AVIS DU TRIBUNAL D'ARRONDISSEMENT DE LUXEMBOURG Par transmis du 16 juin 2022, Madame le Procureur general d'Etat a deman

AVIS DU TRIBUNAL D'ARRONDISSEMENT DE LUXEMBOURG Par transmis du 16 juin 2022, Madame le Procureur general d'Etat a demande l'avis du Tribunal d'arrondissement de et a Luxembourg quant au projet de loi portant modification : 1° de la loi modifiee du 12 novembre 2002 relative aux activites privees de gardiennage et de surveillance, et 2° de la loi modifiee du 22 frimaire an VII organique de l'enregistrement. CONSIDERATIONS GENERALES Le projet de loi sous examen a pour objet surtout, d'ajouter a la loi modifiee du 12 novembre 2002 sur le gardiennage des dispositions specifiques sur l'activite dite de « l'evenementiel », de mieux delimiter les missions de la securite privee de celles de la securite publique et de clarifier les droits et obligations des agents de gardiennage, de meme que de reglementer !'usage de chiens de gardiennage, ainsi que plusieurs autres adaptations mineures qui n'appelleront pas d'observations. Le projet de loi est a considerer comme reponse politique a certaines polemiques apparues au courant des dix dernieres annees et precise d'ailleurs dans !'expose des motifs qu'il fait suite a certains faits divers ayant defraye la chronique au cours de l'annee passee concernant !'usage d'entreprises de gardiennage dans l'espace publique, y compris de chiens de gardiennage, ayant souleve des discussions par rapport a la nature exacte des services prestes et des limites a tracer entre le prive et le public. Le Tribunal avait egalement releve dans son jugement n°591/2022 (XVI) du 24 fevrier 2022 d'importantes divergences d'interpretation de la loi modifiee de 2002 au sujet des activites evenementielles entre certains agents ministeriels et enqueteurs · specialises en la matiere, d'un cote, et les responsables de certaines communes, les directions regionales de la Police et le ministre de la Justice lui-meme, d'un autre cote. En !'absence de dispositions legales specifiques en cette matiere de l'evenementiel, le Tribunal avait ete oblige d'apprecier au cas par cas si telle ou telle ~ctivite rentrait dans le champ d'application de la loi sur le gardiennage ou non, avec tous les aleas qui s'attachaient a ces appreciations in concreto, notamment en matiere de preuve. Par ailleurs, le legislateur de 2002, au moment de voter le texte de loi du 12 novembre 2002 precite, avait deja releve la necessite de reglementer aussi cette cinquieme activite de l'evenementiel et avait demande au ministre de la Justice de preparer un projet de loi specifique au sujet de l'activite evenementielle, projet de loi qui n'a cependantjamais vu le jour jusqu'a maintenant. Le Tribunal ne peut des lors qu'approuver cette initiative de rajouter l'activite dite de l'evenementiel aux activites reglementees du gardiennage afin de mettre fin aux interpretations divergentes des dernieres annees. Dans la mesure ou certaines communes ont eu recours les dernieres annees a des societes de gardiennage privees afin de patrouiller sur la voie publique et que les interventions de ces patrouilles ont a plusieurs reprises prete a discussion en raison de !'absence d'une delimitation precise entre la securite privee .et la securite publique, le Tribunal estime qu'il est egalement devenu necessaire de mieux delimiter les missions de la securite privee des missions de la securite publique, c'est-a-dire, des missions de la police et de clarifier les droits et obligations des agents de gardiennage, ainsi que !'usage de chiens de gardiennage. 1 COMMENTAIRE DES ARTICLES lntitule et Article 1er lntitule: Sans observation. Point 1° : II est propose de prevoir dorenavant une sanction penale pour les personnes privees ou morales qui engageraient une entreprise qui n'est pas titulaire de l'autorisation prevue a !'article 6. La loi modifiee de 2002 ne prevoyait en effet que !'infraction de l'exercice de l'activite de gardiennage sans autorisation, tandis que ceux qui engageaient une societe n'ayant pas d'autorisation n'etaient pas sanctionnes, a moins que les dispositions legales relatives aux coauteurs ou complices pouvaient leur etre appliquees. Le Tribunal constate