Loi ») afin de prendre en compte, notamment, les observations faites par le Conseil d’État dans ses avis du 14 mars 2023 2 et du 27 juin 2023 3 (ci-ap

Luxembourg, le 10 juillet 2023 Objet : Amendements parlementaires au projet de loi n°7989 1 portant modification de la loi modifiée du 2 septembre 2011 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales. (6051bisGLO/SMI, 6051terGLO/SMI, 6051quaterGLO/SMI) Saisines : Ministre des Classes moyennes (19 mai 2023, 12 juin 2023 et 6 juillet 2023) Les trois vagues d’amendements parlementaires sous avis (ci-après les « Amendements »), datant respectivement du 19 mai 2023 (ci-après les « Premiers Amendements»), du 8 juin 2023 (ci-après les « Deuxièmes Amendements»), et du 5 juillet 2023 (ci-après les « Troisièmes Amendements») ont pour objet de modifier le projet de loi n°7989 (ci-après le « Projet ») portant modification de la loi modifiée du 2 septembre 2011 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales (ci-après la « Loi ») afin de prendre en compte, notamment, les observations faites par le Conseil d’État dans ses avis du 14 mars 2023 2 et du 27 juin 2023 3 (ci-après les « Avis du Conseil d’Etat »). Les Premiers Amendements visent notamment à clarifier certaines définitions et à implémenter des modifications concernant principalement l’honorabilité professionnelle, la nouvelle chance et l’octroi de l’autorisation d’établissement. Ils visent à lever la majorité des oppositions formelles émises dans les Avis du Conseil d’Etat. Les Deuxièmes Amendements visent à réintégrer la profession de tatoueur au sein de la liste C, qui regroupe les activités artisanales ne requérant aucune qualification professionnelle, celle-ci ayant initialement été requalifiée de commerciale. Les Troisièmes Amendements visent principalement à modifier l’article 6 du Projet relatif aux manquements affectant l’honorabilité du dirigeant, du détenteur de la majorité des parts sociales et des personnes en mesure d’exercer une influence significative sur la gestion ou l’administration de l’entreprise, ledit article faisant l’objet des dernières oppositions formelles des Avis du Conseil d’Etat. Lien vers les amendements parlementaires sur le site de la Chambre des Députés Lien vers l’avis 60.988 du 14 mars 2023 sur le site du Conseil d’Etat 3 Lien vers l’avis complémentaire 60.988 du 27 juin 2023 sur le site du Conseil d’Etat 1 2 2 En bref  La Chambre de Commerce salue les modifications apportées au Projet et l’objectif général de modernisation du droit d’établissement. Elle estime cependant que la réforme aurait pu se montrer plus ambitieuse.  Concernant l’ajout de la condition de « présence physique dans l’établissement » du dirigeant pour assurer la gestion effective et permanente de l’entreprise, la Chambre de Commerce s’oppose fermement à cette nouvelle condition qui viendrait indûment alourdir le droit d’établissement actuel et ne va pas dans le sens de la modernisation.  Malgré les modifications apportées par les Amendements, la Chambre de Commerce estime que le pouvoir du Ministre reste très étendu quant à la détermination de ce qu’est une « dette importante » dans le cadre de l’appréciation de l’honorabilité professionnelle : cette situation risque d’être source d’insécurité juridique.  La mise en place d’une vraie « nouvelle chance » entrepreneuriale au Luxembourg devrait, selon la Chambre de Commerce, se faire en supprimant le postulat selon lequel « l’accumulation de dettes importantes auprès des créanciers publics dans le cadre d’une faillite ou liquidation judiciaire prononcées » constitue un manquement qui affecte l’honorabilité professionnelle du dirigeant.  La Chambre de Commerce attire l’attention sur la clarification nécessaire concernant certaines professions libérales non spécifiquement réglementées, ainsi que du régime applicable aux locations dites courtes durées.  La Chambre de Commerce est en mesure d’approuver le projet de loi sous réserve de la prise en compte de ses commentaires. 