Projet de loi n°79941 portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes et aux familles portant modification : 1. du Code du travail ; 2. de

CHAMBE; i I OF COMMERCE L... UXEMBOURG POWERING BUSINESS Luxembourg, le 18 juillet 2022 Objet : Projet de loi n°79941 portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes et aux familles portant modification : 1. du Code du travail ; 2. de la loi modlfiee du 7 mars 1980 sur !'organisation judiciaire ; 3. de la loi modifiee du 16 juin 2004 portant reorganisation du centre socio-educatif de l'Etat; 4. de la loi modifiee du 4 juillet 2008 sur la jeunesse ; 5. de la loi modifiee du 1O decembre 2009 relative a !'hospitalisation sans leur consentement de personnes atteintes de troubles mentaux ; 6. de la loi du 1er aout 2019 concernant l'lnstitut etatique d'aide a l'enfant et a la jeunesse; et portant abrogation 1. de la loi modifiee du 10 aout 1992 relative a la protection de la jeunesse, 2. de la loi modifiee du 16 decembre 2008 relative a l'aide a l'enfance et a la famille. (6042MCI) Saisine : Ministre de /'Education nationale de l'Enfance et de la Jeunesse (30 mars 2022) Avis de la Chambre de Commerce Le projet de loi sous avis (ci-apres le « Projet ») a pour objet de reformer les dispositions legislatives relatives a la protection de la jeunesse et a !'aide a l'enfance et a la famille afin de la mettre en conformite avec la Convention relative aux droits de l'enfant, appelee encore Convention de NewYork, adoptee par l'Assemblee generate des Nations Unies le 20 novembre 1989 2 (ci-apres la « Convention des droits de l'enfant »). ' Lien vers le projet de loi sur le site de la Chambre des Deputes Lien vers le site des Nations Unies 2 CHAMBE; i I OF COMMERCE L- LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 2 En bref ► La Chambre de Commerce salue le Projet et la decision de proposer une reforme integrale du cadre legislatif dans son ensemble. ► Si les dispositions projetees s'inscrivent dans la lignee de la Convention relative aux droits de l'enfant et dans l'interet superieur des mineurs, des jeunes adultes et des families, elle propose de completer le Projet a certains egards afin de parfaire le cadre legislatif relatif a !'introduction d'un conge d'accueil extraordinaire, ainsi que les dispositions transitoires relatives a la procedure judiciaire. ► En outre elle insiste pour q!Je la duree du preavis du conge d'accueil soit fixee a deux mois pour s'aligner sur celui applicable aux autres congas extraordinaires. Contexte Le systeme legislatif actuel relatif a la protection de la jeunesse, mis en place par la loi modifiee du 10 aoOt 1992 relative a la protection de la jeunesse3, a montre apres plusieurs annees d'application ses forces, mais egalement ses faiblesses. Cette loi s'applique en effet tant en matiere de protection des mineurs, qu'en matiere penale pour mineurs, et !'application des deux regimes a objectifs distincts au sein d'une seule et meme juridiction peut contribuer a une confusion des roles du juge. Par ailleurs, la loi precitee ne tient pas compte de la conception de« l'enfant sujet de droit », mais utilise celle de« l'enfant-objet ». La conception de« l'enfant sujet de droit » etait deja reconnue au niveau international, mais non par les juges luxembourgeois, ceux-ci estimant que les dispositions intemationales n'etaient pas directement applicables en droit interne, ce a quoi le Projet sous avis vient remedier. Les tribunaux luxembourgeois auraient pu remedier a cette lacune et reconnaitre, du moins a certaines dispositions, le caractere d'applicabilite directe de la Convention relative aux droits de l'enfant, comme les ya d'ailleurs invite le legislateur dans l'expose des motifs relatifs a la loi du 20 decembre 19934 ayant introduit la convention dans le droit inteme. Le Projet sous avis entend ainsi introduire un nouveau corps de regles et abroger la loi du 10 ao0t 1982 en consequence. En parallele, la