Projet de loi ....................................................................................................... 10 A. ONE ......................

(1)de la loi du 21 novembre 2008 portant création d’une Commission consultative des Droits de l’Homme (CCDH), la CCDH a été saisie en date du 6 avril 2022 du projet de loi n°7994 portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles. Ce projet de loi vise à remplacer la loi de 1992 relative à la protection de la jeunesse et la loi de 2008 relative à l’aide à l’enfance et à fusionner les deux thématiques dans un même texte de loi. La CCDH salue cette décision ainsi que celle d’opter en faveur de deux textes distincts pour traiter des cas de mineurs en conflit avec la loi d’un côté et des cas de mineurs en détresse de l’autre côté, au lieu d’avoir un texte qui soit applicable à une panoplie de situations comme c’était le cas jusqu’ici avec la loi de 1992 relative à la protection de la jeunesse. Cet amalgame des deux systèmes dans un même texte a eu des impacts néfastes sur les enfants, leurs familles et le respect de leurs droits fondamentaux et des garanties procédurales.1 En effet, la loi relative à la protection de la jeunesse de 1992, qui fête ses 30 ans, est basée sur un modèle de justice paternaliste ou « Welfare » qui a vu le jour au début du XXe siècle. Même si théoriquement, le modèle « Welfare » peut avoir des avantages alors qu’il permet d’adopter une certaine flexibilité et une approche au cas par cas, il a pourtant été critiqué ces dernières années. Il perçoit certes l’enfant comme un objet de droit qui a besoin d’être protégé, mais cette approche ne répond pas aux standards internationaux en matière de droits humains et de droits de l’enfant. Ces standards exigent l’adoption d’une vision holistique à son égard, mettant l’enfant en avant comme un titulaire de droits et misant sur sa participation active. La CCDH note positivement qu’en 2019, à l’occasion du 30e anniversaire de la Convention internationale des droits de l’enfant (ci-après la « CIDE »), le gouvernement luxembourgeois s’est également engagé auprès du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies (ci-après le « Comité des droits de l’enfant ») à introduire une réforme globale de la législation nationale sur la protection de la jeunesse afin de renforcer les droits de l'enfant tels qu'ils sont garantis dans la CIDE en tenant compte de la jurisprudence et des lignes directrices européennes et internationales pertinentes.2 1 Avis 02/2019 de la CCDH le projet de loi 7276 instituant un régime de protection de la jeunesse, Avis de la CCDH du 4 novembre 2014 sur le PL n°6593 ; Avis 03/2013 de la CCDH sur les PL 6381 et 6382 ; Avis 03/2008, La situation des mineurs en prison, 2013 2 Pledge by Luxembourg - Celebrating 30 years of the Convention on the Rights of the Child, 2019, disponible sur www.ohchr.org 4 Voilà pourquoi la CCDH se félicite que le gouvernement luxembourgeois a enfin eu le courage de rompre complètement avec l’ancien système. Cette réforme du système de justice pour mineurs constitue un véritable changement de paradigme qui tient à mettre la législation luxembourgeoise en conformité avec les standards internationaux. Dans ce contexte, la CCDH souligne d’ailleurs qu’à partir du 1er juillet 2023,3 les droits de l’enfant seront enfin garantis par la Constitution luxembourgeoise. Dans ce contexte, il est aussi à noter positivement que ce processus de réforme a été marqué par une approche participative et transparente visant à tenir compte des points de vue de toutes les parties prenantes.4 Le présent projet de loi apporte de nettes améliorations et changements positifs en se basant sur les droits de l’enfant et les droits humains. De manière générale, la CCDH salue non seulement la séparation des dispositions en matière de protection et de répression des enfants, mais aussi la prise en compte des recommandations du Comité des droits de l’enfant, la formulation de nombreuses garanties procédurales pour l’enfant aussi bien lors de la procédure volontaire que judiciaire, la priorisation des mesures de prévention et des mesures volontaires, le remplacement de la procédure pénale par la procédure civile ou encore l’introduction du principe du maintien de l’autorité parentale auprès des titulaires de de celle-ci. Par ailleurs, la CCDH prend note des amendements gouvernementaux relatifs au présent projet de loi, publiés le 20 février 2023,5 dont elle tiendra compte, dans la mesure du possible, dans le cadre du présent avis. La numérotation des différents articles du projet de loi, auxquels il est fait référence dans le présent avis, a été adaptée à celle proposée par les amendements gouvernementaux. Par contre, sauf précision contraire, toute mention des commentaires des articles dans le présent avis se réfère aux commentaires des articles de la version initiale du projet de loi n°

