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Projet de loi relative à l’accès et à la formation des professions d’avocat à la Cour, de notaire et d’huissier de justice et modifiant : 1) la loi mo

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.904 N° dossier parl. : 7958 Projet de loi relative à l’accès et à la formation des professions d’avocat à la Cour, de notaire et d’huissier de justice et modifiant : 1) la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de Justice et 2) la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat Avis du Conseil d’État (6 juin 2023) Par dépêche du 26 janvier 2022, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de la Justice. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche d’évaluation d’impact, une fiche financière ainsi qu’un examen de proportionnalité. Les avis de la Cour administrative, de la Chambre des notaires, de l’Association nationale des étudiants luxembourgeois en droit, du Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, du procureur d’État du Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, de la Justice de paix de Diekirch, de la Justice de paix d’Esch-sur-Alzette, de la Justice de paix de Luxembourg, du procureur général d’État, de la Conférence du jeune barreau de Luxembourg, de la Cour supérieure de justice, de la Chambre des huissiers de justice, de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, de l’Association luxembourgeoise des candidats-notaire, du Groupement des magistrats luxembourgeois et du Conseil de la concurrence ont été communiqués au Conseil d’État en date respectivement des 15 février, 31 mars, 1er, 4, 6, 20 et 26 avril, 2 mai, 27 juin et 8 juillet 2022. Considérations générales Le projet de loi sous examen entend opérer une refonte des conditions d’accès à la profession d’avocat et aux fonctions de notaire et d’huissier de justice. Celles-ci résultent, à l’heure actuelle, pour les avocats et les notaires, du règlement grand-ducal modifié du 10 juin 2009 portant organisation du stage judiciaire et règlementant l’accès au notariat, adopté sur le fondement de la loi modifiée du 18 juin 1969 sur l’enseignement supérieur et l’homologation des titres et grades étrangers d’enseignement supérieur, et, pour les huissiers de justice, d’un règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 1971 portant organisation du stage et de l’examen de fin de stage des candidats-huissiers de justice, adopté sur le fondement de la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice1. Si la loi en projet est en partie inspirée des dispositions réglementaires qui viennent d’être citées, elle entend aussi introduire une série d’innovations substantielles. Les formations des notaires et des huissiers de justice sont, d’après l’exposé des motifs, intégrées dans le système de formation des avocats. Les candidats-notaires et les candidats-huissiers de justice devront ainsi, à l’avenir, avoir accompli le stage judiciaire avant de pouvoir accéder à leur stage respectif. L’accès à la profession d’avocat fait aussi l’objet de nouveautés importantes, consistant notamment en une sélection des candidats admis à la formation moyennant un examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois et en l’abolition de l’examen de fin du stage judiciaire, dit « examen d’avoué », remplacé par un contrôle continu des connaissances au cours de ce stage. Pour les fonctions de notaire et d’huissier de justice, en revanche, les auteurs maintiennent un examen de fin de stage. De manière générale, il convient de souligner que la loi en projet intervient dans une matière que l’article 11, paragraphe 6, de la Constitution2, réserve à la loi, étant donné qu’elle est relative à la formation requise pour accéder à trois activités relevant des professions libérales. Aux termes de l’arrêt n° 176 de la Cour constitutionnelle du 23 décembre 2022, ceci implique, outre le recours à la loi formelle, que les éventuelles restrictions apportées à la liberté d’exercer la profession concernée « doivent être rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but3 ». Le Conseil d’État rappelle aussi que le principe de sécurité juridique, que la Cour constitutionnelle rattache au principe fondamental de l’État de droit, commande que « toute règle de droit doit non seulement être suffisamment claire et accessible, mais également prévisible »4. Le Conseil d’État sera amené à pointer des défaillances substantielles dans la manière dont les informations sont portées à la connaissance du public-cible. Les auteurs du projet de loi ne semblent pas avoir pris en considération le fait que les informations doivent, selon les cas, être diffusées à un public non identifié (par exemple lors de l’annonce annuelle de la date de l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, qui peut concerner tous ceux qui détiennent le diplôme requis), à un groupe de personnes identifié (par exemple la cohorte des candidats inscrits à l’examen d’entrée ou aux cours complémentaires ou l’ensemble des stagiaires inscrits à l’un des stages) ou adressées individuellement à chaque candidat ou stagiaire (par exemple pour le résultat d’une épreuve). Pour ce qui est de la publicité à l’encontre du public en général, le projet de loi prévoit 1 Plus précisément, le règlement a été adopté sur la base de la loi du 19 mars 1971 portant organisation du service des huissiers de justice, mais il est resté d’application lors de l’abrogation de cette loi par celle du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice. 2 L’article 11, paragraphe 6, de la Constitution devient l’article 35 à partir du 1er juillet 2023. 3 « L’article 11, paragraphe 6, alinéa 1, de la Constitution permet à la loi d’établir des restrictions à la liberté en cause. Pour être conformes à la Constitution, celles-ci doivent être rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but (Arrêt de la Cour constitutionnelle n° 176 du 23 décembre 2022, Mém. A, n° 19 du 13 janvier 2023). 4 Arrêt de la Cour constitutionnelle n° 152 du 22 janvier 2021, Mém. A, n° 72 du 28 janvier 2021. 2 ponctuellement la publication de certaines dates sur le site internet du ministère de la Justice ; d’autres dates importantes ne sont, en revanche, pas rendues publiques. Examen des articles Article 1er La disposition sous examen énonce des conditions d’accès à la profession d’avocat, aux fonctions de notaire et d’huissier de justice qui viennent s’ajouter à celles qui figurent déjà dans la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat, ci-après « loi sur la profession d’avocat », la loi modifiée du 9 décembre 1976 sur l’organisation du notariat, ci-après « loi sur l’organisation du notariat », et la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice, ci-après « loi portant organisation du service des huissiers de justice ». Pour le Conseil d’État, ces dispositions n’ont pas leur place dans la loi en projet, mais doivent être insérées dans les lois régissant les activités respectives. Paragraphe 1er Le paragraphe 1er de l’article 1er entend subordonner l’inscription sur la liste I du tableau d’un des ordres des avocats à la détention du certificat de réussite des cours complémentaires en droit luxembourgeois et à l’accomplissement du stage judiciaire. Ce libellé ne tient pas compte du fait que la liste I du tableau des avocats accueille, outre les avocats qui ont accompli leur stage au Luxembourg, des avocats qui y sont inscrits

  1. a)en application de l’article 1er de la loi déterminant, pour la profession d’avocat, le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles,
  2. b)en vertu du mécanisme d’assimilation prévu à l’article 9 de la loi modifiée du 13 novembre 2002 portant transposition en droit luxembourgeois de la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise et
  3. c)en vertu de l’article 27 de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique du 17 novembre 2019. Pour être inscrits à la liste I du tableau d’un des ordres des avocats, les avocats pouvant invoquer un de ces régimes n’ont à justifier ni de la réussite des cours complémentaires en droit luxembourgeois ni de l’accomplissement du stage judiciaire luxembourgeois. Le législateur luxembourgeois ne peut imposer de telles conditions sans contrevenir aux régimes prémentionnés, qui sont issus du droit dérivé européen ou d’un accord international. Le Conseil d’État doit donc s’opposer formellement à la disposition sous examen. Le Conseil d’État se demande encore si la disposition n’est pas superfétatoire, dès lors que l’article 3, paragraphe 3, point 1er, de la loi sur la profession d’avocat, réserve déjà l’accès à la liste I du tableau de l’ordre des avocats aux avocats qui « sont détenteurs du diplôme de l’examen de fin de stage judiciaire », diplôme qui sanctionne l’accomplissement du stage 3 judiciaire auquel peuvent seuls accéder les candidats-avocats qui détiennent le certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois. L’exigence d’un « accomplissement avec succès du stage prévu au chapitre 3 » manque, quant à elle, de la précision requise, étant donné que le chapitre 3 ne prévoit aucun instrument de mesure du « succès du stage », mais uniquement, d’après l’article 13, paragraphe 1er, alinéa 2, de la loi en projet, que le stage « prend automatiquement fin » après deux années au minimum et quatre années au maximum à condition que le candidat ait « accompli et réussi toutes les obligations prévues pendant le stage » et puisse présenter un certificat d’assiduité établi par son patron de stage. Une telle imprécision est source d’insécurité juridique, ce qui oblige le Conseil d’État à s’opposer formellement, pour cette seconde raison, au texte sous examen. Il serait, en tout état de cause, plus simple d’exiger que l’avocat souhaitant accéder à la liste I du tableau de l’ordre des avocats soit détenteur du diplôme prévu à l’article 15 du projet de loi. Le Conseil d’État doit, enfin, signaler l’imprécision terminologique du dispositif. En effet, la dénomination du certificat visé au point 1° ne correspond pas à celle qui est retenue par les articles 9 à 11 du projet de loi sous examen, qui visent un « certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois » et non un « certificat de réussite des cours complémentaires en droit luxembourgeois ». Il convient de veiller à la cohérence des termes utilisés. Le Conseil d’État renvoie encore à la proposition de texte qu’il formule à l’endroit de l’article 35, afin de voir préciser, à l’article 8, paragraphe 3, de la loi sur la profession d’avocat, quels sont les avocats qui sont inscrits à la liste I du tableau de l’ordre des avocats. Paragraphe 2 Le paragraphe sous revue énonce trois conditions requises « pour pouvoir être nommé notaire », à savoir la détention du diplôme de fin de stage judiciaire, la nationalité luxembourgeoise ou celle d’un autre État membre de l’Union européenne et l’accomplissement du stage prévu au chapitre 4 de la loi en projet. Il est indiqué que ces conditions s’appliquent « [s]ans préjudice des conditions prévues par la loi modifiée du 9 décembre 1976 sur l’organisation du notariat », ce que le Conseil d’État comprend comme une référence à l’article 15 de la loi sur l’organisation du notariat, qui subordonne « l’accès aux fonctions de notaire » à quatre conditions : «
  4. a)être de nationalité luxembourgeoise ou être ressortissant d’un État membre de l’Union européenne et avoir la jouissance des droits civils et l’exercice des droits politiques ;
  5. b)être âgé de vingt-cinq ans accomplis ;
  6. c)avoir obtenu soit le diplôme de candidat-notaire conformément à la législation luxembourgeoise, soit le certificat de fin de stage exigé pour pouvoir accéder à la fonction de notaire ; [et]
  7. d)maîtriser la langue de la législation et les langues administratives et judiciaires au sens de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues ». Le Conseil d’État relève l’absence de coordination entre la disposition sous examen et la loi sur l’organisation du notariat, de même d’ailleurs qu’avec le projet de loi n° 7310 portant réforme du notariat en modifiant la 4 loi modifiée du 9 décembre 1976 relative au notariat qui énonce, à l’article 13, paragraphe 2, des conditions « pour être admis aux fonctions de notaire » à nouveau différentes5. Concernant l’exigence de détention « du diplôme de fin de stage judiciaire pour l’accès à la liste I du tableau d’un des ordres des avocats », le Conseil d’État relève que la terminologie diverge à la fois de celle que les auteurs emploient au point 2° du paragraphe 1er et de la manière dont ce diplôme est décrit à l’article 15 de la loi. L’exigence concernant la nationalité est, en tout état de cause, surabondante puisqu’elle figure déjà à l’article 15 de la loi sur l’organisation du notariat. Elle peut donc être omise. L’exigence « d’avoir accompli avec succès le stage prévu au chapitre 4 », quant à elle, manque de la précision requise, étant donné que le chapitre 4 ne prévoit aucun instrument permettant de mesurer le succès ou non du stage. Le Conseil d’État doit dès lors s’opposer formellement au paragraphe sous examen, étant donné que son imprécision est source d’insécurité juridique. Il serait à l’évidence plus simple de viser la détention du diplôme de candidat-notaire visé à l’article 23 du projet. Toutefois, une telle disposition serait superfétatoire, car la présentation du diplôme de candidatnotaire est d’ores et déjà exigée par l’article 15 de la loi sur l’organisation du notariat. Paragraphe 3 Le paragraphe sous revue prévoit les conditions pour pouvoir être nommé huissier de justice, qui sont énoncées « [s]ans préjudice des conditions prévues dans la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice ». Le Conseil d’État comprend qu’il s’agit d’une référence à l’article 2 de la loi portant organisation du service des huissiers de justice, auquel l’article 34, point 1°, du projet de loi, entend donner une nouvelle teneur. Tout comme pour la profession d’avocat et pour la fonction de notaire, le Conseil d’État ne perçoit pas l’utilité de régler les conditions d’accès à la profession dans deux dispositifs légaux distincts. Le Conseil d’État fait encore remarquer que l’article 2 de la loi portant organisation du service des huissiers de justice est visé par un autre projet de loi, qui prévoit également son remplacement 5 «