Joi modifiee du 16 decembre 2008 relative a l'enfance et a la famille 5 , qui avait d'ailleurs en son article 3 definit le mot« enfants », en reprenant la definition de la Convention 3 4 5 Lien vers le site de Leailux Lien vers le sjte de Leailux Uen vers le site de Leailux CHAMBE; i I OF COMMERCE L.. LUXEMBOURG POW..UNG BUSINESS 3 relative aux droits de l'enfant, avait instaure l'Office national de l'enfance (ci-apres « ONE » ), qui devait gerer et coordonner le secteur de l'aide a l'enfance et a la famille nouvellement cree. Or, !'evolution depuis !'adoption de cette loi pour la prise en charge des mineurs et des families ne permet plus a l'ONE d'executer convenablement ses missions. Le Projet sous avis, en abrogeant egalement la loi modifiee du 16 decembre 2008 relative a l'aide a l'enfance et a la famille, donne par consequent par le biais, ici aussi, de !'adoption de nouvelles dispositions, les moyens necessaires a l'ONE pour executer ses missions allant de la prevention a la protection, la priorite etant mise sur la prevention. L'ONE devient ainsi l'acteur central de l'aide, du soutien et de la protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux families. Afin de garantir une meilleure apprehension de l'interet superieur de l'enfant dans le cadre des procedures appliquees aux mineurs, ii est prevu , par le Projet sous avis, la separation des dispositions de nature protectrices de celles de nature penale. La reecriture integrale du cadre legislatif s'imposait done, avec le depot de trois projets de loi : un projet de loi portant introduction d'un droit penal pour mineurs, le Projet sous avis portant aide, soutien et protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles et un projet de loi relatif a la justice dans les affaires impliquant des mineurs victimes ou temoins. La reforme de la protection de la jeunesse, avec elle la separation entre les volets protection de la jeunesse et droit penal pour mineurs et la fusion de la protection de la jeunesse et de l'aide a l'enfance et a la famille concretisent des elements importants de !'accord de coalition 2018-2023 du Gouvernement luxembourgeois6 et honorent un engagement pris depuis 2019 par le Grand-Duche du Luxembourg vis-a-vis du Comite des droits de l'enfant des Nations Unies 7 , Comite qui avait recommande au legislateur luxembourgeois d'adopter un nouveau projet de loi. Considerations generales Le Projet sous avis a cinq objectifs specifiques : mettre la promotion des droits de l'enfant au cceur du nouveau dispositif legislatif, - favoriser les mesures volontaires et privilegier la prevention, - ameliorer les garanties procedurales, - mettre en ceuvre des simplifications procedurales et administratives, - ameliorer la demarche qualite. La Chambre de Commerce reprend en detail ci-dessous ces objectifs dans le but d'une bonne comprehension du projet sous avis. 6 Lien vers Je sjte du Gouvemement 7 Lien vers le site des Nations Unies CHAMBE; i I OF COMMERCE L.. LUXEMBOURG POWERING BUSINE;SS 4 I) La promotion des droits de l'enfant Le present projet de loi a objectif premier la promotion des droits des mineurs, des jeunes adultes et des families. Afin d'atteindre ce but, ii est notamment propose que toute structure du secteur regule par la loi modifiee du 8 septembre 1998 reglant les relations entre l'Etat et les organismes reuvrant dans les domaines social, familial et therapeutique 8 , et qui accueille de maniere non occasionnelle des mineurs et des jeunes adultes, ainsi que toute structure d'enseignement, doive respecter !'obligation de mettre en reuvre un concept de protection visant eviter toute forme de maltraitance et de danger allant l'encontre du bien-etre du mineur ou du jeune adulte. a a Le Projet met la priorite sur !'information et la participation des mineurs, des jeunes adultes et leurs parents dans le cadre de ces procedures, avec une priorite aux mesures d'aide volontaires, sans intervention