Projet de loi portant modification du Code de procédure pénale Quatrième avis complémentaire du Conseil d’État (10 mars 2026) Par dépêche du 17 juille

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.557 N° dossier parl. : 7882B Projet de loi portant modification du Code de procédure pénale Quatrième avis complémentaire du Conseil d’État (10 mars 2026) Par dépêche du 17 juillet 2025, le président de la Chambre des députés a soumis à l’avis du Conseil d’État un amendement parlementaire unique au projet de loi sous rubrique, adopté par la Commission de la justice lors de sa réunion du même jour. Le texte de l’amendement unique était accompagné d’un commentaire ainsi que d’un texte coordonné du projet de loi reprenant l’amendement proposé, figurant en caractères gras et soulignés, et les propositions de texte du Conseil d’État que la commission parlementaire a faites siennes, figurant en caractères soulignés. Les avis complémentaires de l’Autorité de contrôle judiciaire et du Tribunal d’arrondissement de Luxembourg ont été communiqués au Conseil d’État en date respectivement des 20 novembre 2025 et 3 février

1. Considérations générales L’amendement parlementaire du 17 juillet 2025 fait suite à différents avis émis par les autorités judiciaires, la Commission nationale pour la protection des données et le Conseil d’État au sujet des articles 8-2 à 8-4 nouveaux à insérer à la suite de l’article 8-1 du Code de procédure pénale. Ces avis ont été émis dans le cadre de l’examen du projet de loi n° 7882 portant 1° introduction de dispositions spécifiques pour le traitement de données personnelles dans l’application « JU-CHA » ; 2° modification du Code de procédure pénale, qui a entretemps fait l’objet d’une scission en deux projets de loi distincts. Le texte initial du projet de loi sous rubrique, que l’amendement sous examen tend à modifier, avait fait l’objet d’un examen de la part du Conseil d’État dans un avis complémentaire du 13 juin 2023 1 sur le projet de loi n°
2. Le présent quatrième avis complémentaire se limite en conséquence à l’examen des modifications apportées au texte du projet de loi sous rubrique par l’amendement unique. 1 Avis complémentaire du Conseil d’État du 13 juin 2023 sur le projet de loi n° 7882 portant : 1° introduction de disposition spécifiques pour le traitement de données personnelles dans l’application « JU-CHA » ; 2° modification du Code de procédure pénale (doc. parl. n° 78828). Examen de l’amendement unique Le Conseil d’État rappelle que les dispositions que le projet de loi amendé vise à insérer dans le Code de procédure pénale ont trait à la communication par le procureur général d’État ou les procureurs d’État de décisions de justice rendues en matière pénale, même encore non définitives, voire d’informations provenant d’un dossier répressif en cours d’instruction ou d’enquête concernant une personne à des personnes de droit public ou de droit privé. Il vise, en ce qui concerne les dispositions de l’article 8-2, à conférer une base légale solide à une pratique constante consistant dans la transmission de certaines informations en matière pénale à certaines personnes essentiellement en relation avec l’exécution d’une mesure ou d’une décision de justice. L’article 8-3 a pour objet d’élargir le cercle des destinataires de la communication générale de certaines informations pénales relatives à une personne aux employeurs publics et à une certaine catégorie d’employeurs privés. Avant d’examiner les modifications apportées au texte initial par la voie de l’amendement unique, le Conseil d’État estime utile de rappeler que la matière visée par le projet de loi met en jeu, outre le maintien de l’ordre public et la sécurité des personnes, également le droit à la protection de la vie privée, à l’autodétermination informationnelle et à la protection des données à caractère personnel ainsi que la présomption d’innocence et les droits de la défense, garantis par la Constitution et le droit international, et notamment par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il importe par conséquent de veiller notamment au respect du principe de proportionnalité dans les restrictions apportées aux libertés publiques. En ce qui concerne l’article 8-2 nouveau du Code de procédure pénale, le Conseil d’État marque son accord avec le transfert, pour des raisons de meilleure lisibilité, d’une disposition figurant initialement à l’article 8-4 nouveau à l’article 8-2 nouveau. En ce qui concerne l’article 8-3 nouveau, les auteurs de l’amendement sous examen introduisent une nouvelle distinction entre les employeurs du secteur privé chargés d’une mission publique, d’une part, et les employeurs privés, d’autre part. Pour la première catégorie d’employeurs, la liste exhaustive d’infractions pénales pour lesquelles le procureur général d’État et les procureurs