Projet de loi concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier et facilitant l’échange transfrontière d’informations relatives au défau

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.705 N° dossier parl. : 7874 Projet de loi concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier et facilitant l’échange transfrontière d’informations relatives au défaut de paiement des redevances routières dans l’Union européenne Avis du Conseil d’État (30 novembre 2021) Par dépêche du 29 juillet 2021, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de loi sous rubrique, élaboré par le ministre de la Mobilité et des Travaux publics. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, le texte de la directive (UE) 2019/520 ainsi qu’un tableau de correspondance entre le projet de loi et la directive à transposer. Considérations générales La loi en projet vise à transposer en droit national la directive (UE) 2019/520 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier et facilitant l’échange transfrontière d’informations relatives au défaut de paiement des redevances routières dans l’Union, ci-après la « directive (UE) 2019/520 ». La directive (UE) 2019/520 abroge la directive 2004/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté, qui avait été transposée en droit national par le règlement grand-ducal modifié du 4 juin 2007 concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté européenne. La directive (UE) 2019/520 a pour objectifs d’assurer l’interopérabilité des systèmes de télépéage sur l’ensemble du réseau routier de l’Union européenne et de faciliter l’échange transfrontière de données d’immatriculation concernant les véhicules et les propriétaires ou détenteurs de véhicules pour lesquels il y a eu défaut de paiement de tout type de redevance routière dans l’Union. L’ambition est d’améliorer « l’interopérabilité transfrontière dans toute l’Union et l’objectif à moyen et à long terme est de pouvoir se déplacer dans l’ensemble de l’Union muni d’un seul équipement embarqué ». L’objectif d’interopérabilité est poursuivi au moyen d’un système européen de télépéage, ci-après « SET », complémentaire par rapport aux services de télépéage nationaux. L’exposé des motifs énonce qu’il « n’est actuellement pas prévu d’instaurer sur le réseau routier luxembourgeois un péage quelconque ». Le Luxembourg se doit néanmoins de transposer la directive (UE) 2019/520, même en l’absence de prélèvement de droits de péage puisque d’une part la directive à transposer met en place des règles d’échange transfrontière de données d’immatriculation des véhicules et propriétaires ou détenteurs dans le but de réagir face au défaut de paiement. D’autre part, selon la jurisprudence européenne, « ce n’est que lorsque la transposition d’une directive n’a pas d’objet pour des motifs géographiques qu’elle ne s’impose pas 1 ». Alors que la directive 2004/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant l’interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans la Communauté avait essentiellement pour objet de définir les caractéristiques du SET et des solutions technologiques à mettre en place, la directive (UE) 2019/520 définit les droits et obligations des prestataires du SET, des percepteurs de péage et des utilisateurs du SET. La loi en projet procède à une retranscription quasi littérale de la directive (UE) 2019/

1. Dans ce contexte, le Conseil d’État rappelle aux auteurs que lors de la transposition d’une directive en droit national, il s’impose de procéder à l’adaptation du droit national au droit de l’Union. De plus, les dispositions qui échappent au domaine de compétence du législateur luxembourgeois ou qui n’intéressent strictement que les relations entre les États membres et les autorités de l’Union européenne ne se prêtent en principe pas à transposition. Le Conseil d’État y reviendra lors de l’examen des articles. La directive (UE) 2019/520 renvoie à des actes délégués et à des actes d’exécution à prendre par la Commission avec le but de préciser certaines normes et procédures ainsi que certains critères. La Commission a ainsi adopté le règlement d’exécution (UE) 2020/204 de la Commission du 28 novembre 2019 relatif à des obligations détaillées incombant aux prestataires du service européen de télépéage, au contenu minimal de la déclaration de secteur de service européen de télépéage, aux interfaces électroniques, aux exigences applicables aux constituants d’interopérabilité, et abrogeant la décision 2009/750/CE, ainsi que le règlement délégué (UE) 2020/203 de la Commission du 28 novembre 2019 concernant la classification des véhicules, les