Projet de loi n°7857, Exposé des motifs, p. 2. 2 Livestreaming du briefing presse après le Conseil de gouvernement, 08.07.2021, disponible sur https:/

(1)de la loi du 21 novembre 2008 portant création d'une Commission consultative des Droits de l'Homme (CCDH), la CCDH a été saisie du projet de loi n°7857 en date du 8 juillet

1. Ce dernier vise à prolonger les mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 prévues par la loi modifiée du 17 juillet 2020 jusqu'au 14 septembre 2021 inclus. Au vu des trajectoires ascendantes des variants plus transmissibles Delta et Gamma et en attendant que le taux de vaccination de 70% soit atteint, les auteurs du projet de loi proposent de « limiter le nombre d'ajustements aux restrictions en place à un nombre réduit ».1 La CCDH note qu'en date du 12 juillet 2021, le gouvernement a déposé des amendements gouvernementaux visant à préciser certaines dispositions du projet de loi. Dans la lettre de saisine, la CCDH a été priée d'émettre son avis « endéans les meilleurs délais » étant donné que « le présent projet de loi doit entrer en vigueur le 16 juillet 2021 ». La CCDH rappelle encore une fois que l'urgence dans laquelle le projet de loi doit être examiné et avisé limite de manière considérable la possibilité pour les différents acteurs d'alimenter le débat public et d'effectuer ainsi une analyse plus profonde des mesures. Seules les modifications principales seront dès lors analysées dans le présent avis. Dans un premier temps, la CCDH souhaiterait attirer l'attention du gouvernement sur l'indispensable accès équitable à la vaccination qui doit être garanti pour tout un chacun (I). Ensuite, la CCDH s'attardera plus particulièrement sur les nouvelles mesures introduites dans le cadre du projet de loi sous avis (II). l. Observations générales par rapport à l'accès équitable à la vaccination La CCDH se félicite de l'annonce du gouvernement, lors de la conférence de presse du 8 juillet 2021, selon laquelle la campagne de vaccination englobera dorénavant également les personnes en situation irrégulière tout en garantissant leur anonymat, en collaboration avec des organisations de la société civile et en mettant en place des équipes mobiles.2 En effet, les personnes en situation irrégulière ainsi que les personnes sans domicile fixe, pour en citer seulement quelques-unes, ont été non seulement exclues des tests à grande échelle, mais aussi de la campagne de vaccination.3 Les efforts entrepris par le gouvernement pour cibler toutes les personnes, y compris celles vivant dans la précarité, ont été insuffisants jusqu'à présent. La CCDH rappelle ainsi qu'il faudra veiller à ce que toute personne, quelle que soit la situation de précarité dans laquelle elle vit, ait un accès équitable à la vaccination4 ainsi 1 Projet de loi n°7857, Exposé des motifs, p.
2. 2 Livestreaming du briefing presse après le Conseil de gouvernement, 08.07.2021, disponible sur https://qouvernement.lufflactualites/toutes actualites/articles/2021/07-iuillet/08-briefinchkerschlenert.html. 3 Christelle Brucker, Qui sont les sans-papiers du Luxembourg ?, Entretien avec Jessica Lopes (ASTI), Le Quotidien, 03.07.