(2)Pour être admis aux fonctions de notaire titulaire, il faut : 1° être de nationalité luxembourgeoise ou être ressortissant d’un État membre de l’Union européenne et avoir la jouissance des droits civils et l’exercice des droits politiques ; 2° être âgé de vingt-cinq ans accomplis ; 3° soit être détenteur d’un titre de formation donnant accès à la liste I du tableau d’un Ordre des avocats au Grand-Duché de Luxembourg et avoir réussi l’examen de fin de stage notarial exigé pour pouvoir accéder à la fonction de notaire au Grand-Duché de Luxembourg, soit être détenteur d’un titre de formation dont il résulte que le ressortissant d’un État membre de l’Union européenne remplit les conditions pour exercer la fonction de notaire dans un État membre et à condition, sauf dispense, d’avoir réussi l’épreuve d’aptitude ; 4° maîtriser la langue de la législation et les langues administratives et judiciaires au sens de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues et à condition, sauf dispense, d’avoir réussi l’épreuve de la maitrise des langues. Le niveau de compétences à atteindre pour la langue luxembourgeoise est celui du niveau B 2 du Cadre européen commun de référence pour la compréhension orale et du niveau B 1 pour l’expression orale. Pour les langues française et allemande le niveau B 2 du même cadre est exigé tant pour la compréhension écrite et orale que pour l’expression écrite et orale ; et 5° présenter les garanties d’honorabilité requises » (Art. 13. Paragraphe 2, du projet de loi portant réforme du notariat en modifiant la loi modifiée du 9 décembre 1976 relative à l’organisation du notarial, dossier parl. n° 7310, n° CE n° 52.880). Voir aussi l’avis du Conseil d’État du 7 mai 2019, doc. parl. n° 73105, en particulier à l’endroit de l’article 1er, point 7. 5 intégral6. En fonction de l’ordre d’adoption des deux projets, le législateur devra veiller à ne pas abroger accidentellement un texte déjà amendé. L’exigence que les huissiers de justice aient accompli avec succès le stage judiciaire et remplissent les conditions pour l’admission à la liste I du tableau des avocats tenu par l’un des ordres des avocats qui figure au point 1° est nouvelle. La condition de nationalité du point 2° fait double emploi avec celle qui figure à l’article 2 de la loi portant organisation du service des huissiers de justice tant dans son libellé actuel que dans le nouveau libellé, de sorte qu’elle est superfétatoire. L’exposé des motifs ne fournit par ailleurs aucune explication sur les raisons qui justifient le maintien de l’exigence, dont le Conseil d’État se demande si elle n’est pas contraire à la liberté d’établissement de l’article 49 du TFUE7 et à l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité de l’article 18 du TFUE8. Certes, l’article 51, alinéa 1er, du TFUE excepte de l’application des dispositions relatives à la liberté d’établissement « les activités participant dans cet État, même à titre occasionnel, à l’exercice de l’autorité publique ». Toutefois, cette dérogation est, d’après la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, « restreinte aux seules activités qui, prises en elles-mêmes, constituent une participation directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique »9 et la Cour, appliquant ce standard, a exclu de la dérogation : – des « activités dont l’exercice, bien qu’il comporte des contacts, même réguliers et organiques, avec des autorités administratives ou judiciaires, voire un concours même obligatoire, à leur fonctionnement, laisse intacts les pouvoirs d’appréciation et de décision desdites autorités »10 ; – des « activités auxiliaires ou préparatoires par rapport à l’exercice de l’autorité publique »11 ; et – des « activités qui ne comportent pas d’exercice des pouvoirs décisionnels, de pouvoir de contrainte ou de pouvoirs de coercition »12. Le Conseil d’État note que dans son arrêt du 24 mai 2011 rendu à propos de la condition de nationalité qui figurait alors dans la loi luxembourgeoise sur le notariat, la Cour de justice de l’Union européenne a évoqué, d’une part, le fait que « l’huissier de justice a seul qualité pour, notamment, procéder à 6 Projet de loi portant modification : 1° du Code de procédure pénale ; 2° du Nouveau Code de procédure civile ; 3° de la loi du 7 juillet 1971 portant en matière répressive et administrative, institution d’experts, de traducteurs et d’interprètes assermentés et complétant les dispositions légales relatives à l’assermentation des experts, traducteurs et interprètes ; 4° de la loi modifiée du 9 décembre 1976 relative à l’organisation du notariat ; 5° de la loi modifiée du 20 avril 1977 sur les jeux de hasard et les paris sportifs ; 6° de la loi du 30 décembre 1981 portant indemnisation en cas de détention préventive inopérante ; 7° de la loi modifiée du 2 mars 1984 relative à l’indemnisation de certaines victimes de dommages corporels résultant d’une infraction et à la répression de l’insolvabilité frauduleuse ; 8° de la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice ; 9° de la loi du 31 janvier 1998 portant agrément des services d’adoption et définition des obligations leur incombant ; 10° de la loi du 6 mai 1999 relative à la médiation pénale et portant modification de différentes dispositions
  1. a)de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire,
  2. b)du code des assurances sociales ; 11° de la loi du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance, n° CE 60.427, dossier parl. n° 7691. 7 « Les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites ». 8 « Dans le domaine d’application des traités, et sans préjudice des dispositions particulières qu’ils prévoient, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité ». 9 CJCE, 21 juin 1974, 2/74, Reyners, pt. 45. 10 CJCE, Reyners, préc. pts 51 et 53. 11 CJCE, 13 juillet 1993, C-42/92, Thijssen, pt. 8. 12 Entre autres, CJUE (G.C.), 24 mai 2011, C-51/08, Commission c. Luxembourg, 24 mai 2011, pt. 86 6 l’exécution des décisions de justice ainsi que des actes ou titres en forme exécutoire »13 et, d’autre part, qu’en matière de saisie immobilière « le titre exécutoire est d’abord mis à exécution par un huissier de justice, qui délivre un commandement de payer au débiteur »14. Elle ne s’est néanmoins pas explicitement prononcée sur la question de savoir si ces compétences relèvent de l’exercice de l’autorité publique. Une étude de droit comparé n’apporte pas non plus de réponse claire. Le Conseil d’État constate qu’en France, la profession d’huissier de justice (aujourd’hui dénommé « commissaire de justice » en raison de la fusion avec la profession de commissaire-priseur) est ouverte à tout ressortissant de l’Union européenne15, alors qu’en Belgique, une condition de nationalité subsiste16. Au vu des interrogations qui précèdent, le Conseil d’État demande aux auteurs de prendre position sur la justification de la condition de nationalité et réserve sa position sur la dispense du second vote constitutionnel en attendant des éléments de justification. Le Conseil d’État reviendra à cette problématique lors de l’examen de l’article 25 du projet de loi, qui subordonne l’accès au stage pour l’admission à la fonction d’huissier de justice à la condition de détenir la nationalité luxembourgeoise, et de l’article 34 du projet de loi, qui propose de donner un nouveau libellé à l’article 2 de la loi portant organisation du service des huissiers de justice. L’exigence « d’avoir accompli avec succès le stage prévu au chapitre 5 », quant à elle, manque de la précision requise, étant donné que le chapitre 5 ne prévoit aucun instrument permettant de mesurer le succès ou non du stage. Le Conseil d’État doit dès lors s’opposer formellement au paragraphe sous examen, étant donné que son imprécision est source d’insécurité juridique. Il serait à l’évidence plus simple de viser le diplôme de candidathuissier de justice visé à l’article 31 du projet. Toutefois, une telle disposition serait superfétatoire, car la présentation de ce diplôme est d’ores et déjà exigée par l’article 2 de la loi portant organisation du service des huissiers de justice, tel que l’article 34 du projet de loi propose de le modifier. Article 2 Paragraphe 1er Alinéa 1er La disposition sous examen place « les examens, contrôles des connaissances, formations et stages relevant du cadre de la présente loi » sous l’autorité du ministre ayant la Justice dans ses attributions et sous la direction 13 CJUE (G.C.), 24 mai 2011, C-51/08, Commission c. Luxembourg, 24 mai 2011, pt. 18. CJUE (G.C.), 24 mai 2011, C-51/08, Commission c. Luxembourg, 24 mai 2011, pt. 20. 15 L’article 1er du Décret n° 2019-1185 du 15 novembre 2019 relatif à la formation professionnelle des commissaires de justice et aux conditions d’accès à cette profession prévoit que « Nul ne peut être nommé commissaire de justice, s’il ne remplit les conditions suivantes : 1° Être Français ou ressortissant d’un autre État membre de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (…) ». Voir aussi : J. Pertek, « Professions juridiques et judiciaires », JCl. Europe Traité, Fasc no 731, §64 dont il résulte qu’en France, toutes les professions judiciaires libérales sont ouvertes aux ressortissants de l’Union. 16 Code judiciaire belge, art. 510, §3, pt. 3°. 7 14 d’un directeur des études nommé par le ministre conformément à l’article 2, paragraphe 4. Le Conseil d’État doit s’opposer formellement au dispositif sous examen en raison de l’imprécision, source d’insécurité juridique, de l’autorité conférée au ministre de la Justice et du pouvoir de direction du directeur des études. Dès lors que l’exercice de la profession libérale est une matière que la Constitution réserve à la loi, la nature et l’étendue de l’autorité du ministre et du pouvoir de direction du directeur des études doivent être clairement délimitées par le législateur. S’agissant plus particulièrement du stage judiciaire, le Conseil d’État doit s’opposer formellement au dispositif également au motif que le fait de placer, sans aucune limitation, « les stages relevant du cadre de la présente loi » sous l’autorité du ministre et la direction du directeur des études est incompatible avec l’indépendance de l’avocat. Dès lors, il est indispensable de limiter le droit de regard du ministre de la Justice et du directeur des études à des aspects du stage qui sont insusceptibles d’exercer une influence sur la capacité de l’avocat stagiaire et du patron de stage à représenter effectivement les justiciables.17 Le Conseil d’État s’interroge encore sur la nature de l’ « assistance » que le comité de pilotage apporte au directeur des études. Cette formule jette le trouble sur le rôle de cet organe qui apparaît dans d’autres dispositions du projet de loi comme un organe décisionnel simplement présidé par le directeur des études. Le Conseil d’État doit s’opposer formellement au dispositif sous examen au motif que cette incohérence est source d’insécurité juridique. Le Conseil d’État renvoie aussi à l’opposition formelle qu’il sera amené à formuler à l’endroit de l’article 3, paragraphe 2, première puce typographique. Alinéa 2 À l’alinéa 2, il est prévu que « [l]e programme à enseigner et à contrôler ainsi que les modalités pratiques des examens, contrôles des connaissances, formations et stages » sont fixés par voie de règlement grand-ducal. Le règlement grand-ducal dont il est question est celui résultant du projet de règlement grand-ducal pris en exécution de la loi relative à l’accès et à la formation des professions d’avocat à la Cour, de notaire et d’huissier de justice dont le Conseil d’État a également été saisi (n° CE 60.903). Les notions de « programme à enseigner et à contrôler » et de « modalités que requiert le déroulement pratique des examens, contrôles des connaissances, formations et stages » ne sont pas autrement déterminées dans la loi en projet. Or, comme le Conseil d’État l’a déjà relevé dans ses considérations générales, les éléments relatifs à la formation des candidats à la profession d’avocat et aux fonctions de notaire ou d’huissier de justice relèvent d’une matière réservée à la loi formelle, dans la mesure où ils constituent une restriction à l’exercice de la profession libérale garantie par l’article 11, paragraphe 6, de la Constitution18. Il en découle, selon la 17 « Pour avoir confiance dans l’administration de la justice, le public doit avoir confiance en la capacité des avocats à représenter effectivement les justiciables » (CourEDH, GC, 15 décembre 2005 Kyprianou c. Chypre, n° 73797/01, § 175, à propos de poursuites contre un avocat pour des propos tenus à l’audience). 18 L’article 11, paragraphe 6, de la Constitution devient l’article 35 à partir du 1er juillet 2023. 8 jurisprudence de la Cour constitutionnelle, et notamment son arrêt n° 177 du 3 mars 2023, l’exigence que « la fixation des objectifs des mesures d’exécution doit être clairement énoncée, de même que les conditions auxquelles elles sont, le cas échéant, soumises. L’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi »19. Dès lors que la disposition sous examen ne satisfait pas à cette exigence, le Conseil d’État doit s’y opposer formellement en raison de sa contrariété à l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution20. Le Conseil d’État constate à l’étude du projet de règlement d’exécution dont il se trouve saisi par ailleurs que les cours complémentaires comportent des matières obligatoires formant le « tronc commun » et une vingtaine de « matières optionnelles » parmi lesquelles les candidats peuvent faire un choix à condition d’atteindre 145 heures d’enseignement. Durant le stage judiciaire, une distinction est également faite entre les « conférences obligatoires » imposées à l’avocat stagiaire et les « conférences de son propre choix ». Ces structurations particulières du programme d’enseignement ne peuvent pas être relaissées au pouvoir réglementaire, mais leur détermination doit résulter de la loi, ce d’autant plus que, concernant les cours complémentaires en droit luxembourgeois, la détermination précise du programme de l’enseignement a une incidence sur les contrôles des connaissances, qui ont lieu dans les mêmes matières. Alinéa 3 L’alinéa 3 dispose que les « [l]es cours peuvent être dispensés à distance ». Cette disposition peut être omise. La possibilité d’organiser un enseignement à distance fait en effet partie des « modalités pratiques de l’enseignement » qui peuvent être arrêtées par voie réglementaire. La disposition réglementaire afférente devrait cependant être considérablement étoffée afin, notamment, de régler la question du contrôle de la présence lors de cours enseignés à distance lorsque, comme c’est le cas à l’article 14, la présence au cours conditionne l’admission à l’examen. Paragraphe 2 Alinéa 1er La disposition sous examen prévoit que les examens et les contrôles des connaissances se font sous le couvert de l’anonymat. L’anonymat des copies lors des épreuves écrites vise à garantir l’impartialité du jury d’examen ainsi que le principe d’égalité de traitement des étudiants. Pour la Cour administrative, le droit à l’anonymat est en effet « une garantie importante et un droit autonome […] dont l’étudiant peut se prévaloir » et il incombe à l’organisateur d’examens « de veiller à sa mise en œuvre pratique »21. 