Projet de loi sur les référendaires de justice et portant modification de : 1° la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionn

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.127 N° dossier parl. : 7863A Projet de loi sur les référendaires de justice et portant modification de : 1° la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’État ; 2° la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire ; 3° la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ; 4° la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle ; 5° la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice ; 6° la loi modifiée du 8 mars 2017 sur la nationalité luxembourgeoise Avis complémentaire du Conseil d’État (11 octobre 2022) Par dépêche du 22 juillet 2022, le président de la Chambre des députés a soumis à l’avis du Conseil d’État une série de quarante amendements parlementaires au projet de loi sous rubrique, adoptés par la Commission de la justice lors sa réunion du 20 juillet 2022. Le texte desdits amendements était accompagné d’un commentaire pour chaque amendement ainsi que d’une version coordonnée du projet de loi sous rubrique, tenant compte desdits amendements. Considérations générales Le Conseil constate, à l’analyse des quarante amendements soumis à son examen, que ceux-ci n’ont, pour la plupart, aucun lien avec la volonté initialement annoncée par les auteurs du projet de loi, à savoir l’introduction de la fonction de référendaire de justice en vue d’une assistance des magistrats dans l’exercice de leur fonction. Ainsi, au moins dix-sept amendements sont étrangers aux référendaires de justice. Ils ont toutefois trait aux deux lois fondamentales relatives aux deux ordres judiciaires, mais visent, les unes, la création de postes supplémentaires de magistrats, les autres, le personnel du greffe et notamment le poste de greffier en chef. L’amendement 37, quant à lui, est totalement étranger à la matière, visant le recouvrement de la nationalité luxembourgeoise. Le Conseil d’État y reviendra au moment de l’examen de l’amendement en question. Pour ce qui est de la création de nouveaux postes de magistrats, le Conseil d’État se doit de rappeler ses considérations faites plusieurs fois dans le passé et notamment dans le cadre de son avis du 10 mai 2022 relatif au projet de loi sous rubrique quant à une simple augmentation de plano des effectifs-magistrats, sans que la nécessité objective en ait été établie en présence d’alternatives réelles à cette mesure. Examen des amendements Amendement 1 L’amendement sous examen entend scinder en deux projets de loi distincts le projet de loi n° 7863 initial, à savoir en un projet de loi n° 7863A sur les référendaires de justice et en un projet de loi n° 7863B qui portera suppression de la fonction de conseiller honoraire à la Cour d’appel. Il s’agit par conséquent de deux séries de dispositions qui sont indépendantes l’une de l’autre. Le Conseil d’État rappelle en effet qu’une telle scission ne peut se concevoir que si les dispositions faisant l’objet de la scission peuvent être disjointes en deux projets distincts, cette disjonction ne créant pas d’incohérence entre les deux textes en projet 1. Amendement 2 Le Conseil d’État renvoie à ses observations formulées à l’endroit de l’amendement 37. Amendements 3 et 4 Sans observation. Amendement 5 L’amendement sous examen a trait aux conditions à remplir pour pouvoir exercer les fonctions de référendaire de justice. Les auteurs ayant suivi les propositions du Conseil d’État, ce dernier peut y marquer son accord. Il note que la disposition sous examen, au point 2°, vise correctement le procureur général d’État en tant que chef d’administration, comme personne pouvant déterminer les matières dans lesquelles les candidats devront posséder un diplôme, tandis que le commentaire vise le Conseil national de la justice, qui n’a toutefois compétence que pour les magistrats, dont les référendaires de justice ne font pas partie. Amendement 6 L’amendement sous examen introduit dans le projet de loi sur les référendaires de justice le cadre légal nécessaire au contrôle de l’honorabilité des candidats à de tels postes. Le Conseil d’État note que ces dispositions – qui sont identiques à celles mises en place pour les autres agents magistrats et non-magistrats des deux ordres judiciaires – s’inspirent de son avis du 26 octobre 2021 sur le projet de loi n° 7691 2. Avis n° 60.148 (quatrième avis complémentaire du 16 novembre 2021 sur le PL n° 7533A) : https://conseiletat.public.lu/fr/avis/2021/Novembre2021/16112021/60148.html 2 Projet de loi portant modification : 1° du Code de procédure pénale ; 2° du Nouveau Code de procédure civile ; 2 1 Le Conseil d’État peut lever l’opposition formelle formulée dans son prédit avis du 10 mai 2022. Amendements 7 et 8 Les amendements sous examen n’appellent pas d’observation. Le Conseil d’État peut dès lors lever les oppositions formelles formulées dans son prédit avis du 10 mai 2022. Amendement 9 Sans