Projet de loi portant transposition de la directive (UE) 2019/1937 du Parlement europeen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l'Union Avis de la Justice de paix de Diekirch Par son transmis du 9 septembre 2022, Madame le Procureur general d'Etat a sollicite l'avis de la Justice de paix Diekirch sur le projet de loin° 7945 portant transposition de la directive (UE) 2019/1937 du Parlement europeen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de !'Union. Cette directive a pour objectif de fixer des normes minimales en vue d'une meilleure protection des personnes qui signalent des violations du droit de !'Union. Actuellement, il n'existe au niveau national pas de legislation generale applicable a l'egard des lanceurs d'alerte du secteur prive et du secteur public. Seulement deux textes, a savoir !'article L. 271-1. du Code du travail, introduit par la loi du 13 fevrier 2011 renforc;ant les moyens de lutte contre la corruption ainsi que !'article 38-12 de la loi modifiee du 5 avril 1993 relative au secteur financier, se referent au statut du lanceur d'alerte. A defaut de texte special, la jurisprudence notamment dans l'affaire LuxLeaks s'est appuyee sur l' article IO de la Convention europeenne de sauvegarde des droits de l 'homme et des libertes fondamentales prevoyant que toute personne a droit a la liberte d'expression ainsi que sur les criteres elabores par la jurisprudence de la CEDH. Suivant !'expose des motifs, le present projet de loi vise a la transposition de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 afin de « garantir un cadre complet et coherent, aisement comprehensible et accessible, de protection des lanceurs d'alerte ». Dans la mesure ou plusieurs avis se sont deja prononces sur le projet de loi, la Justice de paix de Diekirch a decide de ne mettre en exergue que les points qui concement les deux domaines suivants : - obj et et champ d'application materiel (article I e~ - recours legal contre les mesures de represailles subies par l' auteur du signalement (article 26) Objet et champ d'application materiel Le projet de loi a pour objet « de proteger !'auteur d'un signalement de violations contre les represailles de la part d'un employeur ou d'une autre personne physique ou morale exerc;ant un certain pouvoir de contrainte en rapport avec l'activite 'au lanceur d'alerte" ». Le champ d'application du projet est large et vise« tousles actes ou omissions qui :
- a)sont illicites, ou
- b)vont a l'encontre de l'objet ou de la finalite des dispositions du droit national ou europeen d'application directe, pour autant que la consequence en est un trouble cause a l'inten~t public». 11 s'ensuit que toute violation d'une loi ou d'un reglement pourrait faire l'objet d'une denonciation, meme le non-respect de regles purement formelles, ce qui conduirait, le cas echeant, a des abus et a un engorgement des tribunaux et des canaux de signalement inteme et exteme mis en place. La Justice de paix de Diekirch note que les auteurs du projet de loi sous avis n'ont pas fait le choix d'exclure ab initio du champ d'application de la protection des lanceurs d'alerte, les faits, informations ou documents couverts par les secrets enumeres a !'article 3.3 de la directive (UE) 2019/1937. Ainsi, le paragraphe 3 de !'article 1er du projet de loi exclut de son champ d'application materiel « les faits, informations ou documents couverts par le secret medical ou le secret des relations entre un avocat et son client, par I' article 11 du statut general des fonctionnaires, ainsi que les regles en matiere de procedures penales ... ». La Justice de paix de Diekirch observe que dans cette enumeration ne figure pas le secret des deliberations judiciaires a la protection duquel la directive (UE) 2019/1937 n'entend pas porter atteinte. S'agit-il la d'un simple oubli ou d'une omission volontaire ? 11 importerait des lors d'exclure egalement du champ d'application du regime d'alerte les faits, informations ou documents couverts par « le secret des deliberations judiciaires ». Le paragraphe 4 nuance fortement les exclusions du paragraphe 3 en ajoutant que « n'est pas penalement responsable la personne qui porte atteinte a un secret protege vise au paragraphe 3, des lors que ce signalement est proportionne et s'avere necessaire a la sauvegarde de l'interet general et qu'il intervient dans les conditions de la presente loi ». Les paragraphes 3 et 4 demontrent que les interets en jeu sont contradictoires et que le legislateur entend faire coexister deux exigences en conflit : la transparence et le secret. D'un cote, il s'agit de faciliter la revelation de faits et de proteger ceux qui les revelent, d'un autre cote, il faut maintenir des garanties suffisantes pour que les secrets ne soient pas trop facilement devolus. Le lanceur d'alerte doit avertir mais peut-il tout dire et divulguer - meme en respectant les conditions posees par I' article 1er paragraphe 4 - les informations couvertes par le secret medical, le secret entre un avocat et son client, le secret du delibere ainsi que par le secret de !'instruction? Ces secrets sont proteges par la loi et constituent des garanties fondamentales. Dans ce contexte, il faut signaler que le secret du delibere constitue un principe general du droit assurant l'independance dujuge et l'autorite morale de la decision de meme que le secret de !'instruction constitue une protection d~ la presomption d'innocence, de l'efficacite des investigations et de l'independance de la justice contre la pression de I' opinion publique. 2 La preservation de ces secrets proteges et necessaires constitue une limite au droit d'alerter. Le principe de la transparence devrait partant etre ecarte au profit des secrets proteges. Recours legal contre les mesures de represailles subies par l' auteur de signalement L'article 26 du projet de loi intitule « recours legal contre les mesures de represailles subis par l' auteur de signalement » prevoit que : «
(1)Toute mesure de represailles visee a l'article 25, paragraphe 1er, points 1° a 6° et les points 9°, 12° et 13°, est nulle de plein droit.