1. Tout en saluant les changements envisagés par le projet de loi et les amendements y relatifs, la CCDH estime que le projet de loi mérite néanmoins d’être complété, précisé et adapté afin d’offrir à tous les enfants des garanties davantage étendues, en conformité avec les standards internationaux en la matière. 3 Loi du 17 janvier 2023 portant révision du chapitre II de la Constitution, Mémorial A n°28, disponible sur legilux.public.lu, qui entrera en vigueur le 1er juillet 2023 4 Avis de Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l relatif au projet de loi n°7994 portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, doc.parl. 7994/06 ; Charel Schmit, Vom Schutsobjekt zum Rechtssubjekt, Forum n°427, pages 24 à 28, septembre 2022 5 Amendements gouvernementaux au projet de loi n°7994 portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, 20 février 2023, doc.parl. 7994/12 5 Dans le présent avis, la CCDH abordera d’abord quelques questions de nature plus générale (II), avant de faire une analyse en détail du projet de loi (III). Elle se concentrera uniquement sur les points qui lui semblent particulièrement importants, sans pour autant analyser toutes les dispositions dans le détail. I. Observations générales La CCDH salue la claire séparation entre le projet de loi traitant des enfants ayant commis une infraction pénale6 et le projet de loi visant à gérer les mesures d’aide aux enfants en détresse.7 Il échet néanmoins de souligner l’importance d’une bonne coordination entre les différents textes, y compris le projet de loi n°7992 relatif aux droits des mineurs victimes et témoins dans le cadre de la procédure pénale,8 pour garantir la sécurité juridique et éviter de se retrouver face à des situations où il existe un vide juridique et où aucune solution concrète n’est prévue pour le mineur. Voilà pourquoi, la CCDH souligne l’importance de prévoir dans les différents projets de loi une disposition transversale qui prévoit un partage d’informations strictement nécessaires entre les différents acteurs de terrain, mais aussi entre les différentes juridictions. Alors que le projet de loi n°7991 instituant un droit pénal pour mineurs contient une disposition particulière relative à l’échange d’informations9 et prévoit à différents endroits une obligation ou une faculté d’échange d’informations entre les juridictions pénales pour mineurs et les juridictions de la jeunesse,10 le présent projet de loi, dans sa version initiale, n’en faisait aucune mention. Etant donné qu’un enfant peut en même temps avoir besoin d’une aide, d’un soutien ou d’une protection et être en conflit avec la loi pénale, et que donc plusieurs acteurs et juridictions peuvent avoir affaire au même enfant, la CCDH note favorablement que les amendements gouvernementaux prévoient des modifications dans ce domaine pour prendre en compte cette réalité. Alors que la CCDH salue les modifications ponctuelles, introduites par les amendements gouvernementaux, elle invite le législateur à veiller à une harmonisation des différents projets de loi. Elle souligne que la réforme doit être été considérée comme un cadre légal cohérent et transversal, qui est certes composé de différents textes légaux, mais doit finalement permettre une prise en charge globale de l’enfant. Dans ce contexte et afin d’assurer une telle prise en charge globale du mineur à tous les niveaux, il ne faut pas oublier que les différents acteurs, prestataires et administrations devraient 6 Projet de loi n°7991 portant introduction d'un droit pénal pour mineurs, disponible sur www.chd.lu 7 Projet de loi n°7994 portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, disponible sur www.chd.lu 8 Projet de loi n°7992 relatif aux droits des mineurs victimes et témoins dans le cadre de la procédure pénale, disponible sur www.chd.lu 9 Article 41 du projet de loi n°7994 10 Voir p.ex. articles 11, 23, 30 et 41 du projet de loi n°7994 6 s’échanger, coopérer et collaborer dans le cadre de la mise en œuvre de la présente réforme. Alors que les auteurs du projet de loi ont opté en faveur du terme « mineur », sans pourtant introduire à l’article 1er une définition de ce qu’il faut entendre par ce terme, il est important de souligner qu’au sens de la CIDE, toute personne âgée de moins de dix-huit ans est à considérer comme un « enfant ».11 Ce terme permet de refléter encore davantage la vulnérabilité des enfants et leur besoin de protection particulière.12 La CCDH regrette encore que les auteurs du projet de loi fassent référence à plusieurs reprises à des règlements grand-ducaux qui n’ont pourtant été publiés que plusieurs mois après la publication du projet de loi sous avis.13 Elle souligne que cette façon de procéder met le lecteur face à un manque d’éléments nécessaires à la pleine compréhension du texte. Au vu des délais restreints et de la publication tardive des règlements grandducaux, la CCDH ne sera pas en mesure de prendre compte ces derniers dans le cadre du présent avis. Plus précisément, la CCDH tient à constater dans ce contexte plusieurs failles dans la réforme proposée. Premièrement, on peut constater que le projet de loi n°7991 instituant un droit pénal pour mineurs, dans sa version initiale, se limitait à clarifier que ce texte s’appliquerait uniquement aux enfants en conflit avec la loi au-dessus de quatorze ans sans pourtant donner des explications supplémentaires sur la prise en charge d’un enfant ayant moins de quatorze ans.14 La CCDH note pourtant que les récents amendements 11 CIDE, article 1er : « Au sens de la présente Convention, un enfant s'entend de tout être humain âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui lui est applicable. » Il est aussi intéressant de noter que dans son Observation générale n°10 de 2007, le Comité international des droits de l’enfant utilisait encore le terme « mineur » alors que dans la version actualisée de 2019 (Observation générale n°24), il a opté en faveur du terme « enfant ». 12 Goasguen, Claude, et Jean-Pierre Rosenczveig. « Avant-propos. Mineurs ou enfants ? », Quelle justice pour les enfants délinquants ?, Autrement, 2010, pp. 13-
2. 13 Voir notamment : Projet de règlement grand-ducal concernant les familles d’accueil, disponible sur legilux.public.lu ; Projet de règlement grand-ducal fixant la composition, l’organisation et le mode de fonctionnement du conseil supérieur de l’aide, du soutien et de la protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, disponible sur legilux.public.lu ; Projet de règlement grand-ducal précisant le financement des mesures d’aide, de soutien et de protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, disponible sur legilux.public.lu ; Projet de règlement grand-ducal concernant les mesures d’aide de soutien et de protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, l’agrément à accorder aux prestataires des mesures et le dispositif de l’assurance de la qualité des services, disponible sur legilux.public.lu 14 Une procédure explicite est uniquement prévue à l’article 11 du projet de loi n°7991 en cas d’incertitude quant à l’âge du mineur, mais il n’existe pas de disposition générale quant à la saisine du juge de la jeunesse et à une évaluation des besoins du mineur qui serait applicable à tout enfant en conflit avec la loi en dessous de 14 ans à qui les dispositions du projet de loi n°7991 ne seraient pas applicables. 7 gouvernementaux relatifs à ce projet de loi n°7991 prévoient la saisine de la cellule de recueil des informations préoccupantes (ci-après « CRIP ») en cas de présence d’un mineur âgé de moins de treize ans, qui serait suspecté d’avoir commis des faits emportant une peine criminelle ou une peine correctionnelle dont le maximum est égal ou supérieur à deux ans d’emprisonnement d’après la loi portant incrimination. Tout en réservant l’appréciation de ce texte à son avis y dédié, la CCDH note néanmoins favorablement cette précision dans le projet de loi n°
3. En ce qui concerne le présent projet de loi n°7994, il échet de noter que sa version initiale ne faisait aucune mention par rapport à son application éventuelle, mais que les amendements du 20 février 2023 ont clarifié quelque peu la situation. Dorénavant, il existe une « présomption simple de compromission du développement social du mineur », permettant au tribunal de la jeunesse de prendre des mesures judiciaires lorsque le mineur a commis une infraction pénale pour laquelle il encourt une peine d’emprisonnement de plus de 2 ans.15 Le commentaire explique que cette disposition s’applique à tous les mineurs, sans prendre en considération leur âge, de sorte que les enfants âgés de moins de 13 ans qui ont commis un fait, qualifié comme infraction pénale par le Code pénal, mais qui ne tombent pas sous le champ d’application du droit pénal pour mineurs du fait de leur âge seront également couverts par le présent projet de loi. Deuxièmement, la CCDH prévient qu’il est crucial de veiller à ne pas créer de vide juridique en abrogeant des lois sans pour autant prévoir d’autres dispositions pour les remplacer. Dans ce contexte, elle se permet de relever que la prohibition explicite des violences en famille, qui était prévue dans la loi de 2008 relative à l'aide à l'enfance16 et sera abrogée avec l’adoption du présent projet de loi, ne fait pas partie des dispositions du présent projet de loi. Si certaines dispositions du Code pénal17 traitent de la matière, elles restent néanmoins plus limitées que la loi de 2008.18 En outre, la CCDH tient à souligner qu’il ne suffit pas de remanier la législation, mais que tout dépendra de sa correcte application sur le terrain. Dans ce sens, il est essentiel que tous les professionnels adhèrent à cette nouvelle approche et philosophie d’une meilleure implication de parents, et ceci aussi bien dans un contexte plus général que dans des situations plus concrètes comme p.ex. en ce qui concerne le maintien de l’autorité parentale auprès des parents ou encore l’exécution des mesures judiciaires de 15 Amendements gouvernementaux du 20 février 2023, op.cit., amendement n°21 16 Loi du 16 décembre 2008 relative à l'aide à l'enfance et à la famille, Article 2 Principes, alinéa 3 : « Au sein notamment des familles et des communautés éducatives, la violence physique et sexuelle, les transgressions intergénérationnelles, les traitements inhumains et dégradants ainsi que les mutilations génitales sont prohibés. » 17 Voir par exemple les articles 354-360 et l’article 401bis du Code pénal luxembourgeois 18 Voir Avis d’UNICEF Luxembourg relatif au projet de loi n°7994 portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles, p. 1-4, décembre 2022, disponible sur www.unicef.lu 8 placement de l’enfant, où il faudra adopter dans de nombreux cas un revirement des habitudes et pratiques actuelles. Finalement, la CCDH tient à rappeler que l’article 3 de la CIDE et l’article 15, paragraphe 5, de la Constitution luxembourgeoise, telle qu’elle sera applicable à partir du 1er juillet 2023, prévoient que l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale dans toutes les décisions qui concernent les enfants. Alors que ceci était encore explicitement prévu dans une version de l’avant-projet de loi, la CCDH regrette de constater que dans le projet de loi initial, les auteurs avaient choisi d’opter en faveur d’une formulation beaucoup plus affaiblie. Ainsi, l’article 2 prévoyait simplement que l’« objectif de la loi est la promotion de l’intérêt supérieur du mineur, du jeune adulte et de la famille ». La CCDH note que les auteurs du projet de loi évoquaient « l’intérêt supérieur du mineur, du jeune adulte et de la famille » à plusieurs reprises dans le projet de loi,19 tout en expliquant que « [c]e projet de loi étend le concept de l’intérêt supérieur du mineur pour englober aussi le jeune adulte et la famille. Cette décision est basée sur le constat que l’intérêt supérieur du mineur ne peut être vu en dehors de son contexte familial. »20 Il faut souligner que l’intérêt supérieur de l’enfant, surtout dans le domaine de la protection des enfants, risque d’être en opposition avec les intérêts de parents, donc de sa famille et qu’il devient alors nécessaire de mettre en balance les différents intérêts en cause. Or, tel que prévu à l’article 3.1 de la CIDE, dans toutes les décisions concernant les enfants, l'intérêt supérieur de l'enfant doit toujours être une considération primordiale. Alors que l’esprit de la Convention est, certes, favorable à la famille, en dernier ressort, elle fait toujours prévaloir l’intérêt supérieur de l’enfant, par exemple, en cas de maltraitance ou de négligence parentale.21 Il est évidemment nécessaire de créer les conditions nécessaires au bon développement de l’enfant et dans ce sens, de miser sur la détection précoce des problèmes au sein de la famille, de favoriser le maintien des liens familiaux et sur la mise en place de mesures préventives. Par le biais d’amendements, les auteurs ont finalement décidé de limiter la promotion de l’intérêt supérieur au mineur, et non plus au jeune adulte et à la famille, en expliquant poursuivre le but de « ne pas courir le risque de fausser le sens d’un des principes fondamentaux de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) et d’étendre la notion d’intérêt supérieur du mineur, principe clé de la CIDE, au-delà de son vrai sens ».22 La CCDH ne peut que saluer la reformulation de l’article 2 relatif à l’objectif de la loi, ainsi que des autres références à l’intérêt supérieur de l’enfant à travers tout le projet de loi, qui est dorénavant, aux yeux de la CCDH, davantage conforme à l’esprit de la CIDE. 19 Voir exposé des motifs et articles 1-2 du projet de loi n°7994 20 Commentaire de l’article 2 du projet de loi n°7994 21 Article 9 de la CIDE 22 Amendements gouvernementaux du 20 février 2023, op.cit., commentaire de l’amendement n°2 9 II. Projet de loi A. ONE La nouvelle loi, qui introduit un changement de paradigme important, entrainera aussi des conséquences systémiques qui toucheront une partie de la chaine des aides qui sont destinées aux enfants en difficulté, ainsi qu’à leur famille. Ainsi, la mise en place de ces aides ne relèvera plus de la compétence d’un service judiciaire qui jusqu’à présent était le Service central d’assistance sociale (ci-après le « SCAS ») qui travaillait sous l’autorité du Parquet général. Dorénavant, la déjudiciarisation sortant ses effets, l’Office national de l’enfant (ci-après l’ « ONE »), un service du Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse, verra ses missions et compétences élargies et deviendra l’acteur central en matière d’aide, de soutien et de protection des mineurs, des jeunes adultes et de leurs familles. Le ministère public par contre n’interviendra plus directement dans ce domaine. Les missions générales de l’ONE sont définies à l’article 33 du projet de loi et contiennent, entre autres, les domaines de la prévention, du déclenchement de la procédure judiciaire, de la mise en place des mesures dans le cadre de la procédure volontaire ou judiciaire mais aussi de la coordination, du suivi et de l’évaluation de la mise en œuvre de ces mesures. Il aura encore comme mission de mettre en place et de gérer un système de gestion de plaintes pour les prestataires et bénéficiaires. En outre, l’ONE remplacera le SCAS dans la mise en œuvre des enquêtes sociales sollicitées dans le cadre des procédures judiciaires dans les dossiers d’aide, de soutien et de protection des mineurs. Il est d’ailleurs prévu de créer de nouveaux services au sein de l’ONE, comme par exemple la « maison de l’accueil » ou encore la « cellule de recueil des informations préoccupantes », qui seront abordées plus en détail dans la suite de l’avis, et de développer des services existants comme les offices régionaux. Ces aménagements et renforcements des compétences de l’ONE entrainerons nécessairement des mises au point au niveau des stratégies et aussi une augmentation de ses moyens en termes de ressources humaines. Dans ce contexte, la CCDH invite le gouvernement à mettre à disposition de cette administration toutes les ressources humaines et financières nécessaires pour lui permettre de fonctionner et de répondre à cette surcharge de travail qu’elle aura avec l’adoption du projet de loi qui lui confère de nouvelles missions et crée de nouveaux services. Or, une prise en charge adéquate des enfants en détresse ne pourra pas être garantie uniquement par la mise à disposition de ressources financières. Il faudra également investir dans l’information, la sensibilisation et surtout la formation du personnel. 10 L’ONE a la mission de veiller à la mise en œuvre de l'aide sociale des enfants et des jeunes adultes en détresse, notamment en assurant la coordination et le suivi de la mise en place des mesures d’aide avec les différents intervenants du secteur de l’aide à l’enfance et à la famille et le financement de ces derniers. Dans ce sens, il s’agit d’un service important pour la place qu’il occupe dans la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant. La CCDH fait sienne un certain nombre de préoccupations du terrain qui ne sont pas nouvelles et qui ont trait au nombre de plus en plus important d’enfants en difficulté. Ces difficultés ne sont, le plus souvent, que détectées dans le contexte scolaire, parfois aussi dans les structures de garde qui accueillent les enfants plus jeunes. Si le développement de structures extra-familiales est certainement à recommander, il a aussi entrainé un déplacement de la responsabilité éducative. Pour parer à ces développements, il est important de favoriser la prévention et de disposer d’un réseau de services d’aide qui offrent aux enfants et à leurs familles des possibilités de prises en charge. Une étude réalisée en 201023 sur demande du Ministère de la Santé, a fait le bilan sur la santé mentale des enfants, sur les aides qui étaient fournies et les évolutions qu’il fallait favoriser. Il s’agit d’un document de référence qui garde encore aujourd’hui un grand intérêt. De même, il est clair que ni le gouvernement de l’époque, ni ceux successifs n’ont pris en compte les nombreux constats qui étaient faits tout comme les recommandations qui avaient été élaborées. Il serait important de mettre en œuvre une gouvernance nationale pour la prise en charge des enfants et des jeunes pour parer aux stratégies sectorielles, de faire des études épidémiologiques pour décrire, analyser et quantifier l'importance des problèmes de santé mentale des enfants et développer une cartographie des structures d’aide qui couvrent toutes les phases de la vie des jeunes, qui favorisent la prévention, qui tiennent compte de l’accessibilité géographique, de la proximité des lieux de vie, de la complémentarité des interventions. Le constat était que les prises en charge sont « souvent parallèle, voire doubles ou multiples, quelque fois incohérentes, que les filières ne communiquent que peu entre elles » et que « [l]a discontinuité est une question récurrente autant dans les témoignages des parents que des professionnels. Certains enfants passent d’un service à un autre, d’une école à une autre sans projet individuel de prise en charge concertée ».24 Il coulait de source aussi de mettre la très forte judiciarisation des situations des enfants en difficulté en lien avec ces problématiques des services d’aide. À l’époque, mais encore Centre d’études en Santé et Direction de la Santé du Ministère de la Santé, Rapport des recommandations, Pour une stratégie nationale en faveur de la santé mentale des enfants et des jeunes au Luxembourg - Promotion, prévention, prise en charge, intégration, 23 Juillet 2010, disponible sur sante.public.lu 24 Ibid., p. 68 23 11 plus aujourd’hui, il n’est pas rare de voir qu’un enfant et sa famille sont suivis par dix ou douze services différents. Tout cela fait le lit de nombreuses ruptures de prises en charge ce qui ne rend que plus difficile à traiter les difficultés des enfants.25 La CCDH se doit d’évoquer les nombreux services qui fonctionnent à l’intérieur des écoles, de même que les centres de compétences dont l’objectif était de créer une meilleure cohérence. Les listes d’attente sont interminables, tout comme la mise en place des aides met souvent des temps très longs à se réaliser. Dans ce même contexte, il faut aussi mentionner le manque de collaboration entre les services de l’Education nationale et la médicine scolaire dont la CCDH a été informée. En résumé, il est clair que souvent les parents, tout comme les professionnels de première ligne, ne voient pas de réponses adéquates concrètes pour les difficultés des enfants. Des progrès ont certes été réalisés ou sont en voie de réalisation, avec la mise en place de structures de coordination, alors qu’à d’autres niveaux on constate une dégradation de la situation. L’enfant n’est pas qu’un élève ou un patient, mais doit être compris dans sa globalité. Il faut évoquer ici la création d’un Observatoire national de l’Enfance, de la Jeunesse et de la Qualité scolaire, dont on attend de voir ses effets. L’objectif est de considérer l’enfant de façon holistique et justement non plus seulement en tant qu’élève, de mettre en cohérence les systèmes d’aide qui existent dans le contexte scolaire et dans le secteur de l’aide à l’enfance et à la famille. On voit naitre aussi un intérêt croissant pour les troubles de la petite enfance. Tous les efforts restent en l’état actuel insuffisants et il est toujours très difficile de se retrouver dans la multitude de structures qui existent. Ce n’est pas la multiplication des moyens qui garantit des prises en charge adéquates. Si la CCDH approuve les réformes en matière de protection de la jeunesse, il faut garder à l’esprit que ce changement de paradigme ne remédiera pas aux difficultés qui naissent du fonctionnement et de l’interaction des nombreux services d’aide. Voilà pourquoi, la CCDH recommande vivement de charger un organisme indépendant de réaliser une nouvelle étude qui viendrait donner une image de la situation telle qu’elle se présente actuellement. Il est sans surprise que le retrait complet du ministère public et la concentration des compétences entre les mains d’une seule administration risque d’engendrer des sentiments de doutes chez certains acteurs de terrain.26 Ainsi, l’ONE est censé intervenir 25 Voir dans ce sens aussi : Fanny Dedenbach, Jugendschutz im Wandel der Zeit, Forum n°427, p. 23, septembre 2022 26 Voir par exemple: Avis de la Fédération des acteurs du secteur social au Luxembourg sur le projet de loi n°7994, doc.parl. 7994/02 et Avis commun de la Cour d'appel, du Parquet Général, des Parquets de Diekirch et de Luxembourg et des Tribunaux d'arrondissement de Diekirch et de Luxembourg sur le projet 12 d’abord de manière volontaire auprès des familles, pour ensuite pouvoir saisir le juge de la jeunesse si la famille ne collabore pas et intervenir comme partie au procès et aussi mettre en place les mesures décidées par le juge. Alors qu’il n’est pas encore possible d’anticiper les impacts concrets, on peut néanmoins se demander comment ce cumul de fonctions et de différents rôles dans le chef de l’ONE sera vécu par les bénéficiaires. La CCDH rappelle qu’il est primordial de ne pas perdre de vue le fait que l’intérêt supérieur du mineur doit toujours être la considération primordiale dans le cadre des discussions autour des changements annoncés. Elle insiste dans ce contexte sur l’importance d’une bonne communication, mais aussi coordination et coopération entre tous les acteurs. La mise en œuvre effective des mesures prévues dans le présent projet de loi devra être assurée en étroite collaboration avec tous ces acteurs. Par ailleurs, la CCDH rappelle encore une fois l’importance de s’assurer qu’aucun mineur ne tombe entre les « mailles » du système. La redistribution des compétences doit être claire pour les bénéficiaires qui doivent toujours savoir à qui ils peuvent s’adresser en cas de besoin. Dans ce sens, la CCDH réitère sa recommandation d’introduire une disposition transversale dans le projet de loi pour garantir une claire connexion entre les différents textes qui font partie de la présente réforme. Dans ce contexte, la CCDH regrette encore que dans la version actuelle, le texte de la loi à venir n’attribue pas explicitement à certains acteurs de terrain un rôle actif dans les échanges avec l’ONE, dont notamment les services de l’Éducation nationale ou encore les services de la Santé (p.ex. la médecine scolaire). Finalement, la CCDH insiste sur l’importance d’une évaluation externe de l’ONE à des intervalles réguliers qui devrait être explicitement prévue dans le projet de loi, afin de faire un état des lieux du fonctionnement de cette administration, d’identifier des problèmes éventuels et surtout de contribuer au développement des pratiques. B. Mesures d’aide, de soutien et de protection Le titre II du projet de loi énumère et explique les différents types de mesures d’aide, de soutien et de protection au mineur, au jeune adulte et à la famille. Elles se déclinent en mesures préventives, mesures ambulatoires, mesures d’accueil de jour, mesures d’accueil stationnaire et mesures d’accueil en famille d’accueil. Alors que la loi actuelle relative à l’aide à l’enfance liste déjà toute une série de mesures d’aide sociale,27 le présent projet de loi va encore plus loin en expliquant plus en détail les différentes mesures et en prévoyant l’expansion de l'offre préventive et de loi n°7994, doc. parl. 7994/07 ; Avis de l’Ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg sur le projet de loi n°7994, doc.parl. 7994/10 27 Art.
4. « Mesures d'aide sociale » de la loi modifiée du 16 décembre 2008 relative à l'aide à l'enfance et à la famille. 13 ambulatoire, qui deviendra d’ailleurs gratuite pour les bénéficiaires. L’ONE diversifiera son offre par l’introduction de mesures préventives qui s’adressent à la société entière et qui misent sur la sensibilisation et le soutien général à la parentalité. C’est l’idée qu’une prévention primaire pourra soutenir les parents dans leurs responsabilités le plus tôt possible, et permettra ainsi de prévenir des situations où d’autres mesures ayant un impact plus invasif sur la vie familiale devront être mises en place. La CCDH ne peut que saluer les modifications envisagées qui sont censées promouvoir une meilleure collaboration et participation des parents et mettent un plus grand focus sur des actions de prévention en faveur de l’enfant et de ses parents. Finalement, il échet de souligner que le maintien de l’enfant dans sa famille d’origine devrait toujours être privilégié sauf si ceci n’est pas dans son intérêt supérieur. Par ailleurs, la CCDH se demande si, en cas d’impossibilité de maintien dans la famille d’origine, le projet de loi ne devrait pas néanmoins prévoir une hiérarchie entre les différentes mesures à mettre en place. La loi belge prévoit par exemple que les mesures prises doivent en priorité favoriser l'épanouissement de l'enfant dans son milieu de vie et que si l'intérêt de l'enfant exige qu’il soit éloigné de ce milieu, l’enfant sera alors confié, par ordre de priorité, à un membre de famille, un « accueillant familial » et en dernier lieu un établissement.28 Dans le présent avis, la CCDH se limitera à se prononcer sur les dispositions relatives à l’accueil socio-éducatif à l’étranger