judiciaire, c'est-a-clire une mesure d'aide, de soutien ou de protection declenchees par une demande directe ou indirecte du mineur, du jeune adulte ou de la famille. L'implication plus importante des families dans les procedures volontaires et judiciaires devrait aussi permettra de mieux atteindre cet objectif. La Chambre de Commerce approuve que les auteurs aient fait des droits de l'enfant l'objectif premier de la reforme. II) Les mesures volontaires favorisees et la prevention privilegiee Par le present Projet de loi le maintien aux parents de l'autorite parentale devient la regle . Les parents deviennent ainsi des partenaires, notamment avec l'ONE, grace aux mesures preventives mises en place evitant ainsi que des mesures judiciaires soient prises (mesures judiciaires qui n'interviendront qu'en cas d'echec des mesures volontaires). Des mesures ambulatoires sent egalement prevues, sous la forme de l'aide socio-familiale ou encore de !'assistance sociale et educative (anciennement mesure educative), soit en famille d'accueil ou en logement encadre. Des mesures d'accueil de jour, d'accueil stationnaire et des mesures d'accueil en famille d'accueil sent encore prevues. a Les familles d'accueil se voient accorder un nouveau statut, eu egard la diversite des situations des mineurs et des jeunes adultes et afin de rend re plus attractive le role d'accueillant. L'accueil en famille d'accueil est prevu principalement pour les bebes et les mineurs en bas age dont l'accueil en milieu institutionnel ne serait pas dans leur interet superieur, et pour les mineurs et les jeunes adultes dent l'accueil institutionnel serait trop contraignant. Trois statuts juridiques sont ainsi prevus : le statut de « volontaire » pour les personnes agissant en tant qu'accueillant benevole, le statut « d'independant », de maniere professionnelle, et le statut d'accueillant « proche », lorsque l'accueillant a un lien familial avec le mineur ou le jeune adulte. 6 Lien vers le site de Legilux CHAMBE; i I OF COMMERCE L- LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 5 L'accueil en famille d'accueil se fera sous 3 formes differentes, classique, proche, ou pedagogique, en fonction de la situation et des besoins lors de la prise du mineur ou du jeune adulte. Le Projet fixe pour les differentes formes d'accueil en famille, des maximas par rapport au nombre de mineurs et de jeunes adultes accueillis simultanement, permettant ainsi un encadrement adapte et optimal dans l'interet des mineurs et des jeunes adultes. Par exemple, pour l'accueil en famille standard et proche, la capacite d'accueil maximale est de 4 mineurs ou jeunes adultes simultanement, y compris les enfants mineurs issus de la famille, et pour l'accueil pedagogique intensif, la capacite d'accueil maximale est d'un1 mineur ou jeune adulte, sans tenir compte du nombre d'enfants mineurs issus de la famille Afin de permettre aux mineurs, aux jeunes adultes et aux familles d'accueil de se familiariser et de trouver leurs nouveaux reperes, un conge d'accueil est instaure. Ainsi !'article 26 du Projet prevoit un con ge d'accueil : pour la famille d'accueil dite « standard » (prise en charge des mineurs ou des jeunes adultes sans lien de parente de fai;:on permanente et duree indeterminee, cf. article 23 1 °

1. a)du Projet), ayant opte pour le statut de « volontaire » (statut correspondant l'accueil d'un mineur ou d'un jeune adulte aupres d'une personne digne de confiance et agissant en tant que benevole, cf. article 24 1 ° du Projet), a a pour la famille d'accueil dite « proche » (prise en charge des mineurs ou des jeunes adultes court ou long terme par une personne privee digne de confiance ayant un lien familial ou d'attachement avec le mineur ou le jeune adulte recueilli, cf. article 23 2° du Projet) ayant opte egalement pour le statut de « volontaire ». a a Ce conga d'accueil est insere, respectivement ajoute, dans le Code du travail. L'article L.233-16 