Avis sur le projet de budget de l’État concernant l’exercice 2023 Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux M CHAMBRE DES MÉTIERS LUXEMBOURG 15 novembre 2022 Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 3 ____________________________________________________________________________________ Résumé structuré Des finances publiques largement impactées par la pandémie et la crise énergétique Au niveau des finances publiques, le défi du Gouvernement consistera à trouver le juste équilibre entre, d’un côté, la stabilisation de l’économie et le soutien à la population fragilisée, et, de l’autre côté, la maîtrise des dépenses publiques, compte tenu de l’objectif de limiter l’impact des multiples crises sur la dette publique. Dans un contexte qui demeure très incertain, il est donc impératif d’éviter le pire pour les ménages et les entreprises. Cet exercice d’équilibriste ne doit pas mettre en péril la politique ambitieuse d’investissement du Gouvernement comme tout retard en matière d’infrastructures risque de porter préjudice au développement économique. Les finances publiques sur une trajectoire inquiétante Depuis 2020, le Gouvernement n’a d’autre choix que de gérer la situation de poly-crise avec ses répercussions très significatives sur les finances publiques. Pour l’année 2023, il estime que le solde de l’Administration centrale se détériore de 1,5 milliard pour atteindre un déficit de 2,8 milliards d’euros. D’après les prévisions de la programmation financière pluriannuelle, le solde devrait rester déficitaire sur toute la période 2022-2026. Il faut noter qu’au vu de la situation actuelle, le Gouvernement est toujours confronté à de majeures incertitudes comme la guerre en Ukraine et par ricochet la crise énergétique. Même s’il a réagi en prenant notamment avec le « Solidaritéitspak 2.0 » des mesures destinées à atténuer l’inflation, qui a atteint des niveaux historiques, l’impact définitif de ces mesures sur l’échelle mobile des salaires reste incertain. Dans ce contexte, le STATEC a récemment annoncé une révision à la hausse de ses prévisions d’inflation pour l’année 2023, montrant qu’il devient de plus en plus probable que les mesures décidées n’auront pas les effets escomptés et que le Gouvernement devra compenser l’échéance d’une tranche indiciaire supplémentaire en 2023. Ce surcoût, qui n’a pas été budgétisé va avoir un impact non-négligeable sur les finances publiques. Par conséquent, la Chambre des Métiers demande au Gouvernement d’inscrire l’engagement de la compensation d’une éventuelle troisième tranche indiciaire, prévue par l’accord tripartite, dans la loi budgétaire à travers des amendements gouvernementaux. Contrairement à l’enveloppe financière destiné à lutter contre les effets de la pandémie, qui a été largement surestimée, le budget alloué aux mesures visant à contrer la crise énergétique risque d’être insuffisant. A côté de la compensation d’une 3e tranche indiciaire, les dépenses publiques pourraient être révisées à la hausse s’il s’avérait nécessaire de prolonger les mesures de l’accord tripartite au-delà de 2023. Afin d’endiguer la progression de ces dépenses extraordinaires et d’inciter en même temps les ménages à économiser plus d’énergie, la Chambre des Métiers estime que le frein à la hausse des prix du gaz, de l’électricité et du gasoil, auraient pu être limité à un certain seuil de la consommation de l’année 2021 (p. ex. 80%). Pour l’année 2024, le STATEC table sur une inflation entre 2,5% et 8,4%. Dans ce dernier scénario, et sans intervention étatique, les chefs d’entreprise devraient assumer 3 tranches indiciaires supplémentaires en 2024, une situation économiquement intenable. CdM/ 4 Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux ____________________________________________________________________________________ Augmentation de la dette publique : un mal incontournable en période de crise Sur la période 2019-2026, la dette publique passe prévisiblement de près de 14 milliards d’euros à plus de 27 milliards. L’État est obligé d’avoir recours à l’emprunt afin de financer les déficits consécutifs de l’Administration centrale sur les années 2020 – 2026 (« permacrise ») dont le montant cumulé s’élèverait à 13 milliards d’euros au total. La Chambre des Métiers peut néanmoins approuver la politique expansionniste du Gouvernement consistant dans le recours à la dette en cette période difficile, alors qu’il s’agit d’éviter à la fois des pertes massives de pouvoir d’achat dans le chef des ménages les plus touchés et une vague de faillites de la part d’entreprises n’arrivant pas à juguler l’impact des crises. Ces facteurs conduisent évidemment à une hausse exceptionnelle des dépenses. En même temps, la Chambre des Métiers est d’avis qu’il est important que l’État réalise son programme d’investissement pour préparer l’économie de demain – un programme qui pourrait être étendu sur certains volets comme p. ex. les investissements dans la transition énergétique. L’inflation met-elle en péril la politique d’investissement ambitieuse ? Concernant la politique d’investissement du Gouvernement, et si la Chambre des Métiers approuve les augmentations des dépenses dans ce domaine, elle estime cependant qu’une grande partie de cette croissance fulgurante est simplement imputable à l’évolution des prix. Par conséquent, il est opportun d’analyser l’évolution des investissements réels (en volume). Ainsi, même si ceux-ci progressent de 12,4% en 2022, l’indice des prix à la construction a augmenté de 13,9%, ce qui pourrait pointer en direction d’un recul du volume d’investissement. En période d’inflation élevée, la hausse des investissements devrait suivre la marche, afin que l’État puisse continuer à investir en volume au moins autant que sur les années précédentes. Après les crises … la consolidation des finances publiques S’il est clair que les déficits récurrents et l’augmentation de la dette ne sont pas soutenables à terme, la Chambre des Métiers est d’avis qu’il s’agit de consolider les finances publiques, une fois les crises actuelles surmontées. Il est également un fait qu’une telle consolidation aurait été facilitée par la constitution de réserves financières. Concernant les possibles pistes à suivre, elle estime opportun d’analyser les transferts sociaux pour les lier, dans la mesure du possible à des critères sociaux comme le revenu des ménages. En guise d’exemple, on peut notamment citer la gratuité des livres scolaires, des cantines scolaires et de l’éducation non-formelle. Cette politique de la « gratuité » de certains services devrait être repensée selon la Chambre des Métiers comme il s’agit d’une politique de redistribution sous-optimale car non-ciblée sur la population fragilisée. En réalité, ces mesures présentées comme étant gratuites doivent être financées par le biais des deniers publics. Par ailleurs, la chambre professionnelle est d’avis que l’extension de l’offre de services gratuits risque de créer une mentalité d’assistanat auprès de la population. Afin d’assainir les finances publiques à moyen terme, le Gouvernement devrait également s’attacher à ce que les coûts de fonctionnement de l’État (rémunération des salariés, consommation intermédiaire) progressent de façon plus modérée. Même si la Chambre des Métiers est consciente que le besoin de recrutement de la fonction publique est en partie justifié à cause de l’augmentation de la population etc., elle est d’avis que des économies peuvent être réalisées à travers une digitalisation plus poussée (p. ex. administrations fiscales, sécurité sociale/santé, demandes d’aides / CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 5 ____________________________________________________________________________________ subventions) et une simplification des procédures administratives, digne de ce nom. En considérant que depuis 2019, plus d’un emploi salarié sur trois a été créé auprès des administrations et autres services publics, la Chambre des Métiers estime que leur efficience pourrait être augmenté en liant la rémunération des agents publics à leur performance. Cet exercice de consolidation est nécessaire afin de garder une marge de manœuvre pour financer entre autres la lutte contre le changement climatique qui mobilisera des moyens budgétaires importants Par ailleurs, la Chambre des Métiers estime nécessaire des réformes dans le domaine de la sécurité sociale afin de garantir le financement des retraites sur le long terme. Elle regrette dans ce contexte que malgré une baisse du solde de la Sécurité sociale de 1,9% à 0,9% du PIB sur la période 2019-2026, le sujet de la soutenabilité des finances publiques n’a pas été abordé ces dernières années. Or, comme elle l’a déjà thématisé à d’itératives reprises, le vieillissement progressif de la population conduira inévitablement à des déséquilibres au niveau du financement des pensions en particulier, alors que les dépenses en matière de maladie et de soins augmenteront en parallèle. Les accents de la politique budgétaire en 2023 : quid de la réforme fiscale d’envergure ? Selon le Gouvernement, le coût induit par la gestion des crises a enlevé la marge de manœuvre nécessaire pour réaliser une réforme fiscale d’envergure. En effet, cette dernière induirait une moins-value de recettes fiscales qui devrait, dans la situation budgétaire actuelle, être financée à travers la dette. Celle-ci risquerait ainsi de franchir la limite auto-proclamée de 30% du PIB. Il faut par ailleurs noter que l’environnement macroéconomique reste très incertain en raison de la guerre en Ukraine, les effets de la pandémie sur les chaînes d’approvisionnement et la politique monétaire des banques centrales. Dans un tel contexte, une réforme fiscale d’envergure est pour la Chambre des Métiers inopportune. Par ailleurs, une simple adaptation du barème de l’impôt à l’inflation n’apporte guère d’augmentation du pouvoir d’achat à la population la plus vulnérable et en même temps la plus touchée par la crise énergétique. Selon la Chambre des Métiers, et contrairement à d’autres branches économiques, l’impact des mesures visant à stimuler la compétitivité restera assez limité sur l’Artisanat comme le régime d’impatriés et celui de la prime participative n’est pas très adapté à ce secteur. Néanmoins, le besoin en main-d’œuvre ne risquera pas de diminuer, tout au contraire, certains secteurs, comme le génie technique du bâtiment (électriciens et installateurs chauffagistes) n’arrivent pas à suivre la demande (photovoltaïque, pompe à chaleur). Au niveau du logement, la Chambre des Métiers se pose des questions concernant l’efficacité des mesures présentées pour réduire les tensions sur le marché immobilier. Selon elle, une implication poussée du secteur privé est nécessaire pour augmenter l’offre de logements (locatifs) abordables. La Chambre des Métiers ne peut qu’approuver le soutien du Gouvernement en vue de la transition énergétique, comme la baisse du taux de la TVA sur les installations photovoltaïques et sur la réparation d’appareils ménagers, ainsi que l’investissement dans l’installation de bornes électriques. Elle accueille également favorablement les investissements dans les transports publics. CdM/ 6 Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux ____________________________________________________________________________________ Faciliter le développement durable en accompagnant les entreprises pour accélérer le passage vers une économie résiliente L’Artisanat luxembourgeois est à la fois un acteur important et incontournable dans la transition vers une économie verte et circulaire et un bénéficiaire d’une utilisation plus efficace et durable des ressources. Le nouveau modèle économique, axé davantage sur la production durable et l’utilisation efficace de l’énergie, la prévention de déchets et la réutilisation de produits et de matières premières secondaires, pourra contribuer à une revalorisation de l’Artisanat, dont le savoir-faire traditionnel et la flexibilité seront essentiels. Dans ce contexte, la Chambre des Métiers propose la mise en place d’un cadre propice afin de faciliter le développement durable des entreprises artisanales. De prime abord, il s’agit d’accompagner les entreprises dans leurs propres démarches de décarbonation par des instruments forts pour conseiller, informer et sensibiliser les PME. Le Pacte Climat pour entreprises, initiative annoncée dans l’accord de coalition de 2018 et qui sera mis en place d’ici fin novembre 2022, sera doté d’une forte gouvernance en regroupant toutes les parties prenantes publiques et privées. La Chambre des Métiers félicite le Gouvernement pour cette démarche concertée et elle est d’avis que ce pacte devrait constituer l’élément principal et de référence pour informer les entreprises en matière de décarbonation. Tout en employant une approche sectorielle, des solutions innovantes et efficaces pourraient être promues. A côté du Pacte climat entreprises, il y a lieu de renforcer les services de conseil de l’Artisanat, tel que le service eHandwierk de la Chambre des Métiers, qui a vocation à transporter de manière proactive l’information au sein des quelques 8.000 entreprises artisanales, afin de promouvoir l’approche RSE et faciliter ainsi le développement durable. Investir dans l’économie de demain passe aussi par la mise en place d’un cadre législatif et réglementaire attractif au niveau des aides à l’attention des PME (par ex. de nouveaux outils de financement avec prêts à taux zéro, des garanties bancaires, la refonte de la loi relative à un régime d’aide à la protection de l’environnement, etc.). En second lieu, pour faciliter le développement durable des entreprises artisanales, un renforcement du soutien pour accompagner les entreprises artisanales dans leurs démarches de digitalisation et d’innovation serait de mise. La création d’un « FabLab / MakerSpace PME » permettrait aux petites et moyennes entreprises d’essayer les nouvelles technologies avant d’investir, selon le principe « test before invest ». Un tel laboratoire national d’innovation sera utile, aussi bien pour les entreprises productrices souhaitant investir dans des nouvelles technologies (robots, automatisation, etc.) que pour les entreprises voulant revoir leurs processus internes ou leur modèle d’affaires. Finalement, afin de stimuler la mise en place d’une réelle économie circulaire au Luxembourg, il est proposé d’instaurer un cadre de mesures incitatives. Un taux de TVA super-réduit de 3% à tous les services de réparation combiné à une prime de réparation nationale auront vocation à augmenter considérablement la demande d’une réutilisation de produits. La nouvelle prise de conscience des entreprises d’agir de manière plus économe en ressources et de produire de façon circulaire doit évidemment être soutenue fortement avec des services de conseil multisectoriels et des accès faciles à la recherche et aux instruments de financement. