Grand-Duche de Luxembourg COUR ADMINISTRATIVE Avis de la Coor administrative de l'Etat du Grand-Duche de Luxembourg par rapport au projet de loi portant 1) modification de la loi modifiee du 21 join 1999 portant reglement de procedure devant Jes juridictions administratives ; 2) modification de la loi modifiee du 10 aout 1991 sur la profession d'avocat La Cour s'est vu adresser par courrier postal du 24 novembre 2022 le projet de loi sous rubrique de la part de Madame la Ministre de la Justice. Sachant que ce projet ne demande qu'a etre transpose en pratique, la Cour s'est resolue a exprimer le present avis dans un bref delai.
- Considerations gen erales Depuis de longues annees, les responsables des deux ordres de juridictions ensemble avec ceux du ministere de la Justice et du CTIE (Centre de technologie et de l'Informatique de l' Etat) ont collabore au niveau du projet Paperless Justice (JUPAL) en vue de preparer le terrain dans I' optique de la numerisation de la procedure au niveau des juridictions luxembourgeoises. La Cour administrative est honoree de pouvoir compter parmi les juridictions administratives le prototype de ce projet. Actuellement, il est prevu en effet que ce soit la procedure devant le president du tribunal administratif, c'est-a-dire plus communement appelee la procedure de refere, qui soit numerisee dans les seules relations entre des parties demanderesses representees par un avocat a la Couret l'Etat du Grand-Duche de Luxembourg comme partie defenderesse. II est vrai que le choix ne se fit pas sans de longues tergiversations et que le cadre ainsi choisi est encore assez limite, mais il n' en reste pas moins qu'il a ete deliberement delimite de la sorte en vue de rencontrer les difficultes techniques qui se sont posees et surtout de rendre la premiere procedure numerisee operationnelle des samise en place. Une procedure numerisee plus elargie prevoyant des echanges entre un nombre plus important d'acteurs presupposerait en effet qu'une platefonne de gestion electronique des dossiers assure le stockage des dossiers electroniques et gere les acces et communications entre les representants des parties. Or, si les travaux conceptuels en vue de la mise en place d'une telle platefonne sont en cours, ils sont encore a un stade si peu avance que l'attente jusqu'a ce que cette plateforme soit operationnelle aurait excessivement retarde le projet pilote actuellement mis en route. II y a lieu de rappeler que devant le tribunal administratif, en principe, les parties doivent etre representees par un avocat a la Cour, sauf notamment la matiere fiscale ou le contribuable luimeme, sinon un representant qui est un expert-comptable inscrit ou un reviseur d'entreprises inscrit, peuvent egalement representer les parties. Certaines matieres speciales telles que les 1 2050004-
- 2004 mesures prises en raison de la pandemie Covid ou la nouvelle legislation sur les arnendes en matiere communale prevoient egalement que les parties peuvent elles-memes former un recours. Eu egard a ce que ce soit la plateforme organisee a partir des exigences comprehensibles du CTIE qui est appelee a devenir l' outil majeur en vue de la mise en place de la procedure envisagee, ii etait comprehensible que I' on se limita dans un premier stade aux seuls avocats a la Cour auxquels on allait reserver des espaces professionnels. Une extension au-dela des avocats a la Cour, professionnels de la postulation, aurait ete trop dispendieuse et aurait retarde le projet. Or, l'idee etait qu'il fallait aussi vite que possible trouver un projet-pilote qui soit pret a pouvoir debuter. De meme, l'on a limite le projet aux seules affaires dans lesquelles l'Etat est partie defenderesse. Pour les autres affaires ou une commune ou un etablissement public, soit etatique soit communal, est partie defenderesse, I' ouverture de la procedure numerisee aurait egalement demande la mise en place de la plateforrne de gestion ci-avant mentionnee. Toutes ces operations sont prevues a moyen terme, mais auraient, elles aussi, eu pour seul effet de retarder le projet pilote. Le projet de loi ne modifie pas la regle generale qui vaut toujours devant le juge des referes, c' est-a-dire qu'une affaire de refere ne peut etre envisagee que si prealablement une affaire au fond est pendante. La Cour est bien consciente du fait que dans les nombreuses hypotheses ou le mandataire de la partie demanderesse depose a la fois le recours au fond et l'affaire de refere, ii est difficile a concevoir qu'il doive deposer l'affaire au fond toujours sur support papier au greffe