19 Cour const., arrêt n° 177 du 3 mars 2023, Mém. A, n° 440 du 10 juin 2021. L’article 32, paragraphe 3, de la Constitution devient l’article 45, paragraphe 2, à partir du 1er juillet 2023 21 Cour adm., 16 avril 2013 (30627Ca). 9 20 Alinéa 2 L’alinéa 2 sanctionne d’une « irrecevabilité d’office » de la copie la remise tardive « après le temps limite fixé préalablement » et le fait d’apposer sur une copie une « annotation permettant l’identification de son auteur ». Concernant les copies comportant une « annotation permettant l’identification de son auteur », le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, qu’il soit précisé que seules sont visées les copies sur lesquelles « le candidat ou le stagiaire a sciemment apposé une annotation permettant son identification ». Il s’ajoute que les conséquences d’une « irrecevabilité d’office » de la copie (le Conseil d’État préférerait parler d’un « rejet de la copie ») ne sont pas autrement expliquées. Le candidat dont une copie est « irrecevable » pourrait-il encore réussir à l’examen d’entrée des cours complémentaires en droit luxembourgeois en « ayant obtenu au moins la moitié des points aux épreuves » (article 6, paragraphe 3) ? Au niveau des cours complémentaires en droit luxembourgeois, serait-il considéré comme n’ayant pas obtenu une note au moins égale à 10 et tenu de se présenter à la session de rattrapage (article 9, paragraphe 4) ? Au niveau des cours du stage judiciaire, sera-t-il considéré comme ayant échoué et d’office inscrit à la session de rattrapage ? Il appartient au législateur de fournir des réponses à ces questions. Ces interrogations amènent également le Conseil d’État à s’opposer formellement à l’alinéa 2 au motif qu’il est source d’insécurité juridique. Alinéa 3 L’alinéa 3 prévoit des sanctions que le comité de pilotage peut prononcer en cas de fraude ou de « manquement aux règles applicables dans le cadre de l’organisation des formations ». Ces sanctions peuvent être prononcées dans deux hypothèses. La première, « [l]es cas de fraude constatés lors d’un contrôle des connaissances ou d’un examen », n’appelle pas d’observation. La seconde, qui permet au comité de pilotage de sanctionner « tout autre manquement aux règles applicables dans le cadre de l’organisation des formations », par contre, est trop imprécise. Le commentaire des articles cite comme « exemple pratique » un « non-respect des règles applicables dans les enceintes où les cours sont tenus », mais le renvoi, sans plus de précision, aux « règles applicables » n’est pas sans soulever des questions. Ainsi, tout en notant que le droit disciplinaire tolère dans la formulation des comportements illicites une certaine marge d’indétermination sans que le principe de la spécification de l’incrimination n’en soit affecté si des critères logiques, techniques et d’expérience professionnelle permettent de prévoir avec une sûreté suffisante la conduite incriminée22, le Conseil d’État estime que le fait de ne pas savoir quel comportement peut être sanctionné et quelle sanction y correspond précisément a pour conséquence que l’alinéa 3 sous examen méconnaît les exigences de clarté, d’accessibilité et de prévisibilité de la norme requises dans les matières réservées à la loi23. S’y ajoute que le catalogue des sanctions prévues va du simple avertissement à l’omission « durable » de la formation. Quels éléments 22 23 Cour const., arrêt n° 41 du 14 décembre 2007, Mém. A1. Cour const., arrêt n° 177 du 3 mars 2023, Mém. A, n° 440 du 10 juin 2021. 10 permettent au comité de pilotage de décider qu’un manquement est passible d’une peine et non d’une autre ? Est-il possible que la fraude lors d’un contrôle des connaissances ou d’un examen soit sanctionnée par un avertissement et le non-respect des « règles applicables dans les enceintes où les cours sont tenus » d’une exclusion ? Quelle est, par ailleurs, la portée dans le temps d’une omission « durable » ? S’agit-il d’une omission à vie, d’une omission définitive ou d’une omission pour une durée laissée à l’appréciation du comité de pilotage ? En outre, quelles sont les conséquences de l’annulation d’une épreuve ? Le candidat est-il ajourné automatiquement ou bien peut-il bénéficier encore d’une compensation ? Concernant la procédure de sanction, que signifient les termes « dans le cadre d’une procédure contradictoire et respectueuse des droits de la défense par le comité de pilotage » ? Et quelle est cette procédure ? Comment se déroule-t-elle ? Au vu de toutes ces interrogations, le Conseil d’État doit s’opposer formellement pour insécurité juridique à l’alinéa 3 de l’article 2, paragraphe 2. D’un point de vue rédactionnel, il y aura lieu de veiller à clarifier que la sanction de l’ « annulation de l’épreuve concernée » ne concerne que le ou les candidats sanctionnés et non toute la cohorte. Alinéa 4 L’alinéa 4 prévoit la transmission des décisions de sanction aux conseils de l’ordre des avocats des deux barreaux, à la Chambre des huissiers et à la Chambre des notaires. Le règlement grand-ducal modifié du 10 juin 2009 portant organisation du stage judiciaire et réglementant l’accès au notariat ne comporte pas de disposition équivalente et le commentaire des articles n’explique pas la finalité de cette transmission « pour information » des décisions imposant des sanctions à l’ensemble des organes professionnels. Le Conseil d’État doit s’opposer formellement à cette disposition alors que la transmission des décisions de sanctions ne correspond pas aux finalités du traitement de données annoncées à l’article 33, paragraphe 3, du projet de loi (« la mise en œuvre et le suivi des différentes formations »). Pour le Conseil d’État, seuls les organes professionnels directement concernés sont à informer. Il s’agit, a priori, uniquement de l’ordre des avocats auquel le stagiaire est inscrit pendant le stage judiciaire. Les stagiaires effectuant le stage notarial et le stage professionnel pour l’admission à la fonction d’huissier de justice ne sont en effet encore ni notaire ni huissier de justice et ne relèvent donc pas de l’autorité de la Chambre des notaires ou de la Chambre des huissiers de justice. Paragraphe 3 Le paragraphe 3 consacre le droit pour chaque « candidat » de consulter sa copie et de demander une « deuxième correction ». 11 Le terme « candidat » n’est pas défini. Cette terminologie est appropriée au moment de l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois et lors des contrôles de connaissances qui ont lieu pendant les cours complémentaires, mais, au-delà, le Conseil d’État constate que les auteurs du projet de loi se réfèrent aux stagiaires. Les auteurs font d’ailleurs preuve d’inconstance, car après s’être initialement référé au « candidat », il est soudain question du « stagiaire » à partir de l’alinéa 3. Il convient d’adapter le dispositif, en visant, à chaque fois, le « candidat ou stagiaire », comme le Conseil d’État s’efforcera de le faire dans la suite. Le délai dont dispose le candidat ou le stagiaire pour demander à pouvoir consulter sa copie court à partir de la « proclamation des résultats », mais la loi ne prévoit pas comment cette proclamation a lieu. Dans la mesure où le cours du délai dont dispose le candidat ou le stagiaire n’est ainsi pas déterminable, le Conseil d’État doit s’opposer formellement au dispositif sous examen au motif qu’il est source d’insécurité juridique. Si les résultats des différents examens et contrôles des connaissances étaient notifiés individuellement aux candidats ou stagiaires, le plus simple serait de faire courir le délai à compter de cette notification, et de prévoir aussi la forme dans laquelle elle est effectuée ainsi que, éventuellement, le moment où elle est censée avoir eu lieu. Indépendamment de ce qui précède, le Conseil d’État s’interroge sur les raisons qui motivent une limitation temporelle du droit de consulter les copies. Il rappelle que, selon le droit commun, le droit de l’administré d’obtenir une copie du dossier relatif à sa situation ne se trouve pas affecté d’une telle limitation24. Selon la jurisprudence administrative25, une dérogation aux règles de la procédure administrative non contentieuse n’est possible que si, conformément à l’article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, un texte particulier organise une procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré26. Le Conseil d’État demande donc, sous peine d’opposition formelle, que le dispositif soit modifié de telle manière à ce que la limitation temporelle ne concerne que la possibilité de contester la note et de demander une seconde correction. La contestation doit, en vertu de l’alinéa 2, être formulée dans la forme d’« une demande de deuxième correction motivée au directeur des études ». Il n’est pas clair, grammaticalement, si cette disposition exprime l’exigence que le candidat ou stagiaire motive sa demande de deuxième correction ou bien si elle consacre le droit à une « deuxième correction motivée » (par opposition à la première, qui ne semble pas devoir être motivée puisque, d’après le commentaire, « aucune annotation des correcteurs se trouvent [sic] sur les copies des examens afin de pouvoir garantir une deuxième correction neutre par un autre enseignant »). Le Conseil d’État doit donc s’opposer formellement à l’alinéa 2 au motif de l’atteinte à la sécurité juridique. Il suggère d’écrire « demande motivée de deuxième correction » pour clarifier que c’est la demande qui doit être motivée. 24 Article 11 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’État et des communes. 25 Cour adm., 27 novembre 2017 (35045C). 26 Conseil d’État, Avis du 20 février 2018 sur le projet de loi portant réforme de l’administration pénitentiaire, doc. parl. n° 704211, p. 3. 12 Le Conseil d’État reste toutefois à se demander de quelle manière un candidat ou stagiaire pourra motiver sa demande de deuxième correction si, comme le suggère le commentaire, la copie est exempte de toute annotation permettant de connaître les raisons de son échec. Le Conseil d’État comprend les alinéas 3 et 4 dans le sens que la seconde correction est normalement effectuée par l’enseignant qui a procédé à la première correction, mais que dans le cas de l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, le directeur des études désigne un membre du jury pour y procéder. Les auteurs n’expliquent pas cette différence de régime, qui résulte cependant du fait que, dans le cas de l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, il n’y a pas d’enseignants. Le Conseil d’État se demande cependant si la seconde correction par un membre du jury d’examen présente davantage de garanties pour le candidat que la correction collégiale par l’ensemble du jury prévue à l’article 6, paragraphe 1er. Dans la mesure où le jury de l’examen d’entrée aux cours complémentaires comporte des suppléants, il serait éventuellement indiqué de prévoir que la seconde correction doit être effectuée par un suppléant qui n’a pas participé à la correction initiale. Le candidat ou stagiaire qui n’accepte toujours pas sa note au terme de la deuxième correction peut porter une « contestation » devant le comité de pilotage dans un délai de cinq jours ouvrables « de l’information qui lui est donnée de la deuxième correction ». L’imprécision de ce dispositif est patente : lorsque la deuxième correction se fait selon les modalités décrites à l’alinéa 3, il est prévu que le candidat ou le stagiaire se voit transmettre une « évaluation » ou « l’information […] de la deuxième correction » ; il n’est pas clair s’il s’agit d’une nouvelle note ou d’un texte explicatif. Si la deuxième correction a lieu selon les modalités de l’alinéa 4, l’étape de la « transmission au candidat par le directeur » est omise et seule une « information […] de la deuxième correction » est donnée au candidat ou stagiaire, sans qu’on sache par qui ou avec quelle teneur. Dès lors que la tardiveté ou une motivation insuffisante entraînent l’irrecevabilité de la contestation devant le comité de pilotage (alinéa 5), le Conseil d’État doit s’opposer formellement à ce dispositif pour les mêmes raisons qui l’ont conduit à s’opposer formellement à l’alinéa 2, à savoir que l’imprécision quant aux modalités de notification du résultat de la seconde correction et quant aux exigences de motivation est source d’insécurité juridique. L’alinéa 6 prévoit que le comité de pilotage « se prononce » sur la contestation dans le mois de la réception de la contestation. Il n’y a aucune indication sur quoi le comité de pilotage doit statuer. S’agit-il de valider la deuxième correction, objet de la « contestation », ou les deux corrections ? Peut-il décider de faire corriger la copie une troisième fois ? Peut-il modifier la note ? Le Conseil d’État est ainsi amené à s’opposer formellement également à l’alinéa 6 du paragraphe 3, là encore en raison de l’insécurité juridique découlant de sa rédaction par trop imprécise. Paragraphe 4 Alinéa 1er L’alinéa 1er prévoit que le ministre de la Justice nomme, pour une durée de trois ans, le directeur des études, les enseignants, les conférenciers, les membres des jurys d’examen sur proposition du comité de pilotage ainsi 13 qu’un ou plusieurs fonctionnaires ou employés du ministère de la Justice ayant pour mission la préparation des réunions des jurys d’examen et des réunions du comité de pilotage. Il est superfétatoire d’évoquer la prérogative du ministre de la Justice de nommer les membres des jurys d’examen à cet endroit, étant donné que la composition et le mode de désignation des différents jurys sont réglés, par ailleurs, aux articles 6 (pour le jury de l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois), 10 (pour le jury des cours complémentaires en droit luxembourgeois), 21 (pour le jury de l’examen de fin du stage notarial) et 29 (pour le jury de l’examen de fin du stage permettant de devenir huissier de justice). L’omission de la disposition s’impose d’autant plus qu’elle est en contradiction avec l’article 10, paragraphe 2, du projet de loi, qui prévoit que le jury d’examen des cours complémentaires en droit luxembourgeois se compose de plein droit des enseignants ayant la charge de ces cours. La nomination des enseignants emporte, dans ce cas, celle du jury. Du fait de cette contradiction, qui est source d’insécurité juridique, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à l’alinéa 1er du paragraphe 4 de l’article 2. Dès lors qu’il y a des différences ponctuelles entre les différents jurys, il préconise de régler la composition des jurys et leur mode de nomination dans les différents chapitres de la loi, plutôt qu’au moyen d’une disposition générale. Le Conseil d’État signale aussi d’ores et déjà que dans le cadre des contrôles des connaissances pendant le stage judiciaire, le projet de loi ne prévoit aucun jury, mais seulement que « les enseignants préparent et corrigent les épreuves des contrôles des connaissances ». Le Conseil d’État y reviendra lors de l’examen de l’article 14, paragraphe 3, et de l’article 15. Alinéa 2 L’alinéa 2 prévoit que si les fonctions d’une des personnes nommées sur le fondement de l’alinéa 1er prennent prématurément fin, leur mandat est achevé par un successeur, sans cependant préciser les modalités de désignation de ce successeur. Il serait préférable de reformuler l’alinéa sous examen comme suit : « En cas de fin prématurée des fonctions d’une des personnes visées à l’alinéa 1er, le ministre de la Justice nomme un successeur, qui achève la charge de la personne qu’il remplace ». Alinéas 3 à 8 Sans observation. Alinéa 9 La disposition sous examen prévoit que « les fonctionnaires ou employés du ministère de la Justice ayant pour mission la préparation des réunions des jurys d’examen et du comité de pilotage ont droit à une indemnité mensuelle de 25 points indiciaires ». Le Conseil d’État estime que l’attribution de points indiciaires supplémentaires à ces fonctionnaires ou employés n’a pas lieu d’être étant donné que la contrepartie à cette indemnisation supplémentaire relève de l’exécution de leurs tâches normales. Alinéa 10 Sans observation. 