Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 2011 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commer~ant, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour objet de determiner la composition et le fonctionnement de la commission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grandducaux Deliberation n° 30/AV17/2023 du 7 avril 2023 1. Conformement a !'article 57.1.
(1)affecte l'honorabilite professionnelle du dirigeant ». 13. De meme qu'elle partage egalement les interrogations soulevees par le Conseil d'Etat en ce qu'il s'interroge sur ce que recouvre le critere de « defaut repete »7 • Ce dernier s'est interroge « plus specifiquement sur le critere de « defaut repete », meme s'il existe deja dans la legislation actuelle : Que/le autorite est amenee a constater ces defauts ? Considerant que /es chapitres 2 et 3 de la loi precitee du 12 novembre 2004 traitent entre autres et de faqon generate des obligations des professionnels vises par cette loi, quelles sont /es dispositions que /es auteurs visent plus specifiquement dans le contexte de l'honorabilite des dirigeants ? Est-ce que /es defauts vises par /es auteurs dans ce contexte ne concernent que des condamnations coulees en force de chose jugee? Sinon, quels sont /es defauts vises en /'occurrence et comment ces defauts sont-ils etablis ? Que/le repetition est requise ? De plus, est-ce qu'un defaut est a 5 Document parlementaire N°7989/12 , avis du Conseil d'Etat du 14 mars 2023, voir examen de !'article 6, point 4° , pages 6 et suiv. 6 Document parlementaire N°7989/12, avis du Conseil d'Etat du 14 mars 2023, voir examen de !'article 6, point 4°, pages 6 et suiv. 7 Document parlementaire N°7989/12, avis du Conseil d'Etat du 14 mars 2023, voir examen de !'article 6, point 4°, pages 6 et suiv. Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 2011 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commervant, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour objet de determ iner la composition et le fonctionnement de la commission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grand-ducaux 4/10 considerer comme « repete » si la periode ecoulee entre deux constatations s'eleve a plusieurs annees, voire decennies ? » Dans la mesure ou lesdites dispositions legales du projet de loi ne respectent pas les exigences de clarte, de precision et de previsibilite auxquelles un texte legal doit repondre, conformement a la jurisprudence de la Cour de justice de !'Union europeenne et de la Cour europeenne des droits de l'homme8 , ii est indispensable que les dispositions visees par les auteurs du projet de loi soient refletees dans le texte en projet. De meme que des precisions quant aux modalites d'un tel controle devraient etre apportees par ces derniers. 14. Entin, en ce qui concerne !'appreciation de « toute dissimulation relative a la situation financiere de l'entreprise a un nouveau dirigeant devant endosser l'autorisation d'etablissement », ces dispositions sont formulees de maniere trop vague. Des lors, la CNPD n'est pas en mesure d'apprecier si les traitements de donnees, qui seraient engendres afin d'apprecier l'honorabilite dans cette hypothese, seraient susceptibles de respecter les principes generaux du RGPD. Ainsi , et afin de respecter les exigences de clarte, de precision et de previsibilite auxquelles un texte legal doit repondre , conformement a la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union europeenne et de la Cour europeenne des droits de l'homme 9 , ii est recommande aux auteurs du projet de loi de preciser quelles seraient les modalites du controle de l'honorabilite dans un tel cas. 3. Remarques finales 15. En !'absence de precision dans le texte sous avis quant aux dispositions precitees au point 9 du present avis, ii est notamment difficile d'apprecier si le principe de minimisation des donnees 10 serait respects en l'espece. II y a lieu de rappeler qu'en vertu de ce principe les 8 En ce sens , voir M. Besch, « Traitement de donnees a caractere personnel dans le secteur public », Normes et legistique en droit public luxembourgeois, Luxembourg, Promoculture Larcier, 2019, p.469, n°619; Voir entre autres CourEDH , Zakharov e. Russie [GCL n°47413/06], § 228-229, 4 decembre 2015, CourEDH , Vavricka et autres c. Republique tcheque (requetes n°47621/13 et 5 autres), § 276 a 293, 8 avril 2021 . 9 En ce sens , voir M. Besch, « Traitement de donnees a caractere personnel dans le secteur public », Normes et legistique en droit public luxembourgeois, Luxembourg , Promoculture Larcier, 2019, p.469, n°619; Voir entre autres CourEDH, Zakharov e. Russie [GCL n°47413/06] , § 228-229, 4 decembre 2015, CourEDH , Vavricka et autres c. Republique tcheque (requetes n°47621/13 et 5 autres), § 276 a 293, 8 avril 2021 . 10 Voir article 5.1.