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 7 ____________________________________________________________________________________ Implémentation efficiente de la future « stratégie nationale des compétences » et de la roadmap existante « attraction et rétention de talents » La double transformation écologique et digitale en cours combinée à la pénurie persistante en main-d’œuvre qualifiée entraîne des défis majeurs pour les PME de l’Artisanat en matière de recherche de compétences ciblées. Ainsi, le fait de disposer de ressources nécessaires en termes de salariés qualifiés représente aujourd’hui un facteur déterminant de la compétitivité des entreprises, en particulier des PME artisanales qui jouent un rôle moteur en termes de dynamique économique et de création d'emplois. Or, les entreprises artisanales peinent à trouver le personnel qualifié dont elles ont besoin pour couvrir leurs besoins en compétences. Par ailleurs, dans leurs efforts d’attraction et de rétention de talents, les PME se trouvent confrontées à une situation de concurrence extrêmement rude de la part du secteur public et d’autres branches. L’urgence d’efforts politiques plus vastes en matière de formation initiale et continue est de mise, au vu notamment des évolutions démographiques défavorables qui se dessinent dans certaines des entités territoriales de la Grande Région et qui devraient significativement ralentir l’attraction d’une nouvelle force de travail transfrontalière dans les proportions connues les deux dernières décennies. Vu les besoins considérables de salariés qualifiés, il importera que le système d’enseignement national et plus spécifiquement la formation professionnelle génèrent à l’avenir plus de jeunes qualifiés intéressés par une carrière dans l’Artisanat. L’attractivité de l’Artisanat luxembourgeois se traduit dès lors à travers la mise en œuvre du principe de l’apprentissage et de l’orientation tout au long de la vie » (« Lifelong learning and orientation ») pour tous les salariés – quel que soit leur âge. Par référence aux défis liés au développement des compétences d’avenir, sujet discuté dans le cadre du « Skillsdësch » et de l’étude OCDE (en phase de finalisation), qui devrait proposer des recommandations en vue d’une stratégie nationale des compétences, il est capital pour une entreprise de pouvoir compter sur des salariés compétents et ceci de manière continue. Dès lors, il est primordial de soutenir les entreprises dans le développement des compétences techniques et professionnelles nécessaires à leur fonctionnement et leur éclosion. Une telle approche permet également de garantir l’employabilité future des salariés, que ce soit par une montée en compétences des salariés (« upskilling ») ou une requalification de ces derniers (« reskilling »). Face au manque accru de main-d’œuvre, au déficit d’employabilité de bon nombre de demandeurs d’emploi en comparaison avec les besoins du marché du travail et aux lacunes du système d’enseignement, le développement de la formation (tant initiale que continue) ainsi que des compétences d’avenir constitue le défi futur principal du Luxembourg. La Chambre des Métiers propose dès lors 3 axes de développement stratégiques qui devraient aboutir à des mesures ayant un impact budgétaire pluriannuel. En premier lieu, l’attractivité de l’apprentissage au Luxembourg devrait être boostée entre autres par le renforcement massif d’actions de promotion auprès des différents publics-cibles (jeunes, parents, entreprises, grand-public, …), le développement de nouveaux « modèles d’apprentissage » (tels que l’apprentissage en cours d’emploi ou l’apprentissage parallèle « BAC-DAP » ), la création d’un « Fonds pour la promotion de l’apprentissage » nouveau doté par le Fonds pour l’emploi (afin d’accroître la « visibilité » de l’apprentissage), la prise en charge intégrale des indemnités d’apprentissage par ce CdM/ 8 Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux ____________________________________________________________________________________ nouveau fonds et la réforme du système de la prime d’apprentissage (suivant avancement/mérite des apprentis). En deuxième lieu, le système de l’orientation scolaire et professionnelle devrait faire l’objet d’un réagencement fondamental. La Chambre des Métiers plaide pour une augmentation des moyens consacrés au cofinancement de la formation continue en entreprises, régime qui doit être revalorisé. Il s’agira de pousser une approche pérenne d’anticipation des besoins en formation et des plans de formations auprès des PME. Dès lors, la création d’une « structure d’accompagnement individuel » surtout pour les petites entreprises sera essentiel à l’avenir afin de les informer sur les outils et démarches. Au niveau du cofinancement, il importera d’augmenter le potentiel de cofinancement pour les entreprises occupant entre 10 et 249 salariés ainsi que pour des formations cibles dans les domaines « digitalisation » et « RSE / développement durable ». Il importera à l’avenir de viser la mobilisation de toutes les ressources humaines potentielles dans le contexte « attraction et rétention de talents ». Même si l’environnement fiscal et les charges sociales constituent des avantages compétitifs considérables en matière d’attraction et de rétention des talents, ces éléments à eux seuls sont désormais insuffisants pour continuer à attirer les bons profils. Or, le Luxembourg a perdu du terrain dans la « guerre des talents » face aux autres pays, notamment limitrophes (cf. Allemagne), tant au niveau du coût de la vie ainsi qu’au niveau de l’environnement de travail. Ainsi, il sera déterminant de définir clairement des « vecteurs de performance » qualitatifs à décliner dans la feuille de route pour l'élaboration d'une stratégie nationale d'attraction, de développement et de rétention des talents « Luxembourg Talents Hub ». Par conséquent, a Chambre des Métiers préconise prioritairement le développement d’une véritable « stratégie nationale d’attraction des talents par secteur (e.a. Artisanat) », une réforme des conditions d’accès au marché de l’emploi pour les ressortissants de pays tiers, avec à la base une abolition du « test marché » pour tous les métiers (à l’image de ce qui est pratiqué en Allemagne et non seulement pour les « métiers en pénurie ») ainsi qu’une accélération de la procédure auprès de l’immigration CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 9 ____________________________________________________________________________________ Table des matières Résumé structuré - Des finances publiques largement impactées par la pandémie et la crise énergétique……………………………………………………………………………………..…3 Les finances publiques sur une trajectoire inquiétante ................................................................. 3 Augmentation de la dette publique : un mal incontournable en période de crise ......................... 4 L’inflation met-elle en péril la politique d’investissement ambitieuse ? ......................................... 4 Après les crises … la consolidation des finances publiques ......................................................... 4 Les accents de la politique budgétaire en 2023 : quid de la réforme fiscale d’envergure ? ......... 5 Faciliter le développement durable en accompagnant les entreprises pour accélérer le passage vers une économie résiliente ......................................................................................................... 6 Implémentation efficiente de la future « stratégie nationale des compétences » et de la roadmap existante « attraction et rétention de talents » .............................................................................. 7 1. Des finances publiques largement impactées par la pandémie et la crise énergétique ........................................................................................................... 10 1.1. 1.2. 1.3. Impact des crises sur les finances publiques ........................................................ 10 Des recettes en forte augmentation en 2021 .......................................................... 13 L’Administration centrale en 2023 : la crise énergétique laisse des traces profondes.................................................................................................................... 16 1.4. La crise énergétique maintient un climat d’insécurité en 2023 et au-delà .......... 25 1.4.1. Administration publique ............................................................................................ 26 1.4.2. Administration centrale ............................................................................................. 27 1.4.3. L’inflation met-elle en péril la politique d’investissement ambitieuse ? .............. 38 1.4.4. Sécurité sociale .......................................................................................................... 41 1.4.5. Administrations locales ............................................................................................ 42 1.4.6. Dette publique ............................................................................................................ 42 1.5. Après les crises … la consolidation des finances publiques ............................... 44 1.6. Accents de la politique budgétaire en 2023 ............................................................ 45 2. Propositions concrètes sur la manière dont l’Artisanat pourra sortir renforcé de ces crises.............................................................................................................. 46 2.1. Faciliter le développement durable en accompagnant les entreprises pour accélérer le passage vers une économie résiliente ............................................... 46 2.1.1. Constats ...................................................................................................................... 46 2.1.2. Propositions ............................................................................................................... 47 2.2. Implémentation efficiente de la future « stratégie nationale des compétences » et de la roadmap existante « attraction et rétention de talents » .............................. 50 2.2.1. « Formation et orientation tout au long de la vie » à la base de la future stratégie nationale des compétences ...................................................................................... 51 2.2.2. Augmentation de l’attractivité de l’apprentissage au Luxembourg ..................... 53 2.2.3. Modernisation du système de l’orientation scolaire .............................................. 54 2.2.4. Création d’incitatifs nouveaux pour les apprentis (« nouvelle prime forfaitaire ») couplés à un nouveau schéma de financement des indemnités d’apprentissage ..................................................................................... 55 2.2.5. Implémentation d’une future stratégie nationale des compétences (« skills »).. 56 2.2.6. Soutien accru de l’« accès collectif » à la formation continue au niveau des entreprises (cofinancement) ..................................................................................... 56 2.2.8. Attraction et fidélisation des talents « artisanaux » dans un contexte de pénurie aigüe de main-d’œuvre qualifiée .............................................................................. 58 2.3. Développer l’offre de logements (abordables) ....................................................... 60 3. Conclusion............................................................................................................ 63 CdM/ 10 Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux ____________________________________________________________________________________ 1. Des finances publiques largement impactées par la pandémie et la crise énergétique 1.1. Impact des crises sur les finances publiques Avant d’examiner les chiffres-clés du projet de budget de l’État concernant l’exercice 2023, la Chambre des Métiers se propose d’analyser d’abord l’impact que la pandémie a eu sur les finances publiques pendant les années 2020, 2021 et 2022 et notamment les coûts des mesures destinées à lutter contre la crise. Constat : les budgets ont été établis avec beaucoup de prudence lors de la pandémie Dans ce contexte, il faut noter que les projets de budget des dernières années ont été tous établis dans une période d’incertitude majeure pendant laquelle les prévisions réalisées présentaient nécessairement une marge d’erreur significative. Ainsi, beaucoup d’informations importantes en vue d’estimer les évolutions futures ont été soit inexistantes, soit lacunaires (p.ex. date de la commercialisation d’un vaccin contre la COVID-19, émergence de nouvelles vagues ou de nouvelles souches du virus). Ceci a eu des impacts très variés sur l’économie et par ricochet, sur les finances publiques. Si le STATEC tablait encore sur une diminution du PIB en volume de l’ordre de 6% pour l’année 2020 lors de sa prévision pour le budget 2021 (en octobre 2020), l’institut ne part actuellement « que » d’une récession de 0,8% pour l’exercice 2020. Le Luxembourg a visiblement limité la casse grâce notamment à une économie globalement résiliente, avec un secteur financier qui avait largement recours au télétravail pour assurer la continuité de ses activités. Les entreprises touchées par la crise ont pu bénéficier d’un arsenal d’aides étatiques mis en place par le Gouvernement. Nonobstant ce qui précède, la crise a également montré des lacunes dans ce filet de sécurité, comme le statut de l’indépendant qui a révélé sa précarité face à celui du salarié. La révision à la hausse du PIB pour l’année 2020 s’est évidemment traduite par une nette amélioration des finances publiques. Selon le projet de budget de l’État, le solde de l’Administration centrale est revu à la hausse de près de 2 milliards d’euros. Au lieu d’un déficit prévisionnel de 5,1 milliards d’euros, l’exercice 2020 clôture avec un déficit de 3,1 milliards d’euros. En effet, avec un montant de 17,8 milliards d’euros, les recettes de l’Administration centrale sont de 1,1 milliard d’euros (6%) plus élevées que prévues. Il faut cependant noter que cette révision ne résulte pas uniquement d’une sousestimation des recettes mais aussi d’une surestimation des dépenses, notamment des mesures discrétionnaires qui n’ont pas été déboursées dans les proportions initialement prévues. En effet, les dépenses ont été revues à la baisse d’un montant de 836 millions d’euros. Les dépenses liées à la pandémie ont été largement surestimées L’enveloppe budgétaire mise à disposition par le Gouvernement pour assurer le financement des mesures visant à contrer les effets de la pandémie s’élève à près de 11 milliards d’euros et se compose de quatre blocs distincts : • 2.630 millions d’euros étaient dédiées au financement des mesures discrétionnaires ; • 400 millions d’euros ont été budgétisées pour l’avance remboursable ; • 4.590 millions d’euros correspondaient à des reports de paiements (impôts et cotisations sociales) ; • 3.390 millions d’euros ont été allouées aux garanties bancaires de l’État en vue d’assurer l’accès au crédit aux entreprises en difficulté. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 11 ____________________________________________________________________________________ Enveloppe budgétaire des dépenses liées à la pandémie et taux d’utilisation Unité : millions € Mesures Mesures discrétionnaires Avance remboursable Reports de paiement Garanties bancaires Total Montants prévus 2.630 Montants payés en : 2020 2021 2022 Total En % 746 123 2.391 91% 400 2.061 1.522 152 28 0 180 45% 4.590 532 8 0 540 12% 355 10% 3.466 31% 3.390 Information non-disponible 11.010 2.359 782 Source : Cour des comptes ; calculs : Chambre des Métiers 123 1 Or, selon les données du 30 juin 2022 publiées par la Cour des comptes, seulement 31% de l’enveloppe globale a été réellement déboursée. Avec un taux d’utilisation de seulement 10% et 12% respectivement, les garanties bancaires et les reports de paiement ont eu un impact beaucoup plus restreint sur le budget de l’État que prévu. Par ailleurs, l’avance remboursable n’a été utilisée qu’à 45% du montant estimé au départ. Il faut aussi noter que ces trois blocs représentent dans leur grande majorité des dépenses récupérables pour l’État. Ce dernier peut donc recouvrir une grande partie des sommes déboursées. Le dernier bloc, représentant les mesures discrétionnaires, comme les aides étatiques, le chômage partiel et autres dépenses en matière de gestion de la crise sanitaire, n’ont représenté que 24% de l’enveloppe totale. La part y dédiée a été utilisée à un taux de 91%, avec quelques positions qui ont largement dépassées leur budget. En guise d’exemple, on peut citer les dépenses en matière de gestion de la crise qui a utilisé plus que le double du montant prévu, mais aussi le Fonds de relance et de solidarité (158%) ou encore les mesures en faveur de l’éducation nationale (197%). D’autres positions, comme les aides directes en faveur des entreprises et mesures pour soutenir l’investissement n’ont été utilisées qu’à moitié (43%). Le tableau ci-dessous montre le détail de toutes les catégories de dépenses discrétionnaires. Le chômage partiel et structurel constitue avec un montant de 842 millions d’euros le plus grand poste, représentant près d’un quart des dépenses totales destinées à lutter contre la pandémie. En effet, le Gouvernement a versé une somme de 1.228 millions d’euros aux bénéficiaires, mais au 30 juin 2022, l’État avait recouvré 386 millions d’euros, correspondant à des remboursements de trop perçus. Cour des comptes, Rapport général pour l’exercice 2021, Rapport général de la Cour des comptes sur le projet de loi portant règlement du compte général de l'État de l'exercice 2021 (public.
- lu)1 CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 12 ____________________________________________________________________________________ Pandémie : taux d’utilisation des mesures discrétionnaires Unité : millions € Mesures Dépenses en matière de gestion de la crise sanitaire Avances remboursables en faveur des entreprises Aides directes en faveur des entreprises et mesures pour soutenir l’investissement Fonds de relance et de solidarité Aides sectorielles (culture, sport, tourisme, agriculture) Relance économique verte et durable Mesures en faveur de l’éducation nationale Mesures pour maintenir l’emploi : Chômage partiel et structurel Indemnités pécuniaires de maladie Congé pour raisons extraordinaires Aides sociales : allocation de vie chère doublée et extension de la durée maximale de l’aide pour études supérieures TOTAL Source : Cour des comptes ; calculs : Chambre des Métiers Montants prévus 240 Total En % 482 201% 400 180 45% 330 141 43% 200 40 315 22 158% 55% 20 30 1.310 1 59 1.228 842 5% 197% 64% 160 250 50 182 303 44 114% 121% 88% 2.630 2.391 91% 2 Deux crises différentes : les dépenses liées à la crise énergétiques risquent d’être sous-estimées Le graphique suivant montre le coût des mesures destinées à lutter contre les différentes crises et leur impact sur le solde budgétaire de l’Administration centrale. En effet, la majorité des dépenses concerne l’année 2020 avec un montant de 2,4 milliards d’euros. En 2022 et 2023, la Chambre des Métiers a considéré les montants prévus par le budget de l’État 2023 destinés à la lutte contre la crise énergétique, sachant que les dépenses réelles peuvent diverger par rapport à ces prévisions. Ainsi, le coût pour contrer la pandémie s’élève à 2,4 milliards d’euros tandis que le montant prévu pour lutter contre la crise énergétique s’établit à 2,1 milliards d’euros, dont notamment le frein à la hausse des prix du gaz avec un montant de 470 millions d’euros et le crédit d’impôt énergie s’élevant à 495 millions d’euros. La Chambre des Métiers revient dans la partie 1.3. du présent avis sur ces mesures et notamment sur le fait qu’elle est d’avis que le budget pour contrer la crise énergétique risque d’être insuffisant, contrairement au montant pour lutter contre la pandémie (p. ex. : compensation d’une troisième tranche indiciaire en 2023 dans le chef des entreprises). Cour des comptes, Rapport général pour l’exercice 2021, Rapport général de la Cour des comptes sur le projet de loi portant règlement du compte général de l'État de l'exercice 2021 (public.
- lu)2 CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 13 ____________________________________________________________________________________ Administration centrale : solde budgétaire (en mio €) 1,000 500 0 339 -123 -394 -500 -1,103 -1,600 -1,000 -1,500 -2,000 -2,500 -3,000 -3,500 -- 2019 2020 Dépenses liées à la crise énergie Solde "hors mesures de crises" 2021 - 2022 2023 Dépenses liées à la crise sanitaire Solde budgétaire Si le solde « hors mesures de crises » présente encore un excédent de 339 millions d’euros en 2021, le graphique montre par ailleurs que ce solde « hors mesures de crises » devrait se dégrader lors des exercices suivants pour arriver à un déficit de 1,1 milliard d’euros en 2023. 1.2. Des recettes en forte augmentation en 2021 La Chambre des Métiers revient dans cette partie de l’avis à la question comment les finances publiques ont pu générer un excédent en 2021 au niveau de l’Administration publique. Il faut noter que son solde s’est amélioré en passant d’un déficit de 2,2 milliards d’euros en 2020 à un excédent de 600 millions d’euros endéans un an. Afin de répondre à cette question, la Chambre des Métiers va d’abord comparer les prévisions des différents projets de budgets aux comptes provisoires pour 2021 et ensuite analyser l’évolution des recettes et des dépenses entre 2020 et 2021. Comparaison des prévisions des différents projets de budget et des comptes provisoires pour 2021 Remontons au moment du dépôt du projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP) 2019-2023 (publié en octobre 2019) : le coronavirus était encore inconnu du grand public alors qu’il devait frapper de plein fouet le Luxembourg quelques mois plus tard. Ainsi, avec l’apparition de la pandémie, le Gouvernement a dû s’adapter à cette nouvelle réalité. Etonnamment, les estimations des recettes et dépenses de l’année 2021 établies en octobre 2019 pour la loi de programmation financière pluriannuelle (LPFP) 2019-2023 sont très proches des résultats provisoires présentés lors du présent projet de budget 2022-2026. Le graphique ci-dessous affiche le solde de l’Administration centrale tel que repris dans les quatre derniers projets de loi de programmation financière pluriannuelle consécutifs, publiés en 2019 (PLPFP 2019-2023), 2020 (PLPFP 2020-2024), 2021 (PLPFP 2021-2025) et 2022 (PLPFP 2022-2026). Le premier constat est que le solde pour l’année 2021 devait dans un premier temps se creuser de plus de 2 milliards d’euros CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 14 ____________________________________________________________________________________ en passant d’un déficit de 401 millions d’euros à -2,5 milliards d’euros ; finalement ce dernier s’est établi au niveau de 409 milliards d’euros (comptes provisoires). Or, cette nette amélioration du solde de l’Administration publique pour l’année 2021 peut masquer des évolutions divergentes au niveau des différentes administrations qui la composent. Ainsi, la Chambre des Métiers propose d’analyser le solde de l’exercice 2021, ainsi que les dépenses et les recettes de cette année, telles que présentées dans les différents projets de budget. Administration centrale - solde 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 1,000 0 -1,000 -2,000 -3,000 -4,000 -5,000 -6,000 PLPFP 2019-2023 PLPFP 2020-2024 PPLPFP 2021-2025 PPLPFP 2022-2026 Comparaison entre les prévisions et les comptes provisoires pour 2021 Unité : millions € Administration centrale - Solde - Dépenses - Recettes LPFP 20192023 LPFP 20202024 LPFP 20212025 PLPFP 20222026 -401 21.804 21.403 -2.511 21.793 19.282 -1.370 22.705 21.335 -409 22.291 21.882 Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Si le projet de budget déposé en 2020 (LPFP 2020-2024) estimait les dépenses à 21,8 milliards d’euros, le projet de budget sous avis prévoit des dépenses de 22,3 milliards d’euros, résultant dans une sous-estimation de 498 millions d’euros. En effet, il semblerait que le Gouvernement ait été trop optimiste quant à la durée de la crise sanitaire lors de sa prévision établie il y a deux ans. Malgré les incertitudes, il avait prévu, en octobre 2020 une baisse des dépenses d’un montant de 11 millions d’euros pour l’année 2021. Dans ce contexte, le STATEC note que : « dans la prévision précédente, les dépenses pour 2021 avaient été établies sous l’hypothèse que les mesures engagées pour combattre la crise se termineraient fin 2020 (le volume d’aides prévu pour 2021 était donc nul) »3. La Chambre des Métiers espère que le Gouvernement n’est pas en train de répéter cette erreur en ce qui concerne l’année 2024, comme il n’a pas budgétisé un phasing out des mesures d’aides du « Solidaritéitspak 2.0. » Un tel processus a été décrit dans l’accord tripartite. 3 Source : STATEC, Note de conjoncture 01-2021, p.58 CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 15 ____________________________________________________________________________________ Administration centrale : les prévisions pour l'année 2021 23,000 1,000 22,705 22,291 22,500 21,882 21,793 22,000 0 21,335 21,500 -500 21,000 -409 20,500 20,000 19,500 -1,000 -1,500 -1,370 -2,000 19,282 -2,500 19,000 18,500 500 -2,511 - - Prévision fin 2020 Recettes -3,000 Estimation fin 2021 Dépenses Compte fin 2022 Solde (échelle de droite) Côté recettes, le Ministère a été très prudent. Celles-ci ont été sous-estimées d’un montant de 2,6 milliards d’euros (différence entre octobre 2020 et octobre 2022). Ainsi, notamment les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. ont été sous-estimés. Avec 10,4 milliards d’euros, cette catégorie de recettes a été sous-estimé de 1,4 milliard d’euros et est donc plus élevée que prévu dans le budget établi avant l’apparition du COVID-19. Idem pour les impôts sur la production et les importations qui ont été sousestimées d’un montant de 978 millions d’euros. Analyse de l’évolution des recettes et des dépenses entre 2020 et 2021 La Chambre des Métiers procède ensuite à l’analyse des finances publiques de l’année 2021 en comparant l’évolution par rapport à l’année 2020. Le premier constat est que malgré une réduction des coûts liés à la pandémie, le Gouvernement n’arrive pas à réduire ses dépenses. Même si elles ne progressent que légèrement, à savoir de 0,9%, la réduction de certains postes comme les prestations sociales en espèce (-15%), la formation de capital (-9%), n’arrive pas à compenser la hausse des autres dépenses. En effet, ce sont notamment les transferts en capital à payer (+15%), la consommation intermédiaire (+8%) et la rémunération des salariés (+5%) qui progressent, qui tirent vers le haut les dépenses de l’Administration centrale. Il faut noter que l’amélioration du solde provient surtout du côté des recettes. La relance économique fait grimper celles-ci de l’ordre de 15%. Cette évolution s’explique aussi bien par les impôts sur la production et les importations (+20%) que par les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. (+13%). CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 16 ____________________________________________________________________________________ Evolution des recettes et des dépenses entre 2020 et 2021 Unité : millions euros 2020 2021 Variation Variation (%) - Dépenses 22.089 22.291 202 1% - Consommation intermédiaire - Formation de capital - Rémunération des salariés - Prestations sociales en espèce - Autres transferts courants - Transferts en capital à payer - Recettes - Impôts sur la production et les importations - Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. - Solde 1.714 1.852 138 8% 1.869 4.985 1.705 5.256 -164 271 -9% 5% 2.548 2.177 -371 -15% 8.798 1.002 18.967 9.023 1.157 21.883 225 155 2.916 3% 15% 15% 6.958 8.346 1.388 20% 9.237 10.431 1.194 13% -3.122 -407 Administration centrale 2.715 / Source : STATEC ; Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers En guise de conclusion, le Gouvernement est actuellement dans la confortable situation de pouvoir s’appuyer, malgré la crise sanitaire sur des recettes évoluant de manière très dynamique. Or, comme chaque crise est différente, la situation peut vite s’empirer. La Chambre des Métiers ne peut qu’approuver l’augmentation des dépenses qui sont en lien avec la gestion des crises, encore que certaines mesures, comme le « Preisdeckel », auraient pu être mieux calibrées. Or, il faut veiller à limiter les dépenses de fonctionnement de l’État, ainsi que les transferts sociaux non-ciblés afin de garder des finances saines pour les générations futures. 