14 Paragraphe 5 Le paragraphe 5 arrête la composition du comité de pilotage et prévoit que les membres du comité de pilotage sont nommés par le ministre de la Justice sur proposition, pour huit des dix membres, du bâtonnier de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, du président de la Conférence du Jeune Barreau de Luxembourg, du président de la Chambre des notaires et du président de la Chambre des huissiers de justice. À la seconde puce typographique du premier alinéa, le Conseil d’État fait observer que la Conférence du Jeune Barreau de Luxembourg est une association sans but lucratif et que la loi deviendrait inapplicable sur le point sous examen en cas de disparition de celle-ci, voire même en cas de dysfonctionnement de ses organes. Il y a en tout état de cause lieu de viser la Conférence du Jeune Barreau par sa raison sociale complète, au lieu de viser le « Jeune Barreau ». L’alinéa 2 prévoit que si les fonctions d’une des personnes nommées sur le fondement de l’alinéa 1er prennent prématurément fin, leur mandat est achevé par un successeur, sans cependant préciser les modalités de désignation de ce successeur. Le Conseil d’État observe que le projet de loi accorde au seul bâtonnier du Barreau de Luxembourg le droit de proposer les deux représentants des barreaux. Article 3 Paragraphe 1er Le paragraphe 1er énumère les missions du directeur des études. À la première puce typographique, le Conseil d’État est à se demander si la mission consistant à « organiser » l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, les cours complémentaires en droit luxembourgeois et les stages professionnels prévus aux chapitres 3, 4 et 5 ne fait pas double-emploi avec la mission de « direction » que confère déjà au directeur des études l’article 2, paragraphe 2, du projet de loi ? Les attributions énumérées à titre exemplatif (fixation des dates limites d’inscription, de la date de l’examen d’entrée, de la date de début de la formation des cours complémentaires en droit luxembourgeois et des horaires des cours, des conférences et des contrôles des connaissances) paraissent également relever des missions normales d’un directeur. Ce qui fait défaut, en revanche, c’est un cadre juridique à l’exercice de ces fonctions, qui fixerait par exemple une période minimale pendant laquelle les candidats et stagiaires peuvent s’inscrire et la manière dont les dates et horaires sont communiqués aux candidats et stagiaires. Le Conseil d’État y reviendra aux articles afférents. L’indication que le directeur des études est « notamment » chargé de fixer la date limite d’inscription aux cours complémentaires en droit luxembourgeois est erronée. Cette date limite résulte de l’application de l’article 8, paragraphe 2, alinéa 2, qui la fixe à quinze jours avant la date où 15 les cours débutent. Le directeur des études fixe donc uniquement la date du début des cours et la date limite d’inscription en découle par l’effet de la loi. L’option retenue par les auteurs d’insérer certaines des compétences du directeur des études dans le présent article au lieu de les faire figurer à l’endroit où elles s’appliquent rend par ailleurs la lecture du projet de loi inutilement fastidieuse. Le Conseil d’État préférerait que la prérogative du directeur des études de fixer la date de l’examen d’entrée aux cours complémentaires figure à l’article 5, celle de fixer la date de début de la formation des cours complémentaires en droit luxembourgeois et les horaires des cours à l’article 8, et celles de fixer les dates et les horaires des cours, des conférences et des contrôles des connaissances du stage judiciaire à l’article 14. À la deuxième puce typographique, le Conseil d’État peine à comprendre à quoi correspond la charge « de la formation académique de toutes les formations relevant du champ d’application de la présente loi » et demande des explications à ce propos. À la troisième puce typographique, le Conseil d’État se doit de signaler que le projet de loi n’énonce aucun critère qui encadrerait la prérogative du directeur des études d’admettre ou de refuser l’admission d’un candidat aux cours complémentaires en droit luxembourgeois. D’après les articles 5, paragraphe 4, et 7, du projet de loi sous avis, l’admission ou l’inscription (les deux termes étant utilisés par les auteurs apparemment comme des synonymes) est de droit pour les candidats ayant réussi l’examen d’entrée aux cours complémentaires la même année, de sorte que le directeur a une compétence liée. La prérogative du directeur des études de « décider de l’admission ou du refus des inscriptions [aux] stages professionnels relevant du champ d’application de la […] loi » est en contradiction avec la compétence du Conseil de l’ordre de tenir le tableau des avocats27. En raison de cette contradiction, qui est source d’insécurité juridique, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à l’attribution de cette compétence au directeur des études. Selon les vues du Conseil d’État, l’admission au stage judiciaire doit découler de plein droit de la prestation de serment de l’avocat, sans nécessiter une décision d’admission. Le Conseil d’État y reviendra à l’endroit de l’article 12, paragraphe 2. Les pouvoirs décisionnels que le directeur des études tire de la troisième, de la quatrième et de la cinquième puce typographique ne sont pas autrement encadrés, ce qui pourrait conduire à des décisions arbitraires. Le Conseil d’État demande donc, sous peine d’opposition formelle, à voir préciser dans le dispositif les circonstances dans lesquelles le directeur des études peut refuser une inscription, admettre ou non un motif d’excuse et déclarer recevable ou non une demande de deuxième correction. Le Conseil d’État y reviendra à l’endroit des articles afférents. La cinquième puce typographique vise indistinctement toutes les « demandes formulées en vertu de l’article 2, paragraphe 3 ». Or, le Conseil d’État constate que les réclamations des candidats ou stagiaires visant une deuxième correction sont à adresser au comité de pilotage et non au directeur 27 Article 8, paragraphe 2, de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat. 16 des études. Ce serait donc, en bonne logique, au comité de pilotage de statuer sur la recevabilité de telles demandes, étant rappelé que le Conseil d’État a formulé une opposition formelle en raison de l’imprécision des conditions auxquelles la loi en projet subordonne la recevabilité de telles réclamations. En raison de cette contradiction dans le texte, qui est source d’insécurité juridique, le Conseil d’État doit s’opposer formellement au dispositif sous examen. À la neuvième puce typographique, le Conseil d’État se demande ce que comporte précisément la charge de « rapporter au ministre [de la Justice] sur le déroulement des examens et stages […] ». Ne serait-il pas plus indiqué que le directeur des études publie annuellement un rapport d’activité ? Le Conseil d’État se demande aussi par quel moyen le directeur des études obtient des informations sur le déroulement des stages dès lors que ni le patron de stage ni le stagiaire ne doivent, hormis dans le cas d’un stage à l’étranger, lui communiquer des informations à ce propos. Paragraphe 2 Le paragraphe 2 énumère les missions du comité de pilotage. La mission de « surveiller l’ensemble des formations » résultant de la première puce typographique est en contradiction avec l’assistance que le comité de pilotage doit fournir au directeur des études aux termes de l’article 2, paragraphe 1er, du projet de loi. Il est en effet difficile d’être l’assistant de celui qui a la charge de diriger et d’organiser ces formations et de les surveiller. Quelles sont par ailleurs les fins que poursuit cette surveillance ? Le Conseil d’État doit s’opposer formellement au dispositif sous examen au motif que cette incohérence est source d’insécurité juridique. Il renvoie à son opposition formelle formulée à l’endroit de l’article 2, paragraphe 1er, alinéa 1er. Le Conseil d’État doit encore s’opposer formellement à la mission du comité de pilotage de « sanctionner les cas de fraude constatés lors d’un contrôle des connaissances ou d’un examen et tout autre manquement aux règles applicables prévues à l’article 2, paragraphe 2 » pour les mêmes raisons qui l’ont poussé à s’opposer formellement à l’article 2, paragraphe 2. Paragraphe 3 Le paragraphe 3 concerne le mode de fonctionnement du comité de pilotage. Il est à lire en combinaison avec le paragraphe 1er, qui prévoit que le directeur des études préside de plein droit le comité de pilotage. À l’instar de ce qui est prévu par exemple à l’article 6, paragraphe 2, du projet de loi pour le jury de l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, il serait indiqué de prévoir une suppléance en cas d’empêchement du directeur des études. Le dispositif sous examen prévoit la possibilité que les réunions du comité de pilotage puissent avoir lieu sans présence physique et que les votes puissent avoir lieu à distance, mais omet de régler le fonctionnement du comité lors de réunions qui se tiennent en présentiel. Les règles de fonctionnement du comité de pilotage apparaissent, pour le surplus, sommaires, si bien que le Conseil d’État se demande s’il ne faut pas prévoir que le comité de pilotage se dote d’un règlement intérieur. 17 Le Conseil d’État recommande encore aux auteurs de remettre l’alinéa 2 sur le métier. Il entend régler la participation des membres absents aux « délibérations », mais, en fait, le point 1° ne concerne que la participation au vote, par correspondance ou par un système électronique. La participation aux discussions préalables au vote, qui caractérise la « délibération » fait ici défaut ; elle est remplacée par une « communication préalable du texte intégral des décisions à prendre », sans que ne soit envisagée l’hypothèse que la décision à prendre pourrait être modifiée à l’issue des délibérations. Cette difficulté n’est pas présente dans le cas d’une participation par visioconférence ou par un autre mode de télécommunication visée au point 2°. Le recours à cette technique ne permet pas un vote secret, mais le Conseil d’État relève qu’aucun vote secret n’est prévu par le projet de loi sous avis. À l’alinéa 4, le Conseil d’État suggère enfin d’écrire que « [l]e comité de pilotage ne peut valablement délibérer que si la moitié de ses membres sont présents. » La section 1re du chapitre 2 met en œuvre l’une des innovations principales du projet de loi sous examen, consistant dans l’introduction d’un examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois. La démarche semble être dictée par la volonté de désengorger une filière qui, pourtant, de l’aveu même des auteurs, produit trop peu de diplômés. Il résulte du commentaire de l’article (« En cas de défaillance, l’candidat [sic] n’est pas apte à commencer la formation des CCDL, c’est-àdire il ne dispose pas des connaissances de base suffisantes relevant du droit luxembourgeois ») et plus clairement encore du projet de règlement grandducal dont le Conseil d’État est également saisi (« L’examen porte sur les principes et mécanismes généraux du droit luxembourgeois ») que l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois doit porter sur le droit luxembourgeois. Aux yeux du Conseil d’État, cette approche est problématique, car elle revient à exiger des candidats qu’ils disposent déjà, en partie du moins, des connaissances que les cours complémentaires en droit luxembourgeois doivent justement leur apporter. Les candidats qui n’ont pas eu de cours de droit luxembourgeois durant leur cursus universitaire se trouvent, de fait, défavorisés, étant donné que seuls les étudiants ayant effectué leurs études à l’Université du Luxembourg disposeront a priori déjà des connaissances sur lesquelles l’examen doit porter. Ces étudiants seraient alors avantagés dans ce système, au détriment des étudiants ayant suivi leurs études à l’étranger. Le Conseil d’État exprime ses doutes quant à la pertinence de l’exigence d’un examen d’entrée aux cours complémentaires, si ce dernier ne vise que les compétences en droit luxembourgeois. 18 Article 4 Paragraphe 1er Le paragraphe 1er de l’article 4 conditionne l’admission à l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois à la détention de diplômes de niveau bachelor et master d’une durée d’au moins cinq années ou d’un diplôme sanctionnant un cycle d’études unique de type long d’une durée d’au moins cinq années. L’article 8 du règlement grand-ducal précité du 10 juin 2009 prévoit actuellement que, pour s’inscrire aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, il faut être détenteur soit d’un diplôme de master délivré par l’Université de Luxembourg, « soit avoir obtenu l’homologation du diplôme étranger en droit conformément au règlement grand-ducal du 10 septembre 2004 fixant les critères d’homologation des titres et grades étrangers en droit ». Le diplôme doit satisfaire aux conditions prévues à l’article 4 dudit règlement grand-ducal, c’est-à-dire notamment « sanctionner un cycle d’études de droit, à temps plein, d’une durée minimale de quatre années ou huit semestres ou douze trimestres » et porter obligatoirement sur les matières fixées aux alinéas 4 et 5 de cet article. La durée des études requise pour être admis aux cours complémentaires en droit luxembourgeois passe donc de quatre à cinq années, ce qui n’est mis en exergue ni dans l’exposé des motifs ni dans le commentaire afférent de l’article. Si la plupart des étudiants suivent aujourd’hui un cursus universitaire de cinq années, à l’Université du Luxembourg notamment, la mesure revient à exclure les titulaires des diplômes plus anciens, comme une « maîtrise en droit », qui était délivrée après quatre années d’études. En France, les universités offrent toujours des diplômes de master d’une durée d’enseignement d’un an. L’emploi du singulier dans le texte de la loi permet-il d’enchaîner deux masters pour atteindre la durée requise de deux ans ? Alors même que le commentaire souligne que les diplômes provenant d’États non européens sont admis, le Conseil d’État se doit de faire observer qu’ailleurs – aux États-Unis notamment – les études en droit ont typiquement une durée de moins de cinq ans. Le Conseil d’État suppose que la vérification des conditions de durée des études sera effectuée par le directeur des études dans le contexte de la « décision d’admission » dont il est question à l’article 5, paragraphe 2, alinéa 4, du projet de loi. Il se demande cependant comment le directeur des études pourra effectuer ce contrôle sur la base des pièces que le candidat doit joindre à sa demande en vertu de l’article 5, paragraphe 2, alinéa 2, du projet de loi. La durée des études ne fait en effet pas partie des informations consignées sur le registre des titres28 et il ne semble pas acquis que les diplômes, dont le candidat doit remettre une copie, renseigneront systématiquement la durée du cycle sanctionné. Au vu des interrogations soulevées par le dispositif, qui sont source d’insécurité juridique, le Conseil d’État doit s’y opposer formellement. 28 « Le registre comporte les informations suivantes :