obligations des utilisateurs du service européen de télépéage, les exigences applicables aux constituants d’interopérabilité et les critères minimaux d’éligibilité des organismes notifiés. S’agissant de règlements européens directement applicables, aucune mesure de transposition n’est requise. Le Conseil d’État tient cependant à attirer l’attention des auteurs sur le fait que si des actes délégués sont adoptés sous la forme de directives, il s’imposera de les transposer en droit national. CJUE, arrêt du 14 janvier 2010, Commission européenne contre République tchèque, C-343/08, ECLI:EU:C:2010:14, points 42 et 50 et CJUE, arrêt du 8 juin 2006, Commission des Communautés européenne contre Grand-Duché de Luxembourg, C-71/05, ECLI:EU:C:2006:379, point
2. 2 1 Examen des articles Article 1er L’article sous examen reproduit de manière presque identique les quatre premiers paragraphes de l’article 1er de la directive (UE) 2019/
3. Le paragraphe 1er, alinéa 1er, est, d’une part, superfétatoire, car sans valeur normative et ne se prête, d’autre part, pas à une transposition par transcription du texte de la directive. En effet, comme la loi en projet ne peut pas avoir pour objectif d’assurer l’interopérabilité des systèmes de télépéage sur l’ensemble du réseau routier de l’Union européenne, elle pourrait en revanche avoir pour objectif d’assurer l’interopérabilité des systèmes de télépéage du réseau routier luxembourgeois avec ceux du réseau routier de l’Union européenne. Si les auteurs souhaitent maintenir la disposition en projet, il y aura lieu de reformuler le texte. Le paragraphe 1er, alinéa 2, est à omettre, les décisions des États membres quant aux redevances applicables sur leurs propres territoires échappant à la compétence du législateur luxembourgeois. L’article 1er, paragraphe 4, de la directive (UE) 2019/520 n’est pas à transposer, car l’objectif énoncé échappe à la compétence du législateur national. Le paragraphe 4 est partant à supprimer. Article 2 L’article sous examen retranscrit de manière littérale l’article 2 de la directive (UE) 2019/520, relatif aux définitions. Le point 24) définit le « point de contact national » comme étant l’« autorité compétente d’un État membre désignée pour l’échange transfrontière de données relatives à l’immatriculation des véhicules dans le cadre de la présente loi ». La définition vise ainsi le point de contact au sein de tous les États membres. Les termes « point de contact national » ne peuvent donc pas être employés pour désigner le point de contact « luxembourgeois » tel que défini à l’article 23 de la loi en projet. Or, pour désigner le point de contact luxembourgeois, le dispositif en projet utilise indifféremment les termes de « point de contact national », « point de contact national visé à l’article 23 », ou encore « point de contact luxembourgeois visé à l’article 23 ». Le Conseil d’État demande aux auteurs de revoir de manière cohérente tout au long du dispositif la désignation du point de contact luxembourgeois. Article 3 L’article sous examen retranscrit de manière quasi littérale l’article 3 de la directive (UE) 2019/520, relatif aux solutions technologiques devant être respectées par les « prestataires du SET ». Or, la disposition du paragraphe 5, laissant aux États membres la possibilité de mettre en place des systèmes de télépéage routier pour les véhicules utilitaires légers basés sur la localisation par satellite ou les communications mobiles, ne se prête pas à une transposition par reprise 3 littérale. Les termes « [s]ans préjudice du droit des États membres de mettre en place des systèmes de télépéage routier pour les véhicules utilitaires légers basés sur la localisation par satellite ou les communications mobiles, » sont à supprimer. Article 4 Les termes « prestataires du SET » tels que définis à l’article 2, point 6), en projet, incluent tant les prestataires enregistrés au Luxembourg que les prestataires enregistrés dans d’autres États qui assurent le SET sur le territoire luxembourgeois. L’enregistrement des prestataires conformément à l’article sous examen ne s’applique qu’aux entités établies au Luxembourg et ne s’applique donc pas aux prestataires qui assurent une prestation de SET sur le territoire luxembourgeois et qui sont enregistrés dans un autre État membre. Par conséquent, le Conseil d’État suggère de modifier l’intitulé de l’article sous examen pour ne viser précisément que les prestataires du SET établis au Luxembourg. Article 5 Sans observation. Article 6 L’article sous examen transcrit de manière quasi littérale l’article 6 de la directive (UE) 2019/520 et définit les droits et