1.3. L’Administration centrale en 2023 : la crise énergétique laisse des traces profondes Depuis 2020, le Gouvernement n’a pas d’autre choix que de gérer les multiples crises. Cette situation de poly-crise a des répercussions dramatiques sur les finances publiques. Après un déficit de 2,2 milliards d’euros en 2020 pour l’Administration publique (-3,4% du PIB), le solde s’est amélioré de 2,8 milliards d’euros pour conclure sur un excédent de 573 millions d’euros en 2021 (cf. partie 1.2. pour plus d’informations sur cette évolution). Or, cette tendance positive ne se poursuivra pas sur les années 2022 et 2023. Ainsi, pour l’année 2023, le Gouvernement estime que le solde de l’Administration publique se détériore de 1,5 milliards d’euros pour atteindre un niveau de -1.813 millions d’euros. A cause de cette deuxième dégradation consécutive du solde (après une baisse de 865 milliards d’euros en 2022), l’Administration publique devrait clôturer l’exercice en déficit (-2,2% du PIB). Il faut noter que vu la situation actuelle, le Gouvernement est toujours confronté à de majeures incertitudes quant à l’évolution future de la guerre en Ukraine et par ricochet la crise énergétique. C’est notamment l’inflation qui est actuellement très difficile à estimer et c’est la raison pourquoi l’établissement des scénarios haut et bas faisait encore défaut dans le projet budget de l’État. Or, le STATEC vient d’annoncer début novembre une hausse de ses prévisions d’inflation de 0,6 point de pourcentage pour l’année 2023 pour s’établir à un niveau de 3,4% dans son scénario central. Il s’avère donc que les mesures décidées lors du « Solidaritéitspak 2.0 » n’auront pas les effets escomptés sur l’inflation et donc sur CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 17 ____________________________________________________________________________________ l’échelle mobile des salaires. Si un scénario d’une 3e tranche indiciaire en 2023 se réalisait, il aurait un impact non-négligeable et surtout non-planifié sur les dépenses publiques, comme le Gouvernement s’est engagé dans le cadre des mesures « tripartite » à compenser cette tranche pour l’ensemble de l’économie. Or, une estimation du coût budgétaire net d’une tranche indiciaire supplémentaire est difficile à réaliser comme elle engendrerait aussi bien des dépenses (rémunération des agents de l’État, transferts à la Sécurité sociale) que des recettes (impôt sur les traitements et salaires) additionnelles. Dans ce contexte, la Chambre des Métiers demande au Gouvernement d’inscrire cette compensation prévue par l’accord tripartite dans le projet de budget afin d’éviter une insécurité juridique. Soldes de l'administration publique et des sous-entités (+ : excédent ; - : déficit) Unité : millions € Administration publique - Administration centrale - Administration locale - Sécurité sociale Variation Variation Variation 20-21 21-22 22-23 2020 2021 2022 2023 -2.221 573 -292 -1.813 2.794 -865 -1.521 -3.122 -409 -1.359 -2.836 2.713 -950 -1.477 42 41 26 35 -1 -15 9 859 941 1.040 988 82 99 -52 Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Pour rappel, l’administration publique est composée de l’Administration centrale, des Administrations locales et de la Sécurité sociale. Avec un solde de 1.040 millions d’euros en 2022 et 988 millions d’euros en 2023, la Sécurité sociale semble avoir réussi à « limiter les dégâts ». Cependant, la Chambre des Métiers est d’avis que le système n’est pas soutenable à plus long terme, notamment en raison du vieillissement de la population et devrait être réformé le plus vite possible. (cf. partie 1.4.4.) Les Administrations locales, comprenant les 102 communes ainsi que 55 syndicats communaux et 36 établissements publics placés sous la surveillance des communes, ont, elles aussi, vu leur situation financière se dégrader en 2020 avec la crise de la COVID-19. Elle ne s’est pas améliorée entretemps. Ainsi, les prévisions du Gouvernement indiquent que le budget des administrations locales devrait se détériorer de 15 millions d’euros en 2022, affichant ainsi un excédent de 26 millions d’euros. Par ailleurs, la situation devrait rester stable en 2023. La Chambre des Métiers s’inquiète de cette situation, sachant que les communes sont appelées à prendre leur part de responsabilité afin de trouver des solutions aux défis structurels du pays (logement, mobilité/infrastructure, zones d’activités). D’un autre côté, la Chambre des Métiers estime que la digitalisation des procédures administratives est une réelle opportunité pour les communes et leurs entités affiliées afin d’améliorer leur efficacité avec le but ultime d’atténuer leurs coûts de fonctionnement (en % des dépenses globales). La réponse aux prédits défis nécessite un effort collectif de toutes les administrations locales et la Chambre des Métiers craint que la situation financière actuelle ne le permette pas. Le budget de l’État prévoit pour l’année 2023 une hausse des dépenses de 161 millions d’euros par rapport à l’année 2022. Les postes « Formation de capital » et « Transfert en capital à payer », comprenant les investissements directs et indirects des Administrations locales, n’augmentent que de 57 millions d’euros en 2023. Malgré les hausses de 11% en 2022 et de 4% en 2022, ces hausses ne permettent pas d’investir CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 18 ____________________________________________________________________________________ plus en termes réels, comme l’inflation et notamment l’indice des prix à la construction pourraient progresser davantage. En d’autres termes, les investissements réels des administrations communales risquent de diminuer sur les années 2022 et 2023 à cause de la forte évolution des prix. Évolution des recettes et dépenses des administration locales Unité : millions € 3.910 Variation 20-21 235 Variation 21-22 286 Variation 22-23 170 3.714 3.875 236 301 161 1.160 1.289 1.346 86 129 57 41 26 35 -1 -15 9 2020 2021 2022 2023 Recettes 3.219 3.454 3.740 Dépenses 3.177 3.413 Dont : invest. 1.073 42 Solde Source : STATEC, Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Néanmoins, il faut noter que le déficit de l’Administration publique est surtout influencé par l’Administration centrale. Après une chute historique du solde en 2020, s’établissant à un niveau de -3,1 milliards d’euros (-4,8% du PIB), elle devrait clôturer les années 2021 et 2022 avec de nouveaux déficits de respectivement 409 et 1.359 milliard d’euros. En 2023, le projet de budget sous avis prévoit une nouvelle dégradation historique du solde de l’administration centrale. En effet, l’année prochaine, le déficit devrait s’établir à plus de 2,8 milliards d’euros (-3,4% du PIB). La situation financière de l’Administration centrale est analysée plus en détail ci-après. Évolution des recettes et dépenses de l’administration centrale Unité : millions € 21.882 23.278 24.474 Variation 20-21 2.915 Variation 21-22 1.395 Variation 22-23 1.196 22.089 22.291 24.637 27.310 202 2.346 2.673 -3.122 -409 2.713 -951 -1.477 2020 2021 Recettes 18.967 Dépenses Solde 2022 2023 -1.359 -2.836 Source : STATEC, Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Le graphique ci-dessus montre l’ « effet ciseaux » en 2020 avec des dépenses qui « explosent » et les recettes qui évoluent dans le sens opposé. Lors de l’année 2021, cet effet s’atténue presque complètement, montrant un effet de « ciseaux inversés », avec des recettes qui progressent de façon très dynamique et des dépenses qui s’accroissent marginalement (cf. partie 1.2. pour plus d’informations sur cette évolution). Or, en 2022 et 2023, la tendance des finances publiques s’empire à nouveau avec des dépenses qui évoluent de manière beaucoup plus dynamique que les recettes. Ainsi, le Gouvernement prévoit en 2022 et 2023 des hausses des recettes de respectivement 1.395 et 1.196 millions d’euros. A l’opposé, les dépenses devraient augmenter de resp. 2.346 et 2.673 millions d’euros par rapport à l’année précédente. Par conséquent, le solde devrait s’empirer de façon dramatique, à savoir de respectivement 951 et de 1.477 millions d’euros en 2022 et 2023. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 19 ____________________________________________________________________________________ en millards d'euros Evolution des dépenses et recettes de l'administration centrale 30 27 28 28 25 26 24 22 23 22 20 18.3 18 19 26 22 19 24 22 19 19 2019 2020 16 14 2018 Dépenses 2021 2022 2023 2024 Recettes Ainsi, en 2022 et 2023, le déficit de l’Administration centrale devrait s’établir respectivement à 1,4 et 2,8 milliards d’euros. Depuis 1995, c’est le deuxième déficit le plus élevé derrière celui de 2020 avec -3,1 milliards d’euros. Par rapport au PIB, il s’agit uniquement de la deuxième fois depuis 1995 que le déficit monte à plus de 3% du PIB, à savoir -3,4% en 2023 (comparé à -4,8% en 2020). En ce qui concerne les dépenses, il faut noter que malgré la hausse exceptionnelle de celles-ci en 2020, conséquence directe de la crise sanitaire, l’Administration centrale ne parvient pas à les réduire de manière conséquente en 2021, afin de retrouver la trajectoire d’avant-crise. Certes, les dépenses ont été toujours impactés par la pandémie, mais de façon beaucoup moins prononcée qu’en 2020. Par ailleurs, le marché du travail s’est rattrapé assez vite au cours de 2021, ce qui aurait dû conduire à une réduction de certaines dépenses comme le chômage partiel. En 2022 et 2023, les dépenses sont marquées par la crise énergétique (Energiedësch & Solidaritéitspak 1.0 & 2.0). Ainsi, elles augmentent de l’ordre de 11% par an. Il faut noter que ce taux de croissance est assez exceptionnel comme les dépenses ne se sont accrues que de 6% entre 1995 et 2019. Dans ce contexte, il s’avère opportun d’analyser plus en détail les différents types de dépenses pour en tirer des conclusions pertinentes. Les tableaux en dessous montrent l’impact budgétaire en 2022 et 2023 des différents paquets de mesures annoncés par le Gouvernement. Au total, le coût de ces mesures s’élève à 2,1 milliards d’euros (sans garanties) ou 2,7% du PIB. Or, la Chambre des Métiers a remarqué qu’aucune enveloppe n’a été budgétisée pour le cas où une troisième tranche indiciaire viendrait à échéance en 2023 – tranche qui serait alors compensée par l’État. Un scénario comme lors de la pandémie du COVID, dans lequel seulement 31% de l’enveloppe ont vraiment été déboursés est donc plutôt irréaliste, tout au contraire. La compensation d’une troisième tranche indiciaire en 2023 engendrerait des frais supplémentaires non-négligeables. Toutefois, un tel scénario devient de plus en plus réaliste comme le STATEC a adapté vers le haut ses prévisions d’inflation pour 2023 de 0,6 points de pourcentage, de sorte qu’une troisième tranche serait déclenchée au 4e trimestre 2023. Selon les estimations de la Chambre des Métiers, une CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 20 ____________________________________________________________________________________ compensation à opérer sur un trimestre pourrait générer des dépenses supplémentaires de près de 250 millions d’euros4. Impact budgétaiH! @n 2022 et 2023 Mesure l!n rnilliun1, d'l!ur~ Paquet de mesures 41 Solidaritéitspak .2 .0 11 l!n % duPl8 1.162 1,5% Paquet de mesures • Solidaritéitspak 1.0 11 et mesures prises en sus de l'aaiord final Tripartite 847 1,1% l ntroduction d'u n crédit d'im pôt ént>rgi@ 495 0 ,6% Aides pou r entr eprises imp;,ctées pa r p rix éner gétiques 225 0 ,3% Rédu ction de 7,5 cts/1de carburant et de com bustible (y com pr is prolongation ju squ'au ~1.0!!} 77 <0,1% Adapta ti on de la subvention de loyer 5 <0,1% Augmentation des aidf'S f in ancii!r,f>S pour études supéri eures 10 <00,1% Equ iva lent cr,édit d'impôt ve rsé aux bénéficiaires REVIS et RPG H 8 <0,1% Adapt ati on de la • Prime House • 2 <0,1% M ise en place du programme d'aide « Fit 45ust ainability ~ 2,5 <0,1% Pri s@ en charge du vou ch@r pou r des conseils en énergie 5 <00,1% !I ndexation des allocations familia les 18 <0,1% Paquet de mesures • Energied~h • 65 <0,1% Pri me oinergi@pour mén ages à fa ib le r t>V@nu 15 <0,1% Stabilisation des p rix de l"électricité 15 <0,1% Subvent ion des fra is de r éseau de gaz 35 <0,1% 2_074 2 ,7" 500 0 ,6% 2.574 3,3% Total (sons garanties) Régime d'aide., sou, forme. de. garanties du " Sa/idaritéitsµak » Total (avec garanties} 4 Selon le STATEC, la rémunération des salariés s’élevait à 35,3 milliards d’euros en 2021. Il estime que la masse salariale devrait augmenter de 6,4% en 2022 et compte tenu des deux premières tranches indiciaires de l’année 2023 (et faisant abstraction de l‘augmentation du SSM), la masse salariale devrait monter à 39,4 milliards d’euros en 2023 (3.285 millions d’euros par mois). L’échéance d’une troisième tranche présenterait un coût supplémentaire de 82 millions d’euros par mois et de 246,4 millions d’euros par trimestre (3.285 mio € x 2,5%). CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 21 ____________________________________________________________________________________ Impact budgét~ire en 20.22 et 20 23 M@sure- en millions d'euros Paquet de mesures 41 so11dantértspak z.11 ~ l. l bl Limitation de la hausse des prix de gaz à +15% pou r les ménages en % d u PIB l,!i'Jlo 470 0,6% don t : subvention des /rois de réseau BO 0,1% don t : stabilisation des priJI 3.90 0, 5% Stabilisation du prix de l'électricité pour les ménages 110 0 ,1% Subvention du prix du gasoil utilisé comme com bust ible ?