observation. Amendements 10 à 15 Les amendements 10 à 15 tendent, respectivement, à l’augmentation des effectifs des différentes instances et services y visés et à l’augmentation du nombre des sections auprès du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg. Pour ce qui est des augmentations des effectifs, le Conseil d’État rappelle ses considérations à l’endroit des considérations générales. Le Conseil d’État rappelle toutefois le prescrit de l’article 79 de la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État, qui impose que les « projets d’amendement d’initiative parlementaire ou ministérielle » qui « comportent des dispositions dont l’application est susceptible de grever le budget […] sont obligatoirement accompagnés d’un exposé des recettes et des dépenses nouvelles ou des modifications de recettes et de dépenses à prévoir au budget. Cet exposé comprend une fiche financière renseignant sur l’impact budgétaire prévisible à court, moyen et long terme. » Cette fiche financière n’a toutefois pas été jointe aux amendements sous examen. Amendement 16 L’amendement 16 prévoit la possibilité pour le procureur général d’État de déléguer à un second magistrat de son parquet ses pouvoirs dans le domaine de l’exécution des peines. D’après le commentaire de l’amendement, il a été repris du projet de loi n° 7869 3. Le Conseil d’État attire 3° de la loi du 7 juillet 1971 portant en matière répressive et administrative, institution d’experts, de traducteurs et d’interprètes assermentés et complétant les dispositions légales relatives à l’assermentation des experts, traducteurs et interprètes ; 4° de la loi modifiée du 9 décembre 1976 relative à l’organisation du notariat ; 5° de la loi modifiée du 20 avril 1977 sur les jeux de hasard et les paris sportifs ; 6° de la loi du 30 décembre 1981 portant indemnisation en cas de détention préventive inopérante ; 7° de la loi modifiée du 12 mars 1984 relative à l’indemnisation de certaines victimes de dommages corporels résultant d’une infraction et à la répression de l’insolvabilité frauduleuse ; 8° de la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice ; 9° de la loi du 31 janvier 1998 portant agrément des services d’adoption et définition des obligations leur incombant ; 10° de la loi du 6 mai 1999 relative à la médiation pénale et portant modification de différentes dispositions

1. a)de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire,
2. b)du code des assurances sociales ; 11° de la loi du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance Projet de loi portant modification : 1° du Code de procédure pénale ; 2° de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire ; 3 3 l’attention des auteurs du projet de loi sur la nécessité de supprimer la disposition concernée dans le projet de loi n° 7869 par voie d’un amendement. Amendement 17 L’amendement sous examen modifie l’article 44 de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire visant l’affectation à un emploi de greffier d’une juridiction ordinaire et procède à son alignement avec l’article 88 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, y compris l’incompatibilité de la fonction de greffier avec tout mandat politique, qui figure actuellement à l’article 76 de la loi précitée du 7 mars 1980, modifié par l’amendement 21. Le Conseil d’État comprend que cette incompatibilité ne frappe que les agents – quelle que soit par ailleurs la nature de leur statut, fonctionnaire ou employé de l’État - qui sont affectés à un poste de greffier d’une juridiction, et non les autres agents, qui peuvent ainsi poursuivre une carrière politique. Le Conseil d’État note que l’incompatibilité ainsi maintenue pour les seuls greffiers pose problème au regard de l’évolution de la notion d’égalité devant la loi dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et s’interroge sur les justifications de cette différence de traitement entre les greffiers, d’une part, et les autres agents de l’administration judiciaire, d’autre part. Tout comme les autres agents de l’administration judiciaire, les greffiers n’ont pas de pouvoir décisionnel analogue à celui des magistrats. Il signale que, si, par exemple, l’organisation judiciaire belge connaît des restrictions analogues, celles-ci visent l’ensemble du personnel judiciaire 4. 