que cette nouvelle infraction entraine pour toute personne physique ou morale qui desire engager une societe de gardiennage privee, !'obligation de verifier que cette societe dispose des autorisations necessaires, ce qui pourrait- s'averer difficile en pratique, notamment au cas ou une societe disposait bien a une certaine epoque des autorisations, mais que celles-ci lui ont ete retirees entretemps et dans la mesure ou la protection des donnees s'oppose une communication des informations necessaires par les ministeres competents aux personnes desirant respecter leur obligation legal~. a \ II s'y ajoute que les communes, personnes morales de droit public, ne sont pas penalement responsables, tandis que de nombreuses communes ont recours des societes de gardiennage et se sont d'ailleurs vu reprocher,, notamment dans le cadre du jugement du Tribunal precite, d'avoir eu volontairement recours a des societes n'ayant pas les autorisations necessaires. L'introduction de la nouvelle infraction risque des lors, non seulement de creer des problemes d'applicabilite en raison des difficultes pour respecter la nouvelle obligation legale, mais encore de creer une inegalite entre les personnes morales de droit prive et les personnes morales de droit public. a Le Tribunal estime qu'il n'y a lieu a condamnation penale de la personne ayant engage une societe de gardiennage ne disposant pas des autorisations necessaires qu'au cas ou la personne engageant agit en toute connaissance de cause ou dans un but de favoriser cette societe par rapport a une autre societe disposant de toutes les autorisations, c'est-a-dire lorsqu'il y a un dol special. Dans ce cas les dispositions du Code penal relatives a la correite ou la complicite devraient etre suffisantes pour arriver a une condamnation, de sorte que le Tribunal emet ses reserves par rapport !'introduction de cette nouvelle infraction qui risque de creer des problemes d'application et des inegalites devant la loi. a Points 2° et 3° : Sans observation. Article 2 Tel que releve ci-dessus sous les considerations generales, le Tribunal ne peut que marquer son accord a l'ajout des activites dites de l'evenementiel a la loi sur le gardiennage. Article 3 a Dans la mesure ou ce nouvel article tend a mettre fin des situations de sous-traitances « sauvages » constatees ces dernieres annees et fait suite une proposition du representant patronal des societes de gardiennage, le Tribunal ne peut qu'approuver cette initiative de 2 a rendre les cas de sous-traitance plus transparentes et juridiquement plus sores. Le texte propose n'appelle pas d'autres commentaires. Article 4 II est propose d'introduire des dispositions nouvelles concernant le comportement a adopter par les agents de gardiennage lorsqu'ils se trouvent confrontes a des personnes agressives qui viennent de commettre ou qui s'appretent a commettre une infraction penale, ces situations s'etant multipliees au cours des dernieres annees. Ces dispositions proposees prevoient notamment que dans les cas d'un crime ou delit flagrant, les agents de securite peuvent retenir le ou les auteurs et les empecher de prendre la fuite, dans l'attente de l'arrivee des services de police, a condition de les en avoir avertis, mais leur interdisent formellement de les enfermer ou de les ~ttacher, voire de leur appliquer un quelconque moyen de contention. Or, dans !'expose des motifs, les redacteurs du projet precisent que les agents de securite sont a considerer non pas comme des « policiers auxiliaires », mais comme des personnes privees comme toutes les autres, notamment en ce qui concerne, leur droit d'arreter une personne en flagrant crime ou delit jusqu'a l'arrivee de la police (article 43 du Code de procedure penale), la legitime defense (articles 416 et 417 du Code penal) ou encore la nonassistance a personne en danger (articles 410-1 et 410-2 du Code penal), analyse que le Trib1,mal ne saurait qu'approuver. Le Tribunal est cependant d'avis que !'introduction de ces nouvelles dispositions cree ainsi justement une distinction entre les personnes privees, pqur lesquelles par exemple le droit de !'article 43 du Code de procedure penale n'est pas precise, et les agents de securite