<JUr les ménages 35 <0, 1% Baisse te mporaire d'un point de pourcentage des taux de TVA {taux normal, intermédiaire et réd'uit) U7 0 ,4% . . t tude su r une su bvention pou r le gaz de pétrole pou r les ménages Adaptation du salaire soc ial minimum à l'évolut ion d'u salaire moyen Reconduction de la prime é nergie en 202~ 7 c0, 1% Participation au lînancement de la ha usse des frais d'é ne rgie des structu res d'hébergement 8 <0, 1% 25 <0, 1% 150 0 ,2% 0 0 ,0% Amendement du projet de loi t ransposant la directive Work life Balance 4 <0, 1% Promotion de l'autoconsommation d'électricité photovoltaïque auprès des entre prises 30 <00, 1% Modification du régime d'a ides aux entr•e prises touchées par la hausse des prix de l'énergie (loi 15/07/22) Nouvelle a ide en matière énergétique pour les entreprisces Modern isation de la bonification d'impôts pou r investissements - Soutien aux entre prises dans le cadre des contrats de fourn iture d' électricité il long terme (PPA) - Abolit ion de l'acompte sur cotisations de sémrité soc iale Augmentation des aides "Klimabonus" Application du taux de TVA réduit de 3% aux nouvellecs insta llations ph otovoltaïques 3,7 <0, 1% 1 - - Suspension de la dégression des rémunérations des nouve lles installations photovoltaïques Mise en place d'une mesure pou r atténuer les hausses des prix de pell et s pour les ménages 1 <0, 1% Compensation d'une éventuelle troisième tranche indicia ire en 20B ... ... La Chambre des Métiers regrette que le Gouvernement n’ait pas choisi une politique plus sélective au niveau de certaines des mesures destinées aux ménages. Ainsi, elle aurait préféré une approche plus restrictive concernant la limitation de la hausse des prix du gaz et de l’électricité, ainsi que du gasoil, en prenant en considération un certain niveau de la consommation de l’année 2021 (p.ex. 80%). Ceci aurait eu l’effet d’inciter les ménages à réduire davantage la consommation d’énergie et aurait en même temps engendré un coût moindre pour l’État. Le tableau ci-dessous montre les principales catégories de dépenses pour les années 2022 et 2023 et leur variation en termes absolus et relatifs. Prévisions des dépenses de l’administration centrale en 2023 Unité : millions € 2022 2023 Variation Variation (%) Consommation intermédiaire 2.183 2.381 +199 +9% Formation de capital 1.873 2.296 +424 +23% Rémunération des salaries 5.693 6.172 +479 +8% Prestations sociales en espèce 2.110 2.262 +152 +7% Prestations sociales en nature 291 311 +20 +7% Autres transferts courants 10.104 10.895 +791 +8% Transfert en capital à payer 1.342 1.545 +203 +15% Dépenses totales 24.637 27.310 -2.673 +11% Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 22 ____________________________________________________________________________________ Les prestations sociales en espèces (et en nature) Le poste « prestations sociales en espèce » s’élève à 2.262 millions d’euros et représente donc 8% des dépenses totales en 2023. Par rapport à l’année 2022, on remarquera une augmentation de 7%, notamment sous l’influence de l’indexation du REVIS. Si la Chambre des Métiers soutient des dépenses comme celles en relation avec le régime du chômage partiel, pour d’autres dépenses, en revanche elle plaide en faveur d’un « screening » pour évaluer la sélectivité sociale des différents transferts (gratuité des cantines scolaires, des livres scolaires, etc.) une fois la crise énergétique surmontée. En guise d’exemple, la Chambre des Métiers indique ci-dessous l’évolution fulgurante de certains postes budgétaires, augmentant de 18% sur la période 2021-2023. Ainsi, la dotation financière de l’État au profit du service des restaurants « Restopolis » augmente de 122% sur deux ans. Unité : milliers euros 2021 2022 2023 Gratuité des livres scolaires 9.614 9.500 10.000 Répartition de la participation de l'ensemble des communes dans le financement de l'enseignement musical 18.269 19.756 Participation de l'État dans le financement de l'enseignement musical 18.269 19.756 53.731 Part. de l'État aux frais de services conventionnés concernant le fonctionnement de services d'éducation et d'accueil pour enfant 214.922 232.400 243.243 Part. de l'État aux frais des mesures d'aide à l'enfance et à la famille par voie de conventions 17.123 19.972 28.970 Part. de l'État aux frais des communes concernant le fonctionnement de services d'éducation et d'accueil pour enfants 118.065 121.900 128.292 Dotation financière de l'État au profit du service des restaurants « Restopolis » 15.589 26.510 34.571 Total 397.821 449.794 467.693 Augmentation 21-23 4% -100% 194% 13% 69% 9% 122% 18% Rémunération des salariés et consommation intermédiaire La rémunération des salariés représente la deuxième catégorie la plus importante des dépenses de l’Administration centrale avec une part de près de 23% des dépenses totales. Il est clair que rien que la dynamique démographique poussera à la hausse les besoins en personnel du secteur public, mais la Chambre des Métiers constate dans ce contexte que le besoin en personnel de l’État reste assez élevé en 2023, malgré des initiatives ayant pour but de digitaliser la fonction publique afin de la rendre plus efficiente. Dans ce contexte, la crise sanitaire devrait être considérée comme opportunité afin de continuer à adopter la digitalisation des procédés à tous les niveaux. Or, un autre volet serait la simplification administrative qui pourrait être bénéfique, non seulement pour les entreprises et les personnes privées, mais également sur le plan des besoins en ressources humaines de la fonction publique. La consommation intermédiaire représente 9% des dépenses totales. Pris ensemble, la part de la rémunération des salariés et de la consommation intermédiaire s’élève donc à 31%. Comparé à l’exercice 2022, ces deux postes augmentent de près de 9%. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 23 ____________________________________________________________________________________ Formation de capital et transferts en capital à payer Les dépenses de formation de capital et les transferts en capital, qui regroupent en fait l’ensemble de l’effort d’investissement de l’administration centrale, que ce soit de manière directe ou bien indirecte, représentent avec un montant de 3,8 milliards d’euros, 14% des dépenses totales en 2023. Le graphique ci-dessous montre que ces dépenses vont augmenter de manière conséquente en 2023. Ceci s’explique d’un côté par les investissements en relation avec la crise énergétique et de l’autre côté, ils sont dopés par la comptabilisation du satellite militaire en 2023. Grace à ces facteurs non-récurrents, les deux postes augmentent de 19% en 2023 par rapport à l’année 2022. en milliards € Évolution des investissements de l'administration centrale 2.3 2.5 1.9 2.0 1.5 1.4 1.3 1.5 1.4 1.0 0.5 0.7 0.7 0.8 0.8 2016 2017 2018 2019 1.0 1.7 1.2 1.9 1.3 1.5 0.0 Formation de capital 2020 2021 2022 2023 Transferts en capital à payer La Chambre des Métiers regrette cependant que les investissements en lien avec le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC) ne seront pas énumérées plus en détail. Elle revendique dans ce contexte plus de transparence du Gouvernement. Le seul détail que le projet de budget sous avis fournit à ce sujet est le tableau suivant, montrant les dépenses du PNEC par dimension. (en millions d'euros ) Dl1111ensions des dépenses PNEC 2022 2023 2.0 24 2025 2026 Oécarbon isation (09.3) 1939,78 2 212,8 1 2 360,95 2 331,32 2 341,2 3 55,23 55,80 69,73 66,30 68,83 - - Efficacité énergétique (09.4) Sécuri té d'approvisionnement énergétique (09.5) - - - Marché intéri eur de l'énergie ,(09.6) 0,10 0,10 0,20 0,28 0 ,37 Recherche, innovation et co mpétiit ivité (09.7) 16,30 15,16 1 5,47 21,50 2,29 2011 2 284 2. 446 2419 2413 Total Pour la Chambre des Métiers, cette optique présente le désavantage que les dépenses courantes et les investissements sont mélangés. Ainsi, les 2,2 milliards d’euros reprennent des postes budgétaires comme les « Services publics d'autobus et ferroviaires assurés par la S.N. des CFL en exécution de la convention conclue avec l'État. » (375 millions d’euros) ou « Services publics d'autobus réguliers assurés par des entreprises privées en exécution des contrats de services publics conclus avec l'État » CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 24 ____________________________________________________________________________________ (247 millions d’euros), postes qui ont déjà existé avant le PNEC et qui ont simplement été recatégorisés dans les dépenses du PNEC. Les investissements sont analysés en détail dans la partie 1.4.3. du présent avis en considérant l’évolution à moyen terme de ces catégories de dépenses. Autres transferts courants Avec une part de 40%, les « autres transferts courants » représentent la catégorie la plus importante des dépenses totales en 2023. Cette catégorie de dépenses est constituée entre autres par la participation de l’État au financement de l’assurance-pension, de l’assurance-maladie et de l’assurancedépendance. Ce type de dépenses varie en fonction de certains facteurs « mécaniques », même sans l’intervention directe du Gouvernement. En effet, elles sont fonction de l’évolution de l’emploi et de celle des revenus moyens. Si l’économie se trouve dans un cycle conjoncturel favorable, la hausse de l’emploi qui en découle et les augmentations des salaires se répercutent directement sur ces transferts, et ce en raison du fait que les contributions aux différents régimes, par exemple celui de la sécurité sociale, sont calculées en fonction de la masse cotisable. Malgré la situation conjoncturelle très incertaine, l’emploi total intérieur monte de 2% et le coût salarial nominal moyen devrait monter de façon très dynamique (+5,7%). Ainsi, il est évident que ce poste va progresser mécaniquement. Selon la prévision, les « autres transferts courants » augmentent de 791 millions d’euros pour atteindre un montant de presque 11 milliards. Au niveau du régime des retraites, la Chambre des Métiers est d’avis qu’il faille mettre en œuvre des réformes structurelles, des mesures qui sont par ailleurs également recommandées par des autorités supranationales comme la Commission européenne et l’OCDE. Une autre partie importante des dépenses est représentée par les versements de la participation des communes au produit des principaux impôts de l’État au Fonds de dotation globale des communes. Cette contribution devrait s’accroître d’environ 179 millions d’euros pour l’année 2023 pour s’établir à un niveau de 1,1 milliard d’euros. Après l’analyse des dépenses, la Chambre des Métiers se permet de passer en revue l’évolution des principales catégories des recettes de l’administration centrale. Prévision des recettes de l’administration centrale en 2023 Unité : millions € Impôts sur la production et les importations Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. Recettes totales 2022 2023 Variation Variation 9.159 9.320 161 +2% 10.853 11.804 951 +9% 23.278 24.474 1.196 +5% Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Afin de situer l’importance des différentes catégories de recettes publiques, il faut constater d’emblée que les « impôts sur la production et les importations » et les « impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. » représentent plus de 86% des recettes totales de l’administration centrale, de sorte que les autres recettes jouent un rôle plutôt marginal. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 25 ____________________________________________________________________________________ Impôts sur la production et les importations Les impôts sur la production et les importations comprennent globalement les impôts indirects, c’est-à-dire, la TVA, les droits d’accises, les droits d’enregistrement, et la taxe d’abonnement. Il ressort du tableau ci-dessus que les recettes provenant des impôts sur la production connaissent une légère hausse par rapport au niveau de 2022, et ce malgré la réduction d’un point de pourcentage des taux de TVA (sauf le taux super-réduit). En effet, ce poste devrait augmenter de 161 millions d’euros sur une année, ce qui représente une hausse de 2%. Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. Les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc., comprennent tous les versements obligatoires, prélevés notamment sur le revenu et le patrimoine. Le budget de 2023 prévoit une hausse de ce type de recettes de 951 millions d’euros comparé à 2022, soit une augmentation de 9%. Ceci est notamment dû à un accroissement de 860 millions d’euros ou de 16% de l’impôt retenu sur les traitements et salaires. A l’opposé, l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC) ne devrait s’accroître que de 70 millions d’euros, notamment à cause d’une évolution moins dynamique des résultats financiers des entreprises qui devraient toujours être impactés par les répercussions de la crise sanitaire et énergétique en 2022 et 2023. Les différentes composantes des recettes de l’Administration centrale et leurs évolutions respectives sont analysées plus en détail dans le chapitre 1.4.2. du présent avis. 1.4. La crise énergétique maintient un climat d’insécurité en 2023 et au-delà La Chambre des Métiers est bien consciente que, surtout dans la situation actuelle, la réalisation de prévisions à moyen terme est rendue difficile, compte tenu notamment des incertitudes relatives à l’envergure finale de la crise énergétique. Qui plus est, la pandémie n’a pas encore touchée à sa fin. Par conséquent, la Chambre des Métiers se concentre dans le cadre du présent avis surtout une analyse des grandes tendances des finances publiques. Comme déjà évoqué, le STATEC vient d’annoncer une hausse de ses prévisions d’inflation de 0,6 point de pourcentage pour l’année 2023 pour s’établir à un niveau de 3,4% dans son scénario central, rendant possible l’échéance d’une 3e tranche indiciaire. Or, l’accord tripartite du 28 septembre 2022 a arrêté ce qui suit : « Dans le cas où une troisième tranche indiciaire (prenant en compte la tranche déclenchée en juillet 2022 et appliquée en avril 2023) serait appliquée au cours de l’année 2023, le Gouvernement s’engage à compenser entièrement l’impact sur les salaires des entreprises. Cet engagement sera repris au niveau du projet de loi de budget de l’État pour 2023 ». La Chambre des Métiers regrette vivement que le Gouvernement n’ait pas repris cet engagement au niveau du présent projet de budget et demande dès lors son inscription à travers des amendements gouvernementaux audit projet. L’inflation reste donc une grande inconnue. Le STATEC a élaboré, dans le cadre du budget de l’État deux scénarios différents : celui du « choc transitoire » qui table sur une inflation de 2,5% en 2024, tandis que celui du « choc permanent » prévoit une inflation de 8,4%. Dans ce dernier scénario, et sans intervention étatique, les chefs d’entreprise CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 26 ____________________________________________________________________________________ devraient assumer 3 tranches indiciaires supplémentaires en 2024. Une situation qui risquerait d’engendrer une vague massive de faillites parce que les entreprises, notamment de l’Artisanat, ne pourraient pas supporter de telle hausses des dépenses de personnel dans un délai si court. Or, l’institut de statistique « n’est aujourd’hui pas en mesure de juger lequel des deux scénarios (d’inflation) revêt la plus grande probabilité de réalisation, trop nombreuses étant les incertitudes »5 Prévisions Scénario "choc trans1toi re"1 2022 2023 2024 2025 Scénario "choc permanent" 2 2026 2024 Variation annuelle, en % 3.4 2025 2026 Variation annuelle, en % Inflat ion (IPCN) 6.2 ;K' 2.5 1.5 1.7 8.4 1.2 1.7 Inflat ion sous-jacente 4.3 3.4 2.6 2.0 2.0 3.9 2.1 2.0 Produits pétroliers 41 .8 -4.0 1.9 -8.2 - 3.2 59.0 - 8.7 -3.2 Cot e d'applicat ion 3.8 4.4 3.1 1.7 1.7 7.0 3.3 1.7 Cot e d'applicat ion (Indice 100 au 1.1.1948) 871 .7 909.9 938.1 953.7 969.5 973.8 1006.1 1022.8 Prix du Brent (l.JSD'baril) 105.8 96.6 87.1 80 .0 79.8 87. 1 80.0 79.8 Taux de change l.JSD' B.JR 1.06 1.06 1.09 1.12 1.15 1.09 1.12 1.15 2023- T1 2024- T1 2025-T3 2026- T4 2024-T1 2024-T1 2024-T2 2025- T2 2026- T3 Dépassement s prévus de la col e d'échéance mars- 22 2023-T2* 1.4.1. Administration publique D’après les prévisions de la programmation financière pluriannuelle, le solde de l’Administration publique devrait rester déficitaire sur toute la période 2022-2026. Il est estimé qu’il s’améliorerait légèrement sur la période 2024-2026, passant d’un niveau de -970 millions d’euros en 2024 à -799 millions d’euros en 2026, soit -0,9% du PIB. Administration publique : solde budgétaire 3,000 2,000 1,000 0 -1,000 -2,000 -3,000 -4,000 -- - 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Administration centrale Administrations de sécurité sociale Administrations locales Administrations publiques Tout d’abord, la Chambre des Métiers regrette que les finances publiques ne retrouvent plus l’équilibre à moyen terme, vu l’importance pour un petit pays d’avoir des finances publiques saines. Elle constate néanmoins qu’une analyse plus approfondie serait nécessaire afin de pouvoir apprécier cette prévision qui a certainement été établie avec une certaine prudence (la partie 1.2. montre une comparaison entre les prévisions et le réalisé pour l’année 2021). 