(1)ainsi que sur l’accueil en famille d’accueil

(2).

1. Mesure d’accueil socio-éducatif à l’étranger En ce qui concerne l’accueil socio-éducatif à l’étranger, l’article 19 du projet de loi prévoit ce qui suit : « On entend par accueil socio-éducatif à l'étranger la mesure qui consiste dans un accueil de jour et de nuit dans une institution spécialisée à l'étranger ou dans le cadre d'une mesure de pédagogie intensive individualisée s'adressant à des mineurs ou 28 Décret belge portant le code de la prévention, de l'Aide à la jeunesse et de la protection de la Jeunesse, 18 janvier 2018, Art.
2. « Les mesures prises par le conseiller tendent par priorité à favoriser l'épanouissement de l'enfant dans son milieu de vie. Toutefois, si l'intérêt de l'enfant exige qu'il faille l'en éloigner, l'aide apportée à l'enfant lui assure en tout cas les conditions de vie et de développement appropriées à ses besoins et à son âge. Lorsque le conseiller propose d'héberger l'enfant hors de son milieu de vie, il envisage de le confier dans l'ordre de priorité suivant : 1° à un membre de sa famille ou à un de ses familiers; 2° à un accueillant familial qui n'est ni un membre de sa famille ni un de ses familiers; 3° à un établissement approprié en vue de son éducation ou de son traitement. Le conseiller veille également, sauf si cela n'est pas possible ou si l'intérêt de l'enfant s'y oppose, à ce que l'enfant ne soit pas séparé de ses frères et sœurs. », disponible sur www.ejustice.just.fgov.be 14 à des jeunes adultes si la prise en charge spécialisée ne peut pas se faire au GrandDuché de Luxembourg ». Le commentaire note qu’il s’agit de situations très particulières où l’encadrement ne peut pas être assuré au Luxembourg faute d’une offre adaptée ou parce qu’il est indiqué que cette mesure se fasse à distance pour créer une rupture avec le milieu dans lequel vit le jeune.29 Selon les informations à la disposition de la CCDH, il s’agit surtout de mesures pédagogiques individuelles (« individualpädagogische Maßnahmen ») ou des mesures médico–socio-thérapeutiques pour lesquelles le nombre de mineurs entrant en compte est trop limité et ne permet pas de développer une structure spécifique dans notre pays. Or, le nombre d’enfants et de jeunes adultes placés dans des institutions à l’étranger n’est pas négligeable. En date du 1er avril 2022, sur 772 enfants et jeunes adultes accueillis dans un cadre institutionnel, 80 l’ont été dans des institutions à l’étranger, ce qui correspond à plus de 10%.30 Alors qu’à l’heure actuelle, la majorité des placements à l’étranger se fait dans les pays limitrophes, ceci n’a pas toujours été le cas dans le passé. Aux yeux de la CCDH, la formulation très sommaire de l’article 19 du projet de loi soulève toute une série de questions qui mériteraient pourtant des réponses. Quelles garanties existent pour ne pas avoir recours de manière disproportionnée à des prestataires étrangers ; existe-t-il des critères et un cadre suffisamment clair et précis ? Comment garantir au mieux la proximité géographique lorsqu’elle est nécessaire entre le mineur ou jeune majeur et sa famille ? Comment garantir le lien familial avec la famille du bénéficiaire ? Comment l’échange d’informations avec la communauté scolaire au Luxembourg sera-t-il assuré ? En jetant un regard en arrière sur les placements à l’étranger que le Luxembourg a connus dans le passé, la CCDH estime qu’il serait utile d’inclure des garanties additionnelles dans le projet de loi au lieu de simplement se fier au changement de pratiques et aux décisions des acteurs individuels. On pourrait ainsi par exemple 29 Ad Article 19 – L’accueil socio-éducatif à l'étranger : « Cet article vise certaines situations très particulières, en général suite à une prise en charge en psychiatrie juvénile ou dans un autre cadre très spécialisé au Luxembourg. L’encadrement nécessaire à ces mineurs ou jeunes adultes ne peut pas être pris en charge au Luxembourg, faut d’une offre adaptée. Dans nos pays voisins, les instances nationales compétentes ont mis en place des dispositifs d’accueil « au loin » de certains bénéficiaires, qui ne peuvent évoluer positivement que s’ils se trouvent à une distance significative de leur base (famille, cercles d’amis, réseaux), permettant un dépaysement favorable à l’apprentissage de nouvelles structures comportementales. Dès lors, le Luxembourg collabore avec des prestataires étrangers offrant ce type de mesures spécialisées. De manière générale, on distingue les mesures stationnaires de pédagogie intensive des mesures stationnaires de pédagogie individualisée (individualpädagogische Maßnahmen), permettant la prise en charge de bénéficiaires présentant des difficultés majeures à s’intégrer dans un groupe ». 30 Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse, Liste des enfants et des jeunes adultes vivant au Luxembourg qui sont accueillis, placés en institution ou en famille d'accueil au Luxembourg ou à l'étranger au 1er avril 2022, disponible sur men.public.lu 15 s’imaginer de prévoir le fait que l’institution devra se trouver au plus près possible de la famille du mineur/jeune adulte, si cela est dans son intérêt, et, lorsqu’il ne s’agit pas d’un pays frontalier, la nécessité d’avoir un lien fort avec le pays de destination et que l’intérêt supérieur de l’enfant soit davantage ou à nouveau analysé dans ce cadre. Dans ce contexte, il échet encore d’insister sur l’importance d’une collaboration intensive entre les acteurs nationaux et ceux à l’étranger et à la mise à disposition des moyens pour que la famille puisse continuer à être impliquée dans la vie de leur enfant (par exemple par le remboursement des frais de voyage ou encore l’attribution de jours de congés spéciaux). De même, il est indispensable de prévoir la mise en place d’un suivi après le retour au Luxembourg. On peut d’ailleurs noter que le fait de laisser ouverte l’option d’un placement dans des institutions à l’étranger, sans conditions ou garanties additionnelles, évite d’une certaine manière aussi de devoir se questionner sur les changements nécessaires pour créer les mêmes conditions de prise en charge au Luxembourg.
3. Mesures d’accueil en famille d’accueil Les mesures d’accueil en famille d’accueil sont règlementées par les articles 20 à 24 du projet de loi. Or, les détails de nombreuses obligations qui, à l’avenir, s’imposeront aux accueillants seront précisés par des règlements grand-ducaux.31 Or, comme déjà mentionné ci-dessus, la CCDH regrette qu’elle n’ait pas eu la possibilité d’analyser les règlements grand-ducaux auxquels le projet de loi fait référence à plusieurs reprises à cause de leur dépôt tardif. Ce type d’accueil présente de nombreux avantages pour les bénéficiaires par rapport à un placement en institution. Il permet aux enfants d’être accueillis et d’évoluer dans un cadre familial stable et d’avoir leur(s) personne(s) de référence présente(s) 24 heures sur 24, 7 jours sur
4. L’accueillant doit répondre aux besoins affectifs, émotionnels et éducatifs de l’enfant, en lui procurant un lien d’attachement sécurisant, tout en permettant le maintien ou la reconstruction du lien avec ses parents, sa fratrie ou les autres membres de sa famille. C’est une tâche qui est difficile et complexe et exige beaucoup des personnes qui assument ce rôle.32 Au vu de ce qui précède, la CCDH rappelle son idée de prévoir une hiérarchie entre les différentes mesures à mettre en place lorsque l'intérêt de l'enfant exige qu’il soit éloigné de son milieu familial. Dans ce contexte, l’accueil dans un cadre familial serait à privilégier à l’accueil dans un établissement et dans ce contexte d milieu, , l’enfant sera alors confié, 31 Voir les articles 20, 35 et 87du projet de loi n°7994 32 Avis de Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l sur le projet de loi n°7994, doc.parl. 7994/06 16 par ordre de priorité, à un membre de famille, un « accueillant familial » et en dernier lieu un établissement.33 Or, on constate depuis longtemps que le nombre de candidats est inférieur aux besoins du secteur. Le présent projet de loi tente dès lors d’améliorer la situation actuelle en essayant de créer de meilleures conditions pour attirer plus de familles intéressées à assumer ce rôle. La CCDH se prononcera d’abord sur la terminologie employée dans le projet de loi (a) ainsi que sur l’importance d’une augmentation de l’offre de l’accueil dans un cadre familial (b), avant de se pencher sur les différentes modifications qui sont prévues par le législateur pour y arriver, que ce soit l’introduction d’un nouveau statut légal (c), la création d’une maison d’accueil au sein de l’ONE (d), l’introduction du congé d’accueil (e) ou l’introduction explicite de certains droits procéduraux pour les accueillants dans le texte de la loi (f). La CCDH abordera en dernier lieu la question du déménagement à l’étranger de la famille d’accueil (g). a) Terminologie L’article 20