- c)du RGPD qui dispose que « [/Jes donnees a caractere personnel doivent etre adequates, pertinentes et limitees a ce qui est necessaire au regard des finalites pour lesquel/es el/es sont traitees (minimisation des donnees) ». Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 2011 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commercant, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour objet de determiner la composition et le fonctionnement de la commission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grand-ducaux 5/10 donnees a caractere personnel doivent etre adequates, pertinentes et limitees a ce qui est necessaire au regard des finalites pour lesquelles elles sont traitees. II. Surles communications de donnees prevues par le projet de loi 16. Les articles 30 a 35 du projet de loi entendent encadrer la communication de donnees entre le ministre et diverses administrations afin de controler si les conditions d'octroi des autorisations d'etablissement, telles que prevues par la loi modifiee du 2 septembre 2011, sont remplies. Sans prejuger du bien-fonde de telles dispositions, la Commission nationale regrette que les dispositions en projet ne soient pas plus precises afin d'encadrer de tels traitements. 17. Or, ii convient de rappeler que !'article 11.3 de la Constitution dispose que « [l]'Etat garantit la protection de la vie privee, sauf /es exceptions fixees par la loi »11 • Le Conseil d' Etat rappelle regulierement que l'acces a des fichiers et la communication de donnees a des tiers constituent une ingerence dans la vie privee et partant, en vertu de !'article 11.3 de la Constitution, une matiere reservee a la loi formelle 12 . II en resulte que l'essentiel du cadrage normatif doit figurer dans la loi et que la loi doit indiquer en particulier les bases de donnees auxquelles une autorite publique peut avoir acces ou dont une autorite publique peut se faire comm uniquer des donnees, tout comme les finalites de cet acces ou de cette communication. 1. Sur la terminologie employee 18. Les dispositions prevues par les articles 30 a 35 utilisent des terminologies similaires en ce qui concerne le mecanisme de communication de donnees par les administrations visees par le texte en projet au ministre. 19. Ainsi, lesdits articles prevoient que le « ministre s'informe regulierement » aupres des administrations concernees des manquements susceptibles d'entrainer la revocation de l'autorisation d'etablissement. 20. Cependant, ii y a lieu de constater que cette terminologie semble differer de ce qu'entendent mettre reellement en place les auteurs du projet de loi alors que ces derniers visent dans le commentaire des articles un « echange d'information automatisee » 13 , ou que le Parquet 11 a Apres l'entree en vigueur de la revision constitutionnelle le 18' juillet 2023, ce principe sera consacre !'article 20 de la Constitution tandis que !'article 31 consacrera le droit l'autodetermination informationnelle et la protection des donnees caractere personnel. 12 V. notamment avis 60 .250 du 22 mars 2022 , doc. parl. n° 7578/01, p. 5 ; avis 53.322 du 12 juillet 2019, doc. parl. n° 7425/04, p. 9 ; avis 51 .586 du 7 juin 2016, doc. parl. n° 6975/05, p. 4. 13 Ad articles 30 a 32 et 35 du projet de loi. a a a Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 2011 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commercant, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour obj et de determiner la composition et le fonctionnement de la commission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grand-ducaux 6/10 a general et le gestionnaire du RCS notifient de maniere automatisee suite la demande du ministre les informations visees par le texte en projet 14 . Les auteurs du projet de loi devraient des lors veiller la bonne coherence des termes employes dans le projet de loi et dans le commentaire des articles afin d'eviter toute confusion de comprehension en ce qui concerne le mecanisme vise. a 21. Par ailleurs, la Commission nationale se rallie aux observations formulees par le Conseil d'Etat en ce qu'il a releve que « /'obligation du ministre de « s'informer regulierement » n'est nul/ement encadree. Dans que/s cas le ministre devra-t-il s'informer ? Dans tous /es cas ou seulement si le ministre a le soup<;on ou des indices d'une irregularite ? Vu le libelle propose par /es auteurs, le Conseil d'Etat comprend que le ministre devra s'informer regulierement, si « toutes » /es entreprises disposant d'une autorisation d 'etablissement sont en regle, et ceci non seulement par rapport aux obligations decoulant de la loi precitee du 2 septembre 2011 et notamment eel/es prevues /'article 6 de la Joi en projet. En effet, en ce qui concerne ce dernier point le Conseil d'Etat constate que /'article 6 de la Joi en projet prevoit que le defaut repete de proceder aux « declarations d'impot » constitue d'office un manquement qui affecte l'honorabilite du dirigeant, a/ors que /'article 32 sous revue demande au ministre de verifier /es « paiements tardifs repetes » ou I'« absence de paiement » » 15 . a 22. En outre, les articles 30 et 32 du projet de loi visent notamment « tous manquements repetes de depot dans /es delais legaux » : de la declaration de taxe sur la valeur ajoutee ou d'absence de paiement de cette taxe par les dirigeants ou les entreprises detenteurs