d’État peuvent informer l’employeur a été supprimée. La nouvelle disposition s’inspire du droit français, en l’occurrence de l’article 11-2 du code de procédure pénale français. Le Conseil d’État renvoie à son avis du 22 juillet 2022 sur le projet de loi initial n° 7882, dans lequel il avait constaté « que les auteurs du projet de loi sous avis n’ont pas suivi en entier le modèle français, dont ils indiquent s’être inspirés, mais proposent un élargissement du champ d’application de la nouvelle réglementation, tout en omettant de reprendre toutes les garanties inscrites dans la législation française ». Dans ce même avis, le Conseil d’État avait demandé « que le texte sous examen soit reformulé en prenant pour modèle la législation française en ce qui concerne 2 la restriction de son champ d’application et les garanties pour les personnes concernées ». Le Conseil d’État tient encore à souligner que le traitement des données à caractère personnel relève d’une matière réservée à la loi en application des articles 31 et 37 de la Constitution, depuis la révision constitutionnelle de
3. L’article 31 précité dispose que « [t]oute personne a droit à l’autodétermination informationnelle et à la protection des données à caractère personnel la concernant. Ces données ne peuvent être traitées qu’à des fins et dans les conditions déterminées par la loi », tandis que l’article 37 de la Constitution précise, dans sa première phrase, que « [t]oute limitation à l’exercice des libertés publiques doit être prévue par la loi et respecter leur contenu essentiel. » Il s’ajoute à ce rappel des textes fondamentaux que la Cour constitutionnelle, en affinant sa jurisprudence antérieure, a, dans son arrêt n° 177 du 3 mars 2023, retenu que « [d]’après l’article 32, paragraphe 3 2, de la Constitution, dans les matières réservées par la Constitution à la loi, la fixation des objectifs des mesures d’exécution doit être clairement énoncée, de même que les conditions auxquelles elles sont, le cas échéant, soumises. L’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi. » 3 Le texte sous examen, en visant tous les crimes et délits comme cas d’ouverture pour une information des employeurs publics et des employeurs privés chargés d’une mission de service public par le procureur général d’État ou les procureurs d’État et en prévoyant que ces derniers peuvent procéder à cette information « pour mettre fin ou pour prévenir un trouble à l’ordre public », notion particulièrement vaste, n’encadre ainsi pas suffisamment le pouvoir du procureur général d’État et des procureurs d’État, les éléments essentiels ne figurant pas dans la loi. En outre, le Conseil d’État estime que la disposition sous examen crée une différence de traitement entre les personnes relevant des employeurs publics et les employeurs privés exerçant une mission de service public, d’une part, et les personnes relevant des employeurs privés, d’autre part, catégories de personnes se trouvant pourtant dans des situations tout à fait comparables. Selon l’article 15, paragraphe 1er, alinéa 2, de la Constitution, le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à la condition que la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but. Le Conseil d’État ne voit toutefois aucune raison objective justifiant la différence de traitement ainsi instituée entre ces deux catégories de personnes, de sorte que la disposition sous examen se heurte manifestement au principe de l’égalité devant la loi. En raison de la contrariété de la disposition sous examen aux articles 15, paragraphe 1er, 31 et 37 de la Constitution, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à cette disposition. 2 3 En l’occurrence, il s’agit de l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution révisée, à contenu identique sur ce point. Cour constitutionnelle, 3 mars 2023, n° 177, Mém. A n° 127 du 10 mars
4. 3 Le Conseil d’État recommande aux auteurs de s’en tenir au texte précédant l’amendement sous avis, auquel le Conseil d’État avait marqué son accord, tout en y apportant des adaptations prévues par l’amendement sous examen. Le Conseil d’État pourrait toutefois concevoir une liste plus longue que celle initialement prévue, en reprenant par exemple la liste modifiée de l’article 8-3, paragraphe 2 nouveau, du Code de procédure pénale. Enfin, le Conseil d’État demande encore de viser le « trouble grave à l’ordre public » afin de mieux encadrer cette notion et limiter l’entorse aux droits précités à ces cas graves. En tout état de cause, il appartiendra au procureur général d’État et aux procureurs d’État d’apprécier la nécessité d’une information de l’employeur, au regard du lien entre l’infraction et l’activité exercée par la personne concernée. Afin de lever son opposition formelle, le Conseil d’État propose le texte suivant pour l’article 8-3 nouveau : « Art. 8-3.