(1)du projet de loi précise qu’« on entend par accueil en famille d’accueil la mesure qui consiste à prendre en charge de jour et de nuit, de façon non occasionnelle, de façon permanente ou par périodes de jour et de nuit, des mineurs ou des jeunes adultes dans un cadre familial. Cet accueil a lieu dans un cadre qui correspond à la résidence ou au domicile d’au moins un des accueillants. Le mineur ou le jeune adulte y partage la vie familiale » et l’article 1er 8° définit l’« accueillant » comme « la personne physique qui exerce l’activité d’accueil socio-éducatif en famille d’accueil ». À la lecture de ces dispositions, il ressort que la volonté du législateur ne semble pas être de limiter ce type d’accueil exclusivement aux couples, mais plutôt d’insister sur le cadre familial que ce type d’accueil offre à l’enfant. On peut néanmoins se demander si l’utilisation constante dans le projet de loi du terme d’accueil en « famille d’accueil » permet réellement de refléter cette ouverture d’esprit, alors qu’une famille se compose toujours d’au moins deux membres de famille, au sens large du terme.34 Il doit pourtant être clair que l’accueil dans un cadre familial doit être accessible à toutes les configurations familiales et que toute personne remplissant les conditions fixées par la loi et, le cas échéant, le règlement grand-ducal, doit avoir la possibilité d’accueillir un enfant. La CCDH pourrait dès lors s’imaginer une formulation alternative faisant plutôt référence à un accueil dans un cadre familial. 33 Décret belge portant le code de la prévention, de l'Aide à la jeunesse et de la protection de la Jeunesse, Art. 25, op.cit. 34 Jean-Manuel Larralde, Famille et Convention européenne des droits de l’homme, Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 11/2013, p.21-29 17 À tout le moins, la CCDH invite les autorités compétentes à veiller à l’avenir, dans la promotion de cette activité ainsi que dans leur communication avec des potentiels candidats, à clairement indiquer que l’accueil familial est une démarche ouverte à tous, peu importe l’âge, la culture ou la situation sociale. Il doit être clair que tous les types de familles entrent en question : en couple hétérosexuel ou homosexuel, avec des enfants ou sans, famille recomposée ou monoparentale, etc. Cela peut aussi concerner la situation d'une personne qui vit seule. Dans ce cadre, la CCDH constate également qu’à différents endroits, le projet de loi fait référence aux « parents biologiques »35 pour parler de la famille de l’enfant, alors qu’à d’autres endroits le terme de « famille d’origine »36 est employé. Ces deux termes ne sont pourtant pas interchangeables. Dans ce sens, il faut souligner qu’un enfant ne doit pas nécessairement avoir un lien biologique avec ses parents ou d’autres membres de sa famille et que le terme de « famille d’origine » est plus inclusif alors qu’il permet d’intégrer les différentes formes de famille qui existent dans notre société. La CCDH invite dès lors le législateur à prendre en compte ces réflexions et à adopter une terminologie uniforme à travers l’ensemble du projet de loi. b) Augmentation de l’offre En comparaison avec d’autres pays, le Luxembourg privilégie clairement l’accueil institutionnel qui reste dominant. Ainsi, selon le dernier recensement, publié en date du 1er octobre 2021, 772 enfants étaient accueillis dans un cadre institutionnel contre 527 enfants accueillis en famille d’accueil.37 L’explication en est évidente : il n’existe actuellement pas suffisamment de familles d’accueil.38 On constate en effet depuis longtemps, comme cela a déjà été relevé, que le nombre de candidats est inférieur aux besoins du secteur. Il y a une absence de nouveaux candidats qui seraient prêts à s’engager dans cette tâche et les raisons en sont variées. Le commentaire de l’article 20 note que « l’accueil en famille s’adresse principalement à des profils très spécifiques comme des bébés ou mineurs en très bas âge pour lesquels un accueil institutionnel serait néfaste ou au contraire, des mineurs et jeunes adultes qui ne supportent pas les contraintes d’un accueil institutionnel ». La CCDH estime pourtant 35 Voir par exemple l’article 37

(1)3 et le commentaire des anciens articles 8 et 10 de la version initiale du projet de loi n°7994 36 Voir par exemple l’article 8 du PL 7994, l’exposé des motifs et le commentaire de l’ancien article 24 de la version initiale du projet de loi n°7994 37 Informations fournies à la CCDH par le Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse 38 Selon les informations fournies à la CCDH par le Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse, il y a actuellement 242 familles d’accueil standard (volontaires) et 310 famille d’accueil proche au Luxembourg, voir aussi Avis de Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l sur le PL 7994, doc.parl. 7994/06 18 que tout enfant doit avoir la possibilité d’être accueilli dans un cadre familial, pour les raisons mentionnées plus haut, et que cette forme d’accueil ne devrait pas seulement être réservée aux enfants en très bas âge. Les causes créant cette pénurie de candidats méritent d’être explorées. L’importance du développement de ce type d’accueil a également été soulignée par le Comité des droits de l’enfant dans ses récentes observations finales qui y a recommandé au Luxembourg « [d]’éliminer progressivement les placements en institution et de favoriser la prise en charge des enfants en milieu familial chaque fois que cela est possible, et de développer le système de placement en famille d’accueil pour les enfants qui ne peuvent pas être maintenus dans leur famille, afin de réduire le nombre d’enfants placés en institution ».39 Même s’il parait évident que le législateur ne peut répondre à toutes les recommandations et revendications, il lui incombe de trouver un juste équilibre entre les différents besoins et intérêts en cause, ceux de l’enfant en premier lieu, mais aussi de la famille d’accueil et de la famille d’origine. Il est donc important de créer un cadre légal pour les familles d’accueil permettant à ces personnes de pouvoir exercer leurs missions dans les meilleures conditions possibles. Le présent projet de loi tente dès lors d’améliorer la situation actuelle et de rendre l’activité d’accueillant plus « attractive ». Selon les informations dont dispose la CCDH, il est également prévu d’organiser une campagne d’information et de recrutement dès que la loi sera votée. La CCDH estime néanmoins que les dispositions prévues devront être adaptées davantage si le législateur espère vraiment augmenter les capacités de ce type d’accueil. Ses critiques et recommandations seront élaborées plus en détail dans la suite du présent chapitre. Alors qu’il existe un véritable besoin d’augmenter l’offre pour ce type d’accueil, il est tout aussi important de mettre en place les garanties nécessaires pour un accueil de qualité. La CCDH souligne dans ce contexte également que l’ONE devra assumer son rôle d’interlocuteur pour ces familles et véritablement informer, aider et accompagner ces dernières.

1. c)Formes et statuts Le présent projet de loi vise à réformer l’accueil des mineurs en famille d’accueil. Le but est de prendre en compte la diversité des différentes situations qui peuvent se Comité des droits de l’enfant, Observations finales concernant le rapport du Luxembourg valant cinquième à sixième rapports périodiques, p.6, 21 juin 2021, CRC/C/LUX/CO/5-6, disponible sur : disponible sur : www.ohchr.org 39 19 présenter en définissant les différentes formes d’accueil et en instaurant des statuts juridiques différents. Concernant les différentes formes, l’article 21 du projet de loi établit 3 formes différentes. Il s’agit d’abord de l’accueil en famille classique, qui lui se divise en 3 sous-catégories (accueil standard, accueil séquentiel et accueil urgent). Ensuite, le texte prévoit encore la possibilité de l’accueil en famille d’accueil proche ainsi que l’accueil en famille d’accueil pédagogique intensif. En outre, « pour rendre compte de la diversité des situations et des motivations des candidats-accueillants »40, le projet de loi instaure trois statuts juridiques différents, à savoir le statut de volontaire, le statut d’accueillant proche et le statut d’indépendant. La CCDH salue l’introduction d’un statut juridique pour les accueillants, qui jusqu’ici n’en disposait pas ce qui les mettait face à de nombreux obstacles au quotidien, notamment dans leur contact avec les administrations et services. 41 La majorité des accueillants actuels tombera sous le statut de « volontaire » et à un moindre degré d’accueillant proche. Toutefois, la véritable nouveauté par rapport à la situation actuelle est la création du statut d’indépendant, qui existe déjà dans d’autres pays.42 Selon le gouvernement, il s’agit de « tenir compte de la diversité des situations et des motivations des candidats-accueillants, et aussi [de] rendre l’activité d’accueillant plus attractive ».43 Alors que la CCDH n’est pas en mesure d’anticiper l’impact que cette nouveauté aura effectivement sur l’augmentation du nombre de candidats d’accueillants, elle se demande néanmoins si elle reflète véritablement les besoins du terrain. Dans ce contexte, la CCDH note que dans un récent avis sur le présent projet de loi, l’association des familles d’accueil au Luxembourg « Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l. », souligne que « [l]a proposition que les familles d’accueil peuvent changer de métier en optant pour le statut d’indépendant après l’accueil d’un enfant ne répond pas à nos besoins réels. Nous avons déjà notre métier et souhaitons l’exercer en réintégrant la fonction professionnelle occupée auparavant une fois la phase de (re)construction d’un attachement sécure chez l’enfant placé terminée » et insiste par contre sur l’importance d’une rémunération adaptée ainsi que sur le congé d’accueil.
2. d)Maison de l’accueil en famille Avec ce projet de loi, il est institué, au sein de l’ONE, une « Maison de l’accueil en famille », qui dans le futur sera le « guichet unique » pour tous les accueillants. Elle 40 Commentaire de l’ancien article 24 de la version initiale du projet de loi n°7994 41 Avis de Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l sur le projet de loi n°7994, doc.parl. 7994/06 42 Art. 24 du projet de loi n°7994 43 Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse, Une réforme de la protection de la jeunesse conforme à la Convention internationale des droits de l’enfant, Dossier de presse, 29 mars 2022 20 aura pour mission de sélectionner les accueillants sur base de critères clairs et transparents et d’organiser aussi bien la formation initiale que continue des accueillants. La procédure afférente à la sélection, à la formation de base et continue et à la supervision sera fixée par un règlement grand-ducal,44 qui n’a pas été publié en temps utile pour être pris en compte dans le présent avis. En outre, la maison de l’accueil de famille sera responsable de l’information et de la promotion de l’accueil en famille d’accueil et de l’établissement de données statistiques. Ces modifications envisagées par le projet de loi sous avis semblent vouloir répondre aux revendications des familles d’accueil qui dans le passé se plaignaient du manque d’harmonisation des méthodologies de travail des différents acteurs, notamment en ce qui concerne la philosophie de travail, le nombre d’enfants encadrés par un professionnel ou encore des différences en matière de droit de visites des familles d’origine.45 La CCDH espère que cette approche permettra d’apporter plus de transparence et de clarté aux accueillants. Elle estime néanmoins que le rôle de ce service de l’ONE ne devrait pas se limiter à la supervision des accueillants mais aussi être celui d’informer, d’accompagner et d’aider les accueillants en cas de problèmes. Elle recommande dès lors d’ajouter encore la mission de l’accompagnement et du conseil des familles de l’accueil aux missions prévues à l’article 35 du projet de loi.
3. e)Congé d’accueil L’article 24 du projet de loi prévoit le droit à un congé d’accueil pour la famille d’accueil standard et la famille d’accueil proche ayant opté pour le statut de volontaire, tout en limitant celui-ci à 10 jours et en réservant ce droit à un seul accueillant si la famille se compose de plusieurs accueillants. Avant de se prononcer sur cette modification, qui à première vue peut sembler positive, il y a lieu d’abord de rappeler le contexte plus général qui existe actuellement en matière de congés accordés lorsqu’un enfant est « accueilli » dans une famille. Il échet ainsi de noter qu’en cas de naissance d’un enfant, la mère a droit à un congé de maternité de +-5 mois, alors que qu’en cas d’adoption d’un enfant, un des parents a droit à un congé d’accueil de 12 semaines. Dans les deux cas, l’autre parent a droit à un congé de naissance/paternité de 10 jours. En outre, chacun des deux parents a droit à un congé parental de 6 mois à temps plein. Par contre, les accueillants n’ont à l’heure actuelle 44 Projet de règlement grand-ducal concernant les familles d’accueil, disponible sur www.legilux.public.lu 45 Voir : Exposé des motifs du projet de loi n° 7994 et Avis de Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l sur le projet de loi n°7276 instituant un régime de protection de la jeunesse et portant modification de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire, doc.parl. 7276/06, entretemps retiré du rôle des affaires de la Chambre des Députés 21 aucun droit à un congé spécial. Ils semblent en effet souvent suspendre leur activité professionnelle pendant un certain temps en ayant recours à un congé sans solde,46 ou même démissionner pour pouvoir se dédier à l’enfant qui leur a été confié. Selon le commentaire de l’article, le nouveau congé d’accueil de dix jours doit permettre aux accueillants de faire connaissance, de se familiariser avec les routines de la famille et de trouver leurs repères dans la nouvelle constellation. La CCDH estime néanmoins qu’il est fort illusoire de penser que ce temps permettrait d’atteindre ce but. Dix jours ne permettent pas à la famille d’accueil de vraiment apprendre à connaître cet enfant et – encore plus important – ce temps ne permet pas à l’enfant, ayant souvent un passé compliqué et souffrant de traumatismes, de prendre racine dans la nouvelle famille d’accueil et de former des liens d’attachement avec celle-ci. La CCDH invite dès lors le législateur à trouver une solution plus adaptée, qui ne crée pas de différence de traitement injustifiée, mais surtout qui permette de garantir l’intérêt supérieur de chaque enfant. Par ailleurs, il faut souligner que le droit à un congé d’accueil est réservé à un seul accueillant. Les auteurs du projet de loi ne semblent donc pas uniquement s’être inspirés du congé de naissance/paternité pour fixer la durée du congé d’accueil à 10 jours, mais aussi des modalités de celui-ci alors que dans les deux cas, seulement une personne peut en profiter. Or, la CCDH souligne qu’en cas de congé de naissance/paternité, l’autre parent est également en congé, plus précisément en congé de maternité. En limitant le congé d’accueil à un accueillant, le gouvernement encourage l’idée du modèle anachronique où très probablement, ce sera de nouveau la femme qui prendra ce congé d’accueil et le partenaire n’aura alors pas la possibilité de pleinement s’investir dans ce rôle. Cette réflexion est également valable pour le congé en cas adoption d'un enfant. En ce qui concerne la durée du congé de naissance/paternité, la CCDH se permet de faire référence à la prise de position de la plateforme JIF (Journée internationale des femmes), dans laquelle il est souligné que « le congé de paternité pose les conditions nécessaires pour favoriser un partage égalitaire du travail de soin dans le couple et rend possible un investissement à part égale de chaque partenaire dans le rôle parental dès la naissance de l’enfant » et qui revendique d’augmenter celui-ci à 3 mois à temps plein.47 Au vu de ce qui précède, la CCDH invite le gouvernement à adopter une vue plus égalitaire de la parentalité, que ce soit pour les parents de naissance, adoptifs ou encore, comme c’est le cas ici, en cas d’accueil d’un enfant. 46 Avis de Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l sur le projet de loi n°7276 47 Voir la prise de position de la plateforme JIF, disponible sur : https://fraestreik.lu 22
4. f)Droits procéduraux pour l’accueillant Selon les auteurs du projet de loi, il est prévu d’accorder certains droits procéduraux aux accueillants. Il échet néanmoins de constater que le projet de loi n’accorde aux accueillants que ponctuellement des droits spécifiques dans la procédure judiciaire devant le juge de la jeunesse, comme par exemple le droit d’être cités à l’audience telle que prévue à l’article 60. En outre, l’article 78 du projet de loi établit un droit de correspondance au profit de l’accueillant après la fin de la mesure d’accueil en famille d’accueil. Or, à part ces exemples ponctuels, à la lecture du projet de loi, il devient clair que l’accueillant n’est pas considéré comme véritable partie au procès. En effet, l’article 52 spécifie explicitement que l’accueillant n’a pas la qualité de partie au procès et par conséquent le législateur ne lui attribue pas les mêmes droits qu’aux autres parties au procès. Il n’aura dès lors pas non plus de droit à un avocat, il ne pourra pas saisir le juge ni consulter le dossier. La CCDH regrette que les auteurs du projet de loi ne fournissent pas plus d’informations sur les raisons les ayant amenés à adopter cette approche qui aux yeux de la CCDH ne prend pas suffisamment en compte les droits de l’accueillant, et la place que ce dernier prend aux yeux de l’enfant placé. À la lecture de l’avis de l’association « Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l. », il devient aussi clair que les revendications de celle-ci n’ont pas été prises en compte par le législateur.48 La CCDH estime que surtout dans des cas où l’enfant a déjà été placé auprès d’un accueillant par décision judiciaire et où il s’agit de modifier les conditions de ce placement ou d’y mettre fin, l’accueillant aurait tout intérêt et droit à pouvoir activement participer au procès et de pouvoir bénéficier des mêmes droits procéduraux que les autres parties au procès.
5. g)Déménagement à l’étranger de la famille d’accueil L’article 20