d'une autorisation d'etablissement 16 ; des declarations d'impot direct, y inclus des declarations de retenue la source ou de taus paiements tardifs repetes des contributions directes des dirigeants ou entreprises detenteurs d'une autorisation d'etablissement 17 • a 23. II y a lieu de regretter que ni les dispositions en projet ni le commentaire des articles n'apportent plus de precision sur les criteres de « manquements repetes de depot» ou « tous paiements tardifs repetes ». En effet, partir de combien « manquements repetes de depot» ou « paiements tardifs repetes » les administrations visees par lesdites dispositions jugeront-elle utile de comm uniquer ces informations au ministre ? a 14 Ad articles 33 et 34 du projet de loi. 15 Document parlementaire N°7989/12, avis du Conseil d'Etat du 14 mars 2023, voir examen des articles 30 a 35, pages 16 et suiv. 16 Article 30 du projet de loi. 17 Article 32 du projet de loi. Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 201 1 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commer~ant, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour objet de determiner la composition et le fonctionnement de la commission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grand-ducaux 7/10 24. Les auteurs du projet de loi ne pourraient-ils pas encadrer temporellement de tels criteres comme ils l'ont fait pour !'article 31 du projet de loi ? L'article 31 vise en effet « tous paiements tardifs de plus de trois mois » des cotisations sociales des dirigeants ou entreprises detenteurs d'une autorisation d'etablissement. 25. Enfin, la Commission nationale se rallie egalement aux interrogations suivantes formulees par le Conseil d'Etat: « {p]ourquoi /es auteurs ne visent-ils que /es dirigeants ou /es entreprises detenteurs d'une autorisation d'etablissement aux articles 30 33, a/ors que /es conditions d'honorabilite doivent egalement etre respectees dans le chef des detenteurs de la majorite des parts sociales et des personnes en mesure d'exercer une influence significative sur la gestion ou /'administration de l'entreprise ? » 18 . a 2. Sur la communication de« toutes condamnations penales inscrites au easier judiciaire n°3 » 26. L'article 33 du projet de loi introduit de nouvelles dispositions selon lesquelles le « [m]inistre s'informe regulierement aupres du Parquet general de toutes condamnations penales inscrites au easier judiciaire numero 3 de tous detenteurs d'une autorisation d'etablissement en relation avec la profession exercee ». 27. II convient de regretter que le commentaire des articles n'apporte pas des precisions quant aux condamnations penales visees par lesdites dispositions. En outre, les auteurs du projet de loi ne justifient pas les raisons pour lesquelles les condamnations inscrites au bulletin N°3 leur seraient necessaires dans le cadre de !'appreciation de l'honorabilite alors que le ministre a d'ores et deja acces aux condamnations figurant au bulletin N°2 19 . a 28. Par ailleurs, comme releve juste titre par le Conseil d'Etat, la CNPD estime egalement que la communication des condamnations penales inscrites au bulletin N°3 devrait etre limitee « aux condamnations affectant l'honorabilite professionnelle dans /es conditions prevues au chapitre 3 de la Joi precitee du 2 septembre 2011 »20 • De plus, comme constate par le Conseil d'Etat, le texte en projet reste muet quant aux eventuelles condamnations subies l'etranger 21 . a a 35, pages 16 et suiv. 19 Vair article 1.2 du reglement grand-ducal du 23 juillet 2016 fixant la liste des administrations et personnes morales de droit public pouvant demander un bulletin N° 2 ou N° 3 du easier judiciaire avec l'accord ecrit ou electronique de la personne concernee. 20 Document parlementaire N°7989/12, avis du Conseil d'Etat du 14 mars 2023, voir examen des articles 30 35, pages 16 et suiv. 21 Document parlementaire N°7989/12, avis du Conseil d'Etat du 14 mars 2023, voir examen des articles 30 a 35, pages 16 et suiv. 18 Document parlementaire N°7989/12, avis du Conseil d'Etat du 14 mars 2023, voir examen des articles 30 a Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 2011 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commeryant, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour objet de determiner la composition et le fonctionnement de la comm ission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grand-ducaux 8/10 29. Afin de respecter les exigences de clarte, de precision et de previsibilite auxquelles un texte legal doit repondre, conformement a la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union europeenne et de la Cour europeenne des droits de l'homme 22 , ii est indispensable que les interrogations ci-avant soient clarifiees par les auteurs du projet de loi. 30. Par consequent, en l'etat actuel des dispositions du projet de loi, la CNPD se voit dans l'impossibilite d'apprecier si le principe de minimisation serait en l'espece respecte 23 . Ill. Sur l'acces aux traitements de donnees vises a !'article 32 de la loi modifiee du 2 septembre 2011 31. L'article 32 de la loi modifiee du 2 septembre 2011, tel que modifie par !'article 29 du projet de loi, dispose que le ministre peut « notamment acceder, y compris par un systeme informatique direct et automatise le cas echeant. aux traitements de donnees a caractere personnel suivants: ( .. .)