3 Considérations générales Le Projet a pour objet de moderniser la Loi afin de l’adapter aux changements réglementaires, économiques, techniques, technologiques, entrepreneuriaux et artisanaux observés ces dernières années. Les observations formulées dans l’avis de la Chambre de Commerce du 5 octobre 2022 (ci-après l’« Avis Initial») 4 portant sur le Projet ont été partiellement suivies par les Amendements, ce que la Chambre de Commerce salue. Elle salue notamment la modification de la façon dont le Ministre échangera avec les administrations luxembourgeoises : suite aux modifications des articles 32bis et suivants du Projet effectuées par les Troisièmes Amendements, ces articles précisent désormais dans quels cas et à quelle fréquence le Ministre devra s’informer auprès des administrations concernées. La Chambre de Commerce salue également les autres modifications secondaires permettant une meilleure compréhension et précision du Projet. Dans ce cadre, elle salue tout particulièrement les améliorations et clarifications apportées en matière de « nouvelle chance » et d’appréciation de l’honorabilité professionnelle du porteur de l’autorisation d’établissement, même si, à ses yeux, ces améliorations sont encore trop timides et insuffisantes pour garantir une vraie « nouvelle chance » à un dirigeant impliqué dans une faillite précédente. La Chambre de Commerce réitère cependant l’ensemble des commentaires de son Avis Initial n’ayant pas fait l’objet de modifications. Ces derniers concernent notamment : 4 - la nécessité de supprimer ou, à défaut, d’adapter la nouvelle liste C, qui constituera un frein au développement de certains « métiers » y figurant et qui, par conséquent, diminuera l’attractivité du Luxembourg pour l’exercice de ces activités, alors même que les métiers listés ne requièrent aucune qualification professionnelle ; - la notion d’établissement fixe, qui devrait être clarifiée et aurait pu être assouplie afin de prendre en compte l’exercice d’activités essentiellement intellectuelles et/ou technologiques et la réalité du marché immobilier luxembourgeois qui constitue un véritable frein à l’établissement des entrepreneurs et ainsi, un manque d’attractivité pour certains talents ; - l’absence de communication en temps réel des informations concernant la situation de l’entrepreneur vers ce dernier, alors qu’il est prévu que le Ministre communique régulièrement avec les administrations (l’Administration de l’Enregistrement, des Domaines et de la TVA, le Centre Commun de la Sécurité Sociale, l’Administration des Contributions Directes, le procureur général d’État ou le procureur d’État, le Registre de Commerce et des sociétés, le registre des Bénéficiaires effectifs) pour identifier des manquements de l’entrepreneur pouvant notamment impacter son honorabilité professionnelle. La Chambre de Commerce réitère sa proposition de la création d'un bulletin d'alerte téléchargeable dans un espace numérique, regroupant toutes les informations liées à l'entreprise, y compris notamment, les dettes envers les créanciers publics ; - la démultiplication des autorisations spécifiques avec l’ajout des articles 8quarter à 8septies du Projet qui ne vont pas dans le sens d’une simplification administrative, l’absence de réforme concernant l’autorisation d’établissement des « organismes de Lien vers l’avis 6051GLO/SMI du 5 octobre 2022 sur le site de la Chambre de Commerce 4 formation professionnelle continue », ou encore la suppression de l’ingénieur indépendant. La Chambre de Commerce renvoie ainsi au détail de ses observations soulevées dans son Avis Initial, qui restent d’actualité. Elle aurait, de manière générale, souhaité que cette réforme du droit d’établissement, initiative qu’elle salue, soit l’occasion d’effectuer les modernisations profondes et nécessaires de la Loi qui prennent en compte les réalités du monde entrepreneurial actuel et les évolutions technologiques, afin que le Luxembourg reste une place privilégiée et attractive pour l’établissement des entreprises. Elle souligne l'importance d'une base solide et durable pour accompagner les changements économiques, technologiques et sociétaux. Elle considère à ce titre que la réforme du droit d’établissement prévue pourrait être plus ambitieuse. La Chambre de Commerce attire à nouveau l’attention sur la clarification nécessaire à apporter quant à la catégorisation des professions à caractère intellectuel prépondérant nonautrement réglementées 5, actuellement soumises par défaut à une autorisation d’établissement de type commerce, alors qu’elles ne sont pas spécifiées dans le droit d’établissement ni dans le Code de Commerce, et que leur nature peut être qualifiée de libérale par d’autres administrations. Elle invite les instances gouvernementales et les différentes parties prenantes à se pencher sur la question, alors que la classification commerciale ou libérale peut entraîner par ailleurs d’autres conséquences pour les entrepreneurs concernés

