Commission consultative des Droits de l'Homme du Grand-Duché de Luxembourg Avis sur le projet de loi n°7924 portant modification 1° de la loi modifiée du 17 juillet 2020 sur les mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 ; 2° de la loi modifiée du 11 avril 1983 portant réglementation de la mise sur le marché et de la publicité des médicaments ; 3° de la loi modifiée du 6 janvier 1995 relative à la distribution en gros des médicaments ; 4° de la loi modifiée du 24 juin 2020 portant introduction de mesures temporaires relatives à la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et à la loi modifiée du 27 mars 2018 portant organisation de la sécurité civile dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 ; 5° de la loi modifiée du 24 juin 2020 portant introduction d'une mesure temporaire relative à l'application de l'article 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 ; 6° de la loi modifiée du 24 juin 2020 concernant la célébration du mariage dans un édifice communal autre que la maison communale dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid19 ; 7 ° de la loi du 24 juillet 2020 portant dérogation temporaire aux articles L. 524-1, L. 524-2, L. 524-5, L. 541-1 et L. 541-2 du Code du travail ; 8° de la loi modifiée du 20 juin 2020 portant 1°dérogation temporaire à certaines dispositions en matière de droit du travail en relation avec l'état de crise lié au Covid-19 ; 2°modification du Code du travail ; 9° de la loi modifiée du 19 décembre 2020 portant dérogation temporaire à l'article L. 121-6 du Code du travail ; 10° de la loi modifiée du 19 décembre 2020 ayant pour objet la mise en place d'une contribution temporaire de l'Etat aux coûts non couverts de certaines entreprises ; 11° de loi modifiée du 19 décembre 2020 ayant pour objet la mise en place d'une nouvelle aide de relance ; 12° de la loi modifiée du 22 janvier 2021 portant : 1° modification des articles L. 234-51, L. 23452 et L. 234-53 du Code du travail ; 2° dérogation temporaire aux dispositions des articles L. 234-51, L. 234-52 et L. 234-53 du Code du travail Avis 17/2021 Conformément à l'article 2
(1)de la loi du 21 novembre 2008 portant création d'une Commission consultative des Droits de l'Homme (CCDH), la CCDH a été saisie du projet de loi n°7924 en date du 4 décembre
- Ce dernier vise principalement à prolonger les mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 prévues par la loi modifiée du 17 juillet 2020 jusqu'au 28 février
- En date du 9 décembre 2021, la CCDH a été saisie d'un projet d'amendements gouvernementaux approuvé par le conseil de gouvernement le même jour. Dans la lettre de saisine, la CCDH a été priée d'émettre son avis « endéans les meilleurs délais ». La CCDH rappelle encore une fois que l'urgence dans laquelle le projet de loi doit être examiné et avisé limite de manière considérable la possibilité pour les différents acteurs d'alimenter le débat public et d'effectuer ainsi une analyse plus approfondie des mesures. Seules les modifications principales seront dès lors analysées dans le présent avis. Pour le surplus, la CCDH renvoie à ses autres recommandations formulées dans ses avis et rapports précédents. Le projet de loi sous avis reprend les dispositions actuellement en vigueur tout en apportant quelques modifications. Ainsi, le projet de loi prévoit notamment la mise en place obligatoire du Covid check « 3G » dans le monde du travail et « 2G » pour les activités de loisirs et de restauration, tout en permettant la vérification d'identité. Des modifications supplémentaires concernent une double protection au niveau des hôpitaux et établissements de soins, ainsi que la création d'une base légale pour certaines mesures dans les centres pénitentiaires. l. Observations préliminaires Avant d'entrer dans le vif du sujet, la CCDH souhaite rappeler que toute personne fait partie de la solution pour sortir de cette crise sanitaire mondiale sans pareil, déplorant plus de 5 millions de décès dans le monde et près de 900 au Luxembourg. De plus, cette crise a également occasionné de nombreuses infections Covid graves, des victimes des conséquences douloureuses de « Long Covid », ainsi que des effets sociétaux secondaires