3. 4 Voir dans ce sens notamment Conseil de l'Europe, Covid-19 and vaccines : Ensuring equitable access to vaccination during the current and future pandemics, 22.01.2021, disponible sur https://rm.coe.int/dhbio-statement-vaccines-e/1680a
4. Voir aussi la prise de position de l'Agence des Nations Unies pour 1 qu'à l'anonymat, le cas échéant. Elle renvoie dans ce contexte notamment à son avis 12/2021 du 9 juin 2021.5 En effet, les personnes vivant dans la précarité risquent d'avoir une santé plus fragile et d'être plus exposées au virus, de sorte qu'elles devraient être considérées comme prioritaires dans la stratégie de vaccination. De plus, en raison des inégalités de santé existantes et de l'accès inégal à la prévention des maladies, du manque d'information, des freins liés aux procédures et à l'accessibilité, de la peur et de l'impact des mesures Covid-19, le risque de non-recours à l'offre de vaccination par les personnes en situation de précarité est particulièrement élevé.6 Au vu du maintien du régime Covid check, qui accorde des prérogatives aux personnes vaccinées, l'accès des personnes vivant dans la précarité à certains établissements, services et activités publiques et privées risque d'être impacté davantage. À part quelques actions isolées, notamment dans le contexte de la « Wanteraktioun »,7 les droits des personnes vivant dans la précarité n'ont pas été systématiquement pris en compte jusqu'à présent. L'organisation de telles actions est certes importante, mais cette approche ne permet pas à elle seule d'inclure toute personne dans la campagne de vaccination. Voilà pourquoi la CCDH exhorte le gouvernement à redoubler d'efforts dans ce domaine et de mettre à disposition des services et organisations concernés tous les moyens nécessaires pour l'organisation en bonne et due forme des séances de vaccination permettant un schéma vaccinal complet. Elle estime en effet que des mesures concrètes additionnelles doivent être prises, en collaboration étroite avec les différentes organisations de la société civile, afin que toutes ces personnes puissent effectivement accéder à la vaccination.5 Le rôle du groupe de travail mis en place par la Santé comprenant des organisations qui travaillent avec des personnes marginalisées devrait être revalorisé. Il faudra, entre autres, adapter les techniques de communication, d'information, d'inscription et d'accompagnement aux besoins des personnes concernées. De surcroît, il faudra veiller à l'accessibilité des centres de vaccination et mettre en place une vaccination de proximité (équipes mobiles). La CCDH insiste pour la énième fois pour que le gouvernement s'active dans ce domaine. les réfugiés, Le HCR appelle les Etats à supprimer les obstacles concernant la vaccination des réfugiés contre le Covid-19, 24.06.2021, disponible sur www.unhcr.orq/fr/news/press/2021/6/60d59980a/hcrappelle-etats-supprimer-obstacles-concernant-vaccination-refuqies-contre.html. 5 CCDH, Avis 12/2021 sur le projet de loi n°7836 portant modification de la loi modifiée du 17 juillet 2020 sur les mesures de lutte contre la pandémie Covid-19, pp. 4 et suivantes. 6 Voir dans ce sens la note interfédérale belge du Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l'exclusion sociale sur l'impact de la crise du Covid-19 dans les situations de pauvreté et de la précarité, Avril 2021, p.
5. Voir aussi leur avis du 2 février 2021 relatif à la mise en œuvre de la stratégie de vaccination contre le Covid-
6. 7 Communiqué du Gouvernement, Lancement de la vaccination des personnes sans-abri, 03.06.2021, disponible sur https://qouvernementlu/fr/actualites/toutes actualites/communiques/2021/06-juin/03vaccination-sansabri.html. 8 Voir notamment Caritas Luxembourg, Prise de position sur la campagne de vaccination, 18.02.
7. 2 Par ailleurs, la CCDH souhaiterait faire part de ses inquiétudes relatives au système mis en place concernant l'établissement et la reconnaissance des différents certificats de vaccination prévus par le projet de loi sous avis. La CCDH se demande plus particulièrement si la différence de traitement entre les différents vaccins, le pays de vaccination, la nationalité des personnes, leur statut légal et leur lieu de résidence a fait l'objet d'une réflexion approfondie basée sur des données objectives. Elle exhorte le gouvernement à veiller à éviter toute discrimination éventuelle dans ce contexte. II. Les mesures prévues par le projet de loi 7857 Bien que la population retrouve petit à petit des libertés, la prolongation