du Code du travail est ainsi modifie, par !'article 114 du Projet. a Un conge extraordinaire est accorde la famille d'accueil pour une duree de 10 jours, par !'article 114 1 ° du Projet et un point 9 est ajoute l'alinea 1er de !'article L.233-16 du Code du travail. a Si la Chambre de Commerce approuve la limitation de ce droit au conge extraordinaire d'accueil un seul des accueillants, meme si la famille d'accueil se compose de plusieurs accueillants (cf. article 26 du Projet), elle regrette que le Projet ne precise pas, en cas d'accueil de plusieurs mineurs ou jeunes adultes simultanement (le Projet prevoyant une capacite d'accueil pour ces familles maxi male de 4 mineurs ou jeunes adultes simultanement), si ce conge est accorde pour chaque enfant ou pour taus. a La Chambre de Commerce s'interroge alors sur une possible limitation du conge d'accueil dans cette situation, respectivement sur l'instauration un garde-fou afin d'eviter une absence trap longue du salarie Le conge d'accueil de 10 jours, respectivement !'absence du salarie pendant 2 semaines peut etre consideree comme une periode longue pour l'employeur et si le salarie a droit un conge extraordinaire en cas d'accueil de 2, 3 ou 4 enfants simultanement, ii y a un risque tres important de desorganisation au detriment de l'entreprise (un salarie serait ainsi absent 40 jours s'il accueillait simultanement 4 mineurs ou jeunes adultes). a CHAMBE; i I OF COMMERCE L... LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 6 La Chambre de Commerce releve que !'article 114 2° du Projet (modifiant !'article L.233-16 du Code du travail) prevoit que le conga d'accueil « est fractionnable et doit etre pris dans /es deux mois qui suivent l'accueil d'un mineur » et qu'il est egalement « fixe en principe selon le desir du salarie, a mains que /es besoins de /'entreprise ne s'y opposent. A defaut d'accord entre le salarie et l'employeur, le conge doit etre pris en une seule fois et immediatement apres l'accueil d'un mineur dans le cadre de l'accueil en famille d'accueil ». Etant donne que ces dispositions sont semblables aux alineas 6 et 7 existants de !'article L.233-16 du Code du Travail, elle preconise de ne pas ajouter de nouveaux alineas la fin de !'article L. 233-16 du Code du travail mais plutot de modifier les alineas 6 et 7 existants comme suit : a « Les conges extraordinaires prevus aux points 2,--et 7 et 9 sont fractionnables et doivent etre pris dans /es deux mois qui suivent la naissance de l'enfant respectivement l'accueil d'un enfant de mains de seize ans en vue de son adoption, respectivement l'accueil d'un mineur dans le cadre de l'accuei/ en famille d'accueil. Ces conges sont fixes en principe selon le desir du salarie, a mains que Jes besoins de l'entreprise ne s'y opposent. A defaut d'accord entre le sa/arie et /'employeur, le conge doit etre pris en une seule fois et immediatement apres la naissance de /'enfant respectivement l'accueil d'un enfant de mains de seize ans en vue de son adoption respectivement l'accueil d'un mineur dans le cadre de l'accueil en famil/e d'accueil ». La Chambre de Commerce releve encore que !'article 114 2° du Projet prevoit que « l'employeur doit etre informe avec un delai de preavis d'une semaine des dates previsibles auxquelles le salarie entend prendre ce conge ». a Afin de permettre l'employeur de s'organiser au sein de son entreprise, notamment de prevoir le remplacement du salarie absent, la Chambre de Commerce demande que le delai de preavis soit fixe a deux mois et non une semaine, afin de s'aligner sur celui qui est deja prevu par l'alinea 8 de !'article L. 233-16 du Code du travail. A ses yeux, ii est imperatif qu'il n'y ait pas de regimes de preavis differents quel que soient les congas extraordinaires concemes. a a Dans ce contexte, elle preconise de ne pas ajouter de nouvel alinea la fin de !'article L. 233-16 du Code du travail mais plutot de modifier l'alinea 8 existant