- Depuis le début de la crise sanitaire, la CCDH a fait appel à la solidarité de tout un chacun et à ce que toutes les mesures soient prises pour que toutes les personnes puissent bénéficier d'informations adéquates et fiables qui se fondent sur des données scientifiques éprouvées. Force est de constater qu'il n'était pas toujours évident de prévoir l'évolution de la crise pandémique ce qui était dû à la complexité de sa gestion et aussi au fait que l'expertise n'était pas acquise dès le départ. À cela s'est ajouté l'impact qu'a eu la désinformation qui a encore augmenté le doute chez d'aucuns et miné la confiance qu'ils pouvaient éprouver à l'égard des autorités politiques dont la communication a été par moment peu persuasive. Tout cela a fait que beaucoup de personnes ont commencé à douter et perdre confiance en particulier quant à l'efficacité de la vaccination. Pour la CCDH, il a souvent été difficile voire impossible 1 Rapport de la CCDH, La crise sanitaire et ses conséquences : quels impacts sur les droits humains, 25 janvier 2021, disponible sur httqs://ccdh.qublic.lu/damassets/dossiers th%C3%A9matiques/bilan covid19/rapports/2021/Covid-EffetsDroitsHumains-DocReflexion20210225.qdf 1 de comprendre sur quelles données le gouvernement basait les mesures qu'il prenait. Une communication claire, adaptée en continuité, et fondée sur des données scientifiques aurait eu l'avantage de créer une confiance et aurait permis de mieux gérer les doutes existants. Une participation accrue d'experts indépendants dans cette stratégie aurait permis d'accroître l'adhésion à la vaccination et aux mesures sanitaires. La CCDH ne peut que répéter ses inquiétudes quant au gouffre qui se crée entre les personnes vaccinées et non-vaccinées, et même au-delà de cette catégorisation. Cette situation s'est détériorée avec le temps et a conduit à l'expression de mépris des uns à l'égard des autres alors même que toute la société aurait dû se serrer les coudes pour être solidaires et accepter aussi que l'on puisse avoir à un moment une position contraire. La solidarité, le vivre ensemble qui fournit le ciment de la vie en société en ont beaucoup souffert. La CCDH souhaite aussi se projeter dans la période de « l'après-crise » et il est important de veiller à ce que les mesures prises aujourd'hui, souvent dans l'urgence, puissent aussi être justifiées une fois sorti de cette crise sanitaire, alors qu'il nous faudra tirer des bilans et soigner ce qui a divisé et opposé. Il convient d'une manière générale, d'éviter tout risque de marginalisation, notamment par une amélioration de la stratégie de communication et d'information ciblant tant les personnes non-vaccinées et vaccinées, qui doivent continuer à contribuer à la santé collective, et de veiller à un dialogue social. Par ailleurs, elle rappelle que les réticences face à la vaccination peuvent être diverses et qu'il convient de les prendre en considération dans la stratégie de lutte contre la pandémie. Dans ce contexte, il est regrettable que les attitudes de doutes, compréhensibles et dont on aurait dû s'occuper en priorité, aient été instrumentalisées par une minorité. Cela a donné lieu à des attitudes extrémistes, inadmissibles car violentes et transgressives dont le but était d'attaquer et de fragiliser l'État de droit,2 notamment par des menaces et de la violence contre les journalistes et politiciens ou des comparaisons inadmissibles avec l'extermination des Juifs lors de la Seconde Guerre Mondiale qui banalisent les horreurs de celle-ci et la souffrance des victimes
- La CCDH souligne que la liberté de manifestation et d'expression constitue un fondement essentiel d'une société démocratique, surtout en temps de crise où des restrictions ont dû être décidées. Toutefois, cette liberté n'est pas sans limite et ne peut en aucun cas justifier le recours à la violence ou les attaques contre les principes démocratiques. La CCDH est fortement préoccupée par la propagation de la désinformation et le risque de radicalisation et appelle le gouvernement à s'attaquer à ceux-ci. 2 RTL, Manifestatioun géint d'Covid-Politik vun der Regierung, Domingos Oliveira, 4 décembre 2021, disponible sur https://www.rt1.1u/news/national/a/1827946.html; Le Quotidien, La haine démasquée, Laurent Duraisin, 6 décembre