1. Enfin, la Chambre de Commerce soulève l’aspect prématuré de certaines dispositions du Projet, alors que des sujets majeurs du droit d’établissement sont en cours d’adaptation à un niveau européen, notamment la législation en matière de faillites, en cours de refonte afin de transposer la Directive (UE) 2019/1023, ou encore la location de biens meublés sur une courte durée, qui fait l’objet d’une consultation publique de la Commission européenne 7 afin d’apporter un éventuel encadrement commun à cette activité. Commentaire des articles du Projet tels que modifiés par les Amendements Concernant l’article 2 point 19° (relatif à la définition de l’« exploitant d’un établissement d’hébergement » et nouvel encadrement des locations meublées à courte durée) La définition d’« exploitant d’un établissement d’hébergement » a été modifiée afin de prendre en compte les observations formulées par le Conseil d’État, et est désormais libellée comme suit : « exploitant d’un établissement d’hébergement » : l’activité commerciale qui consiste à louer des unités d’hébergement et qui s’étend à quatre-vingt-dix nuitées ou plus, cumulées au cours d’une année. Il est établi pour chaque unité d’hébergement un décompte des nuitées qui s’additionne avec les nuitées dans les autres unités d’hébergement offertes par le même exploitant. Ce décompte sert de base pour le calcul du seuil des quatre-vingt-dix nuitées ». Comme expliqué dans son Avis Initial, « Certaines activités de services à caractère intellectuel prépondérant non-autrement réglementées sont soumises à une autorisation d’établissement de type commerce alors qu’elles sont considérées comme découlant de l’exercice de professions libérales et traitées comme telles par le CCSS ainsi que par l’ACD dans le cadre de la déclaration des revenus générés par ces activités (par exemple l’ensemble des activités gravitant autour du conseil et du coaching, ou encore de la psychologie) ». 6 Notamment en matière d’accès aux aides financières, d’inscription au Registre du Commerce et des Sociétés pour les entreprises individuelles, du lieu d’installation de l’entreprise (alors que le Plan d’Aménagement Général (PAG) des communes peuvent parfois autoriser, dans certaines zones, l’établissement des professions libérales et non les commerciales, ou vice-versa). 7 Lien vers la consultation publique sur le site de la Commission Européenne 5 5 Cette définition est à mettre en lien avec les conditions de qualification professionnelle de l’exploitant d’un établissement d’hébergement indiquées à l’article 9 du Projet tel que modifié par les Amendements, libellé comme suit : « La qualification professionnelle […] de l’exploitant d’un établissement d’hébergement […] de l’accomplissement avec succès d’une formation accélérée portant sur la connaissance des règles générales d’hygiène et de sécurité des denrées alimentaires ainsi que des modalités de vérification du respect de ces règles. La formation portera également sur le respect des droits de l’Homme ainsi que la protection des mineurs. Un règlement grand-ducal précisera la nature et les modalités de la formation accélérée et déterminera les formations reconnues équivalentes. L’exploitant d’un établissement d’hébergement doit avoir accompli avec succès la formation accélérée dans un délai de six mois suivant la réalisation du seuil fixé à l’article 2, point 19° ». La Chambre de Commerce comprend de ces dispositions que les particuliers qui louent des logements meublés ne sont soumis à autorisation d’établissement (et dans ce cas, à une autorisation d’établissement comme « exploitant d’un établissement d’hébergement ») que si le seuil des 90 nuitées susmentionné est atteint. Si ce seuil n’est pas atteint, elle comprend que la personne n’a alors pas besoin de demander d’autorisation d’établissement, dès lors que l’activité en cause ne dépasse pas les limites de la gestion du patrimoine privé et reste donc une activité civile