5 Budget de l’État 2023, p. 21* CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 27 ____________________________________________________________________________________ En premier lieu, il faut souligner que cette trajectoire repose sur des prévisions très incertaines concernant l’évolution de l’inflation et du PIB en volume (évalué à +2,4% en 2024 et +2,1% en 2025 et 2026). Par ailleurs, la Chambre des Métiers voudrait rappeler que l’excédent de la Sécurité sociale – un des trois sous-secteurs de l’Administration publique - ne peut servir à compenser le déficit enregistré par l’Administration centrale, même si une interprétation superficielle du seul solde de l’Administration publique pourrait renvoyer une telle image. En effet, l’excédent de la Sécurité sociale, affichant une capacité de financement entre 679 et 988 millions d’euros, masque en quelque sorte les déficits de l’Administration centrale, même si ces derniers se réduisent, en passant progressivement de 2,8 milliards d’euros en 2023 à 1,5 milliard d’euros en 2026. Cette situation n’est pas soutenable à long terme (cf. chapitre 1.3.4.). En effet, la capacité de financement de la Sécurité sociale sert essentiellement à alimenter le fonds de réserves du régime de retraites et contribue de ce fait au financement des futures pensions. Cet excédent revêt toutefois un caractère « fictif », imputable en grande partie au déphasage entre les cotisations payées (recettes) et les pensions versées (dépenses), sauf si on part de l’hypothèse que l’emploi augmentera continuellement et ce de façon prononcée. Or, ce dernier scénario est synonyme d’une politique de continuation du modèle économique actuel qui, rien qu’en tenant compte de ses effets néfastes du point de vue changement climatique, n’est pas tenable à terme. 1.4.2. Administration centrale Quant au déficit de l’Administration centrale, il est prévu qu’il s’amenuisera en passant de 2,8 milliards d’euros en 2023 à 1,5 milliards d’euros en 2026. Pendant les quatre années en question, elle accumule de la sorte un déficit de 8,2 milliards d’euros ou de 8,9% du PIB (niveau prévu en 2026). Il faut souligner dans ce contexte que les données historiques des finances publiques montrent que, même en période de forte croissance économique, l’Administration centrale se caractérise par des déficits récurrents. Sur le passé récent, l’exercice 2018 constitue la seule exception, encore que cette situation fût largement imputable à des facteurs exceptionnels, notamment l’imposition automatique au niveau de l’IRC. Avec 3,1 milliards d’euros, le déficit historique de l’année 2020 est presque quatre fois plus élevé que celui que le pays a connu lors du pic de la crise économique de 2008, à savoir 847 millions d’euros en 2010. Ce qui montre l’impact de la pandémie sur les finances publiques. Or, avec un déficit estimé à 2,8 milliards d’euros en 2023, la crise énergétique déboucherait sur un déficit plus de 3 fois supérieur à celui de 2010. La Chambre des Métiers peut comprendre que les prévisions budgétaires doivent tenir compte d’un certain nombre d’incertitudes et que de ce fait la prudence soit de mise. Néanmoins, elle estime qu’à moyen terme une consolidation budgétaire de l’Administration centrale est inévitable. Dans ce contexte, elle effleure quelques pistes de réflexion dans le chapitre dédié à la consolidation des finances publiques dès que les crises seront surmontées (cf. chapitre 1.5). CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 28 ____________________________________________________________________________________ Administration centrale : solde budgétaire (en mio €) 1,000 500 463 91 0 -500 -1,000 -785 -847 -662 -830 -481 -143 -215 -35 -290 -123 -407 -1,500 -1,359 -2,000 -2,500 -3,000 -3,500 -1,537 -1,869 -1,980 -2,836 -3,122 Source : Ministère des Finances, STATEC ; calculs : Chambre des Métiers En comparant les taux de croissance annuels moyens des recettes et dépenses de l’Administration centrale et du PIB (à prix courants), les premiers devraient être en phase avec les seconds si on adopte une vue historique (1995-2019), à supposer que l’intervention de l’État dans l’économie devrait demeurer stable. Le graphique ci-dessous montre cependant que les dépenses ainsi que les recettes évoluent un peu plus vite que le PIB. Des facteurs qui peuvent expliquer ce phénomène du côté des dépenses sont certainement un volume croissant d’investissements publics, nécessaire pour accompagner une croissance économique soutenue, et l’orientation stratégique des Gouvernements successifs vers une extension de l’État-providence. Le graphique en dessous analyse l’évolutions des 3 paramètres sur trois périodes de référence différentes : à long terme (1995-2019), mais aussi pendant les années de crise (2020-2023) et à moyen terme (2024-2026) En raison des crises sanitaire et énergétique, pendant lesquelles les dépenses ont explosé, le taux d’accroissement des dépenses sur la période 2020-2023 est d’un point de pourcentage (p.p.) supérieur à son évolution historique sur la période de référence 1995-2019. Or, les recettes sont même de 2,7 p.p. plus élevées que sur la tendance à long terme. La croissance du PIB à prix courants est de 2,6 p.p. plus importante, notamment à cause de la forte inflation en 2023. Or, sur la période 2024-2026, on constate que, sur la base des hypothèses définies par le Gouvernement, les recettes devraient augmenter plus vite (4,5% p.a.) que les dépenses (3,4% p.a.), ce dont la Chambre des Métiers se félicite. Ainsi, le Gouvernement montre qu’une certaine consolidation des dépenses est possible. Dans tous les cas, les efforts ayant pour objectif un retour à l’équilibre devraient être renforcés à l’avenir sans mettre en péril les investissements publics nécessaires pour aborder les défis futurs (logement, mobilité, transition énergétique). Le graphique ci-dessous met aussi en exergue que des moyens plus ambitieux pour limiter les dépenses seraient nécessaires pour équilibrer le budget à moyen terme. Malgré cet écart entre l’évolution des recettes et des dépenses, le solde de l’Administration centrale présenterait toujours un déficit de 1,5 milliard d’euros en 2026. Par ailleurs, le PIB en valeur ne monte que de 3,5% sur la même période. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 29 ____________________________________________________________________________________ Taux de croissance annualisés 10% 8.9% 9% 8% 7% 8.6% 7.3% 6.3% 6.2% 6.0% 6% 4.5% 5% 4% 3.4% 3.5% 3% 2% 1% 0% 1995-2019 ■ Dépenses 1.4.2.1. ■ Recettes 2020-2023 2024-2026 ■ Produit intérieur brut (prix courants) Évolution des recettes En ce qui concerne les recettes, le tableau reproduit ci-après montre que l'écrasante majorité des recettes est imputable à deux catégories : les « impôts courants sur le revenu, le patrimoine, ... » et les « impôts sur la production et les importations ». Ensemble, elles représentent près de 86% du total des recettes en 2023 – un pourcentage qui augmente légèrement jusqu’en 2026. Recettes de l’administration centrale Unité : millions € Production marchande Production pour usage final propre Production non marchande Impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété Impôts cour. s/le revenu, le patrimoine, … Cotisations sociales Autres transferts courants Transferts en capital à recevoir Recettes totales PIB en valeur 2021 2022 2023 2024 2025 2026 121 334 720 8.346 391 10.431 1.070 222 247 21.883 72.295 143 361 765 9.159 343 10.853 1.111 300 243 23.278 77.935 145 370 771 9.320 354 11.804 1.202 301 206 24.474 82.939 147 385 807 9.754 364 12.801 1.281 298 201 26.038 86.086 147 398 858 10.099 399 13.483 1.349 293 200 27.226 89.188 157 412 899 10.504 408 14.141 1.418 301 195 28.436 92.279 Source : Ministère des Finances Or, il faut noter que jusqu’en 2026 les « impôts courants sur le revenu, le patrimoine, ... » évoluent de manière plus dynamique que les « impôts sur la production et les importations ». Si la première catégorie augmente de 36% sur la période de référence, la dernière ne progresse que de 26%, et en plus moins vite que le PIB. Ce différentiel de 10 points de pourcentage s’explique en partie par la non-adaptation à l’inflation du barème (« kalte Progression ») de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (cf. infra). CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 30 ____________________________________________________________________________________ Recettes de l'administration centrale (2021=100) Production marchande Production pour usage final propre Production non marchande Impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété Impôts cour. s/ le revenu, le patrimoine, … Cotisations sociales Autres transferts courants Transferts en capital à recevoir Recettes totales Recettes - taux de croissance PIB en valeur PIB – taux de croissance 2021 2022 2023 2024 2025 2026 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 15% 100 12% 119 108 106 110 88 104 104 135 98 106 6% 108 8% 120 111 107 112 90 113 112 136 83 112 5% 115 6% 121 115 112 117 93 123 120 135 82 119 6% 119 4% 122 119 119 121 102 129 126 132 81 124 5% 123 4% 130 123 125 126 104 136 133 136 79 130 4% 128 3% Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Dans ce contexte, il s’avère intéressant d’analyser l’évolution de ces catégories de recettes sur trois différentes périodes (1995-2019, 2020-2023 et 2024-2026). Entre 1995-2019, les impôts sur la production et les importations évoluent en ligne avec le PIB en valeur. Or, entre 2020 et 2023, il y a un dérapage entre les deux paramètres, comme cette catégorie de recettes augmente à un rythme très élevé, supérieur à 10% p.a., tandis que le PIB évolue à un niveau de 8,6% p.a. Ce décalage s’explique en partie par la forte inflation, stimulant entre autres les recettes de TVA. Il faut cependant noter que les taux de croissance baissent par après à un niveau en dessous de la moyenne historique. Les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc., qui évoluent historiquement un peu plus vite que le PIB, progressent à une vitesse moindre lors des années de crise. Or, avec un taux de 8,5% p.a., leur hausse reste assez fulgurante, notamment à cause d’un marché de l’emploi très dynamique, malgré les circonstances défavorables, et du phénomène combiné lié d’une part à une inflation élevée et d’autre part à la nonadaptation du barème de l’impôt. Sur la période 2024-2026, cette catégorie de recette devrait augmenter à un rythme plus poussé que les impôts sur la production et les importations, à savoir de 5,1%. Taux de croissance moyens annuels des recettes - Administrations centrale Impôts sur la production et les importations Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. Recettes totales PIB en valeur 1995-2019 6,0% 6,7% 6,2% 6,0% 2020-2023 10,2% 8,5% 8,9% 8,6% 2024-2026 3,8% 5,1% 4,5% 3,5% La Chambre des Métiers se permet d’analyser par la suite l’évolution des souscatégories de recettes fiscales les plus importantes : la TVA, les droits d’accises, les droits d'enregistrement, la taxe d’abonnement (formant en grande partie les « impôts sur la production et les importations ») ainsi que l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des collectivités. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 31 ____________________________________________________________________________________ Impôts sur le revenu des personnes physiques (IRPP) Unité : millions € 2021 2022 2023 2024 2025 2026 IRPP fixé par voie d'assiette Impôt retenu s. les traitements et salaires Produit de l'impôt de solidarité prélevé moy. une maj. de l'IPP Impôt retenu sur les revenus de capitaux 1.026 860 1.100 1.140 1.180 1.220 4.799 5.240 6.100 7.000 7.520 7.990 452 473 559 632 675 715 758 500 650 670 690 710 Total 7.035 7.073 8.409 9.442 10.065 10.635 100 101 120 134 143 151 Indice 2021=100 Les différents postes des impôts sur le revenu des personnes physiques, représentés dans le tableau ci-dessus, expliquent à eux seuls entre 32% et 37% des recettes de l’Administration centrale et entre 66% et 75% de la catégorie « Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, … ». L’IRPP a fait preuve d’une résilience extraordinaire lors de la crise sanitaire. Par ailleurs, le Ministère des Finances prévoit que cette catégorie de recettes augmente beaucoup plus vite que le PIB. En analysant l’évolution sur la période 2021-2023, l’IRPP a déjà accumulé un écart de 5 points de % par rapport à l’évolution du PIB, malgré la crise énergétique. Cette différence s’élèverait à 23 points de % en 2026. La progression de 51% sur la période de 2021-2026 s’explique par trois principaux facteurs qui influencent les impôts perçus sur le revenu des personnes physiques, à savoir, le coût salarial nominal moyen, l’emploi total intérieur et la progressivité de l’impôt sur le revenu. Concernant les deux premiers facteurs, le Gouvernement table sur une augmentation soutenue de l’emploi (+13% sur la période 2020-2026) et des salaires (+28% sur la même période). Or, en cette période de forte inflation, la progressivité de l’impôt joue en faveur de l’État comme la non-adaptation du barème de l’impôt (« kalte Progression ») et l’échéance de nombreuses tranches indiciaires dans des délais très rapprochés font significativement grimper les recettes issues de l’IRPP. Dans ce contexte, la prédite non-adaptation constitue une recette fiscale supplémentaire pour l’État. La Chambre des Métiers est d’avis qu’une adaptation du barème de l’impôt risquerait d’être trop onéreuse dans un contexte de crise. Par ailleurs, elle serait de nature à creuser le clivage social, à supposer qu’elle ne soit pas flanquée par d’autres mesures, comme les contribuables les plus aisés bénéficient en raison de la progressivité de l’impôt plus que ceux qui ne disposent que de revenus peu élevés. Sur cette toile de fond, la Chambre des Métiers salue les mesures prises dans le cadre des accords dits « tripartite » pour soulager les ménages qui souffrent le plus sous l’effet de la crise, notamment le crédit d’impôt. Impôt sur le revenu des collectivités (IRC) et l’impôt sur la fortune (IF) L’IRC, la majoration relative à l’impôt de solidarité et l’IF représentent entre 11% et 14% des recettes de l’Administration centrale et entre 22% et 30% de la catégorie « Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, … ». Selon les prévisions, ce pourcentage est appelé à baisser au cours de la période 2021-2026. En effet, le montant perçu de l’IRC et l’IF reste assez stable sur la période de référence. D’après la Chambre des Métiers, CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 32 ____________________________________________________________________________________ cette estimation semble pertinente du fait que les entreprises sont actuellement confrontées à une explosion de leurs coûts ce qui conduit à une baisse de leur rentabilité, alors qu’elles ne peuvent répercuter l’ensemble de la hausse des frais sur leurs clients. De façon générale, la Chambre des Métiers constate que la rentabilité de beaucoup d’entreprises a souffert lors de ces dernières années et qu’elles sont en même temps confrontées au double défi de la digitalisation et de la transition énergétique. Afin d’encourager l’investissement dans ces domaines, elle salue la modernisation du régime de la bonification d’impôt, même si elle aurait préféré le mécanisme d’une superdéduction. Unité : millions € 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Impôt général sur le revenu : IRC Produit de l'impôt de solidarité prélevé moy. une maj. de l'IRC Impôt sur la fortune 2.122 1.980 2.050 1.950 1.950 1.980 160 149 154 147 147 149 802 800 840 880 920 960 Total 3.083 2.929 3.044 2.977 3.017 3.089 100 95 99 97 98 100 Indice 2021=100 Accises En 2023, les accises représentent environ 8% des recettes de l’Administration centrale. Avec le budget de l’État relatif à l’exercice 2021, l’État a introduit une taxe CO2 sur les produits énergétiques qui a été augmenté au début de l’année 2022 et le sera une nouvelle fois en 2023. Or, il est prévu que les accises vont atteindre leur pic en 2023 pour redescendre lentement par la suite. Ainsi, la diminution attendue des ventes de produits soumis aux accises devrait plus que compenser la montée prévue des prix du carburant, avec en fin de compte une baisse de cette catégorie de recettes. Par ailleurs, la Chambre des Métiers salue l’exonération des biocarburants et bioliquides du droit d’accise additionnel autonome dénommé « taxe CO2 » « s’ils sont utilisés à l’état pur vu que ces derniers produisent dans ce cas une quantité négligeable de gaz à effet de serre »6. 