  3. a)le nom, la date de naissance et l’adresse du demandeur ;
  4. b)le nom de l’institution de formation ;
  5. c)le diplôme ou le grade conféré ;
  6. d)le lieu de délivrance du diplôme ou du grade conféré ;
  7. e)le niveau conféré conformément aux dispositions de l’article 69 » (Article 66, paragraphe 3, de la loi modifiée du 28 octobre 2016 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles). 19 Paragraphe 2 Au paragraphe 2, l’homologation des diplômes exigée à l’heure actuelle par l’article 8 du règlement grand-ducal précité du 10 juin 2009 est remplacée par une exigence d’inscription du diplôme sur le registre des titres de formation, prévue aux articles 66 à 69 de la loi modifiée du 28 octobre 2016 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, ci-après « registre des titres de formation ». D’après le commentaire, « il importe de pouvoir vérifier si le postulant a accompli un cycle complet en droit et de pouvoir effectuer un contrôle sur l’authenticité des diplômes. Les diplômes doivent en plus être délivrés à l’issu [sic] d’une formation officielle dans l’État d’enseignement d’origine, ce contrôle n’est pas prévu par le système actuel ». L’exigence que les diplômes aient été « délivrés par un établissement d’enseignement supérieur établi conformément aux lois et règlements régissant l’enseignement supérieur sur le territoire de l’État de délivrance » peut être omise pour être superfétatoire, puisque l’article 68, paragraphe 2, de la loi précitée du 28 octobre 2016 dispose déjà que « pour être inscrits au registre des titres de formation, section de l’enseignement supérieur, les diplômes, titres et grades de l’enseignement supérieur doivent sanctionner un cycle complet d’études et correspondre aux lois et règlements régissant l’enseignement supérieur de l’État où le titre a été conféré ». Article 5 Paragraphe 1er Le paragraphe 1er prévoit que l’examen d’entrée aux cours complémentaires a lieu au mois d’octobre de chaque année et que la date et le programme en sont publiés au plus tard le 1er juillet qui précède. Il y a lieu de rappeler qu’aux termes de la première puce typographique de l’article 3, paragraphe 1er, du projet de loi, c’est le directeur des études qui fixe la date de l’examen d’entrée. L’annonce d’une publication annuelle du programme est en contradiction avec l’article 2, paragraphe 2, alinéa 2, de la loi en projet, qui prévoit que « le programme à enseigner et à contrôler ainsi que les modalités que requiert le déroulement pratique des examens, contrôles des connaissances, formations et stages sont fixés par règlement grand-ducal ». Le Conseil d’État doit s’opposer formellement au paragraphe 1er de l’article 5, en raison de sa contrariété avec l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution (article 45, paragraphe 2, de la Constitution révisée), alors que le dispositif ne comporte aucun encadrement de la manière dont le programme « porté à la connaissance du public » est arrêté et par qui. S’il devait s’agir de la simple republication, sur le site internet, du programme arrêté par voie de règlement grand-ducal, aucune base légale n’est requise. La précision de la date ultime à laquelle le programme doit être republié sur le site internet pourrait, quant à elle, être remplacée par l’exigence que le règlement grand-ducal visé à l’article 2, paragraphe 2, alinéa 2, du projet de loi, intervînt au plus tard à la date prévue. 20 Paragraphe 2 Le paragraphe 2 prévoit que les candidats doivent s’inscrire à l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois au plus tard trente jours avant la date de l’examen et précise les pièces qui doivent être jointes à la demande d’inscription. Concernant le délai d’inscription, le Conseil d’État est à se demander pourquoi les auteurs n’ont pas prévu la publication de cette date limite également sur le site internet du ministère. L’alinéa 3 déroge à l’alinéa 2 en prévoyant qu’une inscription provisoire « peut être accordée » au candidat qui ne dispose pas encore des documents requis au moment de l’inscription. D’après le commentaire, ceci est nécessaire pour éviter de pénaliser les candidats qui n’ont pas encore obtenu l’inscription de leur diplôme au registre des titres de formation. Le texte ne précise cependant ni par quelle autorité cette dérogation est « accordée », ni de quelle manière elle doit être demandée, ni encore de quelle manière le candidat doit rapporter la preuve qu’il ne dispose pas encore des documents et n’a pas simplement omis de joindre des documents dont il dispose déjà. En outre, le terme « stagiaire » est erroné et devrait être remplacé par le terme « candidat » et les auteurs du texte omettent de préciser à qui le ou les documents manquants doivent être « versés » s’ils n’ont pas initialement été « remis » au ministre. Il semble aussi périlleux au Conseil d’État d’admettre la remise de documents jusqu’au « jour de la délibération », car il pourrait y avoir des situations où le jury se réunit le matin et les pièces manquantes sont versées l’après-midi. Finalement, il n’apparaît pas du texte de quelle manière les candidats seront informés de la date à laquelle le jury délibère (date dont la fixation relève probablement du directeur des études sur le fondement de sa compétence « de convoquer et de présider tous les jurys d’examen »), de sorte qu’il leur sera difficile de la respecter. En ce qui concerne les termes « peut être accordée », le Conseil d’État relève que dans une matière réservée à la loi, une autorité administrative ne saurait se voir accorder par le législateur un pouvoir d’appréciation sans limite pour prendre des décisions29. La loi doit définir les éléments essentiels de la matière avec une précision suffisante pour écarter tout pouvoir discrétionnaire absolu de la part de l’administration. Par conséquent, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle, d’encadrer le pouvoir d’accorder l’inscription provisoire par des critères précis, tout en omettant l’emploi du verbe « pouvoir ». Il semble au Conseil d’État qu’il serait plus simple, et vraisemblablement aussi plus conforme à la volonté des auteurs, de séparer l’inscription et la production des documents requis et de permettre la production des documents requis en général jusqu’à une certaine date. De l’avis du Conseil d’État, cette date devrait d’ailleurs se situer avant la date de l’examen. Il semble en effet déraisonnable de faire participer un candidat à l’examen et de corriger sa copie pour se rendre compte ensuite seulement, au moment où le jury se réunit, que son dossier administratif est incomplet. Cette approche risque de retarder le processus, les corrections prenant du temps, au détriment du plus grand nombre dont les dossiers sont complets. 29 Avis du Conseil d’État du 28 juin 2022 sur le projet de loi modifiant 1° la loi modifiée du 3 août 2005 concernant le sport et 2° la loi modifiée du 31 juillet 2006 portant introduction d’un Code du travail (doc. parl., n° 79555, p. 4). 21 Le terme « spontanément » étant superflu, le Conseil d’État demande qu’il soit supprimé. L’alinéa 4 prévoit que chaque demande d’inscription fait l’objet d’une décision d’admission du directeur des études. Le Conseil d’État présume que cette formule implique qu’il pourrait également y avoir des décisions de refus d’admission, sans cependant que les motifs qui pourraient justifier un refus d’admission soient exposés. Comme un tel pouvoir de décision non encadré est source d’arbitraire, le Conseil d’État doit s’y opposer formellement pour les mêmes motifs que ceux qu’il a énoncés à l’endroit de l’alinéa 3. L’alinéa 5 prévoit que « les demandes tardives sont d’office rejetées ». Cette disposition semble superfétatoire, dans la mesure où l’alinéa 1er prévoit déjà que l’inscription doit être effectuée « au plus tard un mois avant la tenue de l’examen ». Paragraphe 3 Alinéa 1er L’alinéa 1er du paragraphe 3 prévoit que le certificat de réussite (il faudrait ajouter les termes « de l’examen d’entrée ») est délivré au candidat « ayant obtenu au moins la moitié des points aux épreuves ». Cette formule, qui sous-entend qu’il y aura plusieurs épreuves, est ambiguë, étant donné qu’il n’est pas clair si l’exigence est que le candidat obtienne la moitié des points, au moins, lors de chaque épreuve ou bien s’il suffit qu’il obtienne la moitié des points sur la moyenne des épreuves, ce qui impliquerait une possibilité de compensation. Ce défaut de précision, qui est source d’insécurité juridique, oblige le Conseil d’État à s’opposer formellement à la disposition sous examen. Le Conseil d’État demande aussi, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, à voir préciser dans la loi les modalités de la notation de cet examen. Alinéa 2 L’alinéa 2 dispose qu’il n’y aura pas de session de rattrapage. Le Conseil d’État conçoit que l’organisation d’une telle session nécessiterait de retarder encore plus le début des cours. Néanmoins, le Conseil d’État a du mal à comprendre pour quelles raisons les candidats ne peuvent pas bénéficier d’une session de rattrapage. L’explication donnée, à savoir que « [l]’examen d’entrée est une occasion unique et doit être réussi au premier coup », ne convainc pas, d’autant que le texte permet une réinscription du candidat lors de sessions ultérieures dans la limite du paragraphe 5. Le Conseil d’État relève encore que contrairement aux articles 11, 15, 23 et 31 du projet de loi, qui arrêtent textuellement le libellé du certificat ou du diplôme à délivrer au candidat ou au stagiaire, l’article sous examen est muet à cet égard. Le Conseil d’État suggère d’adhérer au principe du parallélisme des formes et de fixer également dans la loi le libellé du certificat de réussite de l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois. 22 Paragraphe 4 Le paragraphe 4 dispose que le certificat de réussite de l’examen d’entrée « ouvre le droit d’inscription à la session des cours complémentaires en droit luxembourgeois débutant l’année au cours de laquelle il a été délivré ». Le commentaire des articles confirme que cette disposition signifie que le certificat de réussite de l’examen d’entrée est valable uniquement pour la session des cours complémentaires qui s’ouvre durant l’année au cours de laquelle il a été délivré. Un candidat qui ne s’inscrirait pas à cette session devrait donc se présenter à un nouvel examen d’entrée l’année suivante s’il souhaite s’inscrire aux cours complémentaires à ce moment, et ce quelles que soient les circonstances (maladie, grossesse, etc.). Cette limitation de la validité du certificat dans le temps interpelle quant au respect du principe de proportionnalité. Le Conseil d’État ne comprend pas pourquoi un certificat de réussite d’un examen dont le programme est a priori appelé à rester le même d’une année à l’autre doit perdre sa validité au bout de quelques mois. L’affirmation du commentaire des articles que « ceci est important pour pouvoir utilement gérer la quantité des inscriptions dans le but de pouvoir offrir une formation de qualité » n’emporte pas la conviction, étant donné que, d’une part, les enseignements sont dispensés dans le cadre des cours complémentaires en droit luxembourgeois sous la forme de cours magistraux dont la qualité ne dépend a priori pas du nombre de personnes qui les suivent et, d’autre part, aucune autre mesure apte à garantir la qualité de l’enseignement ne semble avoir été étudiée et mise en balance. À ce stade, le Conseil d’État doit réserver sa position quant à la dispense du second vote constitutionnel à l’égard du paragraphe 4 dans l’attente d’une refonte ou de plus amples explications sur le caractère proportionné de la règle, étant rappelé qu’elle restreint l’accès à l’exercice de la profession libérale que la loi doit « garantir » au vœu de l’article 11, paragraphe 6, de la Constitution (article 35 de la Constitution révisée). Paragraphe 5 Le paragraphe 5 prévoit que « le candidat est admis à se réinscrire deux fois au plus à l’examen d’entrée en cas d’échec ». La règle ne s’applique qu’ « en cas d’échec ». Le Conseil d’État en déduit qu’un candidat qui réussit l’examen d’entrée, mais qui soit omet de s’inscrire aux cours complémentaires en droit luxembourgeois la même année ou qui échoue aux épreuves des cours complémentaires peut se réinscrire à l’examen d’entrée sans limitation dans le temps. Dans la mesure où chaque échec confère le droit de « se réinscrire deux fois à l’examen », le Conseil d’État se demande si le dispositif qui lui est soumis est apte à atteindre l’objectif visé, qui semble être d’exclure définitivement les candidats qui ont échoué trois fois et ce au motif que « faute de l’avoir réussi après trois essaies [sic], on peut légitimement juger qu’il n’est pas apte pour pouvoir accéder [sic] les formations pour les différentes professions en cause ». Il serait plus simple et plus efficace d’écrire que « le candidat qui a échoué est admis à se réinscrire dans la limite de trois tentatives ». 