2. La Chambre de Commerce remarque que la compréhension du Conseil d’État semble différente 9 en ce qu’il indique : « L’article 19 introduit un nouvel article 9bis qui exige désormais une qualification professionnelle pour l’exploitant d’un établissement d’hébergement si l’activité « s’étale sur une durée cumulée de trois mois dans le cadre d’une année ». Au commentaire des articles les auteurs expliquent que « la raison de ce délai de trois mois est de respecter un équilibre entre, d’un côté, la liberté de louer occasionnellement un logement privé et, de l’autre côté, de réguler toute activité s’apparentant à de l’activité d’exploitation d’un établissement d’hébergement ». Ainsi, selon le projet de loi sous revue, un exploitant d’un établissement d’hébergement exerçant cette activité de façon habituelle ou occasionnelle aura besoin, dans tous les cas et dès le premier jour de l’activité, d’une autorisation d’établissement, mais n’aura pas besoin de qualification professionnelle, s’il exerce son activité moins de trois mois par an. Le Conseil d’État a du mal à suivre cette logique et se demande pourquoi cette activité, qui peut être exercée de manière habituelle, à titre principal ou accessoire, et qui est donc soumise à autorisation, ne devrait pas, dans tous les cas, demander une qualification professionnelle adéquate. En effet, les éléments de la formation mentionnée au commentaire des articles, à savoir la connaissance des règles d’hygiène, des droits de l’Homme, ainsi que les droits des mineurs, ne sont pas de nature à entraver fondamentalement l’exercice de l’activité ». La Chambre de Commerce demande à ce que la volonté des auteurs soit clarifiée concernant l’encadrement prévu des locations courtes durées : s’agit-il de qualifier cette activité de commerciale La jurisprudence luxembourgeoise retient que la location d’immeubles ne fait pas toujours l’objet d’une entreprise commerciale, que l’appartement soit loué nu ou meublé. La jurisprudence semble utiliser le critère de la qualification de la gestion afin de déterminer si l’activité de location immobilière est commerciale ou civile : si la location du bien immobilier dépasse les limites de la gestion normale d’un patrimoine privé, il s’agirait d’une activité commerciale, taxée comme telle et si la location du bien immobilier ne dépasse pas les limites de la gestion normale d’un patrimoine privé, il ne s’agirait pas d’une activité commerciale, voir notamment les jurisprudences suivantes : Tribunal administratif, 17 décembre 2021, numéro 44191 du rôle et Tribunal administratif, 3 décembre 2020, numéro 43637 du rôle. 9 Dans son avis 60.988 du 14 mars
3. 8 6 et de la soumettre à une autorisation d’établissement (de type « commerce » si le seuil des 90 nuitées n’est pas atteint et de type « établissement d’hébergement » s’il est atteint ?) dès lors qu’elle est effectuée de manière régulière et même si elle ne dépasse pas les limites de gestion du patrimoine privé d’un individu, ou non ? La Chambre de Commerce renvoie généralement aux observations et commentaires émis dans son Avis Initial concernant la réglementation des locations courtes durées, notamment concernant le fait qu’une réglementation au niveau européen devrait finalement harmoniser la question et qu’il serait préférable de ne pas fixer un cadre local trop rigide, dans cette optique. Concernant l’article 4 point 2 (relatif à la gestion effective et permanente du dirigeant de l’entreprise) L’article du Projet a été modifié pour tenir compte des oppositions formelles dans les Avis du Conseil d’Etat qui concernaient les conditions de résidence et de présence du dirigeant. L’article est désormais rédigé comme suit : « L’entreprise qui exerce une activité visée à la présente loi désigne au moins une personne physique, le dirigeant, qui : […]
4. assure effectivement et en permanence, par une présence physique dans l’établissement, la gestion journalière de l’entreprise ; […] » Si la Chambre de Commerce salue la suppression du critère de la résidence et de la « présence régulière réelle et attestable dans l’établissement » 10 suite à l’opposition formelle du Conseil d’Etat 11, elle s’interroge quant à l’ajout, par les Premiers Amendements, du critère de la présence physique dans l’établissement, qui ne figure pas dans la Loi 12 actuelle et qui constituerait dès lors une condition supplémentaire pouvant être très restrictive pour les entrepreneurs. Elle rappelle, par ailleurs, que l’article 5 du Projet prévoit déjà la présence régulière du dirigeant dans l’établissement