6 Budget de l’État 2023, p. 41* CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 33 ____________________________________________________________________________________ Part du G-D dans les recettes communes de l’UEBL en matière de douane et accise Droit d'accise autonomes luxembourgeois sur certaines huiles minérales Droit d'accise autonomes luxembourgeois sur les cigarettes Produit de la contribution sociale prélevée sur les carburants Produit de la contribution changement climatique prélevée sur les carburants Produits de la contribution taxe CO2 Total Indice 2021=100 2021 1.014 2022 984 2023 1.017 2024 985 2025 953 2026 954 183 184 174 165 155 149 202 202 264 300 333 340 114 110 112 108 103 100 198 260 279 268 256 249 1.714 100 1.740 102 1.845 108 1.826 107 1.801 105 1.793 105 2021 4.539 2022 4.779 2023 5.378 2024 5.690 2025 5.912 2026 6.177 100 105 118 125 130 136 2 TVA TVA Indice 2021=100 En 2023, les recettes de la TVA, représentent 21% des recettes totales de l’Administration centrale et 58% de la catégorie « Impôts sur la production et les importations ». Le produit de la TVA devrait augmenter de l’ordre de 6,4% p.a. sur la période 2021-2026 et donc plus vite que le PIB. Il faut noter que malgré la baisse des taux de TVA (à l’exception du taux super-réduit) d’un point de pourcentage, les recettes perçues sur ce type de taxe devraient augmenter de 13% sur une année entre 2022 et 2023. Or, la Chambre des Métiers espère que cette mesure de l’accord dit « tripartite » portera ses fruits dans la mesure où elle devrait contribuer, avec d’autres mesures prévues par ledit accord, à freiner l’inflation. Taxe d’abonnement Total Indice 2021=100 2021 2022 2023 2024 2025 2026 1.280 1.380 1.226 1.277 1.326 1.373 100 108 96 100 104 107 Le dernier type de recettes analysé dans le présent avis est la taxe d’abonnement. Celleci fluctue au gré des évolutions boursières et perd en dynamisme lors de cette période incertaine. Après une hausse de 8% en 2022, cette recette devrait diminuer de 11% en 2023. Le Gouvernement tablerait sur une légère progression de 3,7% p.a. au cours de la période 2024-2026. Représentant environ 6% des recettes de l’Administration centrale, les recettes de la taxe d’abonnement ne suivent pas le rythme du PIB. 1.4.2.2. Évolution des dépenses Du côté des dépenses publiques, les « autres transferts courants », représentant une part d’environ 40%, sont la catégorie la plus importante des dépenses totales en 2023, suivie de la « rémunération des salariés », responsable de 23% des dépenses. Les dépenses du type « autres transferts courants » se composent majoritairement de la CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 34 ____________________________________________________________________________________ participation de l’État au financement de l’assurance-pension, de l’assurance-maladie et de l’assurance-dépendance, ainsi que des versements de l’État au Fonds communal de dotation financière. Par ailleurs, cette catégorie contient entre autres les transferts à l’Union européenne, les transferts aux ménages ou encore plusieurs dépenses de coopération internationale. Suivent les « prestations sociales en espèce », la « consommation intermédiaire » et la « formation de capital » avec des crédits situés dans une fourchette allant de 2.262 à 2.381 millions d’euros pour l’année 2023, représentant chacune entre 8,3% et 8,7% de l'ensemble des dépenses publiques. Dépenses de l’administration centrale Unité : millions € (si pas spécifié autrement) Consommation intermédiaire Formation de capital Rémunération des salariés Subventions à payer Revenus de la propriété Prestations sociales en espèce Prestations sociales en nature Autres transferts courants Transferts en capital à payer Dépenses totales PIB en valeur 2021 2022 2023 2024 2025 2026 1.852 1.705 5.256 701 114 2.177 282 9.023 1.157 22.291 72.295 2.183 1.873 5.693 894 117 2.110 291 10.104 1.342 24.637 77.900 2.381 2.296 6.172 1.314 130 2.262 311 10.895 1.545 27.310 82.900 2.412 2.356 6.574 936 244 2.330 326 11.341 1.493 28.018 86.100 2.471 2.289 6.900 966 323 2.422 336 11.823 1.556 29.095 89.200 2.518 2.125 7.237 978 430 2.531 347 12.214 1.565 29.973 92.300 Source : Ministère des Finances Le tableau ci-dessous montre qu’avec 34%, les dépenses totales devraient augmenter en moyenne plus rapidement que le PIB en valeur (+28%) entre 2021 et 2026. En analysant les différentes catégories de dépenses, la Chambre des Métiers constate toutefois que certaines d’entre elles affichent une hausse beaucoup plus dynamique que le PIB ou le total des dépenses. Les deux catégories de dépenses, représentant au moins un milliard d’euros, qui montent le plus vite sont la « rémunération des salariés » (+38%) et la consommation intermédiaire. CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 35 ____________________________________________________________________________________ Dépenses de l'administration centrale (2021=100) Consommation intermédiaire Formation de capital Rémunération des salariés Subventions à payer Prestations sociales en espèce Prestations sociales en nature Autres transferts courants Transferts en capital à payer Dépenses totales Dépenses – taux de croissance PIB en valeur PIB – taux de croissance 2021 2022 2023 2024 2025 2026 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1% 100 12% 118 110 108 128 97 103 112 116 111 10% 108 8% 129 135 117 187 104 110 121 134 123 11% 115 6% 130 138 125 133 107 116 126 129 126 3% 119 4% 133 134 131 138 111 120 131 135 131 4% 123 4% 136 125 138 139 116 123 135 135 134 3% 128 3% Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Comme déjà évoqué plus haut, l’évolution des dépenses n’est pas homogène sur la période 2019 à 2026. En effet, notamment en raison des crises sanitaire et énergétique, elles progressent en moyenne annuelle beaucoup plus vite pendant les années 20202023 (7,3%) qu’au cours des 3 années suivantes (3,4%). A côté de l’évolution historique, le tableau suivant montre l’évolution des dépenses de l’Administration centrale sur deux périodes : 2020-2023 et 2024-2026. Il faut noter que les différentes catégories de dépenses suivent des trajectoires très divergentes au cours des années 2020-2023. Certaines d’entre elles, notamment les transferts en capital à payer et la rémunération des salariés, progressent à une vitesse supérieure à leur moyenne historique, d’autres reculent malgré les dépenses liées à la gestion de crise. Taux de croissance moyens annuels des dépenses - Administrations centrale Consommation intermédiaire Formation de capital Rémunération des salariés Subventions Prestations sociales en espèces Prestations sociales en nature etc. Autres transferts courants Transferts en capital à payer Dépenses totales PIB en valeur 1995-2019 6,9% 7,0% 5,8% 5,8% 5,9% 11,4% 6,6% 5,4% 6,3% 6,0% 2020-2023 11,6% 7,1% 7,4% 22,6% -3,9% 3,5% 7,4% 15,5% 7,3% 8,6% 2024-2026 2,2% -5,0% 4,9% 2,2% 4,2% 3,2% 3,8% 2,4% 3,4% 3,5% Source : Ministère des Finances, STATEC ; calculs : Chambre des Métiers Encore faut-il distinguer entre les types de dépenses qui sont indispensables pour relever les défis auxquels le pays est confronté, comme certains investissements, et les catégories de dépenses pour lesquelles ceci n’est pas le cas ou dans une moindre mesure (p. ex. dépenses de fonctionnement). Même si la hausse importante de la catégorie « transferts en capital à payer » est en principe à saluer, sachant qu'il s'agit, ensemble avec la classe « formation de capital », d’investissements publics, il importe d’analyser quel but sera poursuivi par ces investissements et quel sera le taux des investissements prévus qui seront effectivement réalisés. La question de savoir s’ils soutiendront ou non le développement économique et / ou contribueront à relever les grands défis, comme la lutte contre le réchauffement climatique, est dans ce contexte centrale. CdM/ 36 Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux ____________________________________________________________________________________ La Chambre des Métiers regrette cependant qu’à moyen terme, le niveau d’investissement risque d’être freiné ou même de reculer selon les chiffres du projet de budget de l’État. Or, le Ministère des Finances note dans le budget pluriannuel que : « la baisse de 2025 à 2026 étant expliquée par le fait qu’en fin de période de programmation budgétaire les investissements publics tendent à diminuer en attendant que de nouveaux projets soient démarrés »7. Selon la Chambre des Métiers, il serait hasardeux de succomber à la tentation de réduire ces dépenses afin d’assainir les finances publiques, à supposer que les crises actuelles aient été surmontées au passage. A l’opposé, la Chambre des Métiers déplore le fait que les frais de fonctionnement de l’État avec notamment la consommation intermédiaire et la rémunération des salariés s’accroissent toujours plus vite que les dépenses en général sur la période 2020-2023, même si cette évolution est en partie imputable à la situation de crise. La Chambre des Métiers espère que la progression annuelle de seulement 2,2% sur les années 2024-2026 des dépenses liées à la consommation intermédiaire se traduira dans les faits. Elle n’a malheureusement pas identifié une telle rigueur budgétaire en matière de rémunération des salariés. Tout au contraire, au cours de la période 2024-2026, cette catégorie est celle qui devrait s’accroître, avec 4,9% p.a., le plus selon les estimations du Ministère des Finances. Cette évolution devrait être attribuable tant à un effet « volume » (hausse du nombre d'agents de l'État fixée à un maximum de 1.393 unités en 2023) qu'à un effet « prix » (augmentation du coût salarial par personne). Si, dans le système actuel, l’État ne peut guère freiner l’effet « prix » en raison des rigidités inhérentes au mécanisme d’adaptation des salaires, à terme la Chambre des Métiers est d’avis que le système de rémunération (très attractif) du secteur public devrait être lié à la performance des collaborateurs afin de motiver les collaborateurs les plus performants. Une meilleure évaluation de la performance aurait comme effet de dynamiser davantage la fonction publique. Par ailleurs, l’accroissement de l’effet « volume » devrait être limité en augmentant l’efficience de l’État, par exemple à travers la digitalisation, ainsi que la simplification des procédures administratives. Le graphique ci-dessous montre que depuis 2019, plus qu’un emploi salarié sur trois a été créé auprès des administrations et autres services publics, amplifiant ainsi le problème de la pénurie de main-d’œuvre (qualifiée) au niveau des autres secteurs de l’économie. En guise de comparaison, uniquement 13% des emplois salariés ont été créés dans le secteur de la construction, connu pour son intensité en main-d’œuvre. 7 Budget pluriannuel, p. 73* CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 37 ____________________________________________________________________________________ Emploi salarié intérieur - Evolution depuis 2019 - Q1 1,663 4% 1,092 121 3% 0% 4,008 11% 13,444 36% 5,047 13% 5,908 16% 6,580 17% ■ Administration et autres services publics ■ Activités spécialisées et services de soutien ■ Commerce, transport, hébergement et restauration ■ Construction ■ Activités financières et d'assurance ■ Information et communication ■ Autres activités ■ Industrie (extractive, manufacturière, énergie et déchets) Même en considérant la taille importante du secteur public, comptant plus de 100.000 salariés, cette création nette d’emploi représente la croissance la plus élevée de tous les secteurs économiques. Avec une progression de 15,2% sur 13 trimestres, l’« Administration et autres services publics » augmente plus de deux fois plus que l’économie marchande, affichant un taux de 7,1%. Secteur Administration et autres services publics Construction Activités spécialisées et services de soutien Information et communication Activités financières et d'assurance Commerce, transport, Horeca Autres activités Industrie Total Economie marchande (hors Administration et autres services publics) Nombre de salariés 2022 101.608 51.285 78.161 20.599 52.815 104.123 22.268 38.322 469.019 367.411 Evolution Q12019 – Q1-2022 15,2% 10,9% 9,2% 8,8% 8,2% 6,0% 5,2% 0,3% 8,8% 7,1% Finalement, selon la Chambre des Métiers, une étude actuarielle serait de mise pour évaluer les dépenses liées aux pensions de la fonction publique, qui sont comprises dans la catégorie « rémunération des salariés », sachant que contrairement au secteur CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 38 ____________________________________________________________________________________ privé, le secteur public ne dispose pas de réserves pour assurer le financement de ces dépenses. 