23 Le Conseil d’État se demande cependant ici encore si une telle exclusion définitive satisfait à l’exigence de proportionnalité. Il songe notamment au cas d’un candidat qui aurait, après avoir échoué trois fois, entrepris un cursus universitaire supplémentaire ou simplement acquis des connaissances plus étendues du fait de son activité professionnelle. Serait-il justifié de l’exclure à vie ? S’agissant d’un examen d’entrée pour une formation et un stage ultérieurs, la situation est différente du cas d’un examen qui intervient après une formation ou un stage. Comme les candidats viendront d’horizons académiques différents, ils doivent avoir la possibilité, en cas d’échecs répétés, de parfaire leur formation afin d’améliorer leur niveau. Le Conseil d’État comprend la finalité de la mesure, qui cherche à éviter un engorgement du système du fait de candidats présentant des échecs répétés, mais estime qu’une exclusion définitive ne s’impose pas nécessairement. Il pourrait être plus adéquat d’interdire une nouvelle inscription pour un certain nombre de sessions et de les autoriser à s’inscrire à nouveau après l’écoulement de ce délai d’attente. Article 6 Paragraphe 1er Tel que le Conseil d’État comprend le dispositif sous examen, le paragraphe 1er prévoit une préparation et une correction collégiale des épreuves de l’examen d’entrée par les membres du jury d’examen. Cette façon de procéder interpelle le Conseil d’État d’un point de vue purement pratique. En effet, tel qu’il est libellé, le paragraphe sous examen impose une réunion de l’ensemble des membres du jury pour préparer les épreuves, puis corriger les copies. Le Conseil d’État estime que cette approche est particulièrement lourde et doute qu’elle corresponde aux intentions des auteurs, ce d’autant que le jury ne dispose que d’un temps limité, l’examen d’entrée ayant lieu au mois d’octobre (article 5, paragraphe 1er) et les cours complémentaires débutant « au plus tôt le 15 novembre » (article 8, paragraphe 1er). Le mode de fonctionnement de ce jury n’est pas autrement défini. Les décisions sont-elles prises à la majorité ? L’unanimité est-elle requise ? Quel quorum de présence faut-il appliquer ? Dans quelles conditions fait-on appel aux suppléants ? Le directeur des études ou son suppléant a-t-il éventuellement une voix prépondérante si le jury se trouve réduit à un nombre pair et que les voix sont partagées ? Il existe une contradiction entre l’article 5, paragraphe 3, du projet de loi, qui prévoit que « le certificat de réussite est délivré au candidat ayant obtenu au moins la moitié des points » et la disposition sous examen qui laisse le jury « délibére[r] sur les résultats » et « décide[r] à l’égard de chaque candidat de sa réussite ou de son échec » sans préciser sur la base de quels critères s’opèrent ces délibérations. Contrairement à ce que prévoit par exemple l’article 9 pour les examens des cours complémentaires et à ce qu’implique l’article 5, paragraphe 5, l’attribution de points par le jury n’est pas expressément prévue. Le jury ne devrait-il pas se borner à arrêter les notes et laisser ensuite s’appliquer la règle de l’article 5, paragraphe 3, du projet de loi ? 24 Au vu de l’imprécision du dispositif, qui est source d’insécurité juridique, le Conseil d’État doit s’opposer formellement au paragraphe 1er de l’article 6. Paragraphe 2 Le Conseil d’État note qu’en cas d’empêchement du directeur des études, le jury d’examen est présidé par le membre le plus âgé. Le Conseil d’État considère que la priorité basée sur l’âge biologique constitue une discrimination fondée sur l’âge, contraire à l’article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales30 ainsi qu’à son Protocole N° 1231, et il doit dès lors s’opposer formellement à la disposition sous examen. Pour lever cette opposition formelle, le Conseil d’État pourrait concevoir un système de tirage au sort. Paragraphe 3 Les incompatibilités prévues par le paragraphe 3 à l’égard des membres de la famille, conjoints ou partenaires des candidats n’appellent pas d’observation de principe. Le Conseil d’État se demande cependant si la participation d’une de ces personnes à la surveillance d’un examen est réellement problématique. Il note aussi que le texte semble distinguer entre « la correction des copies d’examen » et la participation au jury d’examen, ce qui ne correspond pas à la logique du paragraphe 1er. Le Conseil d’État propose de viser les « autres personnes résidant en couple sans être mariées, ni engagées dans un partenariat au sens de la loi précitée du 9 juillet 2004 ». Article 7 L’article 7, qui prévoit que « l’admission aux cours complémentaires en droit luxembourgeois est ouverte au candidat ayant réussi l’examen d’entrée l’année de son inscription à ces cours », ne fait que réitérer la règle de l’article 5, paragraphe 4, du projet de loi et peut être omis. Le Conseil d’État réserve ici aussi sa position quant à la dispense du second vote constitutionnel dans l’attente d’une refonte ou de plus amples explications sur le caractère proportionné de la mesure. Il renvoie pour le surplus à ses observations sous l’article 5, paragraphe 4, du projet de loi. D’un point de vue terminologique, une personne ayant réussi l’examen d’entrée et souhaitant s’inscrire aux cours complémentaires en droit luxembourgeois n’est pas encore un « candidat » auxdits cours complémentaires. Il y aurait lieu de viser « la personne ayant réussi […] ». Article 8 Paragraphe 1er Au paragraphe 1er, le Conseil d’État se demande quelle est l’utilité de la précision selon laquelle « [l]es cours complémentaires en droit luxembourgeois sont enseignés intégralement avant le stage judiciaire » ? 30 31 Ratifiée par le Luxembourg en date du 3 septembre 1953. Ratifié par le Luxembourg en date du 21 mars 2006. 25 Dès lors que le candidat au stage judiciaire doit, en vertu de l’article 12, paragraphe 2, remettre lors de son inscription le certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois, ce bout de phrase relève de l’évidence. Il s’interroge aussi sur l’apport normatif de la mention selon laquelle les cours complémentaires en droit luxembourgeois « comprennent des cours portant essentiellement sur les particularités du droit luxembourgeois ». Le paragraphe 1er n’a donc pas d’apport normatif et il peut être supprimé. Paragraphe 2 Alinéa 1er D’après l’alinéa sous examen, les cours débutent « au plus tôt le 15 novembre de chaque année » et prennent fin au plus tard le 30 avril de l’année suivante. À l’heure actuelle, les cours complémentaires en droit luxembourgeois commencent le 1er octobre de chaque année pour prendre fin le 15 avril de l’année suivante32. Le début des cours complémentaires est donc décalé de six semaines au moins et leur durée totale amputée d’un mois au moins. Outre ce décalage, la date de début des cours, qui est actuellement ferme, ne sera à l’avenir qu’indicative. La fixation de la date effective « de début de la formation des cours complémentaires » relève des attributions du directeur des études (article 3, paragraphe 1er, première puce typographique). Le Conseil d’État rappelle que la lisibilité du dispositif pourrait être améliorée si cette compétence du directeur des études était insérée dans le présent article. Le Conseil d’État doute fortement qu’il sera possible de faire effectivement débuter les cours le 15 novembre ou même à une date proche du 15 novembre. En effet, l’examen d’entrée a lieu seulement au mois d’octobre (article 5, paragraphe 1er) et l’inscription des candidats doit, au vœu de l’alinéa 2, avoir lieu au plus tard 15 jours avant le début des cours, ce qui ne laisse pratiquement aucune marge pour la correction des copies selon le mode de correction collégial prévu par l’article 6, paragraphe 1er, et la communication des résultats aux candidats. Alinéas 2 à 4 L’alinéa 2 prévoit que les inscriptions « se font » auprès du ministre de la Justice « jusqu’au plus tard 15 jours avant le début des cours ». D’après l’alinéa 3, les « demandes d’inscription » donnent lieu à une « décision d’admission » du directeur des études. L’alinéa 4 prévoit que « les demandes tardives sont d’office rejetées ». Le Conseil d’État relève que le dispositif qui lui est soumis n’indique pas de quelle manière des candidats potentiels seront informés de l’échéance des « quinze jours avant le début des cours » qu’ils doivent respecter. Celle-ci découle de la « date de début de la formation des cours complémentaires » 32 Article 7 du règlement grand-ducal précité du 10 juin 2009. 26 arrêtée par le directeur des études sur le fondement de l’article 3, paragraphe 1er, mais ni cet article ni l’article sous examen ne prévoient une publication de cette décision, par exemple au moyen d’un affichage de cette date sur le site internet du ministère de la Justice. L’article 2 du projet de règlement d’exécution dont le Conseil d’État est également saisi n’est d’aucun secours puisqu’il ne concerne que la communication avec les « candidats ou stagiaires » et qu’il s’agit ici d’informer les personnes susceptibles de candidater. Une notification individuelle aux personnes éligibles se heurterait encore à la difficulté juridique que l’article 33, relatif au traitement des données, ne prévoit pas la conservation des coordonnées des candidats à l’issue de l’examen d’entrée ainsi qu’aux difficultés pratiques inhérentes aux changements d’adresse. La forme des demandes d’inscription n’est également pas autrement spécifiée. Le Conseil d’État se serait attendu à une forme écrite utilisant un formulaire, le cas échéant un formulaire en ligne préétabli. Le Conseil d’État se demande aussi si, dans l’esprit des auteurs, le délai d’inscription de « au plus tard quinze jours avant le début des cours » vise la demande d’inscription du candidat ou la décision d’inscription du directeur des études. Dans la mesure où l’alinéa 4 évoque une possible tardiveté des demandes et qu’il n’y a pas d’autre délai pertinent que celui visé à l’alinéa 2, il y aurait lieu de prévoir à l’alinéa 2 que, pour être admissibles, « les demandes d’inscription doivent parvenir au ministre ayant la Justice dans ses attributions au plus tard quinze jours avant le début des cours ». Le Conseil d’État constate enfin que le pouvoir de décision du directeur des études ne fait l’objet d’aucun encadrement. Dans le système voulu par les auteurs, où l’admission aux cours complémentaires dépend a priori exclusivement de l’obtention très récente du certificat de réussite de l’examen d’entrée aux cours complémentaires, la compétence du directeur des études devrait être liée, mais le texte ne le précise pas, ce qui pourrait ouvrir la porte à une mise en œuvre arbitraire de ce pouvoir décisionnel. Dès lors que la procédure d’inscription prévue aux alinéas sous examen conditionne l’accès aux professions visées par le projet de loi et dans la mesure où le non-respect de cette procédure entraîne, dans le système voulu par les auteurs, l’invalidation du certificat de réussite de l’examen d’entrée aux cours complémentaires précédemment obtenu, le Conseil d’État doit exiger, sous peine d’opposition formelle pour défaut d’encadrement légal conformément à l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution (article 45, paragraphe 2, de la Constitution révisée), que les modalités d’inscription aux cours complémentaires et la manière dont les candidats potentiels sont informés des échéances à respecter soient réglés avec précision dans la loi. Paragraphe 3 Le paragraphe 3 prévoit que le programme des cours complémentaires en droit luxembourgeois est « établi » au plus tard le 1er septembre et « porté à la connaissance du public » moyennant une publication sur le site internet du ministère de la Justice. Cette disposition s’inscrit en porte-à-faux avec l’article 2, paragraphe 2, alinéa 2, de la loi en projet, qui prévoit que « le programme à enseigner et à contrôler ainsi que les modalités que requiert le déroulement pratique des 27 examens, contrôles des connaissances, formations et stages sont fixés par règlement grand-ducal ». Le Conseil d’État doit s’opposer formellement à ce dispositif en raison de sa contrariété avec l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution (article 45, paragraphe 2, de la Constitution révisée), étant donné que le dispositif ne comporte aucun encadrement de la manière dont le programme « porté à la connaissance du public » est arrêté et par qui. Il renvoie à ses observations et à son opposition formelle formulées à l’endroit de l’article 5, paragraphe 1er, alinéa 2. Il s’ajoute que la formule retenue par les auteurs du texte (« le programme de l’enseignement est établi ») ne rend pas compte des modalités de l’enseignement telles qu’elles résultent du projet de règlement grand-ducal d’exécution dont le Conseil d’État se trouve également saisi. Ce projet de règlement grand-ducal prévoit en effet que les candidats peuvent composer leur propre programme d’enseignement en complétant les matières formant le « tronc commun » par des enseignements portant sur des « matières optionnelles » avec pour seule contrainte un nombre minimum d’heures enseignées. Il n’y a donc pas de programme fixe, identique pour tous les candidats. Il se pourrait que les auteurs utilisent ici le terme « programme » pour désigner non pas le programme des matières sur lesquelles porte l’enseignement, mais pour viser les « horaire des cours » (dates, heures et lieux où se déroulent les enseignements). Si tel était le cas, le texte devrait être modifié en conséquence. Le Conseil d’État fait encore observer que dans la mesure où l’alinéa 1er du paragraphe 2 prévoit que les cours débutent « au plus tôt le 15 novembre », il n’est pas nécessaire de préciser dans la loi que le 1er septembre précède le début des cours, qui est fixé par le projet de loi au 15 novembre. Il y aurait plutôt lieu d’écrire « 1er septembre de chaque année ». Paragraphe 4 Le paragraphe 4 ne donne pas lieu à observation, mais le Conseil d’État préférerait lire que « la présence aux cours est facultative ». Article 9 Paragraphe 1er Alinéa 1er Sans observation. Alinéa 2 L’alinéa 2 prévoit que la participation à la « session ordinaire des contrôles des connaissances » requiert l’introduction d’une « demande » auprès du directeur des études « endéans un délai fixé par lui ». La finalité de cette démarche n’est pas expliquée et le Conseil d’État se demande pourquoi l’inscription aux cours complémentaires en droit luxembourgeois n’emporte pas d’office inscription au contrôle des connaissances qui a lieu à l’issue des cours. 