meme des juridictions administratives et qu'il se mette maintenant a deposer l' affaire de refere par la voie nurnerique. II n'en reste pas moins que lors des preparatifs, toute une serie d'etudes d'avocats, particulierement interessees a la matiere du droit adrninistratif et du droit fiscal, se sont declarees d'accord ajouer en quelque sorte le jeu et a passer outre cette difficulte pratique, de sorte a vouloir, des que ce sera possible, prendre la voie du depot numerique pour la requete saisissant le president du tribunal statuant en refere. Ce n'est que de cette manierela qu'une masse critique d'affaires peut etre creee afin d' obtenir aussi vite que possible une experience pratique telle que I' on puisse mesurer les perfections a apporter encore au systeme et preparer celui-ci pour les etapes ulterieures, c'est-a-dire pour !'extension a d'autres parties et, surtout, pour egalement ouvrir la possibilite de la procedure numerique aux affaires de fond, d'abord devant le tribunal et, par la suite, a un stade ulterieur devant la Cour. II est vrai que dans ce contexte l'on devra toujours porter une attention particuliere aux personnes privees autorisees a saisir directement la juridiction administrative dans les cas limites actuellement prevus par la loi. Afin de garantir egalement a I' avenir un acces a la justice conforme au principe constitutionnel consacre par la Cour constitutionnelle a partir de son arret de principe du 28 mai 2019 (n° 146 du registre), ii convient de sauvegarder a cote d'une saisine nurnerique toujours la possibilite d'une saisine classique, afin de ne pas barrer l' acces a la justice a ceux, generalement deja defavorises economiquement, qui ne disposeraient pas des outils necessaires afin d' organiser la saisine nurnerique de la juridiction adequate.
- Quant au texte du projet Ence qui conceme le texte du projet, la Cour constate que la numerisation de la procedure de depot de la requete en matiere de refere entraine, plus particulierement, que la transmission des documents via la plateforme d'echange peut etre effectuee 24 heures sur 24, soit egalement en 2 dehors des heures d' ouverture et de travail « normal es » des juridictions ainsi que de leur greffe et service de depot. Cette latitude ne souleve en principe pas de problemes en la matiere des referes ou aucun delai pour !'introduction de la requete ne court. Une regle particuliere doit cependant etre prevue concemant la matiere pour laquelle, contrairement au droit commun, la requete en refere a un effet suspensif des son depot et qui perdure jusqu'a ce qu'une ordonnance de refere soit prise. II s'agit des hypotheses visees par I' article 114 de la loi modifiee du 29 aout 2008 sur la libre circulation des personnes et !'immigration, qui prevoit pareil effet suspensif dans la matiere specifique de l'eloignement du territoire. Pour le moins, une disposition speciale devra etre prevue au niveau du projet de loi afin de baliser utilement ce cas de figure exceptionnel devant le juge des referes. Aux yeux de la Cour, un paragraphe
(5)pourrait etre ajoute a !'article 12bis projete qui disposerait qu'une requete tendant a obtenir le sursis a I' execution ou une mesure de sauvegarde sur base de !'article 114 de la loi previsee du 29 aout 2008 et deposee conformement au paragraphe
(1)ne beneficie de l'effet suspensif immediat que si elle a ete re9ue par la plateforme entre 8.00 et 17.00 heures d'unjour ouvrable. Toute requete re9ue avant 8.00 heures d'unjour ouvrable ne beneficie de l'effet suspensif qu'a partir de cette heure. Toute requete re9ue apres 17 heures d'un jour ouvrable ou au cours d'un jour non ouvrable ne beneficie de l'effet suspensif qu' a partir de 8.00 heures du premier jour ouvrable subsequent. Si cette necessite de precision des effets d'un depot en raison de la possibilite conferee par une numerisation de la procedure et une transmission vers la plateforme d' echange 24 heures sur 24 se pose en matiere de refere seulement de maniere ponctuelle, la Cour releve neanrnoins des ce stade qu' il faudra baliser dans une future loi introduisant une procedure numerisee au niveau des recours au fond devant les juridictions administratives, d'une maniere plus generale, les questions relatives a I' agencement de ces possibilites etendues de depot par rapport aux heures d'ouverture et de travail normales des juridictions ainsi que de leur greffe et service de depot. II s'agit surtout d'avoir egard a la periode allant de 18.00 heures a 8.00 heures du matin et plus particulierement aux entrees de communication pendant cette periode. Est-ce qu'une maniere pratique d' agir ne consisterait pas a emettre une regle suivant laquelle toutes entrees entre 18. 00 heures du soir et 8.00 heures du matin sont censees etre rentrees a 8 heures du matin? La meme presomption devrait etre inseree pour les samedis, les dimanches et les jours feries, de sorte ace que toute entree de communication durant ces periodes-la serait reportee a 8 heures du matin du premier jour ouvrable suivant. L'article 12bis, paragraphe