des mesures restrictives s'avère nécessaire au vu de la situation sanitaire qui demeure instable. Il importe que ces restrictions répondent constamment aux critères de nécessité et de proportionnalité et que la loi prévoyant ces restrictions soit accessible et intelligible. Dans ce contexte, la CCDH attire l'attention du gouvernement sur certains points du projet de loi sous avis, notamment en ce qui concerne les nouvelles mesures relatives aux rassemblements (A), la limitation de validité des tests autodiagnostiques (B), le nouveau régime de sanctions (C), les activités scolaires et péri- et parascolaires (D), ainsi que les activités de musique et de danse (E). A. Homogénéisation des rassemblements privés et publics et régime Covid check Tout d'abord, la CCDH salue la démarche d'homogénéisation des mesures sanitaires par le gouvernement, ayant pour but de remédier à certaines incohérences antérieures. Cela concerne notamment la possibilité pour les personnes privées d'organiser leurs rassemblements de plus de dix personnes en optant, soit pour les règles sanitaires générales, soit pour le régime Covid check avec notification préalable et obligatoire auprès de la Direction de la Santé, à l'instar des événements publics. D'autre part, cela concerne également la possibilité pour un groupe de quatre personnes ne faisant pas partie d'un même ménage de ne pas respecter la distanciation physique entre eux lors de rassemblements entre 11 et 300 personnes. Toutefois, la CCDH tient à réitérer les questionnements soulevés dans son avis n°12/2021, relatifs au régime Covid check et à son impact potentiel sur les droits humains, notamment par les prérogatives accordées aux personnes vaccinées ou rétablies. Elle regrette notamment le fait que les recommandations et doutes soulevés dans le cadre de son dernier avis n'aient pas donné lieu à des clarifications de la part du gouvernement. L'exposé des motifs indique simplement que « le régime Covid check est adapté9 » en pointant du doigt le test autodiagnostique comme étant le maillon faible du système, sans pour autant le démontrer par des chiffres. La CCDH ne peut que regretter le manque d'informations à ce sujet afin de justifier la prolongation de mesures davantage favorables 9 Projet de loi n°7857, Exposé des motifs, p. 3 3 pour les personnes vaccinées, rétablies ou testées négatives et exhorte le gouvernement à présenter des réponses justifiant la différence de traitement. Dans le contexte de la troisième modalité permettant l'accès privilégié à certains services dans le cadre du régime Covid check, à savoir le test négatif, la CCDH salue la mise en place par le gouvernement de la possibilité pour toute personne de s'inscrire au Large Scale Testing, sans invitation préalable et à titre gratuit. Elle regrette toutefois que cet accès soit limité aux résidents disposant d'un numéro d'identification nationale, excluant ainsi les personnes ne disposant pas de matricule et vivant au Luxembourg, ou encore les frontaliers et autres personnes non résidentes. Il se pose aussi la question de savoir si la mise en place d'une station de test mobile, actuellement prévue une fois par semaine à un endroit central de Luxembourg, peut être étendue à une fréquence plus régulière et à des endroits facilement accessibles à toute personne. B. Validité du test autodiagnostique La CCDH souhaiterait s'attarder à présent sur une nouvelle restriction mise en place dans le cadre du projet de loi sous avis, à savoir la limitation de la validité des tests autodiagnostiques dans le cadre du régime Covid check. Bien qu'elle salue le maintien de la possibilité de recourir à des tests autodiagnostiques, notamment afin de garantir au mieux l'accès équitable à des services et loisirs pour tout un chacun, la nouvelle mesure soulève de nombreuses questions. En effet, alors que préalablement admis au même titre que le certificat de vaccination, de rétablissement ou de test négatif par test TAAN ou test antigénique rapide certifié, désormais les tests autodiagnostiques et ceux certifiés par un employé ou un fonctionnaire public ne seront « ni valables ni admis entre minuit et six heures ». Cette exclusion concernerait tant les personnes voulant accéder à l'événement en question après minuit que celles déjà présentes sur place. Les tests autodiagnostiques sont cependant admis avant minuit et après six heures du matin pour participer à des activités se déroulant sous le régime Covid check, donc sans aucune mesure sanitaire supplémentaire (p. ex. port du masque, distanciation physique, places assises, limitation quant au nombre de personnes). La question se pose de l'opportunité de cette nouvelle restriction et la raison pour laquelle cette mesure a été choisie plutôt qu'une autre. Les nouvelles infections étant « en lien avec les festivités entourant la fête nationale »10 , la CCDH se pose des questions sur les raisons qui justifient la limitation de la validité des tests autodiagnostiques. La CCDH regrette l'absence de données soutenant le choix de cette restriction de durée de validité. La nouvelle restriction mise en place provient-elle de données objectives et vérifiées ? Quels sont les risques supplémentaires que les personnes disposant d'un test autodiagnostique présentent entre minuit et six heures du matin ? Les personnes à l'origine des nouvelles infections sont-elles identifiées comme ayant obtenu un test 10 Projet de loi n°7857, Exposé des motifs, p. 1 4 autodiagnostique négatif tout en étant porteurs du virus ? La nouvelle restriction est-elle nécessaire et proportionnée au but recherché ? Si le problème a trait à la qualité et la fiabilité des tests autodiagnostiques réalisés après minuit, n'aurait-il pas suffi de limiter l'accès, au lieu de remettre aussi en question la validité des tests réalisés avant minuit ?11 De plus, la CCDH se demande pourquoi cette mesure sera également applicable au personnel travaillant dans le cadre de l'événement en question.12 Les raisons pour lesquelles la validité a été limitée pour les personnes participant à l'événement sont-elles également valables pour le personnel ? Le gouvernement a-t-il pris en considération toutes les conséquences que cette mesure peut entraîner pour le personnel ? En effet, il est tout à fait possible qu'un employeur ayant régulièrement des heures d'ouverture audelà de minuit, préfère faire appel à un personnel qui est vacciné ou rétabli, afin de ne pas devoir changer de personnel à partir de minuit, pouvant éventuellement conduire à une discrimination basée sur l'état de santé des personnes. Il est également à noter qu'outre les personnes ne pouvant pas se faire vacciner, il faudra prendre en considération la situation des personnes non-résidentes travaillant au Luxembourg et n'ayant pas encore eu accès à la vaccination au vu des stratégies de vaccination différentes selon le pays de résidence, et n'ayant pas non plus accès aux tests TAAN gratuits dans le cadre du Large Scale Testing. En outre, la question se pose de la mise en œuvre concrète de cette nouvelle mesure et de sa faisabilité pour les organisateurs. L'organisateur a la possibilité de faire un appel aux personnes étant entrées avec un test autodiagnostique afin de les inviter à quitter les lieux. Toutefois, en cas de non-respect par les personnes concernées, l'organisateur encourt-il une sanction, en sachant qu'il n'est pas envisageable dans la plupart des cas de refaire passer tous les participants par un second contrôle ? Les organisateurs serontils ainsi dans l'obligation, en cas de risque de sanction, de catégoriser les participants par un signe distinctif selon leur état de santé, comme il a été notamment suggéré par l'introduction d'un bracelet événementiel permettant d'identifier les personnes entrant avec un test autodiagnostique ?13 Selon les informations à la disposition de la CCDH, il est prévu d'adopter de nouveaux amendements pour prolonger « l'heure d'expiration des autotests faits sur place à 1 heure du matin ».14 Cette modification, également proposée par le Conseil d'État, faciliterait l'application sur le terrain : « les clients des restaurants et des cafés ouverts jusqu'à 1 heure du matin ne devront pas quitter les lieux avant la fermeture des établissements. La 11 Voir dans ce sens la décision de la Cour constitutionnelle de Taiwan, arrêt n. 690 du 30 septembre 2011, prise dans le contexte de la crise de la SARS. La Cour, tout en validant la constitutionnalité du schéma opératoire gouvernemental, demande au législateur de fournir davantage de détails sur les fondements et les contours des restrictions. 12 Chambre des Députés, Les travaux sur la nouvelle loi Covid, 09.07.2021, disponible sur https://chamber.lu/. 13 HORESCA asbl, Le régime Covid-check, 08.07.2021, disponible sur www.horesca.lu/actualites/lereqime-covid-check. 14 Chambre des Députés, Les autotests valables jusqu'à 1H, 13.07.2021, disponible sur https://chamber.lu/. 