Projet de loi relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la navigation intérieure et portant modification de

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.609 N° dossier parl. : 7817 Projet de loi relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la navigation intérieure et portant modification de la loi modifiée du 28 juillet 1973 portant création d’un service de la navigation Avis complémentaire du Conseil d’État (14 juin 2022) Par dépêche du 30 mars 2022, le président de la Chambre des députés a soumis à l’avis du Conseil d’État une série d’amendements parlementaires au projet de loi sous rubrique, adoptés par la Commission de la mobilité et des travaux publics lors de sa réunion du 10 mars

1. Le texte des amendements était accompagné d’un commentaire pour chacun des amendements ainsi que d’un texte coordonné du projet de loi reprenant les amendements proposés, figurant en caractères gras et soulignés, et les propositions de texte du Conseil d’État que la commission parlementaire a faites siennes, figurant en caractères soulignés. Considérations générales La loi en projet vise à transposer la directive (UE) 2017/2397 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la navigation intérieure et abrogeant les directives du Conseil 91/672/CEE et 96/50/CE. Les amendements sous revue visent à répondre aux observations émises par le Conseil d’État dans son avis CE n° 60.609 du 17 décembre
2. À titre liminaire, le Conseil d’État fait observer que l’article 8 de la loi en projet, relatif à la délivrance et la validité des certificats de l’Union européenne, n’a pas fait l’objet d’amendements proprement dits. Il a cependant fait l’objet d’adaptations dans le but de satisfaire aux considérations générales du Conseil d’État quant à la transposition incorrecte de la directive en cas de recopiage du terme « minimales ». Le terme « minimales » a donc été supprimé, mais seulement dans le texte de l’article. Or, l’article 8 en projet renvoie à l’annexe I de la loi qui n’est autre que l’annexe de la directive à transposer, et qui n’a pas fait l’objet des adaptations nécessaires, à savoir la définition pour le Luxembourg des exigences en matière d’âge, de conformité administrative, de compétence et de temps de navigation, la définition d’un niveau d’exigences « minimales » constituant une transposition incorrecte de la directive. Le Conseil d’État avait également relevé au sujet de l’annexe I que la note générale selon laquelle « les références vers les articles s’entendent comme référence vers les articles afférents de la directive 2017/2397 » « est un procédé inadmissible de transposition ». Or, aucune adaptation n’a été faite en ce sens. Le paragraphe 3 ancien a également été supprimé conformément aux vœux du Conseil d’État. Cependant, la teneur des paragraphes 4 à 6 anciens (3 à 5 nouveaux) est inchangée, alors que le Conseil d’État avait demandé de préciser que les certificats visés par les paragraphes sous revue sont ceux délivrés au Luxembourg. Au vu de ce qui précède, le Conseil d’État maintient son opposition formelle pour transposition incorrecte de la directive au sujet de l’article 8 de la loi en projet en rapport avec l’annexe I y afférente. Amendement 1 L’amendement 1 porte sur l’article 3 relatif aux définitions. Conformément à la demande formulée par le Conseil d’État, le point 28° définissant les « normes adoptées par la Commission européenne » a été supprimé, les auteurs ayant introduit aux endroits pertinents du dispositif une transposition par référence de la directive déléguée (UE) 2020/12 de la Commission du 2 août 2019 complétant la directive (UE) 2017/2397 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les normes relatives aux compétences et aux connaissances et aptitudes correspondantes, aux épreuves pratiques, à l’agrément de simulateurs et à l’aptitude médicale, ainsi qu’une transposition dynamique et des modifications éventuelles à cette directive déléguée. Il y sera revenu lors de l’examen des amendements pertinents. Le point 29° entend ajouter une définition de l’examinateur qualifié. Il conviendrait de viser l’examinateur du titulaire de certificat de qualification correspondant à l’examen qu’il « fait effectuer »,plutôt