(2), projete enonce dans son alinea 1er la regle generale suivant laquelle les pieces invoquees a l'appui de la requete en refere, de meme que celles eventuellement produites en annexe a une note de plaidoirie et, plus loin le dossier administratif seraient a produire egalement par la voie electronique. Il est cependant un fait que cette communication numerique ne sera possible que pour des elements pouvant etre valablement numerises. Il est des lors clair que pour des elements ne se pretant pas utilement a une numerisation en vue de leur depot, tels que des maquettes ou des echantillons et autres objets analogues, le depot en nature va toujours s'imposer. II y aurait ainsi lieu, d'ajouter a !'article 3 12bis, paragraphe
(2), alinea 3 projete la precision que de telles pieces peuvent etre deposees en nature au greffe du tribunal. Quant a la prevision, par l'article 12bis, paragraphe
(2), alinea 2, projete d'un releve de pieces exhaustif comportant un certain nombre de precisions, la Cour tient a preciser que pareille exigence se justifie clairement dans l'inten'.\t d'une bonne administration de la justice, surtout en presence de dossiers electroniques d'un volume important. Elle insiste cependant egalement sur la necessite du respect du droit de l'acces aujuge qui implique que des pieces individuelles ou un dossier global ne puissent etre ecartees en raison du non-respect de cette exigence que dans des cas ou l'office du juge est rendu excessivement difficile par une presentation desordonnee des pieces. Par rapport au paragraphe
(4), alinea 1er, de l'article 12bis nouveau a mettre en place, la Cour se demande si le texte ne gagnait pas en precisant que l'ordonnance est notifiee suivant les regles de droit commun en vigueur et que le greffier informe les parties du contenu de l'ordonnance. S'il peut certes paraitre regrettable que la notification de l'ordonnance ne soit pas faite par voie electronique, le maintien de la notification sur support papier par la voie postale decoule cependant pareillement du defaut, en l'etat actuel du projet JUPAL, d'une plateforme de gestion electronique des dossiers. Par rapport au deuxieme alinea du paragraphe
(4)du meme article, la Cour estime que le systeme gagnerait a ce que la communication du greffe avec les delegues du gouvemement se fasse egalement par courrier electronique et ce de maniere generale. En effet, alors meme que depuis les debuts du fonctionnement des juridictions de l' ordre administratif, le depot de la requete vaut signification a l'Etat, contrairement aux regles applicables aux autres parties au litige, l'Etat est une partie au litige comme toutes les autres, en termes stricts de procedure, nonobstant le caractere exorbitant de ses pouvoirs existant par ailleurs. II seraitjudicieux, ne filt-ce que dans l'interet d'une apparence d'une justice egalitaire dans l'interet de toutes les parties, que les memes regles puissent etre appliquees pour l'Etat comme pour les autres parties au litige devant le juge administratif. Quant a !'article II du projet, la Cour salue la solution trouvee suivant laquelle la competence des Conseils de l'ordre des deux barreaux est etendue au controle de }'admission de leurs membres sur Ia plateforme prevue et !'attribution adequate des espaces dedies y vises. Cette solution est de nature, dans !'esprit de subsidiarite, a prevenir des dedoublements de controles et des sources d'erreurs par !'intervention de deux organes differents. Cette attribution de competence est encore un resultat de la collaboration active et constructive des barreaux grace a laquelle le projet d'informatisation de la procedure devant Ies juridictions administratives a pu, jusque Iors, etre menee de maniere egalement a inclure Ies auxiliaires de justice les plus representatifs en matiere procedurale devant les juridictions. 4 En conclusion, la Cour marque son accord avec le projet de loi sous examen, qui marque un premier pas vers une less-paper-justice, sous la seule reserve des propositions d'ajouts ci-avant formulees. Luxembourg, le 14 decembre 2022 cis Delaporte President 5