(2)du projet de loi réglemente le déménagement à l’étranger de la famille d’accueil en précisant les règles applicables et la procédure à suivre. Il est ainsi prévu que « [l]a famille d’accueil informe l’ONE de son intention au moins 6 mois avant la date de déménagement prévue. L’ONE en informe le cas échéant les juridictions de la jeunesse et leur soumet son avis à ce sujet. » Il y a donc certaines restrictions qui sont mises en place. Le commentaire de l’article précise ainsi que cette obligation d’information préalable est censé « permettre à l’ONE 48 Avis de Fleegeelteren Lëtzebuerg a.s.b.l sur le projet de loi n°7994, doc.parl. 7994/06 23 d’analyser la situation du mineur et de donner un avis au tribunal par rapport aux effets potentiels du déménagement sur celui-ci ».49 Le déménagement à l’étranger ne semble donc possible qu’avec l’accord préalable de l’ONE en cas de procédure volontaire et celui du juge de la jeunesse en cas de procédure judiciaire. Alors que les auteurs du projet de loi ne mentionnent pas du tout le rôle de la famille d’origine dans ce contexte, on peut néanmoins supposer qu’en cas de maintien de l’autorité parentale auprès de la famille d’origine, l’accord préalable de cette dernière sera également requis alors qu’il s’agit d’un acte non-usuel. Par contre, si tel n’est pas le cas, la famille d’origine ne semble pas avoir de moyens pour s’y opposer. Le commentaire de l’article note que « cette disposition est surtout importante pour assurer que le bénéficiaire puisse garder ses liens d’attachement avec sa famille d’origine ».50 La CCDH se demande néanmoins comment cette disposition devrait permettre d’assurer ce but. Ainsi dans la mesure où, dans le cadre du respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, il est primordial de garantir le maintien du lien familial, et surtout sachant que le but devrait être pour un enfant de pouvoir retourner dans sa famille d’origine, la CCDH se demande si on ne devrait pas restreindre davantage les déménagements à l’étranger des familles d’accueil. Il se pose par ailleurs la question de la prise en compte de la proximité géographique de l’enfant avec son milieu habituel, lui permettant de maintenir des liens avec son réseau familial, social et amical. Dans ce contexte, il échet également de rappeler les recommandations du Comité des droits de l’enfant qui dans ses plus récentes observations finales avait recommandé au gouvernement luxembourgeois « de veiller à ce que les parents reçoivent un appui approprié leur permettant d’être impliqués dans la vie de leurs enfants et faire en sorte que les enfants placés en milieu de substitution puissent retrouver leur famille » et surtout « de faire en sorte que les enfants soient placés en famille d’accueil sur son territoire et à proximité immédiate de leur famille [d’origine]».51 C. Procédures Lorsqu’il s’agit de mettre en place des mesures d’aide, de soutien et de protection au profit du mineur et de sa famille, la procédure peut soit être volontaire, soit judiciaire. Les deux procédures sont fondamentalement distinctes et ceci à différents niveaux. 49 Commentaire de l’ancien article 22 de la version initiale du projet de loi n° 7994 50 Ibid. 51 Comité des droits de l’enfant, Observations finales concernant le rapport du Luxembourg valant cinquième à sixième rapports périodiques, op.cit., p.7 24 Premièrement, comme le terme le suggère, la procédure volontaire est mise en place à la demande des bénéficiaires et sans intervention du juge, alors que la procédure judiciaire peut être imposée et implique l’intervention du juge de la jeunesse. Or, dans le futur, l’ONE sera dans les deux cas l’acteur principal car il lui appartiendra de veiller à la mise en place des mesures. Deuxièmement, le champ d'application matériel est différent dans les deux cas. Alors que les mesures volontaires peuvent être mises en place lorsque l'intérêt supérieur du mineur n'est pas garanti ou risque de ne pas être garanti ou pour aider ou soutenir le mineur, le jeune adulte ou la famille, le déclenchement de la procédure judiciaire est beaucoup plus restreint.52 Troisièmement, comme l’impact sur la vie du mineur et de sa famille risque d’être différent, l’étendue des droits et garanties procédurales qui leur sont conférés varient aussi considérablement en fonction de la procédure dans laquelle on se retrouve. Quatrièmement, alors que la procédure volontaire ne se limite pas seulement aux mineurs mais peut aussi s’appliquer aux jeunes adultes jusqu’à l’âge de 25, et le cas échéant même 27 ans, ceci n’est pas le cas pour la procédure judiciaire qui est uniquement applicable aux enfants de moins de 18 ans. Dans son avis, la CCDH va analyser en premier lieu la procédure volontaire, pour ensuite se pencher sur la procédure judiciaire. Cette analyse se focalisera surtout sur le champ d’application matériel et territorial ainsi que sur les droits du mineur, pour ensuite aborder quelques questions spécifiques à l’une et l’autre procédure. 1. Procédure volontaire Le Luxembourg connait une judiciarisation beaucoup plus importante que d’autres pays européens. Les auteurs du projet de loi précisent dès lors dans l’exposé des motifs qu’un des buts de ce texte consiste à prioriser la procédure volontaire et de n’avoir recours à la procédure judiciaire qu’en dernier ressort. La CCDH se demande néanmoins comment cet objectif est concrètement garanti dans le PL et estime que ceci ne ressort pas clairement de celui-ci. Même s’il semble y avoir une intention de mettre en place cette priorisation en pratique, une inclusion textuelle aurait l’avantage de garantir une meilleure sécurité juridique et de garantir cette priorisation par la loi et non seulement à travers des engagements. 52 Art. 51

(1)du projet de loi n°7994 : « Le tribunal de la jeunesse peut ordonner sur requête des mesures judiciaires à l’égard d’un mineur chaque fois que la santé ou sécurité du mineur sont en danger ou que les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, sentimental, intellectuel ou social sont gravement compromises » 25 Dans ce contexte, il faut souligner que, sans garantie explicite dans le projet de loi, la mise en œuvre pratique dépendra des professionnels du terrain. Certains se sont déjà engagés dans une voie qui favorise la participation active des parents et des mineurs en les responsabilisant et les motivant. D’autres, au contraire, sont restés dans la logique de la loi de 1992 qui accorde une large part à judiciariser des situations dès qu’ils se rendent compte que les parents ne sont pas prêts d’adhérer de suite aux mesures proposées. Il faudra un important travail de sensibilisation et d’information pour pousser ces professionnels à développer d’autres approches.