qui doivent respecter des obligations precises afin de pouvoir exercer leurs droits. Si le Tribunal peut comprendre !'intention des redacteurs du projet de preciser autant que possible les droits et obligations des agents de securite notamment afin de permettre une meilleure formation de ceux-ci, des interdictions precises etant mieux comprehensibles que des droits generaux, ii n'en reste pas mains que !'introduction de ces dispositions cree de facto une « police auxiliaire » dont les droits et obligations sont precisement delimites, contrairement aux memes droits et obligations de tout un chacun prevus notamment par les articles des codes precites. Ainsi, !'introduction de ces dispositions specifiques pour les agents de securite risque de multiplier les plaintes contre les memes agents de securite dans la mesure ou en pratique ii sera difficile d'empecher un auteur agressif de prendre la fuite avant l'arrivee de la police sans le retenir de force, voire l'enfermer jus,qu'a l'arrivee des policiers, toutes proportions devant evidemment etre gardees. De l'avis du Tribunal ii serait plus judicieux de prevoir un texte simple qui precise seulement que les agents de gardiennage ont les memes droits et obligations que tout jw~ticiable, notamment en matiere de crime ou delit flagrant, en matiere de legitime defense et en matiere de non-assistance a personne en danger, afin de preciser qu'ils n'ont pas plus de droits que tout justiciable, mais pas non plus mains de droits. Un eventuel texte pourrait se lire comme suit: « Dans l'exercice de leurs missions, Jes agents de gardiennage ont Jes memes droits et obligations que chaque justiciable, notamment en cas de crime ou de/it flagrant, en cas de legitime defense ou encore lorsqu'une personne se trouve en danger. » 3 Article 5 Sans observation. Article 6 Sans observation. Article 7 Cet article introduit !'obligation pour les entreprises de gardiennage d'engager leurs agents soit par un contrat de travail duree indeterminee (COi), soit par un contrat de travail duree determinee (COD) et interdit les contrats de travail interimaire, d'insertion ou de reinsertion a l'emploi, ainsi que les contrats sous statut d'independant afin de mettre un terme la pratique abusive du recours des formes de contrats precaires prejudiciables la qualite des prestations fournies. a a a a a Le Tribunal ne peut que marquer son accord avec cette nouvelle disposition dans la mesure ou le recours exclusif des COi et des COD permet de mieux verifier l'honorabilite des agents engages et devrait egalement permettre une meilleure formation de ceux-ci. a Article 8 Le Tribunal ne peut qu'approuver le fait d'interdire le port d'armes dans le cadre des missions liees a l'evenementiel etant donne que le risque d'une mauvaise manipulation d'une arme en public est trop eleve par rapport a l'eventuel gain de securite obtenu par un tel port d'arme. II est egalement necessaire d'obliger les entreprises de gardiennage former leur personnel l'arme tel que precise a l'alinea 3° de !'article 11 de la loi, afin de reduire au maximum le risque d'une mauvaise manipulation. a a Article 9 Par cet article, ii est propose de remedier a !'absence de reglementation concernant le recours a des chiens dans l'exercice des activites de gardiennage en obligeant tant le chien que le maitre-chien d'avoir suivi une formation par un organisme a agreer. Tout comme pour la manipulation d'armes, le Tribunal estime qu'il est effectivement necessaire de prevoir des formations obligatoires pour le chien et le maitre-chien afin de garantir une bonne manipulation de l'animal et afin d'eviter des attaques intempestives de celui-ci. Article 10 Point 1° : Les redacteurs du projet de loi entendent clarifier le texte et eviter des divergences d'interpretation en prevoyant de fac;;on explicite les trois modalites suivant lesquelles la surveillance de biens mobiliers et immobiliers peut etre effectuee. Le Tribunal ne peut qu'approuver ces precisions qui devraient en effet eviter des divergences d'interpretation a l'avenir, mais se doit d'insister egalement sur !'importance du commentaire de !'article qui donne encore une precision supplementaire par rapport aux « patrouilles » a savoir que celles-ci peuvent etre effectuees tant lors d'un gardiennage « statique », que lors d'un 4 gardiennage « mobile », dans la mesure ou cette precision devrait eviter des discussions certaines sur la definition d'un gardiennage « statique » qui en definitive signifie done le gardiennage d'un objet specifique par des agents sur place, mais qui peuvent patrouiller notamment auteur de l'objet et meme sur la voie publique sans que par la-meme le gardiennage devienne « mobile ». Point 2° : Par l'alinea 2 nouveau insere a !'article 14 de la loi, ii est propose d'interdire formellement aux societes de gardiennage de proceder a la protection ou au maintien de la securite et de l'ordre publics et d'exercer des missions portant sur des lieux librement accessibles au public, sauf dans le cadre de l'evenementiel, respectivement sur des biens par rapport auxquels le cocontractant de l'entreprise de gardiennage n'est pas titulaire des droits. Ce nouveau texte represente l'un des aspects les plus importants du projet de loi, dans la mesure ou ii a comme finalite de mieux delimiter la securite privee de la securite publique qui doit etre reservee a des agents publics etatiques ou communaux. Le Tribunal ne peut qu'approuver cette initiative et renvoie pour la motivation au commentaire de !'article des redacteurs du projet qu'il adopte, etant donne qu'il est tres exhaustif et ne necessite done pas de paraphrase. Article 11 Le nouvel article 14-1 de la loi tend a encadrer et preciser les taches executees dans le cadre de la surveillance de biens mobiliers et immobiliers pendant les heures d'ouverture des lieux concernes et consistant essentiellement dans une surveillance des personnes souhaitant acceder a un immeuble et des objets que ces personnes sont susceptibles d'emmener avec elles dans l'immeuble, des dispositions similaires etant proposees pour l'activite de I' evenementiel. Dans la mesure ou ces activites sont exercees depuis un certain temps deja, meme dans les enceintes des juridictions, mais qu'elles se font actuellement sans cadre legal, le Tribunal ne saurait qu'aviser favorablement cette initiative creant une meilleure securite juridique pour les entreprises de gardiennage et leurs agents. Le Tribunal n'a pas de commentaires a faire, ni quant aux taches definies, ni quant aux conditions fixees pour !'execution de ces taches (alineas 1 - 5), le texte propose ne faisant que reprendre la pratique du controle des personnes et des objets telle qu'elle se fait actuellement deja, notamment pour les batiments de la Cite judiciaire. Les alineas 6 et 7 du nouvel article 14-1 de la loi prevoient les droits des agents de securite en cas de violation du refus d'acces en leur permettant d'empecher quelqu'un d'avoir acces aux lieux surveilles, respectivement de le faire quitter les lieux surveilles, mais a chaque fois les redacteurs du projet ont rajoute le bout de phrase « sans faire usage de la violence ». A ce sujet, le Tribunal se doit de rappeler qu'en droit penal le terme « violence » est uniquement defini a !'article 483 du Code penal qui dispose que « Par violences la loi entend les actes de contrainte physique exerces sur les personnes. » et que la jurisprudence constante de la Couret des tribunaux y inclut, meme dans d'autres matieres que celles visees par ledit article 483, la violence « la plus legere », c'est-a-dire meme une voie de fait, comme le fait de tirer quelqu'un par le bras, ou de le pousser en arriere par example. En pratique ii sera done quasiment impossible d'empecher quelqu'un d'avoir acces a des lieux surveilles ou a le faire quitter de ces lieux si l'agent de securite n'est pas autorise a faire usage d'une certaine contrainte physique. Le Tribunal renvoie encore aux developpements faits ci-dessus sous !'article 4 du projet et estime que le fait d'interdire tout usage de violence aux agents de securite revient a les priver 5 a d'un droit que tout justiciable a, savoir de proteger ses biens (l'agent de securite le faisant par subrogation) contre les infractions et les intrus par des moyens appropries, mais proportionnels et dans le respect de la loi. Le Tribunal est egalement d'avis que !'introduction de ces bouts de