comme suit: « L 'employeur doit etre informe avec un delai de preavis de deux mois des dates previsibles auxquelles le salarie entend prendre ce conge. Cette information ecrite doit etre accompagnee d'une copie du certificat medical attestant la date presumee de l'accouchement ou, le cas echeant, d'une piece justificative attestant la date previsible de l'accueil d'un enfant de mains de seize ans en vue de son adoption respectivement d'une piece iustificative attestant la date previsible de l'accueil d'un mineur dans le cadre de /'accueil en famil/e d'accueil ». Dans le meme ordre d'idees, la Chambre de Commerce preconise de ne pas inserer de nouvel alinea pour indiquer que « la prise en charge par le budget de l'Etat se fait partir du 1er jour de ce conge » mais plutot de modifier l'alinea 10 existant de !'article L.233-16 du Code du travail comme suit: a « A partir du troisieme jour ces conges sont a charge du budget de l'Etat a !'exception du conge prevu au point 9 ou la prise en charge se fait a partir du 1er jour ». CHAMBE;J I OF COMMERCE l - LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 7 De meme, elle preconise de modifier l'alinea 11 de !'article L. 233-16 du Code du travail comme suit: « La demande de remboursement des salaires ainsi avances est adressee par l'employeur, avec pieces a l'appui, et sous peine de forclusion, dans un delai de cinq mois a compter de la date de naissance ou de l'accueil d'un enfant de moins de seize ans en vue de son adoption au Ministre ayant le travail dans ses attributions ou de l'accueil d'un mineur dans le cadre de l'accueil en famille d'accueil au ministre avant l'Enfance et la Jeunesse dans ses attributions». Enfin, la Chambre de Commerce preconise de supprimer l'alinea qui dispose que " [l]e salaire qui est pris en compte pour le remboursement est limite au quintuple du salaire social minimum pour salarie non qualifie" au motif qu'il figure deja tel quel a l'alinea 12 de !'article L. 233-16 du Code du travail.La Chambre de Commerce tient a alerter le gouvernement sur le fait que !'article L. 233-16 du Code du travail - qui a trait aux conges extraordinaires - est vise simultanement par plusieurs projets de loi, a savoir : le projet de loi n°7994 sous avis, qui entend inserer 6 nouveaux alineas a la fin de !'article L. 233-16 du Code du travail; le projet de loi n°8016 qui a pour but de transposer la directive europeenne concernant l'equilibre entre vie professionnelle et vie privee, specialement ses articles 1, 2 et 3 (qui rajoute de nouveaux conges); le projet de loi n°8017 relatif au conge de patemite 9 Dans la mesure ou, de surcroit, ces projets de lois sont tous les trois a un stade precoce dans la procedure legislative et susceptibles de modifications, ii s'en suit qu'il n'est plus du tout possible de lire et d'apprehender la teneur du futur article L. 233-16 et finalement de s'assurer de sa coherence juridique 10 . Pour ces raisons, la Chambre de Commerce est d'avis qu'une restructuration de !'article L. 233-16 du Code du travail devrait etre envisagee. L'amelioration des garanties procedurales Ill) La separation du droit penal des mineurs de la protection des mineurs permet ainsi d'ameliorer et de mettre en place des garanties procedurales, tant pour les mesures volontaires que judiciaires. Celles-ci sont les suivantes pour les deux volets : droit du mineur et de la famille d'etre entendus, consultation du dossier, respectivement recevoir toute information les concernant. 9 portant modification du Code du travail et de l'artide 28-5 de la loi modifiee du 16 avril 1979 fixant le statut general des fonctionnaires de l'Etat. 10 La Chambre de Commerce note en particulier que : !'article 1••, paragraphe 1••, lettres
2. a)
3. i)du projet de loi n°8017 relatif au conge de paternite aboutit modifier, remplacer ou completer les alineas existant mais aussi en inserer de nouveaux, !'article 1°', paragraphe 1••, lettre