1.4.3. L’inflation met-elle en péril la politique d’investissement ambitieuse ? Dans le contexte des défis à relever à plus long terme, la Chambre des Métiers s’intéresse plus particulièrement à la politique d'investissement de l'État. D'après les données du projet de budget sous avis, les investissements directs et indirects de l’administration centrale devraient s’élever à 3,8 milliards d’euros en 2023, ce qui représenterait une hausse de 34% par rapport au niveau de 2021. Il faut noter que cette augmentation importante est en partie causée par des investissements liés à la crise énergétique, comme les aides étatiques par exemple sont considérées comme des investissements. Par ailleurs, il est prévu que les investissements directs et indirects progresseront de 19% en 2023, en partie en raison de la comptabilisation du satellite militaire. Faisant abstraction de cette dépense spécifique, ils ne devraient augmenter que de 9%. La Chambre des Métiers regrette que les investissements publics devraient à moyen terme (2024-2026) diminuer de 5,0% p.a. selon le projet de budget pluriannuel, même si le Ministère des Finances affirme qu’il faut attendre l’émergence de nouvelles opportunités d’investissements. Rapportés au PIB, les années 2020 et 2023 montrent des pics d’investissements avec respectivement 4,4% et 4,6%. Or, sur toute la période 2020-2026, elles fluctuent entre 4,0% et 4,6% et restent ainsi au-dessus de la moyenne historique de 3,9%. en milliards € Investissement direct & indirect de l'Administration centrale 5.0 5% 4.0 4% 3.0 3% 2.0 2% 1.0 0.0 - 111111111111111 Avion & Satellite militaire Invest. public (en % du PIB) (échelle de droite) - 1% 0% Invest. public (direct & indirect) Moyenne 2005-2019 (échelle de droite) La Chambre des Métiers ne peut qu’approuver la politique d’investissement ambitieuse du Gouvernement, même si une partie de cette croissance fulgurante des investissements est simplement due à l’évolution des prix. Par conséquent, la Chambre des Métiers a voulu montrer l’évolution des investissements réels (en volume) en déflatant les investissements nominaux à l’aide de l’indice du prix à la construction. Même si cette démarche peut paraître simpliste, elle permet de dégager cependant des tendances lourdes. Prenons l’année 2022 comme exemple, année pendant laquelle CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 39 ____________________________________________________________________________________ l’indice des prix à la construction a progressé de 13,9%8. Malgré une augmentation des investissements projetés de l’ordre de 12,4% sur une année, le Gouvernement n’arrive pas à investir plus qu’avant en termes réels. Tout au contraire, l’investissement public réel diminue de 1,4%. Le graphique ci-dessous montre donc qu’en termes réels, les investissements n’augmentent que de 34% entre 2005 et 2023, alors qu’en termes nominaux, la progression est de 141%. En période d’inflation élevée, la hausse des investissements devrait suivre la marche, afin que l’État puisse continuer à investir en volume autant qu’avant. Compte tenu de ces constats, la diminution prévue des investissements à moyen terme serait donc, si elle se réalisait dans les faits, encore pire en termes réels. en milliards € Investissement direct & indirect de l'Administration centrale nominal & réel 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 ■ Invest. public (direct & indirect) ■ Investissement public réel La Chambre des Métiers n’analyse pas uniquement le montant global des investissements notamment parce qu’ils ne revêtent pas tous un caractère indispensable pour relever les défis auxquels le pays est et sera à l’avenir davantage confronté. Dans ce contexte, la chambre professionnelle salue la décision du Ministère des Finances d’inclure dans le projet de budget de l'État un tableau synoptique avec une catégorisation des investissements à réaliser dans différents domaines. Ce tableau a été reproduit en dessous. Or, il ne permet guère d’identifier les investissements qui sont primordiaux pour le développement économique du pays et pour surmonter les défis actuels. Selon ce tableau, en 2023 18% du montant global sont investis dans le domaine de l’environnement et du climat. Or, il demeure un poste, qualifié d’« autres », représentant 45% du total et reprenant tous les projets d’autres domaines, de même que les projets en dessous de 40 millions d’euros, qui n’a pas été ventilé plus en détail. Toujours selon le tableau, 8% des moyens globaux sont investis dans respectivement l’infrastructure publique et le logement. 8 Estimation sur base des chiffres du 1er semestre CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 40 ____________________________________________________________________________________ 2022 2023 2024 2025 2026 Environnement et climat 498 698 756 656 572 Infrast ruct ures publiques 237 301 381 415 4 22 Educat ion 115 115 14 2 154 137 Logement 204 298 352 382 352 Sa nt é 83 160 176 255 313 Sécurit é 88 77 76 123 228 Propriétés immobilières de l'Etat 96 1.14 122 127 127 284 342 350 365 382 Aut res (Cu lt ure, sport, économie, projets < 40 mi llions d'euros) Coopérat ion et act ion humanitaire 1 612 1 736 1 493 1 369 1 158 Tota l projets d"inve st issement 3 215 3 841 3 849 3 845 3 690 Tota l en% du PIB 4, 1% 4,6% 4,5% 4,3% 4,0% Note: Les ch iffres de ce ta bleau sont exprimés en m ill ions d'eu ros. La Chambre des Métiers regrette notamment la manière dont les dépenses en matière du PNEC, une enveloppe de 11,6 milliards d’euros sur la période 2022-2026, sont présentées dans le budget. En effet, celles-ci manquent toujours de transparence, comme uniquement 45% des dépenses peuvent être retracées dans les articles budgétaires. Il serait souhaitable que pour le projet de budget de 2024, le Gouvernement indiquerait de manière encore plus précise toutes les dépenses (e.a. l’alimentation des différents fonds) du prédit plan et procéderait par ailleurs à une évaluation de l’efficience des investissements réalisés en amont. Investissements dans le rail, la route et le tram Unité : millions € Type de dépenses 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Fonds du rail (investissements) 269 300 283 292 317 301 Fonds des routes 205 229 280 277 263 285 Participation aux frais d'investissement liés à la ligne du tramway à Luxembourg entre la Gare Centrale et le Circuit de la Foire Internationale au Kirchberg. 20 8 0 0 0 0 Participation aux frais d'investissement liés à l'extension du tramway de la Gare Centrale vers la Cloche d'Or. 16 32 5 15 9 4 Participation aux frais d'investissement liés à l'extension du tramway du Circuit de la Foire Internationale au Kirchberg vers l'aéroport du Findel. 12 8 0 29 34 6 0 0 1 10 29 Participation aux frais d'investissement liés aux extensions futures du tramway. Total 522 577 568 613 633 624 Variation 16% 11% -2% 8% 3% -1% Source : Ministère des Finances ; calculs : Chambre des Métiers Selon la Chambre des Métiers, une mobilité performante et durable est essentielle pour l’économie luxembourgeoise afin d’éviter une situation de « non-mobilité ». Pour rester compétitif, il est indispensable d’investir dans une infrastructure efficace. Dans ce contexte, la Chambre des Métiers se montre préoccupée du fait que la somme des investissements du Fonds du rail, du Fonds des routes et ceux en relation avec l'infrastructure du tram diminuent de 2% en 2023. Ainsi, malgré la hausse significative des prix, le Gouvernement ne prévoit pas de nouvelle augmentation du montant nominal CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 41 ____________________________________________________________________________________ des investissements dans la mobilité. Notamment les investissements dans le projet du tram ont été réduits. Si dans le budget relatif à l’exercice 2022, 177,5 millions d’euros étaient prévues sur la période 2022-2025, dont 33,7 millions d’euros pour l’année 2023, dans le présent projet de budget le Gouvernement n’a prévu que 5 millions d’euros pour 2023 et 103 millions d’euros sur toute la période précitée. Par conséquent, la Chambre des Métiers se demande si cette réduction de l’ordre de 42% ne risque pas de compromettre la rapidité du développement du réseau du tram, en considérant plus particulièrement que l’indice des prix de la construction progresse actuellement de plus de 10% par an. La Chambre des Métiers conclut donc que la forte inflation risque de mettre en péril la politique d’investissement ambitieuse du Gouvernement. Selon elle, les dépenses en matière d’infrastructures de transport devraient être revues à la hausse pour les années 2023 et au-delà, sachant que les dépenses réelles seront en fin de compte toujours inférieures aux dépenses budgétisées. Se pose également la question de savoir si l’ensemble des investissements prévus sera effectivement réalisé. Ainsi, en ce qui concerne les investissements dans le rail, la route et le tram pour l’année 2020, le Gouvernement n’a atteint qu’un taux de réalisation de 83%. Au-delà de la mobilité, le Luxembourg doit également relever le défi du développement durable et du développement des compétences voire de l’attraction et de la fidélisation des talents nécessaires. Si la Chambre des Métiers salue les efforts y consentis par le Gouvernement la deuxième partie du présent avis analysera plus en détail ces sujets. 1.4.4. Sécurité sociale Malgré la crise sanitaire, la Sécurité sociale n’a pas généré de déficit en 2020, mais le solde s’est détérioré de 357 millions d’euros, soit une diminution de près de 30%. Avec des excédents de 859, 941 et 1040 millions d’euros en 2020, 2021 et 2022 respectivement, la Sécurité sociale a réussi à « limiter les dégâts ». A moyen terme, le solde devrait toutefois connaître une baisse significative en diminuant de plus en plus vite sur la période 2023-2026 pour s’élever à un montant de 679 millions d’euros en 2026. Le graphique suivant montre que le solde de la Sécurité sociale devrait baisser de 1,9% à 0,9% du PIB sur la période 2019-2026. La Chambre des Métiers regrette dans ce contexte que le sujet de la soutenabilité des finances publiques à plus long terme n'est pas abordé. Or, comme elle l’a déjà thématisé à d’itératives reprises dans ses avis concernant le budget de l’État, le vieillissement progressif de la population conduira inévitablement à des déséquilibres au niveau du financement des pensions en particulier, alors que les dépenses en matière de maladie et de soins augmenteront en parallèle. Selon la Chambre des Métiers, la tendance baissière de l’excédent met en exergue le caractère insoutenable du modèle luxembourgeois. Ainsi, une légère baisse de la création d’emplois sur quelques années seulement, couplée à la hausse progressive des dépenses au titre des pensions, suffit à détériorer de façon significative le solde de la Sécurité sociale. Ceci signifie que le régime des retraites actuel est seulement finançable si l’emploi croît de manière continue et prononcée. Or, ce scénario représente le contraire d’une croissance qualitative. Comme le groupe de travail « pension » de l’Inspection Générale de la Sécurité Sociale (IGSS) l‘a précisé dans son rapport, « le régime général de pension est confronté à des risques potentiels à long terme » et « toute mise en œuvre de mesures de modernisation CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 42 ____________________________________________________________________________________ du régime de pensions devrait considérer le maintien dans l’emploi des salariés âgés […] ».9 . Surplus de la sécurité sociale (en % du PIB) 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 0.0% 1.4.5. Administrations locales Après une détérioration du solde des administrations locales de 257 millions d’euros en 2020, il devrait se stabiliser dans une fourchette allant de 26 millions d’euros à 67 millions d’euros sur la période 2023-2026. Ces estimations s’expliquent par une évolution très équilibrée des recettes et des dépenses de 5,4% p.a. sur la période 2020-2026. La Chambre des Métiers regrette que le taux de croissance des investissements perde en vitesse en 2023. En effet, après une hausse de 11% en 2022, les investissements des Administrations locales ne devraient s’accroître que de 4% par année. Cette croissance risque de ne pas suffire afin de compenser l’effet de l’augmentation des prix ce qui aurait comme conséquence que les investissements réels (ou en volume) devraient baisser. Malgré ces perspectives reflétant dans leur globalité une certaine stabilité, celles-ci peuvent masquer des évolutions très divergentes au niveau des différentes communes. Dans ce contexte, la Chambre des Métiers craint que certaines d’entre elles, touchées de manière plus durable par les crises sanitaire et énergétique devront, en raison de moyens budgétaires plus limités, diminuer leurs investissements au cours des années à venir afin de redresser leur situation financière. 1.4.6. Dette publique Sur la période 2019-2026, la dette publique passe de près de 14 milliards d’euros à plus de 27 milliards d’euros. L’État est obligé d’avoir recours à l’emprunt afin de financer les déficits consécutifs de l’Administration centrale sur les années 2020-2026, s’élevant à 13 milliards d’euros au total. 9 Inspection générale de la sécurité sociale, Rapport du groupe de travail pensions, 16.05.2018, Rapport du groupe de travail Pensions (gouvernement.
- lu)CdM/ Finances publiques : un exercice d’équilibriste périlleux 43 ____________________________________________________________________________________ Exprimé en pourcentage du PIB, la dette devrait augmenter de 22% en 2019 à 29% en 2026 à politique inchangée. Dette publique 30,000 30% 25,000 25% 20,000 20% 15,000 15% 10,000 ••••••• 10% 5% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 0 27,226 25,689 23,820 21,840 19,195 17,729 15,874 13,959 12,567 12,677 11,011 11,433 11,332 11,015 9,704 8,203 8,097 5,970 5,855 5,000 - Dette publique (en €) Dette publique (en % du PIB) Seuil 30% - Programme gouvernemental 18-23 Source : Ministère des Finances, STATEC ; calculs : Chambre des Métiers Selon la Chambre des Métiers, le ratio « dette / PIB » constitue cependant un indicateur qu'il convient d'interpréter avec prudence, alors qu'il revêt un caractère procyclique. Pendant une période de crise, il a tendance à s’accroître plus que proportionnellement, vu que le PIB baisse ou stagne et parallèlement la dette augmente. L'inverse étant vrai en période de haute conjoncture. Par ailleurs, les révisions régulières ont clairement montré que le PIB luxembourgeois peut varier dans de larges proportions par exemple en raison d’opérations exceptionnelles de quelques groupes multinationaux implantés au Grand-Duché10. Contrairement à d’autres pays européens, le Luxembourg a eu l’avantage d’avoir des finances publiques assez saines avec un niveau de dette (rapporté au PIB) peu élevé. Cet atout a permis au pays de s’offrir une marge de manœuvre bien plus importante pour soutenir l’économie en péri