phrase « sans faire usage de la violence» (egalement dans le cadre de l'evenementiel: voir ci-dessous) risquent de multiplier les plaintes contre les agents de securite, voire les affaires civiles contre les societes de gardiennage, dans la mesure ou toute personne qui, par exemple, se verrait refuser l'entree un site et ne serait que simplement repoussee en raison de son acharnement de bloquer le passage, aura dorenavant la, possibilite d'agir judiciairement etant donne qu'il y a alors eu violation d'un texte de loi. N'oublions pas que les personnes qui tentent de forcer le passage ou accedent illegalement un site protege ne sont pas les « bons peres de famille », mais souvent des personnes agressives, alcoolisees, voire droguees et que des lors un certain degre de contrainte est inevitable pour leur refuser l'entree ou les faire sortir. a a Le Tribunal propose de remplacer simplement le bout de phrase « sans faire usage de la . violence » par le bout de phrase « dans le respect de la loi » et d'insister sur la formation des agents de securite en matiere de recours la contrainte physique proportionnelle en cas de necessite absolue. Meme si un tel texte a le desavantage de !'imprecision, ii a quand-meme l'avantage de laisser une certaine marge de manreuvre au Ministere public et aux tribunaux en cette matiere ou les « Ne me touche pas ! Si tu me touches je porte plainte ! » ne sont pas des exceptions et les voies de fait quand-meme tres souvent necessaires pour raisonner les irraisonnables. Le bout de phrase « dans le respect de la loi » serait par ailleurs interpreter dans le meme sens que le bout de phrase « sauf lorsqu'une disposition legale les y oblige ou le leur permet » tel qu'introduit bon droit par les auteurs du projet de loi dans le cadre de !'article 13 du projet. a a a Article 12 Sans observation. Article 13 Sans observation. Article 14 Sans observation. Article 15 Sans observation. Article 16 Sans observation. Article 17 6 Sans observation. Article 18 Sans observation. Article 19 Les articles nouveaux introduits par !'article 19 du projet de loi sont destines a reglementer dorenavant l'activite du service de securite dans le cadre des evenements occasionnels accueillant du public, c'est-a-dire l'activite de l'evenementiel. C'est a ban droit et pour des motifs que le Tribunal ne saurait qu'approuver, que les redacteurs du projet entendent reglementer cette activite afin de mettre fin aux difficultes et aux divergences d'interpretations illustrees notamment par le jugement n°591/2022 du 24 fevrier 2022 precite. C'est encore a ban droit que l'activite de l'evenementiel suit le meme principe que les quatre autres activites du gardiennage, c'est-a-dire que la loi ne s'applique que si les activites sont exercees pour le compte de tiers et non pas lorsqu'elles sont exercees pour son propre compte, par exemple par les membres de l'organisateur prive ou public lui-meme. II n'est en effet pas concevable que par exemple une ASBL organisant un concert ou un bat payant et qui a recours a ses propres membres pour controler l'acces soit obligee de respecter la loi sur le gardiennage et disposer d'une autorisation speciale. Ad article 28-1 : Cet article donne les definitions necessaires pour savoir ce qu'il faut comprendre par surveillance dans le cadre de l'evenementiel et pour connaitre les taches que les agents de securite doivent accomplir pour securiser l'evenement. Le Tribunal souleve !'importance des precisions donnees par les redacteurs du projet dans le cadre du commentaire de cet article au sujet des termes « occasionnel », « etablissement stable et permanent » et .