que de viser l’examen « qu’il effectue ». La définition nouvelle du « superviseur qualifié » au point 30° n’appelle pas d’observation. Le point 31° entend définir le ministre ayant le Transport dans ses attributions comme l’autorité compétente aux fins de la mise en œuvre de la loi. Le Conseil d’État estime qu’il n’y a pas lieu d’introduire une définition de l’« autorité compétente », mais du « ministre » comme étant le « ministre ayant les Transports dans ses attributions ». Par ailleurs, le Conseil d’État relève que la définition du point 31° entre en contradiction avec l’énumération des différentes autorités compétentes par l’article 21 nouveau introduit par l’amendement
3. Dès lors, tout en renvoyant à ses observations relatives à l’amendement 13, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, de modifier le point 31° afin d’y définir le terme « ministre » comme visant le « ministre ayant les Transports dans ses attributions ». Amendement 2 Sans observation. Amendement 3 L’amendement sous revue porte sur l’article 7 de la loi en projet et vise à répondre à l’opposition formelle pour transposition incorrecte de la directive formulée à l’égard dudit article. L’amendement sous revue reprend la 2 suggestion de formulation du Conseil d’État, mais entend ajouter des modifications supplémentaires afin de tenir compte, au vu du commentaire de l’amendement, de la modification de l’article 10, paragraphe 3, de la directive (UE) 2017/2397 par l’article 1er de la directive (UE) 2021/1233 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2021 modifiant la directive (UE) 2017/2397 en ce qui concerne les mesures transitoires pour la reconnaissance des certificats de pays tiers. Dans sa teneur amendée, le paragraphe 3 nouveau entend reconnaître comme valable sur la Moselle et la partie navigable de la Sûre, tout certificat de qualification « délivré par un pays tiers et dont la reconnaissance a été octroyée par acte d’exécution de la Commission européenne ou délivré par les autorités compétentes d’autres États membres conformément à l’article 38, paragraphes 1er et 3 de la directive 2017/2397 ». Une telle formulation est contraire à la nouvelle teneur de l’article 10, paragraphe 3, de la directive (UE) 2017/
4. Ce nouveau paragraphe n’a pas pour objet de reconnaître la validité des certificats délivrés par les autorités compétentes d’autres États membres, mais de s’assurer que les certificats des pays tiers respectent les exigences de la directive, y compris les exigences relatives aux certificats existants. Or, la reconnaissance de ces certificats demeure de la seule compétence de la Commission européenne conformément à l’article 10, paragraphes 4 et 5, de la directive (UE) 2017/
5. La reconnaissance des certificats existants délivrés par d’autres États membres fait quant à elle l’objet du nouvel article 30 de la loi en projet et ne trouve pas sa place à l’amendement sous revue. Le Conseil d’État doit donc s’opposer formellement à la teneur de l’amendement sous avis pour transposition incorrecte de la nouvelle teneur de l’article 10, paragraphe 3, de la directive (UE) 2017/2397 et demande aux auteurs des amendements de s’en tenir à la formulation qu’il avait suggérée dans son avis initial. Amendement 4 L’amendement sous revue porte sur l’article 9 de la loi en projet. De la même manière que pour l’article 8 de la loi en projet, une opposition formelle pour transposition incorrecte de la directive doit être maintenue au sujet de l’article 9 de la loi en projet, pour lequel les auteurs se sont contentés de supprimer le terme « minimales » du texte de l’article sans procéder de même pour l’annexe I auquel l’article 9 renvoie. Amendement 5 Sans observation. Amendement 6 L’amendement sous revue porte sur l’article 13 de la loi en projet. Il entend répondre aux exigences du Conseil d’État en matière de transposition par référence de la directive déléguée (UE) 2020/12, ce qui permet au Conseil d’État de lever son opposition formelle y relative. 3 Cependant, aux paragraphes 1er et 4, la référence à l’article 32 de la directive 2017/2397 précitée est inexacte et est à remplacer par une référence à l’article 31 de la directive 2017/2397 précitée. Par ailleurs, les auteurs ont entendu introduire une transposition dynamique des éventuelles modifications à la directive déléguée (UE) 2020/