- 3 Radio 100,7, "Juddestär" op Demonstratiounen: inakzeptabel Verharmlosung vun der Shoah, Laurent Moyse, 6 décembre 2021, disponible sur https://www.100komma7.1ularticle/aktualiteit/juddestar-op-demonstratiouneninakzeptabel-verharmlosung-vun-der-shoah; Radio 100,7, Op der Kipp, Fräie Mikro, Frank Wies, 7 décembre 2021, disponible sur https://www.100komma7.1u/article/aktualiteit/op-der-kipp; RTL, Journal, Interview Gilbert Pregno, 6 décembre 2021, disponible sur https://replayaudio.rt1.1u/2021/12/06/6cf3b1c1 5e48c9fa333eb52baf0a1bc5.mp3 2 II. L'obligation de l'État de protéger la santé collective et individuelle La CCDH souhaite rappeler encore une fois que, selon la Convention européenne des droits de l'Homme, les États ont l'obligation positive de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger la vie et la santé des personnes relevant de leur juridiction. La mise en œuvre de cette obligation diffère d'un pays à l'autre, mais un consensus général se dégage en ce qui concerne l'importance d'atteindre un taux de vaccination le plus élevé possible afin de protéger la santé publique4 et par extension, la santé individuelle. Ce raisonnement est également valable pour la vaccination contre la Covid-1
- En effet, de nombreuses sources scientifiques fiables permettent de conclure à l'efficacité et à la sécurité de l'administration des vaccins contre la Covid-
- En même temps, il est important de rappeler que la lutte contre la pandémie ne dépend pas seulement du taux de vaccination national, mais de l'accès aux vaccins au niveau mondial. La CCDH recommande au gouvernement de renforcer son engagement pour un accès équitable aux vaccins partout dans le monde. L'exposé des motifs du projet de loi sous avis indique qu'en vue de garantir la sécurité de toutes les personnes, « il est nécessaire d'accélérer la vaccination de la population, mais aussi de prendre de nouvelles mesures sanitaires voire de renforcer celles d'ores et déjà en place ».5 Dans ce sens, prendre des mesures sanitaires ainsi que des mesures visant à augmenter l'adhésion à la vaccination répondent à des « besoins sociaux impérieux », permettant de restreindre les libertés individuelles pour autant que ce soit nécessaire, proportionnel, limité dans le temps et en l'absence de mesures moins contraignantes. Il convient toutefois également de prendre toutes les mesures pour recueillir le consentement libre et éclairé de la personne concernée. Ainsi, il s'ensuit que le gouvernement et le parlement, au vu de l'augmentation des cas positifs et du chiffre croissant d'hospitalisations liées à la Covid-19, décident de prendre de nouvelles mesures en vue de limiter la propagation du virus et ainsi de protéger la santé de la population et notamment des personnes les plus vulnérables. Au vu de ce qui précède, la CCDH se limitera dans son analyse à réfléchir sur l'impact que les mesures en question pourront avoir sur le vivre ensemble dans notre société et particulièrement sur les personnes qui souffrent le plus de la crise pandémique. Tout comme dans tous ses avis précédents, elle mettra en balance les différents intérêts en jeu afin de veiller à ce que les mesures prises soient cohérentes avec l'esprit des instruments internationaux relatifs aux droits humains. III. Les nouvelles mesures de lutte contre la Covid-19 Au vu de la croissance des chiffres d'infections et d'hospitalisations, il est compréhensible que le gouvernement et le parlement aient décidé de prendre des mesures dans un but de protection de la santé. Toutefois, il échet de souligner que la CCDH rappelle depuis le début de la crise sanitaire l'importance de prendre des mesures proportionnées à l'objectif poursuivi. Le projet de loi sous avis s'inscrit dans un renforcement important des mesures restrictives, ce qui implique des exigences 4 Cour européenne des droits de l'Homme, Arrêt Vavricka et autres c. République Tchèque, Grande Chambre, 8 avril 2021, para. 282, disponible sur https://hudoc.echr.coe.int/enqr/.22vavricka%221 5 Projet de loi n°7924, exposé des motifs, p. 6, disponible sur https://www.chd.lu/wps/PA RoleDesAffaires/FTSByteServinqSeryletImpl 3 renforcées de justification de celles-ci. Cette justification se doit d'être fondée sur des preuves scientifiques claires et bien assises dans la réalité luxembourgeoise. Elle doit également prouver que les