- c)le fichier du Registre des beneficiaires effectifs exploite en vertu de la loi du 13 ianvier 2019 instituant un Registre des beneficiaires effectifs ( ...) ». 32 . L'article 10 du projet de reglement grand-ducal entend preciser les donnees qui seraient communiquees dans le cadre de cet acces, a savoir « toutes /es informations prevues a /'article 3 de la loi precitee du 13 janvier 2019 ». II est precise dans le commentaire des articles que ces dispositions ant pour objet de se conformer « aux chapitres 2 et 3 de la /oi du 12 novembre 2004 relative a la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme et de mettre /'article en conformite avec le cadre de la digitalisation prevu par le programme gouvernemental 2018-2023 ». 33. Bien qu'il convienne de saluer de telles precisions, la Commission nationale regrette que les modalites de mise en reuvre du systeme informatique direct et automatise n'aient pas ete detaillees par les auteurs du projet de loi dans le commentaire des articles. 22 En ce sens, voir M. Besch, « Traitement de donnees a caractere personnel dans le secteur public », Normes et legistique en droit public luxembourgeois, Luxembourg, Promoculture Larcier, 2019, p.469. n°619; Vair entre autres CourEDH, Zakharov e. Russie [GCL n°47413/06], § 228-229, 4 decembre 2015, CourEDH, Vavricka et autres c. Republique tcheque (requetes n°47621/13 et 5 autres), § 276 a 293, 8 avril 2021 . 23 Sur ce point ii est renvoye au point 15 du present avis. Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 2011 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commervant, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour objet de determiner la composition et le fonctionnement de la commission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grand-ducaux 9/10 34. De meme qu'elle deplore que les auteurs du projet de loi n'aient pas justifie avec plus de precision, outre la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, les raisons pour lesquelles !'ensemble des donnees visees a !'article 10 du projet de reglement grand-ducal seraient necessaires dans le cadre de la procedure administrative visee aux articles 28 a 38 de la loi modifiee du 2 septembre 2011. 35. En !'absence de telles precisions, la Commission nationale n'est des lors pas en mesure d'apprecier quelles seraient les eventuelles problematiques d'un point de vue de la protection des donnees qui pourraient en decouler le cas echeant. Neanmoins, elle tient a rappeler que dans le cadre de tels traitements de donnees, ii est important que le ministre veille !'ensemble des principes vises a !'article 5 du RGPD et plus particulierement au respect de minimisation des donnees dans le cadre de l'acces ace registre 24 . a 36. Enfin, la CNPD voudrait attirer !'attention aux auteurs des projets de texte sur l'arret recent de la Cour de Justice europeenne du 12 janvier 2023, affaire C-154/21, relatif au Registre des beneficiaires effectifs et recommande de prendre en compte les considerations de cet arret. Ainsi adopte a Belvaux en date du 7 avril 2023. La Commission nationale pour la protection des donnees Tine A. Larsen Presidente Thierry Lallemang Commissaire Commissaire Alain Herrmann Commissaire Voir article 5.1.
- c)du RGPD qui dispose que « [/Jes donnees a caractere personnel doivent etre adequates, pertinentes et limitees a ce qui est necessaire au regard des finalites pour /esquelles el/es sont traitees (minimisation des donnees) ». 24 Avis de la Commission nationale pour la protection des donnees relatif au projet de loi n°7989 portant modification de la loi modifiee du 2 septembre 2011 reglementant l'acces aux professions d'artisan, de commer~nt, d'industriel ainsi qu'a certaines professions liberales et au projet de reglement grand-ducal ayant pour objet de determiner la composition et le fonctionnement de la commission de la seconde chance et portant modification de certains autres reglement grand-ducaux 10/10