6. Cependant, une telle transposition ne pourra recevoir pleinement effet que si la date d’entrée en vigueur en droit interne des directives modificatives à venir est prévue par le texte en projet. Le Conseil d’État renvoie à cet égard à ses observations relatives à l’amendement
7. Ces observations valent également pour les amendements 9 et
8. Amendement 7 L’amendement sous revue porte sur l’article 14 de la loi en projet. Le paragraphe 1er énonce maintenant que les examens sont organisés par le ministre. Les examinateurs qualifiés ainsi que les superviseurs qualifiés sont désormais définis à l’article 3, points 19° et 20° nouveaux, de la loi en projet. L’opposition formelle relative au paragraphe 1er peut dès lors être levée. Le paragraphe 6, alinéa 4, nouveau (7, alinéa 4 ancien) ne prévoit plus que l’indemnité des membres de la Commission est fixée par le Gouvernement en conseil, mais énonce le principe d’une indemnité sous forme de jetons de présence pour les membres de la commission. Il est renvoyé à un règlement grand-ducal pour la fixation du montant. Le Conseil d’État est donc en mesure de lever son opposition formelle y relative. Le paragraphe 8 nouveau (7 ancien) est reformulé afin de répondre à l’opposition formelle pour insécurité juridique émise par le Conseil d’État. La finalité et les modalités de délivrance du certificat se trouvent précisées, ce qui répond aux interrogations du Conseil d’État à cet égard. À l’alinéa 5, il est suggéré de supprimer les termes « qui peut être établi par différents moyens » qui n’apportent aucun éclaircissement. Toutefois, en même temps, force est de constater que les interrogations quant aux services visés par la disposition en projet subsistent. Les notions de « forces armées » de « services chargés du maintien de l’ordre public » ou d’« autres services d’urgence » sont des notions aux contours des plus flous. Par conséquent, l’opposition formelle pour insécurité juridique est à maintenir, les services visés étant à désigner avec précision. Dans la mesure où les personnes concernées ne sont pas susceptibles d’intervenir à titre commercial ou libéral, l’opposition formelle sur le fondement de l’article 11, paragraphe 6, de la Constitution, et relative aux paragraphes 9 et 10 anciens (8 et 9 nouveaux) peut être levée. Amendement 8 L’amendement sous revue porte sur l’article 15 de la loi en projet. La teneur amendée du paragraphe 1er répond aux observations du Conseil d’État et permet de lever l’opposition formelle y relative. Il est cependant suggéré d’écrire que le règlement grand-ducal « établit » des 4 programmes de formation », et non pas qu’il « peut établir » de tels programmes. Au paragraphe 2, la référence aux normes de qualité est illustrée par un exemple renvoyant aux normes de type ISO
9. Le Conseil d’État rappelle que le caractère contraignant de normes internationales et leur applicabilité aux administrés ne sont donnés que si ces dispositions ont fait l’objet d’une publication en due forme, conformément aux exigences de l’article 112 de la Constitution. En cas contraire, les normes de type ISO 9001 ainsi mentionnées ne sont pas opposables aux administrés. La teneur amendée du paragraphe 3 répond aux observations du Conseil d’État. Amendement 9 L’amendement sous revue porte sur l’article 16 de la loi en projet. Dans la mesure où les fins, conditions et modalités de l’agrément du simulateur sont précisées par la nouvelle teneur de l’article 16, l’opposition formelle émise par le Conseil d’État sur le fondement de l’article 11, paragraphe 6, de la Constitution, peut être levée. Les oppositions formelles pour transposition incorrecte de la directive relatives au paragraphe 1er, au paragraphe 3 ancien (4 nouveau), et au paragraphe 6 ancien (7 nouveau) peuvent être levées. Par ailleurs, la nouvelle teneur de l’article 16 en projet amène le Conseil d’État à faire certaines observations. Au paragraphe 2, alinéa 1er, le Conseil d’État demande de préciser quelle est la « partie indépendante » comme personne habilitée à auditer le rapport ? À défaut, n’importe quelle personne pourrait avoir compétence pour valider ce rapport. Le paragraphe 2, dernier alinéa, est à supprimer en raison de sa redondance avec le paragraphe 5 nouveau. Amendement 10 L’amendement sous revue porte sur l’article 17 de la loi en projet. Les renvois au paragraphe 5 sont à adapter et à corriger en renvois au paragraphe