28 En théorie, le Conseil d’État pourrait concevoir qu’il puisse y avoir un intérêt à permettre aux candidats de se soumettre aux épreuves dans des matières optionnelles différentes de celles dans lesquelles ils se sont inscrits initialement, mais une telle possibilité devrait être encadrée par un dispositif législatif clair. Cette approche ne paraît toutefois pas correspondre aux intentions des auteurs puisque le règlement d’exécution dont le Conseil d’État est également saisi prévoit à son article 8 que les contrôles des connaissances portent sur « chacune des matières relevant du tronc commun ainsi que […] les matières optionnelles choisies ». La démarche pourrait encore, plus prosaïquement, être dictée par la nécessité de connaître le nombre approximatif de participants aux épreuves pour pouvoir réserver une salle appropriée. Quelles que soient les raisons pour lesquelles la démarche est prévue, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à l’alinéa sous examen, étant donné que la finalité et les modalités de l’inscription ne sont pas claires. L’étudiant doit-il s’inscrire à toutes les matières ? Peut-il faire un choix ? Ce choix peut-il diverger du choix fait initialement ? Quelles sont les conséquences d’une inscription tardive ou incomplète ? Le directeur des études pourrait-il refuser de faire droit à la demande ? Si oui, selon quels critères ? Sur la base de quels critères sera fixé le délai d’inscription ? Dans les matières réservées à la loi, une autorité administrative ne saurait se voir accorder par le législateur un pouvoir d’appréciation sans limite pour prendre des décisions. La loi doit définir les éléments essentiels de la matière avec une précision suffisante pour écarter tout pouvoir discrétionnaire absolu de la part de l’administration. Le Conseil d’État fait observer que les difficultés qu’il décrit découlent pour partie du fait que le projet de loi est pratiquement muet sur le déroulement des cours complémentaires en droit luxembourgeois, et notamment sur le fait que ceux-ci comportent des matières obligatoires et des matières optionnelles, avec pour conséquence le fait que les programmes des contrôles des connaissances sont également individualisés. Ces précisions devraient résulter de la loi. Le Conseil d’État renvoie à ce sujet à ses observations sous les articles 2, paragraphe 1er, alinéa 2, et 8, paragraphe 3. Le Conseil d’État suggère aux auteurs de déplacer la phrase « Tous les stagiaires ayant participé à la session ordinaire et qui y ont échoué sont d’office inscrits à la session de rattrapage » vers le paragraphe 4, qui traite de la session de rattrapage, et de remplacer le terme « stagiaires » par celui de « candidats ». Finalement, la notion de « session ordinaire des contrôles des connaissances » n’est pas définie. Il y a lieu de se référer à la « première session des examens », notion qui est définie à l’article 8, paragraphe 2. Alinéa 3 Sans observation. Paragraphe 2 Le paragraphe 2 prévoit que le certificat de formation complémentaire est délivré au stagiaire (il faudrait écrire « candidat ») qui a composé dans 29 toutes les matières et a obtenu dans chacune d’entre elles une note au moins égale à la moitié des points. Le Conseil d’État doit s’opposer formellement à cette disposition, car la loi omet de définir quelles sont « toutes les matières » dans lesquelles le candidat doit composer, ce qui ne suffit pas à l’exigence qui se dégage de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle selon laquelle, dans les matières réservées à la loi, « l’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi »33. Cette opposition formelle est liée à celle dont le Conseil d’État a frappé l’article 2, paragraphe 1er, du projet de loi, qui se contente de renvoyer sans plus de précision au règlement pour la définition du « programme à enseigner et à contrôler ». L’insertion des précisions requises à l’article 2, paragraphe 1er, ou à un autre endroit du projet de loi permettra de lever la présente opposition formelle pour autant que la portée de la notion de « matières dans lesquelles le candidat doit composer » se dégage du dispositif légal amendé. À l’étude du projet de règlement d’exécution dont il se trouve saisi par ailleurs, le Conseil d’État constate que l’intention des auteurs du texte est que les candidats n’aient pas à composer dans « toutes les matières », mais uniquement dans celles qu’ils auront choisies au moment de leur inscription. Il faudrait, pour lever l’opposition formelle qui vient d’être formulée et d’ailleurs aussi pour assurer la conformité du texte réglementaire en projet à la loi, reprendre au niveau de la loi le principe que les cours complémentaires comportent deux catégories d’enseignement, dont une au sein de laquelle le candidat peut opérer un choix. Le Conseil d’État renvoie à ce sujet à ses observations sous l’article 8, paragraphe 3. Paragraphe 3 Le paragraphe 3 innove en instaurant une possibilité de compensation, applicable lors de la session ordinaire uniquement, au profit des candidats ayant essuyé deux échecs au maximum, avec un déficit de trois points au plus et une moyenne générale de 13 points au moins. Le Conseil d’État doit s’opposer formellement à cette disposition, en raison de l’imprécision de la notion de « toutes les matières » déjà relevée à l’endroit du paragraphe 2. Il conviendrait aussi de viser le « certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois » par son intitulé complet et de viser non pas le « stagiaire », mais le candidat. Paragraphe 4 Aux termes du paragraphe 4, « une session de rattrapage a lieu dans les deux mois de la proclamation des résultats de la session ordinaire ». Le projet de loi n’indique ni comment la date effective de l’examen de rattrapage est arrêtée ni comment les candidats qui ont échoué lors de la session ordinaire et qui sont inscrits d’office à la session de rattrapage sont informés de leur échec et de la date de la session de rattrapage. Dans la mesure 33 Cour const., arrêt n° 177 du 3 mars 2023, Mém. A, n° 440 du 10 juin 2021. 30 où la loi en projet ne prévoit aucune proclamation des résultats de la session ordinaire, l’élément déclencheur du délai de deux mois endéans lequel l’examen de rattrapage doit avoir lieu est également indéterminable. En raison de ces lacunes, qui sont source d’insécurité juridique, le Conseil d’État doit s’opposer formellement au texte qui lui est soumis. Paragraphe 5 Aux termes du paragraphe 5, le candidat qui a échoué « est admis à se réinscrire une seule fois dans le respect des paragraphes 4 et 5 de l’article 5 ». Le Conseil d’État comprend, à la lecture du commentaire (« En cas d’échec à la session de rattrapage, le stagiaire est admis à se réinscrire une seule fois aux CCDL mais il doit à nouveau réussir l’examen d'entrée aux CCDL »), que les auteurs de ce dispositif n’entendent pas accorder au candidat, qui n’a pas réussi lors des contrôles des connaissances des cours complémentaires en droit luxembourgeois, le droit de se réinscrire, mais entendent au contraire limiter cette possibilité (
  8. a)en l’obligeant à se soumettre à nouveau à l’examen d’entrée aux cours complémentaires en droit luxembourgeois et (
  9. b)en n’admettant, dans l’hypothèse où il obtient à nouveau le certificat de réussite de l’examen d’entrée, qu’une seule réinscription. Le candidat qui obtient deux fois le certificat de réussite de l’examen d’entrée, mais échoue ensuite deux fois aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, risque ainsi de se trouver en bout de parcours une année avant celui qui échoue trois fois d’affilée à l’examen d’entrée (application de l’article 5, paragraphe 5). Les contours du droit d’être « admis à se réinscrire une seule fois » sont très flous. Les auteurs visent-ils une réinscription aux cours complémentaires au sens de l’article 8, paragraphe 2, ou bien seulement une demande à pouvoir participer à nouveau aux contrôles des connaissances ? Les candidats peuvent-ils changer, à ce moment, les matières dans lesquelles ils s’inscrivent ? Doivent-ils présenter à nouveau toutes les matières ou bien conservent-ils le bénéfice des notes suffisantes précédemment obtenues ? L’imprécision du dispositif est source d’insécurité juridique, ce qui oblige le Conseil d’État à s’opposer formellement à la disposition sous examen. Par ailleurs, pour ce qui est du caractère définitif de l’exclusion qui résulte de deux échecs aux cours complémentaires en droit luxembourgeois, le Conseil d’État renvoie à ses observations relatives à l’article 5, paragraphe 5. Article 10 Paragraphe 1er L’article sous examen est relatif aux modalités de préparation et de correction des épreuves ainsi qu’au rôle du jury. D’un point de vue logique, ces dispositions auraient éventuellement pu précéder celles qui figurent à l’article 9. 31 La seconde phrase introduit un concept d’ « ajournement » qui n’apparaît pas dans les dispositions précédentes et dont l’utilité et la portée ne sont pas claires. Le Conseil d’État suppose que l’ajournement concerne les candidats qui doivent se présenter à la session de rattrapage, mais suivant le paragraphe 4 de l’article 9, le candidat « doit se présenter à la session de rattrapage dans les matières dans lesquelles il n’a pas obtenu une note au moins égale à 10 points » sans viser une décision d’ajournement. La terminologie de « refus » diverge aussi de celle d’ « échec » utilisée au paragraphe 5 de l’article 9. Paragraphe 2 En ce qui concerne la présidence du jury d’examen en cas d’empêchement du directeur des études, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la disposition prévoyant que le replacement se fait par rang d’âge, et ce pour les motifs exposés à l’égard de l’article 6, paragraphe 2. Il renvoie également à la solution proposée à cet endroit. Paragraphe 3 Le Conseil d’État renvoie aux observations formulées à l’endroit de l’article 6, paragraphe 3, de la loi en projet. Article 11 L’alinéa 1er, qui énonce que « les cours complémentaires en droit luxembourgeois sont sanctionnés par le certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois » ne fait que répéter ce que disent déjà les paragraphes 2, 3 et 4 de l’article 9, à savoir que le certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois est délivré au candidat qui remplit les conditions y énoncées. L’alinéa 1er peut donc être omis et l’article 11 peut alors se borner à arrêter le libellé du certificat. Dès lors, il y aurait lieu de viser, à l’alinéa 2 actuel, qui deviendrait l’alinéa 1er nouveau, le « certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois ». Si ce libellé est traditionnel, le Conseil d’État se doit de relever que les auteurs ont omis d’ajuster la terminologie des trois articles qui traitent de ce certificat. Ainsi, d’après l’article 9, le certificat complémentaire en droit luxembourgeois est délivré en considération des « notes obtenues » (et éventuellement compensées entre elles) tandis que le certificat émis aux termes de l’article 11 certifie un « succès aux épreuves ». L’ « admission » accordée par le jury en vertu de l’article 10, paragraphe 1er, n’est pas mentionnée dans le certificat et celui-ci n’indique d’ailleurs pas, contrairement à ce que prévoient les articles 15, 23 et 31, que l’appréciation du « succès » aux épreuves des cours complémentaires en droit luxembourgeois était le fait d’un jury. La notion de « candidat reçu » employée à l’alinéa 2 ne figure également dans aucun des articles précédents. Le Conseil d’État suggère une révision du dispositif de ce point de vue. 32 Article 12 Paragraphe 1er Première phrase La première phrase du paragraphe 1er reprend la première phrase de l’article 12 du règlement grand-ducal précité du 10 juin 2009, mais substitue à la référence à la « profession d’avocat » une référence à la « profession d’avocat à la Cour ». Or, il n’existe pas de « profession d’avocat à la Cour », mais seulement une profession d’avocat, exercée par les personnes physiques et morales inscrites sur les tableaux des avocats tenus par les deux ordres des avocats, dont certaines sont habilitées à exercer le ministère d’avocat à la Cour. Le Conseil d’État propose dès lors d’écrire que le stage judiciaire « […] a pour but de faire acquérir aux avocats stagiaires les compétences pratiques nécessaires à leur inscription sur la liste I visée à l’article 8, paragraphe 2, point 1, de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat. » Cette formulation est inspirée du libellé du certificat de fin de stage qui figure à l’article 15 du projet de loi. Le Conseil d’État trouverait utile d’insérer, à la suite de la première phrase, une partie du dispositif figurant actuellement au paragraphe 3, pour qu’il soit clair dès le début du chapitre que le stage judiciaire s’effectue auprès d’un avocat : « Il est effectué auprès d’un patron de stage qui guide l’avocat stagiaire dans la plaidoirie, la conduite des affaires et les règles déontologiques de la profession d’avocat. » Deuxième phrase La deuxième phrase fait débuter le stage « le jour de l’assermentation prévue à l’article 6, paragraphe 2 de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat ». Or, de nombreux avocats prêtent le serment d’avocat sans que débute pour eux le stage judiciaire. La formule doit donc être revue pour ne viser que les seuls avocats stagiaires qui accomplissent leur formation initiale d’avocat selon les modalités prévues par la loi en projet, ce qui peut être atteint en visant spécifiquement la liste II des tableaux des avocats, sur laquelle sont inscrits les avocats stagiaires et qui n’accueille par ailleurs, outre les avocats stagiaires, qu’un petit nombre d’avocats ayant prêté serment avant l’entrée en vigueur de la loi sur la profession d’avocat. Le Conseil d’État propose le libellé suivant : « Le stage judiciaire commence de plein droit le jour de la prestation de serment du candidat-avocat en vue de son inscription sur la liste II du tableau des avocats d’un des ordres des avocats. » La notion de « candidat-avocat » figure d’ores et déjà à l’article 6, paragraphe 2, de la loi sur la profession d’avocat. Quant au terme « assermentation », il convient d’y préférer les termes « prestation de serment d’avocat », également employés aux articles 6, paragraphe 2, et 8, paragraphe 4, de la loi sur la profession d’avocat. Le Conseil d’État se demande aussi s’il ne serait pas plus cohérent de regrouper dans un seul paragraphe (voire un seul article) l’ensemble des dispositions qui ont trait à la durée du stage au lieu de les éparpiller, comme 33 le font les auteurs, entre la deuxième phrase du paragraphe 1er et le 1er paragraphe de l’article 13. Paragraphe 2 Alinéa 1er Le paragraphe 2 évoque, sans plus de détail, la nécessité d’une « inscription » sans préciser l’autorité auprès de laquelle cette démarche devrait être faite. Il semble s’agir du directeur des études, investi par l’article 3 en projet de la prérogative « de décider de l’admission ou du refus des inscriptions à l’examen d’entrée, aux cours complémentaires en droit luxembourgeois ainsi que des stages professionnels relevant du champ d’application de la présente loi ». Comme il l’a déjà fait à l’endroit de l’article 3, le Conseil d’État doit s’opposer formellement, au motif de la sécurité juridique, à cette procédure qui est en contradiction avec la compétence du Conseil de l’ordre de tenir le tableau des avocats. Une inscription semble en tout état de cause superflue dès lors que le paragraphe précédent rattache le début du stage judiciaire au moment de la prestation de serment, en vue de laquelle le candidat-avocat doit effectuer les démarches prévues à l’article 6, paragraphe 1er, auprès de l’ordre des avocats compétent. À supposer qu’une « inscription » soit néanmoins nécessaire, le Conseil d’État note que, parmi les documents à verser par le candidat-avocat, une attestation du patron de stage n’est pas prévue, alors qu’au paragraphe 3, alinéa 2, tout changement de patron de stage doit être signalé « certificat à l’appui ». Le Conseil d’État demande encore de viser le « Conseil de l’ordre des avocats du barreau auquel l’admission est demandée », étant donné qu’il existe un conseil de l’ordre pour chacun des deux barreaux. Alinéa 2 L’alinéa 2, qui ne fait que renvoyer à la procédure d’admission au barreau prévue aux articles 6 et 8 de la loi sur la profession d’avocat, est superfétatoire et doit être omis. Paragraphe 3 Alinéa 1er La première phrase de l’alinéa 1er du paragraphe 3, qui décrit les responsabilités du patron de stage envers l’avocat stagiaire et précise que seuls les avocats ayant au moins cinq années d’ancienneté comme avocats à la Cour peuvent être retenus comme patrons de stage, n’appelle pas d’observation. Le Conseil d’État rappelle cependant qu’il propose de déplacer cette disposition au paragraphe 1er pour donner plus de substance à ce paragraphe. 