solutions proposées constituent les mesures les moins attentatoires pour poursuivre l'objectif. La CCDH s'inquiète que cette double exigence de clarté des justifications et de la proportionnalité n'est pas soignée par le gouvernement et le législateur, alors pourtant que cette loi opère des choix restrictifs des droits sans précédent dans l'expérience luxembourgeoise. Dans ce contexte, la CCDH souhaite adresser au gouvernement une série de questions en vue de pouvoir harmoniser au mieux protection de la santé et respect pour les droits humains. Tout d'abord, la CCDH constate que des efforts ont été faits par le gouvernement pour mettre en place des offres de vaccination au plus près de la population et en même temps pour continuer à informer les personnes et répondre à leurs doutes et questions. Elle invite le gouvernement à développer ces efforts, tout en adoptant une stratégie de communication adaptée, par une approche basée sur la patience et la compréhension des personnes et de leurs craintes. Pour ce faire, il convient de renforcer davantage les offres d'informations en amont et d'étudier la possibilité d'adoption de moyens encore plus accessibles, pour atteindre au mieux les personnes non vaccinées. Elle invite notamment le gouvernement à réfléchir sur l'opportunité de l'utilisation accrue des réseaux sociaux ou de la mise en place de collaborations avec des entreprises et différents milieux de travail, des établissements scolaires, universitaires ou de formation ainsi qu'avec des professionnels qui représenteraient des personnes de confiance. En tout état de cause, il est certain que ce n'est qu'avec une communication claire, adaptée, accessible et transparente que les doutes des personnes peuvent être levés. La CCDH renvoie dans ce contexte également à ses avis précédents : l'exigence cle transparence par rapport aux données scientifiques, y compris pour justifier les restrictions sanitaires individuelles, est intimement liée aux droits humains et notamment au droit à l'information.6 Concernant les mesures dans le monde du travail, il est à noter que les amendements du 9 décembre 2021 prévoient dorénavant la mise en place obligatoire du Covid check à partir du 15 janvier
- La CCDH note que, contrairement à la loi actuellement en vigueur, une partie des modalités et les conséquences du nonrespect de ces mesures ont été clarifiées dans le projet de loi tel qu'amendé. Dans ce contexte, elle note favorablement l'inclusion textuelle de l'interdiction de licenciement en cas d'absence du salarié liée à l'obligation de présentation d'un certificat de vaccination, de rétablissement ou de test.7 Toutefois, elle appelle le gouvernement et le parlement à tenir dûment compte des conséquences préjudiciables que l'imposition du régime Covid check dans le monde du travail pourra avoir sur les personnes concernées, notamment celles qui se trouvent en situation de précarité (suspension de salaire pour les jours non prestés, paiement quasi-quotidien de tests, etc.). La CCDH se demande si cette obligation généralisée est justifiée et si la proportionnalité de cette mesure est donnée dans tous les cas. À titre d'exemple, si l'objectif est la protection de la santé sur les lieux de travail et que le port du masque, la distanciation physique et les autres mesures sanitaires peuvent être respectés, est-ce que 6 CCDH, Avis 5/2020 sur le projet de loi n°7606, 9 juin 2020, p. 6, disponible sur https://ccdh.oubliciu/dam- assets/avis/2020/Avis-CCDH-PL-7606-final.odf 7 Projet de loi n°7924, Amendements du 9 décembre 2021, Texte coordonné, art. 3septies, para. 3, disponible sur https://www.chd.lu/wps/PA RoleDesAffaires/FTSByteServingServletImpl?path 4 l'imposition du Covid check est proportionnelle et nécessaire ? Il en va de même des lieux de travail comprenant moins de 10 personnes, alors que les rassemblements non professionnels de la même taille ne requièrent aucune mesure sanitaire. Si par contre l'objectif est d'augmenter la pression sur les personnes non vaccinées, la CCDH renvoie à ses réflexions par rapport à cette approche exprimées dans ses avis précédents.8 Par conséquent, la CCDH demande au gouvernement de procéder avec précaution en prenant en compte les droits humains de toutes les personnes et en veillant à limiter les mesures