10. Amendement 11 L’amendement sous revue porte sur l’article 18 de la loi en projet. Le paragraphe 1er dans sa nouvelle teneur dispose que le médecin en charge de l’évaluation médicale du membre d’équipage doit être un médecin du Service de santé au travail multisectoriel. Cette nouvelle teneur répond aux interrogations du Conseil d’État. Le Conseil d’État demande de remplacer les termes « publiée électroniquement » par les termes « publiée sur un site internet ». Le Conseil d’État relève encore que dans la mesure où 5 l’amendement en question a supprimé la notion de « médecin reconnu par la ministre » par celle de médecin du Service de santé au travail multisectoriel, la définition de ce ministre introduite par l’amendement 11 est sans objet. Les auteurs des amendements ont entendu ajouter un paragraphe 7 afin de viser les cas de diminution de l’aptitude ou d’inaptitude en dehors des certificats initiaux ou des cas de renouvellement. Cependant, l’inaptitude en dehors de ces situations fait l’objet de l’article 23, paragraphe 4, de la directive (UE) 2017/
11. Il en résulte que la réévaluation de l’aptitude, pour une transposition correcte de cette disposition, ne peut être laissée à la seule initiative du membre d’équipage, sa situation pouvant selon la directive être réévaluée à l’initiative de l’employeur ou du conducteur dès lors qu’il existe des éléments objectifs indiquant que le membre d’équipage ne respecte plus les exigences relatives à l’aptitude médicale. Par ailleurs, le nouveau paragraphe 7 semble laisser au membre d’équipage le choix du médecin devant certifier l’inaptitude médicale. Il conviendrait de prévoir que cette preuve soit rapportée à un médecin du Service de santé au travail multisectoriel. Partant, le Conseil d’État s’oppose formellement au paragraphe 7 nouveau, alinéa 1er, pour transposition incorrecte de la directive. Il y a encore lieu de relever que le libellé du paragraphe 7 est à reformuler : le Conseil d’État suggère d’écrire que le membre d’équipage remet son certificat de qualification au ministre non pas « pour que le ministre peut imposer des mesures de réduction des risques et des restrictions », mais pour que le « ministre y inscrive les mesures de réduction de risques et les restrictions qu’il impose ». Enfin, le paragraphe 7, alinéa 2, vise le cas de l’aptitude ayant favorablement évolué. Une telle disposition devrait concerner tous les cas d’inaptitude médicale, et ne devrait donc pas se limiter au seul contexte du paragraphe 7, mais également au contexte du paragraphe 5, et devrait donc être érigé en un nouveau paragraphe. Amendement 12 Sans observation. Amendement 13 L’amendement sous revue entend ajouter à la loi en projet un nouvel article 21 ayant pour objet de désigner les différentes autorités compétentes pour la mise en œuvre de la loi en projet. Cependant, au vu des observations relatives à l’amendement 11, la désignation du ministre ayant la Santé dans ses attributions est superflue à l’amendement sous revue. Dans la mesure où, par ailleurs, le ministre se trouve défini à l’amendement 1, la nouvelle disposition est à supprimer. Amendement 14 Sans observation. Amendement 15 L’amendement sous revue porte sur l’article 23 nouveau de la loi en projet (article 22 dans la teneur initiale). Les observations du Conseil d’État 6 ayant été prises en compte, les oppositions formelles relatives à cet article pour transposition incorrecte de la directive peuvent être levées. Amendement 16 L’amendement sous revue porte sur l’article 24 nouveau de la loi en projet (article 23 dans la teneur initiale de la loi en projet). Au paragraphe 1er, la référence aux « mesures appropriées » critiquée par le Conseil d’État se trouve être supprimée, la nouvelle teneur de l’article décrivant avec précision les mesures de contrôle à prendre, de sorte que l’opposition formelle y relative peut être levée. Cependant, la précision selon laquelle les mesures de contrôle sont faites « en