1. a)Champ d’application matériel et déroulement de la procédure volontaire L’élément déclencheur de la procédure volontaire est l’« intérêt supérieur du mineur » Ainsi, l’article 41 du projet de loi prévoit que « chaque fois que l’intérêt supérieur du mineur n’est pas garanti ou risque de ne pas être garanti des mesures volontaires peuvent être mises en place ». De plus, « une mesure peut également être mise en place pour aider ou soutenir le mineur, jeune adulte ou la famille ». En ce qui concerne le déroulement de la procédure, la prise en charge peut être mise en place à la demande du mineur, du jeune adulte ou de la famille. Dans ce contexte, la CCDH rappelle encore une fois que la procédure volontaire est applicable jusqu’à 25 ans et exceptionnellement jusqu’à 27 ans. Lorsque la demande pour une prise en charge vient d’un mineur, l’article 44 du projet de loi prévoit des limites. Alors qu’il est prévu de manière générale dans le 2e alinéa que « le mineur et le jeune adulte sont en droit de demander, sous quelque forme que ce soit, l’assistance de l’ONE », le 3e alinéa précise pourtant que pour la mise en place d’une mesure ambulatoire individuelle,53 la demande peut uniquement venir d’un enfant de plus de 14 ans. Dans la version initiale, une condition supplémentaire était celle de devoir disposer de la capacité de discernement. Selon le commentaire de l’article, l’idée était de s’aligner sur l’article 13 de la loi de 2014 relative aux droits des patients,54 qui réglemente les droits du patient mineur non émancipé. Il échet pourtant de préciser que la loi de 2014, qui semble avoir servi comme source d’inspiration aux auteurs du projet de loi, ne prévoit pas d’âge minimum mais se base uniquement sur la capacité de discernement et prévoit que le mineur peut recevoir des soins sans accord explicite ou à l’insu des parents. On note dans ce contexte que le Code civil (p. ex. articles 378-2 et 388-1) ne prévoit pas non plus de limitation d’âge, mais utilise comme seul critère la capacité de discernement qui est donc évaluée au cas par Il s’agit des mesure ambulatoire individuelles prévues aux articles 10 à 14 :, la prise en charge psychothérapeutique (art.10), la prise en charge psychologique (art.11), l’intervention précoce (art.12), le soutien au développement par la psychomotricité ou l'ergothérapie (art.13) et le soutien au développement par l’orthophonie (art.14) 54 Loi du 24 juillet 2014 relative aux droits et obligations du patient, Mémorial A n°140 du 31 juillet 2014 53 26 cas. La CCDH estime qu’il n’est pas raisonnable d’imposer une limite d’âge fixe pour toute demande d’aide provenant d’un mineur, mais qu’il faudrait plutôt adopter une approche plus flexible qui permet d’entendre les besoins exprimés par l’enfant et d’évaluer sa situation individuelle. Alors qu’on part d’une bonne intention, celle d’offrir une aide à tout enfant qui en fait la demande, finalement plusieurs obstacles sont mis en place qui rendent l’accès à cette aide assez difficile en pratique. À part la condition de l’âge, il est également prévu que dès que les parents s’y opposent, on doit y mettre fin, sans qu’il ne soit pourtant précisé à quel moment les parents seront effectivement informés qu’une mesure a été mise en place. Certes, en cas d’opposition par les parents, l’ONE ou le prestataire peuvent servir comme médiateur et en cas de maintien du désaccord, une judiciarisation de la situation est possible. Toutefois, cette procédure est assez fastidieuse et difficile à accomplir pour un enfant de sorte que l’accès à une aide devient de fait presque inaccessible. Dans ce sens, la CCDH fait référence à l’idée des autorités judiciaires selon laquelle « [l]a procédure en cas d’opposition des parents ou détenteurs d’autorité parentale à une mesure ambulatoire nécessite d’être clarifiée et précisée ».55 Il faudrait prévoir une procédure rapide en cas d’opposition des parents pour ne pas bloquer excessivement la prise en charge de l’enfant. Les intérêts des parents ne devraient pas prédominer sur les besoins de l’enfant. Dans le projet de loi initial, une autre procédure était également prévue pour une prise en charge en urgence. Par le biais d’un amendement, cette procédure a été supprimée et remplacée par l’article 37, paragraphe 4 qui prévoit la possibilité pour un prestataire d’admettre un bénéficiaire pour une « prise en charge immédiate », sans l’accord de l’ONE en cas de demande de la part du mineur ou du jeune adulte. La durée peut s’étendre à un mois pour une prise en charge ambulatoire et à 10 jours pour une prise en charge stationnaire. Dans ce dernier cas, il incombe au prestataire d’informer « immédiatement » les titulaires de l’autorité parentale. En cas de refus de la part de ces derniers, l’ONE doit mettre fin à la mesure volontaire. En ce qui concerne l’information des titulaires de l’autorité parentale, et leur possible opposition, il s’agit de différencier entre les mesures stationnaires et non stationnaires. En cas de demande de prise en charge immédiate ambulatoire, rien n’est prévu dans le texte sur le moment de l’information des titulaires de l’autorité parentale. Le commentaire de l’ancien article notait uniquement qu’ils ne sont pas informés « de suite ». Il s’agissait donc d’une décision au cas par cas qui restait, comme il semble, à la libre appréciation des prestataires. Le commentaire du nouvel article ne donne malheureusement pas davantage d’informations à ce sujet. Ainsi, dans la mesure où il 55 Avis commun de la Cour d'appel, du Parquet Général, des Parquets de Diekirch et de Luxembourg et des Tribunaux d'arrondissement de Diekirch et de Luxembourg sur le projet de loi n°7994, p.27, doc. parl. 7994/07 27 s’agit de prestations de courte durée, peut-on s’imaginer que les parents ne seront pas du tout contactés ? À quel moment seront-ils avertis ? La CCDH estime que ces questions sur la mise en pratique de cette obligation d’information des parents méritent d’être clarifiées. Par contre, en cas d’accueil stationnaire, les parents sont à contacter immédiatement et une procédure à suivre est prévue. Ainsi, en cas de refus de la part des personnes titulaires de l’autorité parentale, le prestataire doit informer l’ONE « sans délai », qui met alors fin à la prise en charge immédiate d’accueil stationnaire. La CCDH souligne néanmoins que les raisons ayant amené le mineur à demander une telle prise en charge peuvent persister même en cas de refus de la part des personnes titulaires de l’autorité parentale. Elle invite dès lors les auteurs à trouver des solutions adéquates pour assurer, en cas de besoin, la continuité de la prise en charge.
2. b)Champ d’application territorial En ce qui concerne le champ d’application territorial, l’article 43 du projet de loi précise que le chapitre sur la procédure volontaire s’applique à tous les mineurs et jeunes se trouvant sur le territoire luxembourgeois. Le commentaire de l’article ajoute que ceci inclut évidemment aussi les mineurs non accompagnés. Cette précision, qui peut paraître anodine à première vue, est extrêmement importante et contribue à combler un vide juridique, qui existait depuis longtemps. Ainsi, tel que noté par l’ l’Ombudsman fir Kanner a Jugendlecher (ci-après « OKAJU ») dans son rapport de 2021 au Comité des droits de l’enfant,56 « à l’état actuel, la loi de la protection de la jeunesse ne s’applique pas aux mineurs non accompagnés qui n’ont pas de tuteur, par le simple fait que personne ne détient l’autorité parentale sur ces jeunes »57 et « l’ONE leur refuse aussi, en pratique, un encadrement, conformément à la loi sur l’aide à l’enfance (…).»58 Dans son dernier rapport au Comité des droits de l’enfant, en octobre 2020, la CCDH avait également insisté sur la particulière vulnérabilité de ces enfants et avait souligné l’importance d’un accueil et d’un accompagnement adapté si on veut identifier les vulnérabilités particulières et les protéger contre les risques de violence, d’exploitation et de traite des êtres humains. Elle avait invité le gouvernement à garantir une prise en charge adéquate pour tous les mineurs non accompagnés se trouvant sur le 56 Les Observations relatives aux 5ème et 6ème rapports périodiques du Luxembourg en application de l’art 44 de la Convention relative aux droits de l’enfant par l’Ombudsman fir Kanner a Jugendlecher (OKAJU), octobre 2020, disponible sur www.okaju.lu 57 Ibid, §266 58 Ibid. 28 territoire luxembourgeois, nonobstant leur statut légal.59 Dans son récent rapport annuel de 2021, l’OKAJU note que « la pratique s'est établie récemment que le ONE prend en charge les enfants et les jeunes qui arrivent au Luxembourg sans être accompagnés et qui sont encadrés et pris en charge selon les modalités et mesures de l'aide à l'enfance et à la famille ». Or, il n’existe à l’heure actuelle toujours pas de statut particulier pour les mineurs non accompagnés en dehors de toute procédure d’asile, ce qui fait que ces enfants restent dans un flou juridique.
3. c)Droits du mineur La procédure volontaire est basée sur les droits des bénéficiaires, donc du mineur et de la famille. Certains droits sont ainsi explicitement prévus dans le projet de loi, dont notamment la participation à toutes les étapes, y compris le droit d’être entendu, le droit à un traducteur/interprète, le réexamen périodique des mesures, la transparence des décisions, les voies de recours ou encore le partage d’informations entre professionnels. Tous ces points, ainsi que la question du droit à un avocat lors de la procédure volontaire, seront abordés plus en détail dans la suite de ce chapitre. Il échet pourtant de souligner qu’« [e]ntre reconnaître des droits aux enfants dans le cadre des procédures protectionnelles qui les concernent et leur permettre de les exercer concrètement et réellement, il y a bien souvent une marge importante. »60 Ainsi, même si certains droits leur sont explicitement reconnus dans le projet de loi, il faut aussi les rendre accessibles à tous les enfants concernés en veillant à une information spécifique et détaillée qui soit adaptée à leur âge, leurs connaissances linguistiques et leurs vulnérabilités individuelles. En outre, la CCDH salue l’introduction du principe de non-discrimination dans le projet de loi (voir l’article 4561 et commentaire de l’article 2), mais se demande comment il sera garanti en pratique de sorte à ce qu’aucune famille et aucun enfant ne soient discriminés. 59 Les Observations relatives aux 5ème et 6ème rapports périodiques du Luxembourg en application de l’art 44 de la Convention relative aux droits de l’enfant par la Commission consultative des Droits de l’Homme du Grand-Duché de Luxembourg, octobre 2020, p. 25-26, disponible sur www.ohchr.org ; voir aussi : CCDH, Rapport sur la traite des êtres humains au Luxembourg - Années 2017-2018, p.60, disponible sur www.ccdh.public.lu 60 Défense des enfants – International Belgique, Outil pédagogique N°4-2016, Droits procéduraux et justice des mineurs, Septembre 2016 61 Article 45 « Les critères pris en compte » : “Pour chaque mesure il convient de prendre en compte les critères suivants : (…) 5° la mesure prend en compte les droits du bénéficiaire sans discrimination ou distinction aucune fondée sur la race, l’origine, la couleur de peau, le sexe, l’orientation sexuelle, le changement de sexe, l’identité de genre, la situation familiale, l’âge, l’état de santé, le handicap, les mœurs, les opinions politiques ou philosophiques, la langue, l’appartenance ou la non-appartenance, vraie ou supposée, à une nation, ethnie, une race ou religion déterminée, la situation de fortune, l’incapacité, la naissance ou de toute autre situation du mineur, du jeune adulte et de la famille ; » 29 Elle souligne qu’il ne suffit pas de proclamer ce droit, mais qu’il faut adopter une approche transversale dans la mise en œuvre du présent projet de loi, qui prenne en compte les différentes vulnérabilités et besoins spécifiques de chaque enfant se trouvant sur le territoire luxembourgeois si on veut garantir le respect du principe de non-discrimination dans la pratique.

(1)Droit d’être entendu L’article 47 du projet de loi prévoit le principe de la participation du bénéficiaire et son droit d’être entendu. Il est ainsi noté que « [l]e mineur et le jeune adulte ont le droit d’être entendus et d’exprimer leur opinion sur toute question qui les concerne », mais avec la précision que ce droit peut être limité « en cas d’urgence ou de situation exceptionnelle ». Il est encore ajouté que « [l]e mineur peut se faire assister par une personne de son choix pour communiquer son opinion » et que « [l]e mineur et le jeune adulte reçoivent toute information nécessaire pour assurer leur droit à l’information et à la participation. » Tout en notant que la terminologie employée est inspirée du Code civil et du Nouveau Code de procédure civile, la CCDH souligne pourtant qu’il s’agit ici de garantir les droits d’un enfant, et que les limitations de ce droit devraient être évitées dans la mesure du possible. Dans ce sens, la CCDH aurait préféré un encadrement plus strict des notions d’ « urgence » et de « situation exceptionnelle » afin de délimiter davantage les situations dans lesquelles cette exception peut être utilisée. Dans son Observation générale n°12, le Comité des droits de l’enfant avait souligné que le droit de l’enfant à être entendu, ne devrait pas être suspendu pendant ou après les situations de crise et que ces derniers « devraient être encouragés à participer à l’analyse de leur situation (…) ».62 Alors qu’elle aurait une préférence pour une adaptation du texte de loi, elle souligne qu’il serait judicieux de l’inclure tout au moins dans le commentaire des articles, afin de définir plus clairement l’intention du législateur.

(2)Droit à un avocat La CCDH note que l’article 47 du projet de loi prévoit la possibilité pour le mineur de se faire assister par une personne de son choix pour communiquer son opinion, mais ne parle pas explicitement d’un avocat. Elle note que même s’il s’agit d’une procédure volontaire, un désaccord entre les bénéficiaires et l’ONE n’est pourtant pas impossible. Dans la mesure où il s’agit néanmoins de mesures qui ont un impact sur la vie familiale, 62 Comité des droits de l’enfant, Observation générale n°12

(2009)Le droit de l’enfant d’être entendu, CRC/C/GC/12, p.25, §125 30 sur l’enfant et sur ses droits, on peut s’imaginer que la présence d’un avocat peut, le cas échéant, être utile si les personnes concernées en ressentent le besoin.

(3)Droit à un traducteur L’article 48 du projet de loi prévoit qu’en cas de besoin, l’État met un traducteur à la disposition du mineur, du jeune adulte et de la famille et prend en charge les frais, ce qui est à saluer. Néanmoins, l’assistance d’un traducteur est limitée à certaines situations,63 ce qui soulève la question de savoir quelles autres situations, régies par le présent projet de loi, risquent alors d’être exclues. On peut s’imaginer qu’il s’agit surtout de la volonté d’utiliser convenablement les fonds publics. Or, dans la mesure où, comme les auteurs le notent dans le commentaire de l’article, il s’agit de « garantir que dans un pays fondamentalement multiculturel et plurilinguistique, les bénéficiaires potentiels de mesures puissent comprendre les enjeux qui les concernent et ainsi, participer en connaissance de cause aux procédures », il échet de souligner que le droit de participation à la procédure doit être pleinement garanti à toutes les étapes de la procédure et qu’il est primordial d’éviter des situations où les bénéficiaires ne se trouveraient pas en mesure de comprendre les mesures à adopter ou d’exprimer leur opinion. Dans ce sens, la CCDH souligne que toutes les informations fournies à l’enfant devraient toujours être communiquées d’une manière adaptée à l’âge et à la maturité de l’enfant, mais aussi tenir compte des différences culturelles et de genre ainsi que des besoins particuliers des enfants ayant un handicap physique ou mental, ou des difficultés de communication. Il faut d’ailleurs s’assurer que, dans la pratique, l’enfant ait effectivement compris les informations lui fournies. Finalement, la CCDH s’interroge sur la terminologie employée par les auteurs du projet de loi. Il échet ainsi de noter que dans le cadre de cette procédure, les bénéficiaires devraient aussi bien avoir droit à un traducteur qu’à un interprète. Ceci semble être la volonté des auteurs alors qu'ils prévoient que son intervention se fait aussi bien pour traduire des documents que lors des entretiens. La CCDH invite donc les auteurs à adapter la terminologie afin d’éviter toute confusion ou insécurité juridique.

(4)Réexamen périodique des mesures L’article 46 prévoit un réexamen périodique des mesures mises en place, c’est-à-dire ces dernières sont réexaminées et adaptées en cas de besoin et ceci au minimum tous 63 Art. 48 du PL 7994 : « (…) L’intervention se limite aux entretiens de concertation relatives au PI, au premier contact avec la famille, aux situations où des documents officiels doivent être expliqués et potentiellement signés et aux situations où les professionnels de l’ONE accompagnent la famille pour diverses démarches administratives. » 31 les 6 mois. Il s’agit d’assurer que la situation du mineur soit réévaluée régulièrement et surtout de garantir la continuité de la prise en charge et le cas échéant de sa justification. Cela doit se faire indépendamment de la question de savoir si le bénéficiaire en a fait la demande ou pas. Tout en notant que la réévaluation est un bon outil pour éviter tout risque de continuité d’une prise en charge non nécessaire, la CCDH estime qu’en même temps il faut faire attention à ne pas créer de surcharge administrative.