au strict nécessaire et de les lever dès qu'elles ne sont plus nécessaires. En tout état de cause, la CCDH plaide pour la mise en place de mesures qui ont pour but premier la protection de la santé de tout un chacun, c'est-àdire de mesures de protection continues sur le lieu de travail, quel que soit le modèle adopté. Cela permettra notamment de continuer à protéger toutes les personnes, quel que soit leur statut vaccinal. Elle plaide également pour un appel auprès des employeurs en faveur du recours accru au télétravail, lorsque cela est souhaité par l'employé et compatible avec le type de travail exercé. Quant aux activités de loisirs et de restauration, la mise en place obligatoire du Covid check sous la forme du « 2G » aura également des conséquences importantes sur la vie des personnes qui ne répondent pas à cette obligation, ainsi que sur leurs proches. Ceci est d'ailleurs également le cas lors de l'adoption du nouveau régime Covid check « 2G » dans les secteurs dans lesquels cela reste facultatif pour les organisateurs. La CCDH renvoie à ses remarques faites ci-dessus et à ses avis précédents et se demande si cette mesure est proportionnelle et nécessaire dans les différentes situations. Dans ce contexte, elle tient notamment à saluer l'exclusion de cette obligation pour les restaurants sociaux et les cantines scolaires. La CCDH se doit cependant de rappeler encore une fois que le droit à la culture, le droit à l'épanouissement personnel ou le droit à l'inclusion sociale sont des droits humains importants.9 Elle met en garde contre une hiérarchisation de l'importance des différents droits humains. De plus, elle se doit de constater qu'il ne ressort pas clairement du projet de loi quelles activités seront considérées comme des activités de loisirs et/ou culturelles. D'ailleurs, la CCDH note favorablement que les amendements du 9 décembre 2021 prévoient explicitement la situation des personnes qui ne peuvent pas se faire vacciner pour des raisons médicales. Par contre, comme le recours aux tests deviendra quasi-quotidien par la réduction de la durée de validité des tests, elle appelle le gouvernement à prévoir des moyens accessibles, tant au niveau de la distance à parcourir, que sur le temps consacré à cette pratique quotidienne et aux horaires d'ouverture des lieux de test. Selon les informations reçues par la CCDH, les personnes qui ne peuvent pas se faire vacciner reçoivent actuellement des bons qui sont uniquement valables pour des tests PCR réalisés par certains laboratoires. La CCDH recommande de veiller également à un accès gratuit à des tests rapides certifiés, afin d'éviter la complication qui pourrait exister pour se rendre à ces quelques laboratoires. Par ailleurs, si l'obligation de se faire tester est justifiée par la protection des autres personnes présentes aux rassemblements Covid check, la CCDH se 8 CCDH, Avis 15/2021 sur le projet de loi n°7897, 13 octobre 2021, disponible sur https://ccdh.publiclu/darri- assets/dossiers th%03%A9matiques/pand%03%A9mie/avis/2021/Avis-CCDH-PL7897-final.pdf 9 CCDH, Avis 13/2020 sur le projet de loi n°7733, pp. 3-4, disponible sur https://ccdh.public.Iu/dam- assets/avis/2020/CCDH-avis-PL-7733-final.pdf 5 demande si le Covid check, régime sans aucune mesure sanitaire, protège à son tour suffisamment la santé des personnes qui ne peuvent pas se faire vacciner. Elle appelle le gouvernement à prendre toutes les mesures qui s'imposent dans ce sens. Le gouvernement a pris des mesures en vue de protéger au mieux les personnes les plus vulnérables, notamment par la mise en place d'une double protection dans les hôpitaux et autres établissements de soins. Tout visiteur et prestataire externe devra effectuer un test autodiagnostique réalisé sur place et sera obligé de porter un masque, tout en présentant un certificat de vaccination, de rétablissement ou de test. La CCDH invite toutefois à veiller à ce que la situation particulière de certaines personnes soit prise en considération pour garantir un accès sans obstacle (p.ex. personnes dans une situation de précarité financière, visiteurs de personnes en situation de fin de vie en présence d'une urgence, etc.). De même, concernant les centres pénitentiaires et le centre de rétention, la croissance du nombre d'infections