(2)La personne concemee peut demander dans les quinze jours qui suivent la notification de la mesure, par simple requete a la juridiction competente de constater la nullite de la mesure et d' en ordonner la cessation.
(3)La personne qui n'a pas invoque la nullite de la mesure, peut encore exercer une action judiciaire en reparation du dommage subi.
(4)Dans le cadre d'une procedure engagee devant une juridiction ou aupres d'une autorite competente, et sous reserve que celui-ci etablisse qu'il a effectue un signalement ou fait une divulgation publique et qu'il a subi un prejudice, il est presume que le prejudice a ete cause en represailles suite au signalement ou a la divulgation publique. Dans ce cas, il incombe a la personne qui a pris la mesure prejudiciable, d'etablir les motifs au fondement de cette derniere. » La Justice de paix de Diekirch constate que la formulation de cette disposition est cependant peu claire et risque de compromettre le but souhaite par la directive. Ainsi, le paragraphe
(2)de l'article 26 permet a la « personne concemee » de saisir la juridiction competente. L'auteur du signalement semble etre vise par cette phrase, ce qui, par ailleurs, serait logique dans la mesure ou c' est precisement l' auteur du signalement qui en subit les represailles et aura de ce fait la possibilite de saisir les juridictions pour les faire annuler. Or, a la lecture des definitions reprises sous l'article 3 point 10 ° du projet de loi, il ya lieu de constater que le projet de loi definit le terme « personne concemee » comme etant « la personne physique ou morale qui est mentionnee dans le signalement ou la divulgation publique en tant que personne a laquelle la violation est attribuee ou a laquelle cette personne est associee. » Une autre interrogation de la Justice de paix de Diekirch conceme « la juridiction competente » pour connaitre de la demande formulee par la personne touchee par la mesure de represailles. Ainsi, un salarie du secteur prive, 1victime de represailles de la part de son employeur, doit porter son action devant la~< Jµridi¢tion llu travail », mais le projet ne fournit aucune precision quant a la juridiction a saisir, ft savoir le tribunal du travail ou le president de la juridiction du travail, qui statue d'urgence et comme en matiere sommaire. Cette omission cree une insecurite juridique d'autant plus que l'action est a introduire dans des delais d'action tres courts, ce qui accentue d'avantage l'insecurite et le risque d'entrainer l'irrecevabilite de l'action introduite. 3 Dans la mesure ou le projet de loi vise egalement les lanceurs d'alerte qui ne se trouvent pas dans un lien de subordination par rapport a l'auteur de la violation, les juridictions, siegeant en matiere civile/commerciale, seraient en principe competentes pour conna1tre du recours contre les mesures de represailles prises. Il serait toutefois judicieux de fournir des indications plus precises quant a la procedure applicable devant le tribunal d'arrondissement ou la justice de paix. Cette remarque vaut egalement pour le paragraphe
(4)mentionnant que la procedure pourrait etre engagee « devant une juridiction ou aupres d'une autorite competente », sans cependant definir la procedure a suivre devant l' autorite competente. Par ailleurs, le texte confere a cette autorite une competence parallele a celle de l' ordre judiciaire, ce qui risque d'etre source d'insecurite juridique supplementaire. De meme, il semblerait utile que le legislateur prenne position quant a la question de savoir si les recours prevus aux paragraphes 2 et 3 sont alternatifs ou cumulatifs. En outre ne faudrait-il pas prevoir une procedure de recours contre la decision statuant sur la demande de la personne victime d'une mesure de represailles? Finalement, la Justice de paix de Diekirch donne a considerer que la volonte des auteurs du projet de loi de consacrer un regime unifie de protection des personnes signalant des violations risque de poser un probleme au niveau de !'insertion de ces mesures dans l'ordre normatif existant. En effet, la protection du lanceur d'alerte contre d'eventuelles represailles est fonction de son statut (salarie, fonctionnaire ou employe de l'Etat, independant, fournisseur etc), statut qui, a son tour, determine la procedure a suivre devant les juridictions, soit de l' ordre administratif, soit de l' ordre judiciaire. La Justice de paix se demande des lors s'il ne serait pas plus opportun d'inserer, a l'instar de la loi du 13 fevrier 2011 renforc;ant les moyens de lutte contre la corruption, des dispositions specifiques dans les textes codifies et d'introduire dans le Code du travail un nouveau Titre a la suite du Titre VII portant sur « la protection des salaries en matiere de lutte contre la corruption, le trafic d'in:fluence et la prise illegale d'interets ». En revanche, dans la mesure ou le projet de loi ne cible pas seulement les salaries du secteur prive, mais egalement les employes et fonctionnaires du secteur public, il conviendrait egalement d'adapter la loi modifiee du 16 avril 1979 fixant le statut general des fonctionnaires de l 'Etat ainsi que la loi du 24 decembre 1985 fixant le statut general des fonctionnaires communaux en y inserant les dispositions relatives a la protection des lanceurs d'alerte. r 4