4. i)du projet de loi n°8017 relatif au conge de paternite indique « A la fin de /'article L. 233-16, sont inseres six nouveaux alineas suivants (. . .) » tandis que dans le m(!!me temps, !'article 3 du projet de loin• 8016 sous avis dispose« L'article L. 233-16 du meme code est complete par /es alineas suivants » au nombre de huit. a a a CHAMBE; i I OF COMMERCE L- LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 8 L'objectif est une prise en charge des mineurs et des jeunes adultes rapide et efficace. Dans le cadre de la procedure judiciaire !'assistance d'un avocat deviant obligatoire pour les mineurs et la procedure civile remplace la procedure penale. La Chambre de Commerce salue ces garanties qui assurent une collaboration efficace au niveau de la mise en ceuvre des procedures entre les differents acteurs impliques (mineurs, families, ONE et Juge de la Jeunesse). IV) La mise en muvre des simplifications procedurales et administratives La Chambre de Commerce approuve que l'ONE devienne l'acteur central de l'aide, du soutien et de la protection aux mineurs, aux jeunes adultes et aux families. L'ONE met en ceuvre les mesures volontaires et, dans le cadre de la procedure judiciaire, introduit les demandes de mesures decidees par le juge de la Jeunesse et les met en ceuvre. L'ONE remplace le Service Central d'Action Sociale (ci-apres SCAS) pour les mesures d'assistances educatives et dans le cadre des enquetes sociales diligentees par le juge de la Jeunesse. Les delais etaient malheureusement tres longs lorsqu'une enquete sociale etait ordonnee, entre la prise de contact avec les families, !'execution de sa mission par !'assistant social du SCAS et le depot du rapport d'enquete sociale et plus les delais sont longs plus la situation des mineurs ou des jeunes adultes risque de s'aggraver. A present que l'ONE assurera le suivi du processus dans son integralite, avec la creation de nouveaux services en son sein (la maison de l'accueil en famille et la commission de recueil des informations preoccupantes), ainsi les demarches administratives et les procedures seront simplifiees, ce que la Chambre de Commerce approuve egalement. V) L'amelioration de la qualite des services Finalement, le Projet introduit un nouveau dispositif de « reconnaissance de la qualite des services ». La « demarche qualite » ou « d'amelioration continue » est mise en place chez tous les prestataires ceuvrant dans le secteur de l'aide, du soutien et de la protection aux mineurs, auxjeunes adultes et aux families (prestataires disposant d'un agrement au sens de la loi modifiee du 8 septembre 1998, citee precedemment, cf. point I). II s'agit d'ameliorer la qualite de la prise en charge et de l'encadrement des mineurs, des jeunes adultes et de leurs families. Ce nouveau dispositif, vise la standardisation des methodes de travail en vue d'un meilleur contr0le de l'activite et d'autre part, une plus grande coherence intra et inter-organisationnelle. a Les prestataires sont soumis certaines conditions (cf. article 91 du Projet) afin d'obtenir ladite reconnaissance dans le cadre du nouveau dispositif. Les conditions identiques tous les prestataires sauf ceux offrant des mesures d'accueil en famille d'accueil, ceux optant pour le statut d'independant et enfin ceux offrant des mesures d'accueil stationnaire l'etranger pour lesquels les conditions sont fixees par une convention sigrn~e avec le ministre. a a CHAMBE; i I OF COMMERCE I- LUXEMBOURG POWERING BUSINESS 9 Des agents d'evaluation, dont les competences seront definies par reglement grand-ducal, auront pour mission d'evaluer la qualite des services et de controler le respect des conditions de la reconnaissance de la qualite des services. La Chambre de Commerce salue la presente initiative, le dispositif devant permettre de s'assurer d'un niveau de qualite adequat. VI) Les dispositions transitoires dans le cadre de la procedure judiciaire Le Projet prevoit en son article 152