(5)Voies de recours Finalement, ce chapitre prévoit les voies de recours contre les décisions d’octroi, de refus ou de retrait de l’ONE dans le cadre de la procédure volontaire. Le projet de loi initial prévoyait que toute décision administrative pouvait faire l’objet d’un recours gracieux devant le ministre compétent ou d’un recours en annulation devant le tribunal administratif. Or, comme les auteurs l’admettent dans le commentaire de l’article amendé, « les juridictions administratives ne disposent, ni des compétences techniques pour appréhender des mesures éducatives ou thérapeutiques, ni les ressources en personnel et en temps pour acquérir de telles nouvelles compétences ». Voilà pourquoi, il est prévu d’en charger un organe judiciaire spécialisé. Le recours se fait dorénavant devant le tribunal de la jeunesse et, en appel, la chambre d’appel de la jeunesse auprès de la Cour supérieure de justice. Dans ces cas, le recours est introduit, instruit et jugé conformément à la procédure judiciaire, telle que réglementée par les articles 52 à 66 du projet de loi. Contrairement aux voies de recours prévues dans le projet de loi initial, l’amendement a le mérite d’avoir clarifié la procédure à suivre, ainsi que les décisions pouvant être contestées. Or, finalement, si déjà dans le cadre de la procédure volontaire, on n’est pas assisté par un avocat, on peut se demander si les parties concernées auront vraiment toutes les informations nécessaires pour exercer effectivement leur droit de faire un recours. Cette question se pose plus particulièrement pour un mineur. d) Partage et échange d’informations entre professionnels Suite aux amendements, le nouvel article 39 prévoit ce qui suit : « Par dérogation à l’article 8 du Code de procédure pénale et à l'article 458 du Code pénal, les personnes soumises au secret de l’instruction ou au secret professionnel et tous les autres professionnels qui concourent à l’exécution de la présente loi, sont autorisés à partager entre eux des informations à caractère secret nécessaires, afin d'évaluer la situation individuelle du bénéficiaire, de déterminer et de mettre en œuvre les missions prévues par la présente loi. 32 Le partage des informations relatives à une situation individuelle est strictement limité à ce qui est nécessaire à l'accomplissement de la mission d’aide, de soutien ou de protection des mineurs, des jeunes adultes et des familles. Les parents, les personnes titulaires de l’autorité parentale et le mineur, en fonction de son âge et de sa maturité, sont préalablement informés, suivant des modalités adaptées, sauf si cette information est contraire à l'intérêt du mineur. » Ce nouvel article, qui s’applique dorénavant également à la procédure judiciaire, est fortement inspiré de la disposition présente dans la législation française, comme l’a suggéré la Commission nationale pour la protection des données (CNPD) dans son avis relatif au projet de loi. Toutefois, il est à noter qu’à travers l’amendement, les auteurs ont rajouté l’information préalable à tout partage d’information en faveur des personnes concernées, tout en omettant de reprendre explicitement la possibilité d’opposition de la part du bénéficiaire qui était initialement prévue. Il est donc à se demander l’intention des auteurs était vraiment de ne plus prévoir de possibilité d’opposition au partage d’informations. De manière générale, l'échange entre les différents professionnels, peu importe le domaine, est essentiel pour coordonner les différentes actions visant le bien-être, la santé et le développement des enfants. En effet, la protection de l’enfance ne peut pas relever de la responsabilité d’un seul acteur, mais nécessite la mise en réseau et une étroite collaboration entre différents acteurs, sur le plan formel et non formel. En Allemagne, on parle d’une « Verantwortungsgemeinschaft »64, donc d’une sorte de « communauté de responsabilité partagée » qui réunit tous les acteurs clés pour garantir la protection des enfants et des jeunes en danger. Dans ce contexte, il est à souligner que malgré une certaine clarification du texte par l’amendement, la formulation du secret professionnel partagé demeure assez large et il se pose la question de savoir si cette notion est suffisamment bien encadrée pour permettre à tout professionnel concerné de savoir exactement quelles données peuvent être partagées. De même, il se pose la question de savoir comment gérer les situations où les acteurs ne sont pas forcément au courant des informations dont disposent les autres professionnels. On pourrait ainsi s’imaginer l’élaboration d’une sorte de vadémécum avec des lignes directrices, pour assurer une prise en charge globale et holistique du mineur et de sa famille et apporter des précisions sur le cadre, le déroulement précis du partage d’informations, ainsi que les données pouvant faire l’objet d’un tel partage. 64 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Neues Kinder-und Jugendstärkungsgesetz, Informationen zum Gesetz, 2021, disponible sur www.bmfsfj.de 33 2. Procédure judiciaire Il est des cas où une démarche volontaire ne sort pas ses effets. Si la déjudiciarisation reste toujours la voie à préconiser il faut tenir compte qu’il est des cas où l’intervention contraignante est nécessaire. Quelles que soient les mesures prises, elles doivent toujours être de sorte à impliquer toutes les parties concernées et à les responsabiliser. Dans le passé de nombreuses interventions judiciaires étaient vécues comme punitives et « injustes », dans la mesure aussi où elles étaient perçues comme voulant opposer l’enfant à sa famille. Cette façon de comprendre les choses se fonde sur une pensée que l’on retrouve jusque dans les années 90 du siècle dernier dans nos pays voisins. Elle a progressivement changé de sorte qu’à partir d’un moment où il s’agissait de tout faire pour que les parents adhèrent à la mesure qui est prise même si elle est contraignante. C’était certes une question de respecter la dignité des parents, de s’extirper d’une attitude moralisante, mais avant tout c’était se rendre compte qu’il n’était pas possible de penser qu’un enfant allait s’opposer à ses parents et accepter en son for intérieur une parentectomie qui a pour objet de couper les liens entre l'enfant et sa famille. Penser pouvoir « punir » les parents en comptant que l’enfant acceptera la mesure était une illusion porteuse aussi d’effets collatéraux voire traumatisants. Cette vision des choses a été prise en compte par un certain nombre de professionnels, mais le cadre légal n’a jamais suivi cette évolution. Preuve en sont les nombreuses mesures de garde provisoire sans en informer les parents ou les mineurs, la pratique du Parquet en cas de mesure de placement à charger la police à récupérer les enfants dans les écoles, les crèches, les foyers de jours sans que les parents n’en soient informés au préalable, l’interdiction en cas de placement d’autoriser des rencontres entre les enfants et leur parent ou à les réduire de telle sorte que la relation en souffrait et n’avait plus de consistance concrète. Sauf cas particuliers, cette façon de procéder pouvait être considérée comme une pratique de violence institutionnelle, et était une grave intrusion dans la vie de l’enfant, de sa famille et attentatoire au respect des droits de l’enfant tels que consacrés dans la CIDE. Il est en l’état actuel impossible d’anticiper combien souvent le juge sera impliqué à l’avenir, étant donné que jusqu’à présent la judiciarisation des situations complexes était prioritaire. On ne peut qu’espérer qu’avec la priorisation des mesures volontaires, on assistera à une diminution des interventions judicaires. Dans ce même contexte, la CCDH note que par la déjudiciarisation, des acteurs comme l’OKAJU65 et le Médiateur66 pourront intervenir plus facilement que ceci est actuellement le cas. 65 L’article 3

(6)de la loi du 1er avril 2020 instituant l’Ombudsman fir Kanner a Jugendlecher prévoit que « L’Ombudsman fir Kanner a Jugendlecher ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ni remettre en cause le bien-fondé d’une décision juridictionnelle ». 66 Article 3

(3)de la loi du 22 août 2003 instituant un médiateur : « Le médiateur ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle ». 34 Dans la mesure où il y aura des situations où l’intervention du tribunal de la jeunesse restera nécessaire, il est surtout important de prévoir toutes les garanties procédurales et respecter les droits fondamentaux du mineur et des membres de la famille, et de les impliquer tant que faire se peut dans la procédure. Comme pour la procédure volontaire, la CCDH analysera les champs d’application matériel (a) et territorial (b) avant de se pencher sur les différents droits du mineur lors de la procédure judiciaire (c). a) Champ d’application matériel Pour la procédure judiciaire, l’élément déclencheur de la compétence matérielle du juge de la jeunesse, tel que défini par le nouvel article 51

(1)est le suivant : « Chaque fois que la santé ou sécurité du mineur sont en danger ou que les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, sentimental, intellectuel et social sont gravement compromises », le tribunal de la jeunesse peut ordonner des mesures judiciaires à l’égard du mineur. La CCDH note qu’il s’agit d’un seuil qui semble plus élevé que celui pour les mesures volontaires. Par contre, elle estime que dans le contexte du présent article, l’emploi du terme « sentimental », qui renvoie à la vie affective et amoureuse, n’est pas adapté et devrait être remplacé par le terme « émotionnel » qui recouvre l'ensemble des sentiments qu’une personne peut éprouver. Elle souligne par ailleurs que la notion de « la santé ou la sécurité du mineur » qui seraient en danger est assez large. Comme déjà mentionné dans les observations générales du présent avis, l’amendement n° 21 complète le paragraphe 1er en prévoyant que « [l]e développement social du mineur est présumé être gravement compromis lorsqu’il a commis une infraction pénale punie d’une peine de réclusion à vie ou à temps ou d’une peine d’emprisonnement de plus de deux ans ». Tout en saluant l’introduction de cette précision dans le présent projet de loi, la CCDH estime qu’il aurait également été envisageable de prévoir explicitement que les faits faisant encourir une peine d’emprisonnement de moins de 2 ans peuvent être considérés, au cas par cas, comme pouvant compromettre son développement social, sans pour autant introduire une présomption.

1. b)Champ d’application territorial En ce qui concerne la compétence territoriale du tribunal de la jeunesse, il échet de noter que l’article 51 du projet de loi prévoit non seulement que celle-ci est déterminée par la 35 résidence du mineur ou des titulaires de l’autorité parentale, mais spécifie explicitement qu’elle l’est aussi par le « lieu où le mineur a été retrouvé ». Alors qu’à première vue cette formulation peut paraître surprenante, en réalité l’inclusion des mineurs trouvés sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg répond à des revendications de longue date par les acteurs de protection des droits de l’enfant au niveau national et international67 et qui sont abordés de manière plus détaillée dans le chapitre précédent (Voir supra : Chapitre C. Procédures, 1. Procédure volontaire,
2. b)champ d’application territorial). Voilà pourquoi la CCDH ne peut que saluer la décision des auteurs du projet de loi de prévoir explicitement que le tribunal de la jeunesse est aussi compétent pour les mineurs retrouvés sur le territoire luxembourgeois. Elle souligne néanmoins que le commentaire de l’article 51 est formulé de manière plus restrictive, dans la mesure où il précise qu’il s’agit de permettre la saisine du tribunal de la jeunesse pour un mineur qui est retrouvé au Luxembourg et qui « nécessite une prise en charge dans le cadre de la procédure d’urgence » prévue à l’article 66. Dans ce contexte, la CCDH se demande s’il ne serait pas préférable de clarifier de manière générale que le projet de loi dans son entièreté s’applique à tout mineur et jeune adulte se trouvant sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg qui tombe dans le champ d’application matériel dudit projet de loi. La CCDH tient à souligner qu’il ne suffit évidemment pas d’introduire des dispositions sporadiques dans le présent projet de loi, mais qu’il s’agit de repenser et réformer le système actuel de la prise en charge des enfants non accompagnés au Luxembourg. Il est donc essentiel de créer un cadre juridique spécifique ainsi qu’une structure spécifique pour les enfants non accompagnés qui ne se trouvent pas en procédure d’asile afin de leur offrir un statut juridique et une prise en charge adaptée. Pour plus de détails, la CCDH se permet de renvoyer au récent rapport du CELPL et de l’OKAJU sur l’UNISEC qui offre de plus profondes réflexions sur la thématique tout en soulevant que « le Luxembourg doit, tout comme l’Europe entière, dans l’intérêt des jeunes concerné.e.s et de la société en général, repenser fondamentalement la prise en charge des MNA afin de créer de réelles perspectives d’insertion (…) ».68 Comité des droits de l’enfant, Observations finales concernant le rapport du Luxembourg valant cinquième à sixième rapports périodiques, op.cit. 68 Ombudsman -Contrôle externe des lieux privatifs de liberté (CELPL) et l’Ombudsman fir Kanner an Jugendlecher (OKAJU), L’unité de sécurité du CSEE, Rapport spécial, mars 2022, pages 36-41, disponible sur www.okaju.lu 67 36
3. c)Droits du mineur Le projet de loi met en place une panoplie de droits et garanties procédurales pour le mineur, mais aussi pour les autres parties intervenant dans la procédure. Évidemment, certains droits et garanties sont identiques quant à leur principe, aussi bien dans la procédure volontaire que dans la procédure judiciaire, alors que d’autres diffèrent. Alors que le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales est bien sûr aussi important dans la procédure volontaire, il est absolument crucial pour la procédure judiciaire, qui est à priori non volontaire, donc imposée et ayant des effets potentiels plus importants. Voilà pourquoi la CCDH regrette que contrairement à la procédure volontaire, les auteurs n’aient pas inclus un chapitre spécifique sur les droits du mineur, du jeune adulte et de sa famille dans le cadre de la procédure judiciaire. La CCDH est d’avis que ceci aurait contribué à la lisibilité et à la clarté du texte, mais aussi permis de mettre un accent sur l’importance du respect des droits fondamentaux et garanties procédurales du mineur et de sa famille, tel que revendiqué par le gouvernement.69 Dans ce contexte, il échet de noter que le projet de loi n°7991 instaurant un droit pénal pour mineurs introduit toute une série de droits procéduraux pour les mineurs en conflit avec la loi, en s’inspirant notamment de la Directive européenne 2016/800 du 11 mai 2016 relative à la mise en place de garanties procédurales en faveur des enfants qui sont des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales 70 ou encore des Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur une justice adaptée aux enfants.71 Il échet pourtant de souligner que ces lignes directrices et les droits procéduraux y mentionnés sont applicables pour tous les mineurs qui se trouvent dans une procédure judiciaire. Il s’agit en effet de garantir une justice adaptée aux enfants avant, pendant et après la procédure judiciaire, peu importe dans quel contexte celle-ci est à placer. La CCDH regrette pourtant que les auteurs du projet de loi omettent d’intégrer cette approche dans le cadre du présent projet de loi. Alors que certains droits comme le droit à un avocat, le droit d’être entendu ou encore le droit de consultation du dossier sont explicitement mentionnés, d’autres droits, comme p.ex. le droit à l’information, le droit à la traduction/interprétation font défaut. La CCDH invite dès lors les auteurs du présent projet de loi à s’inspirer des normes internationales pour mettre en place une justice véritablement adaptée aux enfants. 69 Voir l’exposé des motifs du projet de loi n°7994 : Cinq objectifs spécifiques, 3. Améliorer les garanties procédurales 70 Directive (UE) 2016/800 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à la mise en place de garanties procédurales en faveur des enfants qui sont des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales, OJ L 132, 21.5.2016, p. 1–20 71 Conseil de l’Europe, Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur une justice adaptée aux enfants, 17 novembre 2010, disponible sur www.coe.int/fr 37 En ce qui concerne les droits et garanties spécifiques du mineur qui sont effectivement prévus dans le chapitre sur la procédure judiciaire, la CCDH se penchera particulièrement sur le droit à un avocat, le droit à la consultation du dossier et le droit d’être entendu.