5. L’article du Projet prévoyait la modification de la Loi comme suit : « Art.
6. L’entreprise qui exerce une activité visée à la présente loi désigne au moins une personne physique, le dirigeant, qui: […]
7. assure effectivement et en permanence la gestion journalière de l’entreprise en résidant dans l’espace économique européen et dont la présence régulière dans l’établissement est réelle et attestable »; 11 Le Conseil d’Etat indique notamment dans son avis : « L’article 3 a pour objet de préciser la notion de dirigeant d’une entreprise. Il introduit entre autres une condition de résidence dans l’Espace économique européen. Le Conseil d’État souligne que cette exigence de résidence n’est pas une précision d’une condition existante, mais constitue, au contraire, une condition complémentaire qui vient restreindre la notion de dirigeant d’entreprise énoncée à l’article 4 de la loi précitée du 2 septembre
8. Les contours du concept de résidence ne sont pas définis : les auteurs du projet de loi visent-ils par exemple la résidence habituelle, la résidence effective et continue, la résidence fiscale ? S’agit-il de faire prévaloir une notion spécifique pour l’ensemble de l’Espace économique européen ou sont ici visées l’ensemble des diverses notions de résidence définies ou reconnues dans les différents droits des Etats membres de l’Espace économique européen ou de l’Union européenne ? À défaut d’une définition précise du concept de résidence, et en raison de l’imprécision, source d’insécurité juridique, qui en résulte, le Conseil d’État doit, par conséquent, s’opposer formellement au libellé de l’article 3, point 1, sous revue ». 12 L’article 4 actuel de la Loi indique : « L’entreprise qui exerce une activité visée à la présente loi désigne au moins une personne physique, le dirigeant, qui : –
9. satisfait aux exigences de qualification et d’honorabilité professionnelles; et –
10. assure effectivement et en permanence la gestion journalière de l’entreprise; et –
11. a un lien réel avec l’entreprise en étant propriétaire, associé, actionnaire, ou salarié; et –
12. ne s’est pas soustrait aux charges sociales et fiscales, soit en nom propre, soit par l’intermédiaire d’une société qu’il dirige ou a dirigée ». 13 L’article 5 du Projet tel que modifié par les Amendements prévoit : « L’entreprise doit disposer d’un lieu d’exploitation fixe au Grand-Duché de Luxembourg qui se traduit par :
13. l’existence d’une installation matérielle appropriée, adaptée à la nature et à la dimension des activités poursuivies ; 10 7 Elle alerte particulièrement les auteurs des Amendements sur l’inadéquation de cette condition supplémentaire, qui semble pour le moins archaïque et peu alignée avec l’évolution générale de l’entrepreneuriat et de la digitalisation dans le monde. Il n’est guère concevable aux yeux de la Chambre de Commerce qu’à l’époque actuelle, la gestion permanente et effective d’une entreprise ne puisse se prouver que par la présence physique du dirigeant dans l’établissement. Une grande partie des entreprises luxembourgeoises ont a minima des activités dans les pays voisins. Il est donc impossible pour un dirigeant visant un développement grand-régional, européen voire international de maintenir une présence physique qui serait permanente dans l’établissement. La Chambre de Commerce demande la suppression de cette condition supplémentaire qui n’est ni réaliste, ni nécessaire, et risque par ailleurs de porter une atteinte grave à l’attractivité du Luxembourg, alors que l’objectif du Projet est de moderniser le droit d’établissement ; outre le fait qu’elle apparaitrait être en contradiction au regard de la présence régulière requise par l’article 5 précité, ce qui nuit à la sécurité juridique. Concernant l’article 6 (relatif à l’appréciation de l’honorabilité