« lieux librement accessibles au public qui sont temporairement affectes et reserves au deroulement de l'evenement en cause» et les avise favorablement. L'alinea 2 de cet article prevoit des dispositions similaires a celles que !'article 13 du projet propose dans le cadre de la surveillance des biens mobiliers ou immobiliers en ce qui concerne les patrouilles effectuees sur la voie publique aux alentours des lieux surveilles et precise a ban droit que les agents de securite ne peuvent pas intervenir par rapport a des biens sans lien avec l'evenement ou des personnes qui ne veulent pas participer a l'evenement, sauf evidemment en cas de crime ou delit flagrant ou pour aider ou assister une personne en danger. L'alinea 3 fixe une liste exhaustive de cinq taches que les agents de securite sont autorises a executer dans le cadre de l'evenementiel, l'alinea 4 y rajoutant que les missions de controle ne peuvent etre effectuees qu'avec le consentement de la personne concernee. Ces limitations n'appellent pas d'autres observations. Ad article 28-2 : Cet article autorise les agents de securite a verifier l'age ou l'identite des personnes voulant se rendre a l'evenement et les objets amenes a l'evenement et precise les droits des memes agents en cas de tentative d'acces illegal ou d'acces illegal consomme, de meme qu'en cas de comportement perturbateur ulterieur. II est le corolaire de !'article 11 ci-dessus et appelle les memes remarques que celles faites ci-dessus. Ainsi, l'interdiction formelle d'avoir recours a la « violence » devrait, de l'avis du Tribunal, etre remplacee par une formulation positive d'une obligation du respect de la loi tel que precise ci-dessus. Ad article 28-3: Sans observation. 7 Ad article 28-4 : Sans observation. Article 20 Sans observation. Article 21 Sans observation. Article 22 La presentation sous forme de liste des dispositions legales penalement sanctionnables est a approuver dans la mesure ou elle facilite la lecture du texte. Pour ce qui est de !'introduction d'une infraction visant « toute personne physique ou morale qui prend recours a une autre personne physique ou morale pour prester des services relevant du champ d'application de la presente loi, alors qu'elle savait ou aurait du savoir que cette personne ne dispose pas de l'autorisation prevue par la presente loi », le Tribunal renvoie a ses remarques sous !'article 1er ci-dessus. II y a encore lieu de rajouter qu'il appartient au Ministere public de rapporter la preuve d'une telle infraction, ce qui semble tres difficile pour le fait de « savoir » que quelqu'un ne dispose pas de l'autorisation, les regles de la protection des donnees s'opposant tout simplement a ce que les autorisations accordees, voire les autorisations retirees soient rendues publiques. Si cette preuve etait rapportee, ii s'agirait de toute fai;:on au mains d'un cas de complicite, voire de correite entre celui qui engage en toute connaissance de cause quelqu'un sans autorisation et celui qui est engage pour executer des missions pour lesquelles ii n'est pas autorise. Ensuite, ii est probable que le fait de dire qu'on « aurait du savoir » soit interprete comme une obligation supplementaire pour celui qui engage une societe de gardiennage, dans la mesure ou ii appartiendra a tout-un-chacun de verifier que celui que l'on veut engager pour assurer une mission de securite dispose au moment de !'engagement d'une autorisation valable. En pratique I' on pourra se faire delivrer une co pie de l'autorisation avant de signer !'engagement. Mais; comment peut-on verifier qu'une autorisation accordee un jour X soit encore valable le jour Y de !'engagement ? De nouveau, la protection des donnees devrait en principe s'opposer ace que l'interesse puisse verifier directement aupres de !'Administration que l'autorisation est toujours valable. Dans ce cas, ii y a egalement une difference de traitement entre les personnes de droit prive et les personnes de droit public, ces dernieres ayant d'autres possibilites pour faire ces verifications. Tel que releve ci-dessus, la question de l'egalite de taus devant la loi reste posee, les administrations de l'Etat et les communes etant doublement favorisees par rapport au personnes privees, dans la mesure ou elles ant plus de pouvoirs pour faire les verifications, mais n'encourent pas de peine en cas d'infraction a ce nouvel article. Le Tribunal emet done ses reserves quanta la necessite, de cette nouvelle infraction. 8 Article 23 L'introduction d'amendes administratives en complement aux infractions penales prevues est une decision politique que le Tribunal judiciaire n'a pas commenter. a Article 24 Sans observation. Article 25 Sans observation. Article 26 Sans observation. Article 27 Sans observation. Luxembourg, le 4 octobre 2022 9