3° de la loi modifiée du 17 avril 1998 portant création d’un établissement public dénommé « centre hospitalier neuropsychiatrique » ; 4° de la loi modifiée du 29 mars 2013 relative à l’organisation du casier judiciaire ; 5° de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’Etat ; 6° de la loi du 20 juillet 2018 portant réforme de l’administration pénitentiaire 4 Code de la démocratie et de la décentralisation Art. L1125-1. §1 Ne peuvent faire partie des conseils communaux ni des collèges communaux]1 : […] 9° les membres des cours, tribunaux, parquets et les greffiers de l’Ordre judiciaire; Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle Art. 44. Les fonctions de juge, de référendaire et de greffier, sont incompatibles avec les fonctions judiciaires, avec l’exercice d’un mandat public conféré par élection, avec toute fonction ou charge publique d’ordre politique ou administratif, avec les charges de notaire et d’huissier de justice, avec la profession d’avocat, avec l’état de militaire et avec la fonction de ministre d’un culte reconnu. Il peut être dérogé par le Roi, sur avis favorable et motivé de la Cour, à l’alinéa 1er : 1. […] Code judiciaire, Partie II Art. 293. Les fonctions de l’ordre judiciaire sont incompatibles avec l’exercice d’un mandat public conféré par élection; avec toute fonction ou charge publique rémunérée, d’ordre politique ou administratif, avec les charges de notaire ou d’huissier de justice, avec la profession d’avocat, avec l’état militaire et avec l’état ecclésiastique. Ces fonctions sont également incompatibles lorsqu’elles sont exercées dans une juridiction du travail avec toute fonction dans une organisation représentative de travailleurs salariés, de travailleurs indépendants ou d’employeurs ou dans un organisme qui participe à l’exécution de la législation en matière de sécurité sociale. La règle énoncée à l’alinéa 2 n’est pas applicable aux fonctions exercées dans les organisations qui y sont prévues lorsque celles-ci ont exclusivement trait aux intérêts des personnes qui exercent des fonctions judiciaires. 4 Dans l’attente d’une réponse à ces interrogations, le Conseil d’État doit réserver sa position sur la question de la dispense du second vote constitutionnel. Par ailleurs, le Conseil d’État s’interroge sur les contours de la notion de « mandat politique », qui peut notamment être électif ou non. À cet égard, le Conseil d’État renvoie à l’organisation judiciaire belge, dont les restrictions analogues distinguent entre mandats politiques électifs et autres mandats politiques. Le Conseil d’État attire l’attention des auteurs des amendements sur le fait qu’une disposition analogue figure encore au dernier alinéa de l’article 88 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, et qui soulève les mêmes questions. Amendement 18 L’amendement sous examen a pour effet d’abroger l’article 45 de la loi précitée du 7 mars 1980 et donc toutes les conditions pour la nomination au poste de greffier en chef de la Cour supérieure de justice. D’après le commentaire de l’amendement, il s’agit de « pouvoir désigner le fonctionnaire le plus apte pour exercer la fonction en question ». Le Conseil d’État note que, suite à cette abrogation, les procédures de nomination pour les postes de greffier en chef des deux ordres judiciaires sont harmonisées. Amendements 19 et 20 Sans observation. Amendement 21 L’amendement sous examen met l’article 76 de la loi précitée du 7 mars 1980 au diapason des dispositions générales de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’État. Si l’article 76, dans la version amendée, ne prévoit plus de base légale spécifique pour un règlement grandducal déterminant « les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des fonctionnaires » 5, une telle base est néanmoins fournie par Chap. VIII. – (Dispositions communes aux membres des greffes, au personnel des greffes, des parquets et des services d’appui et aux attachés du service de la documentation et de la concordance des textes auprès de la Cour de cassation) Art. 353ter. Les règles d’incompatibilité déterminées aux articles 293 à 299 sont applicables aux membres du secrétariat du parquet et aux attachés au service de la documentation et de la concordance des textes auprès de la Cour de cassation. Les articles 293 à 299 sont applicables au personnel des greffes, des secrétariats de parquet et des services d’appui, tel que défini à l’article 177, § 2, sauf en ce qui concerne l’exercice d’un mandat public conféré par élection. Les membres du personnel qui souhaitent exercer effectivement pareil mandat ne peuvent pas, pendant la durée de celui-ci, exercer leur fonction au greffe, au secrétariat de parquet ou au service d’appui. 5 Voir, pour les juridictions ordinaires, le règlement grand-ducal du 25 juin 2021 fixant les modalités et les matières de l’examen de fin de stage sanctionnant la formation spéciale en vue de l’admission définitive, ainsi que de l’examen de promotion des différentes catégories de traitement auprès de l’administration judiciaire, (Mém. A 481 du 30 juin 2021 et, pour les juridictions administratives, le règlement grand-ducal du 30 avril 2021 fixant les modalités et les matières de l’examen de fin de stage sanctionnant la formation spéciale en vue de l’admission définitive ainsi que de l’examen de promotion des différentes catégories de traitement auprès des juridictions administratives, Mém. A 346 du 8 mai 2021. 