5 mesure (...) viserait uniquement des établissements qui ont une autorisation de nuit blanche ».15 Vu que la CCDH n'a pas reçu le texte des amendements y relatifs en temps utile, elle se limitera à faire quelques observations générales, sans se prononcer en détail sur ce changement éventuel. Tout d'abord, la CCDH souligne que la mesure ne s'appliquera pas uniquement aux établissements qui ont une autorisation de nuit blanche, mais d'une manière générale aux rassemblements, évènements et manifestations se déroulant sous le régime Covid check — y compris ceux organisés au domicile de personnes privées. Ensuite, si la CCDH peut comprendre l'adaptation de l'heure d'expiration d'un point de vue pratique, elle estime que ses questionnements par rapport à la justification sanitaire de ce dispositif sont d'autant plus pertinents. Est-ce que les motifs pour lesquels les auteurs du projet de loi entendaient introduire ces nouvelles restrictions ne sont plus valables entre minuit et une heure du matin ? Quelle est la justification de la limitation de la validité des tests autodiagnostiques ? La CCDH rappelle encore une fois au gouvernement l'importance de veiller à la qualité de sa communication et à fonder ses décisions sur des données objectives et vérifiables. C. Sanctions Toutes ces questions sont d'autant plus importantes dès lors que le projet de loi prévoit des sanctions pénales en cas de non-respect de ces dispositions. La CCDH se doit d'ailleurs de constater que les sanctions prévues aux nouveaux articles 11 et 12 ne sont pas suffisamment précises et manquent de clarté. En effet, la CCDH estime que, malgré les précisions apportées par les amendements gouvernementaux du 12 juillet 2021, ces dispositions ne permettent toujours pas aux justiciables d'en prévoir toutes les conséquences. La CCDH rappelle qu'en vertu du principe de la légalité des peines prévu par l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme, les infractions et les peines qui les répriment doivent être clairement définies par la loi : cette dernière devra remplir des conditions qualitatives, dont celle de l'accessibilité et de prévisibilité. C'est surtout cette dernière qui fait défaut dans le projet de loi sous avis. L'article 11 du projet de loi sous avis qui prévoit des sanctions administratives pouvant aller jusqu'à 6.000 euros, sanctionnera dorénavant les « commerçants, artisans, gérants ou autres personnes responsables des établissements ayant opté pour le régime Covid check ou de l'organisateur de la manifestation, de l'évènement ou du rassemblement se déroulant sous ledit régime » en cas de non-respect des « obligations de notification et de contrôle à l'entrée découlant du régime Covid check ». L'article 12 punira les personnes physiques en cas d'infraction « à l'obligation de justification à l'entrée découlant du régime Covid check » par une amende de 500 à 1.000 euros. Selon la Ministre de la Santé, « si une personne possédant uniquement un autotest ne quitte pas les lieux après minuit (...) c'est la personne concernée elle-même qui serait 15 Ibid. 6 tenue responsable et serait sanctionnée ».16 La CCDH estime néanmoins que les dispositions susvisées ne permettent pas de déterminer s'il y aura des sanctions pour les personnes présentant un test autodiagnostique à l'entrée avant minuit, mais ne quittant pas les locaux après minuit. Il en va de même des organisateurs de manifestations, d'évènements ou de rassemblements privés ayant opté pour le régime Covid check. Il semblerait que ces personnes pourront faire l'objet des sanctions prévues à l'article 11, c'est-à-dire des amendes administratives d'un montant maximum de 6.000 euros.17 Or, la CCDH s'interroge sur le choix du gouvernement de soumettre les personnes physiques qui organisent des rassemblements aux mêmes sanctions et procédures que les personnes responsables des établissements ayant opté pour le régime Covid check, surtout au vu de la procédure administrative prévue à l'article 1 1 et le montant élevé de la sanction. De surcroît, la CCDH se demande quelles seront les personnes considérées comme « l'organisateur de la manifestation, de l'évènement ou du rassemblement » se déroulant sous le régime Covid check dans le contexte privé. Au vu de tout ce qui précède, la CCDH exhorte le gouvernement à préciser davantage les infractions ainsi que les personnes susceptibles d'encourir des sanctions. D. Activités scolaires, péri- et parascolaires La CCDH tient à saluer la levée de certaines restrictions dans le cadre d'activités scolaires, péri- et parascolaires, notamment afin d'aligner les restrictions applicables