obligations des percepteurs de péage. Il y a lieu d’adapter la disposition au droit national en précisant à chaque mention des secteurs de SET que seuls se trouvent visés les secteurs nationaux de SET. Ainsi, aux paragraphes 1er, 2, et 5 à 8, le Conseil d’État demande de viser les secteurs du SET ou le SET « sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ». Articles 7 à 10 Sans observation. Articles 11 et 12 Les articles 11 et 12 de la directive (UE) 2019/520 imposent l’institution d’un organe national de conciliation et l’établissement d’une procédure de médiation aux États membres ayant au moins un secteur de SET. Aux yeux du Conseil d’État, il ne suffit pas de prévoir dans la loi en projet le simple principe de l’existence de l’organe de conciliation dès l’existence d’un secteur de SET pour satisfaire à l’obligation faite aux États membres ayant au moins un tel secteur d’instituer cet organe. Pour assurer la transposition adéquate de l’article 11 de la directive au moment requis, il convient de désigner clairement l’organe en question s’il s’agit d’un organe existant ou sinon de prévoir sa dénomination, sa forme, sa composition, et la durée du mandat de ses membres. Le Conseil d’État demande dès lors soit de préciser l’article sous revue en ce sens, soit de le supprimer et de ne transposer 4 l’article 11 de la directive qu’au moment de l’existence d’un secteur de SET sur le territoire luxembourgeois. De plus, au sujet de l’article 12 de la directive (UE) 2019/520, celui-ci ne se prête pas à une reproduction littérale. Ainsi, au paragraphe 2 de l’article 12 de la loi en projet, il n’y a pas lieu d’écrire que la « procédure de médiation […] requiert que l’organe de conciliation indique […] ». Il y a en revanche lieu d’écrire de manière péremptoire que « l’organe de conciliation indique […] ». La même observation vaut pour le paragraphe
4. À l’article 12, paragraphe 4, en projet, les termes « afin de lui faciliter la tâche » sont superfétatoires et à supprimer. De plus, il y a lieu d’adapter la disposition au droit national et de remplacer la formulation « contribuant à la prestation du SET dans l’État membre concerné » par « contribuant à la prestation du SET sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ». L’article 12, paragraphe 5, en projet, relatif aux relations entre le ministre ayant les Transports dans ses attributions et la Commission européenne est à supprimer, cette disposition de la directive ne devant pas être transposée. Articles 13 à 16 Sans observation. Article 17 L’article sous examen, qui retranscrit de manière littérale l’article 17 de la directive (UE) 2019/520, exige que toute décision prise par le ministre ou par un percepteur de péages concernant l’évaluation de la conformité aux spécifications ou de l’aptitude à l’emploi des constituants d’interopérabilité et toute décision prise conformément à l’article 16 soient motivées de façon précise et comportent l’indication des voies et délais de recours. Vu que ces exigences s’appliquent à toute décision, contrairement à ce qui est prévu aux articles 6 et 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’État et des communes, le Conseil d’État peut marquer son accord avec le texte sous avis. Article 18 Sans observation. Article 19 L’article sous examen retranscrit de manière quasi littérale l’article 19 de la directive (UE) 2019/
5. Il porte sur l’obligation faite au ministre ayant les Transports dans ses attributions de notifier à la Commission européenne les organismes évaluateurs respectant les critères énoncés par la directive. Cependant, la disposition sous revue ne mentionne que de manière incidente, au paragraphe 3, son objectif principal, à savoir la nécessité d’un agrément ministériel des organismes évaluateurs. Le Conseil d’État demande aux auteurs de reformuler de manière explicite la disposition afin de préciser que les organismes évaluateurs sont agréés par le ministre sur le fondement des critères établis par le règlement délégué (UE) 2020/
6. 5 Par ailleurs, il n’appartient pas au législateur national d’imposer des obligations à la Commission européenne. Ainsi, au paragraphe 1er, le législateur national ne peut pas imposer à la Commission européenne de publier au Journal officiel de l’Union européenne la liste des organismes notifiés. En revanche, le législateur national peut énoncer que cette liste et ses mises à jour sont consultables au Journal officiel de l’Union européenne. De la même manière, au paragraphe 4, il n’appartient pas au législateur national d’imposer à la Commission européenne d’informer l’État membre notificateur. Article 20 L’article sous examen vise à transposer l’article 21 de la directive (UE) 2019/