5 le régime général du statut de la fonction publique, qui viendra se substituer à la base légale initiale. Amendement 22 L’amendement sous examen vise à introduire les règles relatives au contrôle de l’honorabilité du personnel non-magistrat de l’administration judiciaire. Le Conseil d’État, eu égard à la similitude des textes, peut se référer à ses observations à l’endroit de l’amendement 6. Amendement 23 Afin d’éviter toute ambiguïté et de respecter le parallélisme du texte proposé avec celui figurant à l’amendement 16, le Conseil d’État propose de préciser le nombre de délégués du procureur général d’État à l’exécution des peines en écrivant que « quatre-vingts points indiciaires par mois [sont alloués] aux deux magistrats […] ». Amendement 24 L’amendement sous examen tient compte des observations du Conseil d’État dans son avis prédit en abandonnant la mise en place d’un régime spécifique pour les référendaires de justice, qui seront dorénavant traités à l’identique des autres fonctionnaires ou employés, selon le cas, de l’État. Le Conseil d’État note que les personnes remplissant actuellement déjà des fonctions de référendaires seront soumises au même régime. Il note enfin que la gestion des personnes concernées ne sera pas confiée au futur Conseil national de la justice, qui, aux termes du commentaire de la disposition sous examen, « ne sera pas un gestionnaire du personnel administratif de la justice », mais restera de la compétence du procureur général d’État en tant que chef d’administration. Le Conseil d’État est dès lors en mesure de lever sa réserve de dispense du second vote constitutionnel. Amendements 25 à 33 Les amendements 25 à 33, pour l’essentiel, transposent mutatis mutandis aux juridictions administratives les dispositions ayant trait tant aux référendaires de justice qu’à l’adaptation de la loi organique de ces juridictions aux changements législatifs intervenus dans la fonction publique en 2015. Ils n’appellent pas d’observation de la part du Conseil d’État. Amendement 34 Si l’amendement sous examen, qui a trait à un détachement de référendaires de justice à la Cour constitutionnelle, n’appelle pas d’observation et répond aux observations du Conseil d’État dans son prédit avis, il s’impose toutefois, afin d’éviter toute ambiguïté sur sa portée exacte quant au nombre de référendaires à détacher, de le rédiger comme suit : « Sur demande adressée par le président de la Cour constitutionnelle respectivement au procureur général d’État et au président de la Cour administrative des référendaires de justice de l’ordre judiciaire ou de l’ordre judiciaire peuvent […] ». 6 Amendement 35 L’amendement sous examen vise à compléter l’article 2, paragraphe 3, de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice par une référence à l’application de l’article 2-1 qui fait l’objet de l’amendement 36. Le Conseil d’État a du mal à saisir la portée de cet amendement, l’article 2-1 venant à s’appliquer même sans cette référence, qui est dès lors superfétatoire et à supprimer. Amendement 36 L’amendement 36 vise à introduire les règles relatives au contrôle de l’honorabilité des futurs attachés de justice dans la loi précitée du 7 juin 2012. Le Conseil d’État, eu égard à la similitude des textes, peut se référer à ses observations formulées à l’endroit de l’amendement 6. Amendement 37 L’amendement sous examen vise à modifier la loi modifiée du 8 mars 2017 sur la nationalité luxembourgeoise en prolongeant le délai pour le dépôt d’un dossier de recouvrement de la nationalité luxembourgeoise jusqu’au 31 décembre 2025. Il n’y a aucun lien entre cet amendement et la matière principale traitée par le projet de loi, consacré à l’organisation judiciaire. Le Conseil d’État se doit dès lors de rappeler que l’introduction de normes qui n’ont pas de lien suffisant avec l’objet principal du projet de loi nuit à la cohérence et à la lisibilité des textes normatifs et est, par conséquent, à éviter. Le fond de l’amendement ne soulève pas d’observation. Amendement 38 L’amendement 38 porte création d’un total de quarante-six postes de référendaires de justice. Le Conseil d’État rappelle que les engagements à effectuer doivent tenir compte des personnes déjà engagées actuellement auprès des deux ordres de juridiction en tant que référendaires de justice et qui seront soumises au même régime que les personnes engagées sous l’empire de la loi en projet. Amendements 39 et 40 Sans observation. Observations d’ordre légistique Observations préliminaires Le Conseil d’État se doit de signaler qu’un certain nombre d’amendements dont l’objectif est d’introduire des dispositions modificatives, prévoient la teneur à conférer aux actes à modifier, mais 7 omettent d’inclure une phrase liminaire y relative, pourtant figurant au texte coordonné joint au projet de loi sous revue. Il en résulte que ce n’est qu’à la lecture dudit texte coordonné que le Conseil d’État est en mesure d’apprécier la teneur finale des articles en question dans son intégralité. À titre d’exemple, est cité l’amendement 10 relatif à l’article 8 du projet de loi, dans sa teneur amendée, qui est à reformuler comme suit : « Art. 8. L’article 11, paragraphe 1er, de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire, est remplacé comme suit : «