peut justifier la mise en place d'un cadre légal prévoyant des mesures de protection. Toutefois, la CCDH rappelle que les personnes privées de liberté se trouvent dans une position vulnérable et une situation de dépendance accrue de l'État, qui nécessite qu'une importance particulière soit accordée à leurs droits humains.1° D'une manière générale, la CCDH note qu'au moins une partie des restrictions des droits humains est finalement ancrée dans une loi et exhorte le gouvernement à adopter cette même approche pour toutes les autres situations où les personnes vivent dans des institutions. Toute restriction nécessite une base légale et des garanties pour assurer la proportionnalité de la mesure. Dans le cadre de la quarantaine dès l'admission au centre pénitentiaire, il convient toutefois de veiller de manière accrue à offrir aux personnes un encadrement global adapté, notamment au vu du fait que l'admission dans un centre pénitentiaire et l'enfermement peuvent accroître de manière considérable la vulnérabilité de la personne concernée, surtout lorsque ceux-ci sont accompagnés d'un certain degré d'isolement. De plus, la CCDH note qu'il ressort des statistiques de la Direction de la Santé qu'il y a une forte disparité du taux de vaccination selon l'âge des personnes." Elle est préoccupée par le fait que les mesures Covid check au travail sans accès facile aux tests risque de mettre les jeunes face à des obstacles importants au début de leur carrière et il convient d'éviter tout risque de décrochage du monde du travail qui pourrait avoir des effets sur le long terme. Quant aux loisirs, il convient d'éviter que l'impact psychologique et sociétal que la pandémie a déjà eu sur cette catégorie de personnes ne soit encore renforcé par des mesures qui ont justement pour but la protection de la santé, qu'elle soit physique ou mentale. Dans ce cadre, la CCDH renvoie à la position de l'Ombudsman fir Kanner a Jugendlecher qui estime qu'« aucune pression ne peut être exercée sur les enfants, ni dans un sens ni dans l'autre ».12 La CCDH invite le gouvernement et le parlement à tenir dûment compte de l'intérêt supérieur de l'enfant et de ne pas négliger la protection de la santé mentale. 10 Cour européenne des droits de l'Homme, Enache c. Roumanie, 1er avril 2014, n°10662/06, para. 49 11 Direction de la Santé, Couvehure vaccinale par tranche d'âge chez les résident-es luxembourgeois-es, disponible sur https://covid19.public.lu/fr/bloq/vaccination/comprendre-admissions.html 12 Rapport annuel 2021, Covid-19 et les droits de l'enfant, p. 52, disponible sur http://okaiu.luffiles/RapportsORK pdf/web R6 rapport 2021 OKAJU 1121 Final.pdf. 6 En dernier lieu, dans le contexte du contrôle d'identité qui doit être effectué à chaque présentation d'un certificat de vaccination ou de rétablissement, la CCDH tient à souligner certaines situations qui devront être prises en considération lors de la mise en place de cette mesure. Tout d'abord, comme il s'agit d'une nouvelle compétence pour tout exploitant, organisateur, employeur ou par délégation à des salariés ou prestataires externes, il convient de délimiter strictement les modalités de cette vérification. De plus, la CCDH invite le gouvernement à établir des lignes directrices concernant cette vérification, afin d'envisager toutes les situations qui peuvent se présenter, notamment liées aux différents types de pièces d'identité qui peuvent être présentés et qui se doivent de refléter la situation de toutes les personnes présentes sur le territoire luxembourgeois (pièces d'identité étrangères, « papier rose », etc.), ou encore la situation des personnes n'ayant pas de pièce d'identité, au-delà de leur propre fait ou volonté. Après avoir essayé d'inclure toute personne, quel que soit son statut administratif, dans la campagne de vaccination, il convient d'adapter la situation de présentation d'une pièce d'identité aux différentes situations qui peuvent se présenter. D'une manière plus générale, la CCDH met en garde contre l'octroi d'un pouvoir de contrôle de l'identité à des personnes privées et exhorte le gouvernement et le parlement à prévoir toutes les garanties et mesures nécessaires pour éviter les abus et violations des droits humains. Adopté lors de l'assemblée plénière du 13 décembre
- 7