7. Dans un souci d’harmonisation, il est indiqué de libeller le paragraphe 4 relatif à l’introduction d’un recours en réformation comme suit : « Les décisions prévues au paragraphe 3 sont susceptibles d’un recours en réformation devant le tribunal administratif. ». Au paragraphe 5, il n’appartient pas au législateur national d’imposer à la Commission européenne de mettre des informations à la disposition des autres États membres. Le législateur national peut cependant énoncer que ces informations sont mises à la disposition des autres États membres par la Commission européenne. Article 21 L’article sous examen vise à transposer l’article 22 de la directive (UE) 2019/520 qu’il retranscrit de manière quasi littérale. Au paragraphe 3, il n’appartient pas au législateur national d’imposer à la Commission européenne de rendre sa décision dans un délai de six mois. Il lui appartient en revanche de prévoir que le ministre peut lancer un système de péage pilote après autorisation et pour une période initiale déterminée par la Commission européenne n’excédant pas trois ans. Article 22 Sans observation. Article 23 L’article sous examen entend désigner le point de contact national aux fins de transposition de l’article 23, paragraphe 2, de la directive (UE) 2019/
8. Quant à la terminologie, le Conseil d’État renvoie à ses observations relatives à l’article 2, point 24), et demande aux auteurs d’employer les termes de « point de contact luxembourgeois » et non de « point de contact national ». Article 24 L’article sous examen entend transposer l’article 23 de la directive (UE) 2019/
9. Ce dernier s’inspire de l’article 4 de la directive 2011/82/UE du 6 Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 facilitant l’échange transfrontalier d’informations concernant les infractions en matière de sécurité routière, lui-même transposé par l’article 4 de la loi précitée du 19 décembre
10. La teneur de l’article sous examen s’avère donc être quasiment identique à celle de l’article 4 de la loi précitée du 19 décembre
11. Au paragraphe 2, et conformément aux observations relatives à l’article 2, point 24), le Conseil d’État demande de mentionner le « point de contact luxembourgeois visé à l’article 23 » et non pas le point de contact « national ». Article 25 L’article sous examen entend transposer l’article 24 de la directive (UE) 2019/
12. Ce dernier s’inspire de l’article 5 de la directive 2011/82/UE précitée, lui-même transposé par l’article 5 de la loi précitée du 19 décembre
13. La teneur de l’article sous examen s’avère donc être quasiment identique à celle de l’article 5 de la loi précitée du 19 décembre
14. L’article sous examen n’appelle dès lors pas d’observation. Article 26 L’article sous examen entend transposer l’article 25 de la directive (UE) 2019/520 et n’appelle pas d’observation. Article 27 L’article 26 de la directive (UE) 2019/520 qui comporte une obligation d’information non équivoque à charge des États membres n’est pas à transposer. Par conséquent, l’article sous examen est à supprimer. Article 28 Le paragraphe 2, alinéa 5, et le paragraphe 3 sont à supprimer en raison de leur caractère superfétatoire, Article 29 L’article sous examen vise à introduire une transposition dynamique de l’annexe I de la directive (UE) 2019/
15. Aux yeux du Conseil d’État, l’intitulé de l’article sous examen est à préciser en indiquant qu’il porte sur les « modifications » de l’annexe I de la directive (UE) 2019/
16. L’article sous examen est dès lors à intituler comme suit : « Art.
17. Modifications de l’annexe I de la directive (UE) 2019/520 précitée, telle que modifiée par les actes délégués de la Commission européenne pris en conformité avec l’article 29 de cette directive ». De la même manière, dans le corps de l’article, il y a lieu de viser l’annexe de « la directive (UE) 2019/520 précitée, telle que modifiée par les 7 actes délégués de la Commission européenne pris en conformité avec l’article 29 de cette directive ». Observations d’ordre légistique Observations générales Lorsque pour le groupement des articles il est recouru exclusivement à des chapitres, ceux-ci sont numérotés en chiffres arabes. À titre d’exemple, l’intitulé du chapitre 1er se lira comme suit : « Chapitre 1er – Dispositions générales ». Lorsqu’on se réfère au premier article, paragraphe ou alinéa, ou au premier groupement d’articles, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». La subdivision de l’article se fait en alinéas, ou en paragraphes. Les paragraphes se distinguent par un chiffre arabe, placé entre parenthèses :