(1)Droit à un avocat L’avocat de l’enfant joue un rôle particulièrement important permettant aux enfants et aux jeunes de s'impliquer ou d’être impliqués dans tous les contacts et procédures avec les autorités judiciaires en tant que véritables sujets de droit, et ceci non seulement dans les procédures pénales mais également dans toutes les procédures civiles. L’article 58 du projet de loi prévoit que « tout mineur est obligatoirement assisté par un avocat ». La CCDH ne peut que saluer l’introduction d’une assistance obligatoire par un avocat pour tout mineur en procédure judiciaire, ce qui jusqu’ici faisait malheureusement défaut. Il est pourtant intéressant de noter qu’alors que le projet de loi prévoit certes au premier paragraphe de l’article 58 que « les parties (…) ont le libre choix de l’avocat », le 2e paragraphe qui traite plus particulièrement de l’assistance du mineur par un avocat, reste muet sur la question du libre choix de l’avocat. Alors que le commentaire de l’article 58 apporte plus de précisions sur la volonté du législateur, en précisant que « (…) [l]e juge de la jeunesse demande à cette fin au Bâtonnier de l’ordre des avocats de designer un avocat d’office pour le mineur. Le mineur garde toutefois le libre choix de son conseil et peut demander à ce qu’il lui soit désigné un autre avocat par le Bâtonnier de l’ordre des avocats », la CCDH regrette que ceci ne ressort absolument pas de la formulation de l’article 62. Elle invite dès lors les auteurs du projet de loi à reformuler l’article 58 afin de clarifier que même si le mineur doit obligatoirement être assisté par un avocat, il revient effectivement au mineur de librement choisir celui-ci et uniquement, s’il ne le fait pas, il revient alors au Bâtonnier de l’ordre des avocats de lui en désigner un d’office. Dans ce sens, elle se permet de faire référence à l’article 6

(3)du projet de loi n°7992 relatif aux droits des mineurs victimes et témoins dans le cadre de la procédure pénale, qui prévoit explicitement que le mineur a le libre choix de son avocat.72 Dans ce contexte, la CCDH estime qu’il est aussi important de prévoir le recours à des avocats ayant l’expertise et l’expérience nécessaires en matière de droits et de la 72 Projet de loi n° 7992, Article 6

(3)« Le mineur a le libre choix de son avocat. Si l’avocat désigné par le mineur ne peut être contacté ou refuse de l’assister ou si le mineur ne peut désigner un avocat, l’avocat est désigné par le Bâtonnier parmi la liste d’avocats spécialisés en matière de droits de l’enfant établie par le Bâtonnier ». 38 psychologie de l’enfant.73 Même si toute partie, y inclus le mineur, doit garder le libre choix de l’avocat, on peut néanmoins s’imaginer que la liste d’avocats spécialisés, qui existe déjà à l’heure actuelle, leur soit soumise pour leur offrir la possibilité d’un choix éclairé. Par contre, si le mineur ne peut ou ne veut pas lui-même choisir un avocat et qu’il revient alors au Bâtonnier de lui en désigner un, la CCDH recommande de prévoir explicitement dans le texte de la loi qu’il doit s’agir d’un avocat spécialisé en matière de droits de l’enfant et d’aligner ainsi les dispositions du présent projet de loi avec celles du projet de loi n°7991 instituant un droit pénal pour mineurs. Dans ce sens, la CCDH rappelle que le principe d’une justice adaptée aux enfants est d’une portée générale et transversale.

(2)Consultation du dossier En ce qui concerne la consultation du dossier, l’article 59 prévoit qu’un mineur de plus de 14 ans pourra uniquement le faire en présence de son avocat alors qu’un mineur de moins de 14 ans ne pourra pas du tout le consulter. La CCDH estime qu’au lieu d’imposer une limite d’âge fixe, il faudrait plutôt adopter une approche plus flexible qui permet d’évaluer la situation individuelle de l’enfant. Dans les deux cas, il incombera à l’avocat d’expliquer le contenu à l’enfant dans un langage adapté et compréhensible. Voilà pourquoi, il est d’autant plus important que l’avocat de l’enfant soit formé en matière de droits et de la psychologie de l’enfant.

(3)Le droit d’être entendu Le droit de l’enfant d’être entendu est garanti à l’article 12 de la CIDE, qui dispose ce qui suit: «

1. Les États parties garantissent à l’enfant qui est capable de discernement le droit d’exprimer librement son opinion sur toute question l’intéressant, les opinions de l’enfant étant dûment prises en considération eu égard à son âge et à son degré de maturité.
2. À cette fin, on donnera notamment à l’enfant la possibilité d’être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative l’intéressant, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un représentant ou d’une organisation approprié, de façon compatible avec les règles de procédure de la législation nationale.» 73 Voir intervention de Valérie Dupong à la Table ronde sur l’avenir de la protection de la jeunesse au Grand-Duché de Luxembourg du 20 mai 1999 dans OKAJU, Jeunes en conflit avec la loi et les droits de l’enfant, Acquis et futurs défis pour le système de justice, 2022, p. 253, « Depuis quelques années, le Barreau du Luxembourg a donc mis en place une formation bisannuelle pour avocats pour enfants. (…) Le but actuel est de professionnaliser encore plus cette formation qui est en pleine évolution ». 39 Dans son Observation générale n°12

(2009)sur « Le droit de l’enfant d’être entendu », le Comité des droits de l’enfant offre des explications additionnelles sur l’interprétation de cette disposition et des recommandations sur sa mise en œuvre pratique. La CCDH salue la décision des auteurs d’ancrer le droit de l’enfant d’être entendu dans le projet de loi, alors que la loi de 1992 relative à la protection de la jeunesse, actuellement en vigueur, n’en tient pas suffisamment compte. La CCDH regrette néanmoins que ce droit se retrouve quelque peu caché à l’article 60, intitulé « le déroulement de l’audience ». Le projet de loi rend obligatoire pour le tribunal de la jeunesse d’entendre tout mineur âgé de plus de 6 ans. La CCDH note pourtant que le fait d’entendre l’enfant ne permet pas nécessairement de garantir une réelle prise en considération de son opinion lors de la décision prise par le juge de la jeunesse. Par contre, il n’existe pas de droit d’être entendu pour un enfant âgé de moins de 6 ans, mais le tribunal peut le faire s’il le juge utile. Alors que le commentaire de l’article fait encore référence à l’article 388 du Code civil pour préciser que tout mineur capable de discernement peut également demander à être entendu, la CCDH insiste sur l’importance de ne pas adopter une vue restrictive de la « capacité de discernement », alors qu’on doit toujours présumer qu’un enfant a la capacité de se forger une opinion propre et reconnaître qu’il a le droit de l’exprimer. La CCDH note que le projet de loi réserve la décision finale au juge de la jeunesse, sans offrir une possibilité à l’enfant de moins de 6 ans de faire une demande, par le biais de son avocat, d’être entendu par le juge. La CCDH note, dans ce contexte, que dans son Observation générale n°12 précitée, le Comité des droits de l’enfant souligne que « l’article 12 n’impose aucune limite d’âge en ce qui concerne le droit de l’enfant d’exprimer son opinion, et décourage les États parties d’adopter, que ce soit en droit ou en pratique, des limites d’âge de nature à restreindre le droit de l’enfant d’être entendu sur toutes les questions l’intéressant » et que « [l]a recherche montre que l’enfant est capable de se forger une opinion dès le plus jeune âge, même s’il ne peut encore l’exprimer verbalement. Par conséquent, la mise en œuvre intégrale de l’article 12 exige la reconnaissance et le respect des formes non verbales de communication, y compris le jeu, le langage corporel, les mimiques, le dessin et la peinture, par lesquelles les enfants très jeunes montrent leur compréhension, leurs choix et leurs préférences ».74 La CCDH invite dès lors les auteurs du projet de loi à repenser la formulation de l’article 60 du projet de loi en tenant dûment compte des recommandations du Comité des droits de l’enfant. 74 Comité des droits de l’enfant, Observation générale n°12

(2009)Le droit de l’enfant d’être entendu, CRC/C/GC/12, p.7, §21 40 Par ailleurs, la CCDH souligne qu’afin de garantir le droit de participation et d’être entendu de l’enfant non seulement en théorie, mais également en pratique, les conditions nécessaires doivent être mises en place. Ainsi, les audiences au tribunal doivent être tenues dans un environnement adapté à l’enfant en tenant compte de ses besoins individuels spécifiques. Des efforts particuliers doivent être faits pour permettre notamment aux enfants en situation de handicap, en situation de migration et à ceux qui ne parlent aucune des langues officielles du pays, d’exprimer leurs opinions. L’enfant a d’ailleurs le droit d’être informé de son rôle pendant le procès, de se voir expliquer les procédures et présenter les autres intervenants. Dans son Observation générale n°12, le Comité des droits de l’enfant précise encore qu’« un enfant ne peut se faire entendre efficacement si le contexte est intimidant, hostile, peu réceptif ou inadapté à son âge. La procédure doit être à la fois accessible et adaptée à l’enfant. Il faut veiller en particulier à offrir à l’enfant des informations qui lui sont adaptées et à l’aider à défendre sa cause, et prêter attention à la mise à disposition d’un personnel spécialement formé, à l’apparence des salles d’audience, à l’habillement des juges et des avocats, et à la présence de paravents et de salles d’attente séparées. »75 Pour plus de détails sur les différents droits et garanties procéduraux dont doivent bénéficier les enfants, la CCDH se permet de faire un renvoi vers son avis sur le projet de loi n°7991 portant introduction d'un droit pénal pour mineurs. Après avoir analysé en détail la question du respect des différents droits et garanties procéduraux de l’enfant, la CCDH se penchera sur des questions plus générales, mais tout aussi importantes. D. Recueil d’informations préoccupantes 1. Mise en place d’un nouveau système : la CRIP Le projet de loi propose d’introduire une procédure de recueil d’informations préoccupantes qui est censée offrir une alternative au système de signalement au juge de la jeunesse ou au service protection de la jeunesse du Parquet qui existe actuellement. Comme le ministère public n’interviendra plus dans les procédures d’aide, de soutien et de protection aux enfants, aux jeunes adultes et à leurs familles, il sera ainsi créée une cellule de recueil des informations préoccupantes (ci-après la « CRIP »), qui 75 Ibid., p.10, §34 41 sera instituée au sein de l’ONE qui deviendra l’acteur principal en la matière. La CRIP aura pour mission de recueillir et de traiter toute information préoccupante qui lui sera communiquée. Le ministère public garde toutefois l’opportunité de poursuivre les auteurs présumés d’infractions pénales,76 et la CRIP doit informer le procureur d’État de « tout fait susceptible de constituer un crime ou un délit ».77 Alors que le commentaire de l’article reste muet sur les raisons ayant mené les auteurs à proposer cette nouvelle approche, la CCDH estime qu’il est important de mettre en lumière les points faibles du système actuel afin de pouvoir faire une véritable comparaison avec les modifications proposées par les auteurs du projet de loi. Actuellement, toute personne ayant connaissance d’une situation qui pourrait constituer un danger pour un enfant peut s’adresser au juge de la jeunesse ou au service de la protection de la jeunesse du Parquet.78 L’idée est de donner la possibilité aux magistrats d’intervenir rapidement en cas de soupçon d’un enfant en danger. Même si a priori une telle approche peut paraitre efficace, il échet néanmoins de constater que le système actuel ne fonctionne pas correctement et que justement toute personne n’est pas nécessairement en mesure de pouvoir évaluer ce qui constitue une situation qui mérite l’intervention d’une autorité judiciaire. Les auteurs du projet de loi sous avis semblent confirmer cela en estimant que la nouvelle procédure d’information préoccupante permettra d’éviter que « les institutions et les personnes privées transmettent des informations sous le terme de « signalement » ou de « dénonciation » au ministère public, (…) sans qu’un fait pénal n’y soit pourtant mentionné ».79 Or, une fois la procédure déclenchée, elle risque de causer beaucoup de dégâts et de traumatismes chez les enfants et leurs familles. En 2018, un guide pratique sur les « Procédures à suivre par les professionnels de l’enfance et de la jeunesse en cas de maltraitance » avait été publié qui devait servir comme outil de travail pour les acteurs de terrain concernant le signalement aux autorités judiciaires. Ce guide avait été créé comme réponse à une circulaire que le Parquet avait fait circuler parmi le personnel enseignant et éducatif et qui devait donner un peu plus d’orientation quant au signalement. Le document du Parquet adoptait une interprétation tellement large des situations nécessitant un signalement qu’il avait à l’époque occasionné beaucoup d’inquiétudes et d’insécurités parmi les acteurs de terrain.80 Même 76 Voir notamment l’article 23 paragraphe 2 du Code de la procédure pénale (obligation pour professionnel de signaler des faits susceptibles de constituer un crime ou un délit), l’article 410-1 du Code pénal (obligation de porter secours à une personne en danger) et l’article 140 du Code pénal (entrave à la justice). 77 Amendements gouvernementaux du 20 février 2023, op.cit., amendement n°