professionnelle du porteur de l’autorisation d’établissement par le Ministre) La Chambre de Commerce salue les précisions apportées à l’article 6 du Projet tel qu’amendé par les Troisièmes Amendements, qui permettent de définir plus précisément ce qui constitue un manquement privant de l’honorabilité professionnelle et encadrent ainsi le pouvoir d’appréciation du Ministre, comme ceci avait été demandé dans son Avis Initial. Elle note cependant, concernant « l’accumulation de dettes importantes auprès des créanciers publics dans le cadre d’une faillite ou liquidation judiciaire », que même s’il a été précisé que l’importance de ces dettes est appréciée par rapport à « l’effectif équivalent temps plein de l’entreprise et par rapport à son chiffre d’affaires des trois années ayant précédé la faillite ou la liquidation judiciaire, ou, si l’entreprise a existé moins de trois ans au moment de la faillite ou de la liquidation judiciaire, au chiffre d’affaires total réalisé », le pouvoir du Ministre reste très étendu quant à la détermination de ce qu’est une « dette importante ». Elle estime que cela risque de donner lieu à des solutions très diverses, qui seront donc déterminées au cas par cas par le Ministre et pourront être source d’insécurité juridique. Afin d’éviter l’arbitraire et de renforcer la prévisibilité et la sécurité juridique, la Chambre de Commerce aurait dès lors préféré l’adoption de critères objectifs et précis définissant le caractère important des dettes demeurant auprès des créanciers publics, par exemple en déterminant un pourcentage précis de ces dettes par rapport au chiffre d’affaires de l’entreprise sur les trois années ayant précédé la faillite. Par ailleurs, elle réitère le commentaire émis dans son Avis Initial à propos de la seconde chance concernant ce point 14, ainsi que le commentaire émis dans son avis du 8 février 2023 concernant la réforme du droit de la faillite 15, dans lequel elle indique que « la mise en place d’une vraie seconde chance au Luxembourg devrait selon la Chambre de Commerce se faire
14. l’existence d’une infrastructure comportant les équipements administratifs ainsi que les équipements et installations techniques nécessaires à l’exercice des activités poursuivies ;
15. l’exercice effectif et permanent de la direction des activités ;
16. la présence régulière du dirigeant ;
17. le fait d’y rendre accessible à tout moment tous les documents relatifs aux activités, tous les documents comptables et les documents relatifs à la gestion du personnel. Une domiciliation au sens de la loi modifiée du 31 mai 1999 régissant la domiciliation des sociétés ne constitue pas un établissement au sens du présent article ». 14 Comme expliqué dans son Avis Initial, la Chambre de Commerce rappelle que « la plupart des faillites impliquent souvent un minimum de dettes auprès des créanciers publics, de sorte que conditionner l’octroi d’une seconde chance à l’absence de telles dettes revient de facto à rendre inopérante toute nouvelle initiative d’un dirigeant d’une entreprise ayant fait faillite, quand bien même il n’aurait commis aucune faute grave et caractérisée dans la gestion de son entreprise ». 15 Lien vers l’avis 4095terSMI du 8 février 2023 concernant le projet de loi n°6539A relative à la préservation des entreprises et portant modernisation du droit de la faillite 8 conjointement avec la réforme du droit d’établissement en cours, en supprimant le postulat selon lequel « l’accumulation de dettes importantes auprès des créanciers publics dans le cadre d’une faillite ou liquidation judiciaire prononcées » constitue d’office un manquement qui affecte l'honorabilité professionnelle du dirigeant ». Au vu des arguments ci-dessus, la Chambre de Commerce demande donc la suppression pure et simple de l’article 6