aux enfants à celles applicables à la population générale. Elle accueille favorablement la levée généralisée de l'obligation du port du masque pour toutes les activités se déroulant à l'extérieur, ainsi qu'à l'intérieur lorsque les élèves sont « assis à leur place » et encourage le gouvernement à maintenir ces mesures lors de la rentrée scolaire prochaine si la situation sanitaire le permet. Le projet de loi sous avis ne mentionne toutefois pas explicitement la situation des enseignants quant au port du masque. Au vu des obstacles dans l'apprentissage que peut engendrer cette situation,18 la CCDH encourage le gouvernement à préciser la situation du port du masque par les enseignants et le personnel encadrant. Il est toutefois à noter que l'alinéa 3 de l'article 4

(6)du projet de loi sous avis sernble imposer une nouvelle restriction. En effet, alors qu'actuellement la loi n'impose que le 16 Chambre des Députés, Les travaux sur la nouvelle loi Covid, 09.07.2021, disponible sur https://chamber.lu/. 17 lbid, « (...) les personnes privées peuvent opter pour le régime Covid-Check, qui doit être demandé auprès du Directeur de la Santé, pour pouvoir accueillir davantage d'invités. L'hôte a cependant l'obligation de notification et de contrôle à l'entrée, comme tout organisateur d'évènements, rassemblements et manifestations publiques et responsable d'établissements. Si lors d'un contrôle, les autorités constateraient que les dispositions du régime ne sont pas respectées, une sanction allant jusqu'à 6.000 euros peut être prononcée. Cette sanction s'applique également aux organisateurs d'évènements, rassemblements et manifestations publiques et responsables d'établissements ». 18 OKaJu, Avis relatif au projet de loi 7836, disponible sur http://ork.lu/files/AvisORK/2021 JuinRecommandationMesuresCovidAvis%20PL7836.pdf 7 port du masque pour les activités à l'intérieur et exclut l'obligation de la distanciation physique, le projet de loi prévoit ces deux obligations dès lors que le groupe dépasse le nombre de 10 personnes et ne se déroule pas sous le régime Covid check. En outre, la CCDH souhaiterait attirer encore une fois l'attention sur le fait qu'au vu de l'introduction de la possibilité d'opter pour le régime Covid check pour les activités scolaires et péri- et parascolaires, il est d'une importance cruciale de maintenir un accès gratuit aux tests autodiagnostiques, afin de permettre à tout enfant, sans discrimination aucune, de pouvoir bénéficier de ces activités au cours des vacances scolaires. Enfin, il est à noter que selon la rédaction actuelle du projet de loi, les tests autodiagnostiques ne seront plus valables après minuit pour les activités péri- et parascolaires se déroulant sous le régime Covid check, alors que durant les vacances scolaires de nombreuses activités sont prévues avec possibilité de dormir sur place. La CCDH demande donc au gouvernement de rendre la loi plus claire en ce qui concerne cette situation. E. Activités de musique et de danse En ce qui concerne les obligations de distanciation physique et de port du masque pour les musiciens et les danseurs, la CCDH note que les auteurs du projet de loi entendent « redresser une incohérence qui existe actuellement entre l'article 3quater et la paragraphe 4 de l'article 4 »,19 Or, la CCDH estime que les modifications proposées ne remédient pas aux incohérences entre les règles s.éalitaires générales (article 3quater) et les règles sanitaires spécifiques pour les activités musicales (article 4 paragraphe 4). La CCDH renvoie dans ce contexte aussi à son avis 9/2021 du 21 avril 2021.20 Elle déplore par ailleurs que les auteurs du projet de loi instaurent de nouveau une différence de traitement entre les musiciens et danseurs professionnels et non-professionnels. Ni le commentaire des articles, ni l'exposé des motifs ne fournissent de justifications à cet égard. La CCDH invite par conséquent le gouvernement à revoir ces dispositions afin d'éviter la création de situations discriminatoires. Au vu de tout ce qui précède, la CCDH exhorte le gouvernement à revoir le projet de loi sous avis en tenant dûment compte de ses interrogations et recommandations. Pour le surplus, la CCDH renvoie à ses autres recommandations et critiques formulées dans ses avis et rapports précédents. Adopté par vote électronique le 14 juillet 2021. 19 Projet de loi n°7857, Commentaire des articles, p. 3. 20 CCDH, Avis 09/2021 sur le projet de loi n°7802, pp. 9 et suivantes, disponible sur https://ccdh.public.lu. 8