concertation avec les services de police allemands » est à supprimer, le pouvoir des agents de police ne pouvant être limité par une concertation obligatoire. La concertation reste cependant toujours possible. La nouvelle teneur du paragraphe 2 suit les observations du Conseil d’État. Amendement 17 L’amendement sous revue porte sur l’article 25 nouveau de la loi en projet (article 24 dans la teneur initiale de la loi en projet). Le Conseil d’État s’était opposé formellement à la teneur initiale de l’article en projet comme contrevenant au principe de la spécification de l’incrimination consacré par l’article 14 de la Constitution. Il avait de plus demandé la suppression à l’ancien paragraphe 1er de la référence à la loi modifiée du 24 janvier 1990 portant création et organisation d’un tribunal pour la navigation de la Moselle. La référence à ladite loi est supprimée et l’amendement sous revue précise les comportements incriminés et les peines qui y sont attachées. L’amendement en revue ajoute également une disposition relative aux avertissements taxés. L’opposition formelle peut dès lors être levée, les incriminations étant définies avec la précision nécessaire. Amendement 18 L’amendement sous revue porte sur l’article 26 nouveau de la loi en projet (article 25 dans la teneur initiale de la loi en projet). Les termes « fonctionnaires de la Police grand-ducale », critiqués par le Conseil d’État, sont remplacés par les termes « fonctionnaires de la Police grand-ducale habilités à cet effet par le directeur général de la Police grandducale ». En aucun cas, il ne saurait être question de confier au directeur général de la Police le pouvoir de conférer la qualité d’officier de police judiciaire. Au vu de la contradiction avec l’article 17 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour incohérence, source d’insécurité juridique, de viser les « fonctionnaires de la Police grand-ducale ayant la qualité d’officier de police judiciaire », et non pas les « fonctionnaires de la Police 7 grand-ducale habilités à cet effet par le directeur général de la Police grandducale ». Amendement 19 L’amendement sous revue porte sur l’article 27 nouveau de la loi en projet (article 26 dans la teneur initiale de la loi en projet). Les adaptations mineures n’appellent pas d’observation. Amendement 20 L’amendement sous revue porte sur l’article 28 nouveau de la loi en projet (article 27 dans la teneur initiale de la loi en projet). Le Conseil d’État relève que la formulation retenue par les auteurs à l’amendement sous revue ainsi qu’aux amendements 6, 9, 11 selon laquelle les modifications par actes délégués sont applicables « aux dates y indiquées » au Grand-Duché de Luxembourg n’est pas satisfaisante aux fins de la transposition dynamique. Une telle formulation manque de précision, ne permettant pas de déterminer laquelle des dates de la directive ou de sa transposition est à retenir. Concernant plus particulièrement les normes visées à l’annexe IV de la directive (UE) 2017/239 qui peuvent être modifiées par acte délégué de la Commission européenne au sens de l’article 32 de cette directive, le Conseil d’État demande de transposer l’annexe IV en question comme suit : « Les exigences visées à l’article 13, paragraphe 4, à l’article 16, paragraphe 1er et à l’article 18, paragraphe 6, respectent les normes établies par le CESNI visées à l’annexe IV de la directive (UE) 2017/239 précitée, telles que modifiées par acte délégué de la Commission européenne conformément à l’article 32 de la directive (UE) 2017/
12. Les modifications par acte délégué des normes de l’annexe IV de la directive s’appliquent avec effet au jour de la date de l’entrée en vigueur des actes modificatifs afférents de l’Union européenne. Le ministre publiera un avis au Journal officiel renseignant sur les modifications ainsi intervenues, en y ajoutant une référence à l’acte publié au Journal officiel de l’Union européenne. » Cette transposition par référence et dynamique de l’annexe IV de la directive rend superflue l’annexe IV de la loi en projet, qui se trouve donc à supprimer. Concernant les amendements 6, 9, et 11, le Conseil d’État demande d’ajouter à l’article à amender un nouveau paragraphe, prenant la teneur suivante : «