34 La seconde phrase est nouvelle par rapport à l’article 13 du règlement grand-ducal précité du 10 juin 2009. Il y est prévu que « la période de stage ne remplissant pas cette condition » n’est pas prise en considération sans qu’il soit clair laquelle des deux conditions énoncées à la première phrase (l’ancienneté du patron de stage et une guidance effective dans la plaidoirie et la conduite des affaires) est visée. La disposition prévoit par ailleurs que ladite période de stage « n’est pas prise en compte pour le calcul de la durée du stage prévue à l’article 13, paragraphe 1er », alors que pourtant, ledit paragraphe ne prévoit aucun calcul et qu’il n’est par ailleurs pas clair de quelle manière la détermination de la durée de stage serait affectée par une application de la disposition sous examen. Le Conseil d’État doit donc s’opposer formellement au dispositif proposé au motif qu’il est source d’insécurité juridique. Les auteurs n’ont pas commenté cette disposition, mais si leur intention était d’invalider les périodes de stage effectuées auprès d’un patron ne disposant pas de l’ancienneté requise, le Conseil d’État serait amené à s’interroger, sous l’angle du principe de proportionnalité, sur la nécessité de sanctionner un comportement qui aurait dû être empêché par une vérification attentive du dossier du candidat-avocat préalablement à sa prestation de serment ou lors du changement de patron de stage. Le Conseil d’État suppose, par ailleurs, que les auteurs entendent, au moyen de l’incise visant « les obligations prévues à l’article 14 », invalider également les cours et conférences que l’avocat stagiaire aura suivis et les contrôles de connaissances auxquels il se sera soumis pendant la période où son stage se déroulait de manière irrégulière. Ici encore, le Conseil d’État s’interroge sur la proportionnalité : quel rapport les auteurs voient-ils entre ces formations dispensées par des conférenciers et enseignants et les défaillances du stage auprès du patron de stage ? Alinéa 2 La première phrase de l’alinéa 2 reprend la règle selon laquelle le stagiaire doit signaler tout changement de patron de stage dans le délai d’un mois, qui figure actuellement à l’article 13, alinéa 3, du règlement grand-ducal précité du 10 juin 2009. Celui-ci prévoit actuellement qu’ « à défaut de cette communication durant le stage, l’admissibilité à l’examen de fin de stage peut être refusée ». Les auteurs proposent de remplacer cette sanction par celle qu’« à défaut de cette communication dans le délai prescrit, la période du stage qui se situe entre la date du changement du patron de stage et la date de la communication n’est pas prise en compte pour la validation du stage avec les obligations prévues à l’article 14 effectuées pendant cette période, de même que la période de temps qui se situe entre la cessation des fonctions du patron de stage et l’entrée en fonction du nouveau patron de stage ». La notion de « changement de patron de stage » n’est pas autrement définie. Selon le Conseil d’État, deux situations doivent être distinguées : (
  10. a)celle où l’avocat stagiaire passe d’un patron de stage à un autre sans qu’il y ait une interruption de son stage et (
  11. b)celle où l’avocat stagiaire est remercié par son patron de stage ou le quitte et se retrouve sans patron de stage pendant une période plus ou moins longue jusqu’à ce qu’il trouve un nouveau patron de stage. 35 Les auteurs du projet de loi envisagent expressément la seconde hypothèse puisqu’ils évoquent la « période de temps qui se situe entre la cessation des fonctions du patron de stage et l’entrée en fonction du nouveau patron de stage ». Dans ce cas, toutefois, la disposition en projet n’a aucun sens. L’avocat stagiaire qui n’a plus de patron de stage n’effectue en effet plus le stage judiciaire. Le temps pendant lequel il n’a pas de patron de stage ne risque pas d’être comptabilisé pour son stage puisqu’il ne trouvera personne pour lui établir un « certificat [attestant] qu’il a travaillé effectivement et avec assiduité et sous sa conduite en tant qu’avocat pendant 24 mois dans son étude » au sens de l’article 13, paragraphe 1er, alinéa 2. La « validation de la durée de stage auprès du patron de stage » opérée par le directeur des études au vœu de l’article 14, paragraphe 3, aura ainsi le même effet que la sanction que les auteurs veulent appliquer uniquement si l’avocat stagiaire omet d’informer le Bâtonnier et le directeur des études dans le mois de l’événement. Le bout de phrase « , de même que la période de temps qui se situe entre la cessation des fonctions du patron de stage et l’entrée en fonction du nouveau patron de stage » est donc à omettre. Se pose ensuite la question de savoir si la sanction frappant l’avocat stagiaire qui a changé de patron de stage sans en informer le bâtonnier et le directeur des études est conforme au principe de proportionnalité. Si l’oubli n’est découvert qu’au moment de la « validation de la durée du stage » prévue à l’article 14, paragraphe 4, du projet de loi, l’avocat stagiaire peut en effet voir annuler des mois, voire des années de stage et les conférences, cours et contrôles des connaissances qui ont eu lieu durant cette période en raison d’une erreur essentiellement administrative. Les raisons avancées au commentaire (« permettre de suivre le stagiaire pendant son stage ainsi que […] des raisons de suivi administratif ») n’emportent pas la conviction. Le Conseil d’État ne voit en tout cas pas pour quelle raison le fait de ne pas avoir informé le bâtonnier et le directeur des études de l’identité du nouveau patron de stage affecterait la régularité de la participation aux cours, conférences et contrôles de connaissances. Le Conseil d’État doit ainsi réserver sa position quant à la dispense du second vote dans l’attente d’explications ou d’amendements. Il y a encore lieu de se référer à « la validation de la durée du stage » pour coller à la terminologie de l’article 14, paragraphe 4, du projet de loi. Article 13 Paragraphe 1er L’article 13, paragraphe 1er, alinéa 1er, en projet prévoit que « le stage judiciaire a une durée minimale de deux ans avec une limite maximale de quatre ans ». Après deux années, l’avocat stagiaire peut clore avec succès le stage s’il a « accompli et réussi toutes les obligations prévues pendant le stage à l’article 14 » et peut présenter un certificat d’assiduité établi par son patron de stage. Si l’avocat stagiaire atteint la durée maximale de quatre années sans avoir réussi à remplir ces conditions, il est automatiquement mis fin au stage. Le seul moyen de prolonger le stage au-delà de la durée de quatre années réside dans la faculté pour le stagiaire de demander une suspension du stage conformément à l’article 10, paragraphe 2, de la loi sur la profession d’avocat. La référence à une « suspension de stage autorisée » est cependant 36 maladroite, car il arrive que des avocats stagiaires demandent une suspension de stage prolongée pour reprendre en définitive leur stage plus tôt qu’ils ne l’avaient prévu. Il faudrait éviter une discussion sur le point de savoir si la durée à prendre en compte est la durée effective de la suspension du stage ou celle qui a été autorisée initialement. Le Conseil d’État ne comprend pas pourquoi les auteurs règlent séparément la « fin automatique » du stage judiciaire, qui découle du constat que « le stagiaire a accompli et réussi toutes les obligations prévues pendant le stage à l’article 14 endéans ce délai » et est en mesure de présenter « un certificat établi par son patron de stage qui certifie qu’il a travaillé effectivement, avec assiduité et sous sa conduite en tant qu’avocat pendant 24 mois dans son étude » et la délivrance du diplôme prévu à l’article 15 alors pourtant que les deux événements paraissent intimement liés. Le Conseil d’État doit aussi relever que la disposition sous examen prévoit deux situations empêchant une « fin automatique » du stage judiciaire (le fait de ne pas avoir réussi toutes les « obligations prévues pendant le stage par l’article 14 », d’une part, et l’incapacité de présenter un certificat d’assiduité du patron de stage, de l’autre), mais ne règle les conséquences que du premier manquement. Or, si un avocat stagiaire est incapable de présenter un certificat de son patron de stage, ce n’est pas en accomplissant (à nouveau) « toutes les obligations prévues à l’article 14 » qu’il pourra y remédier, mais en effectuant un complément de stage auprès d’un patron conformément à l’article 12, paragraphe 3. Il ne résulte en tout état de cause pas du texte par qui et comment est constatée la « fin automatique » et le dispositif n’indique pas non plus à qui le certificat établi par le patron de stage doit être « présenté ». Il n’est ainsi pas perceptible comment les avocats stagiaires pourront acquérir la certitude que leur stage a connu une « fin automatique » heureuse. Pour toutes ces raisons, le dispositif soumis au Conseil d’État est source d’insécurité juridique et le Conseil d’État doit s’y opposer formellement. La référence au singulier à un certificat du patron de stage attestant que l’avocat stagiaire « a travaillé effectivement, avec assiduité et sous sa conduite en tant qu’avocat pendant 24 mois dans son étude » est par ailleurs maladroite, étant donné qu’il n’est pas rare que les avocats-stagiaires effectuent leur stage auprès de plusieurs patrons successifs. Le Conseil d’État pourrait concevoir une simplification considérable du dispositif, qui lierait la fin du stage à l’obtention du certificat de fin de stage, diplôme qui atteste précisément de l’accomplissement du stage : « Le stage judiciaire a une durée maximale de quatre ans, prolongée, le cas échéant, de la durée des suspensions de stage accordées à l’avocat stagiaire conformément à l’article 10, paragraphe 2, de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession d’avocat. Le stage judiciaire prend fin au moment de la délivrance à l’avocat stagiaire du diplôme visé à l’article 15 ou lorsque la durée maximale est atteinte. » 37 Paragraphe 2 Le paragraphe 2, qui traite d’une modalité particulière du stage consistant en la possibilité pour l’avocat stagiaire d’effectuer une partie de son stage judiciaire à l’étranger, devrait faire l’objet d’un article à part, au lieu d’être enserré entre deux paragraphes consacrés au stage. La formule selon laquelle une période de stage à l’étranger autorisée est « prise en compte pour la durée du stage » est sujette à interprétation. Le Conseil d’État demande aux auteurs de préciser, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, si elle signifie que la durée maximale du stage est prolongée de la durée du stage effectué à l’étranger ou bien si elle signifie que le stage effectué à l’étranger est computé comme période de stage au même titre que le stage effectué auprès du patron de stage luxembourgeois. Parmi les exigences à formuler, le Conseil d’État se demande s’il ne faudrait pas que le patron de stage étranger établisse un certificat d’assiduité. Le patron de stage luxembourgeois ne peut en effet que difficilement certifier du bon déroulement d’un stage effectué à l’étranger. Le Conseil d’État fait encore observer que l’exigence que le secret professionnel soit garanti dans le pays d’accueil exclut les nombreux pays qui ne connaissent pas un tel secret, dont notamment les pays anglo-saxons, car le concept de legal privilege ne se confond pas avec celui du secret professionnel. Paragraphe 3 Alinéa 1er L’alinéa 1er du paragraphe 3 prévoit que lorsque l’avocat stagiaire atteint la durée maximale du stage sans avoir satisfait aux exigences prévues par le paragraphe 1er, le directeur des études peut « proposer son omission du tableau » au Conseil de l’ordre compétent. Le Conseil d’État s’interroge sur l’articulation de cette disposition avec le paragraphe 1er du nouvel article 10 de la loi sur la profession d’avocat tel qu’il est proposé à l’article 34, point 2°, du projet de loi. Cet article semble en effet envisager une omission d’office de l’avocat qui n’a pas « accompli toutes ses obligations de stage endéans le délai prévu à l’article 13
(1)de la loi », sans nécessiter une proposition du directeur des études. Le Conseil d’État se demande aussi si le directeur des études pourrait constater qu’un avocat stagiaire « n’a pas assisté » aux cours ou conférences requis sans attendre la fin des quatre années, par exemple au moment où la dernière session des cours à laquelle l’intéressé pouvait participer vient d’avoir lieu. Le commentaire semble l’exclure en visant l’hypothèse où « le directeur des études constate un dépassement de la durée maximale de 4 ans ». Paragraphe 4 Le Conseil d’État comprend à l’aide du commentaire que les auteurs entendent, au moyen de la disposition sous examen, exclure de la computation de la durée de stage d’éventuelles périodes prolongées (dépassant deux mois d’après le texte en projet ou un mois selon le commentaire) au cours 38 desquelles l’avocat stagiaire se trouve être absent du cabinet où il effectue son stage, et ce quelle qu’en soit la raison (les auteurs citent l’exemple d’un congé de maternité, d’une maladie de longue durée ou d’un voyage au long cours). Le Conseil d’État partage l’avis des auteurs du projet de loi que les périodes d’absence étendues doivent être soustraites des périodes de stage judiciair

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