M CHAMBRE DES MÉTIERS LUXEMBOURG CdM/26/04/2024 23-256 N° dossier parl. : 8297 Projet de loi portant introduction d’une mesure sociale dans le domaine du photovoltaïque _____________________________________________________________________ Avis de la Chambre des Métiers Résumé structuré Le projet de loi sous avis vise à encourager le déploiement des installations photovoltaïques en autoconsommation pour les ménages à faibles revenus. Il prévoit la prise en charge par l’État des coûts d’achat et de montage entre 300 et 500 installations photovoltaïques par année pour des unités d’habitation mises en location via un organisme de gestion locative sociale conventionné. La Chambre des Métiers soutient ces objectifs et se réjouit des effets positifs pour l’Artisanat, à la fois en raison de la prévisibilité de ces marchés et des commandes futures y relatives. Toutefois, la Chambre des Métiers regrette que les ménages destinataires soient limités aux locataires d’un bien immobilier via un organisme de gestion locative sociale conventionné, car leur nombre est marginal. Elle propose pour sa part d’étendre la mesure aux propriétaires à faibles revenus ou aux bénéficiaires de l’allocation de vie chère. En outre, le projet de loi ne prévoit pas le financement d’un système de stockage de l’énergie produite. Or, la production d’énergie se fait pendant la journée, lorsque la plupart des locataires sont absents. Ils ne peuvent ainsi pas consommer instantanément l’énergie produite et ne verront donc pas de diminution substantielle de leur facture énergétique. Partant, la Chambre des Métiers demande d’inclure dans le financement aussi le coût d’un système de stockage de l’énergie produite. 2, Circuit d e la Foire Internationale L-1347 Luxembourg-Kirchberg B.P. 1604 L-1016 Luxembourg T (+352) 4 2 6 7 6 7 - 1 F (+352) 4 2 6 7 8 7 www.cdm.lu info.cdm@cdm.lu page 2 de 8 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg ____________________________________________________________________________________ Elle insiste par ailleurs que le projet de loi s’aligne avec la loi du 8 avril 2018 sur les marchés publics en ce qui concerne le déroulement des étapes des marchés à conclure, cela afin d’éviter des insécurités juridiques et des variations de coûts trop importantes entre le moment de l’adjudication et le moment de la réalisation des travaux. La Chambre des Métiers regrette que le texte ne précise pas qui prendra en charge les frais encourus en cas de retrait du marché public si l’artisan est obligé d’augmenter ses tarifs de plus de 15% par rapport au montant soumis lors de l’appel d’offres. Une tolérance supplémentaire aux 15% serait de mise aux yeux de la Chambre des Métiers, surtout pour pallier les risques liés à l’inflation et aux défaillances des chaînes d’approvisionnement dans un contexte géopolitique instable. Finalement elle propose de laisser la totalité des excédents d’électricité aux propriétaires concernés dès la première année. Ceci pourrait contribuer à motiver d’avantage les propriétaires à envisager une location sociale et à demander l’installation de panneaux photovoltaïques. *** Par sa lettre du 1er août 2023, Monsieur le Ministre de l’Énergie et de l’Aménagement du territoire a bien voulu demander l’avis de la Chambre des Métiers au sujet du projet de loi repris sous rubrique.
- Considérations générales Le projet de loi sous avis vise à encourager le déploiement des installations photovoltaïques en autoconsommation pour les ménages à faibles revenus, en vue de diminuer leurs charges mensuelles, et avec l’ambition de contribuer à une « transition juste ». Par ailleurs, le texte vise à contribuer aux objectifs fixés par le projet mis à jour en 2023 du Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC) qui prévoit d’augmenter la part des énergies renouvelables sur le territoire à 37% de la consommation brut d’ici 2030, contribuant de ce fait à la réduction prévue des émissions carbone de 55% jusque
- La Chambre des Métiers soutient les objectifs visés par le projet de loi et salue les effets positifs pour l’Artisanat leur offrant ainsi une prévisibilité sur les tendances du marché national ainsi que des commandes futures. Concrètement, le projet de loi prévoit la prise en charge par l’État des coûts d’achat et de montage d’installations photovoltaïques en autoconsommation selon un cahier des charges standardisé pour différents types de toits de références. Le propriétaire d’une unité d’habitation mis en location pour au moins 5 ans via un organisme de gestion locative sociale conventionné peut introduire une demande d’inscription au registre des unités d’habitions éligibles pour cette mesure. Dans le cas d’immeubles en copropriété, l’assemblée générale représentée par son syndic introduit la demande. CdM/EM/nf/Avis 23-256 mesure sociale photovoltaïque.docx/26.04.2024 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg page 3 de 8 ____________________________________________________________________________________ Les locataires des logements sont les destinataires de cette mesure, étant donné que l’électricité produite par l’installation photovoltaïque est destinée à leur autoconsommation en vue de réduire leurs charges mensuelles d’électricité. Le surplus d’électricité produite et non consommée est réparti entre les autres occupants du bâtiment en cas d’une copropriété de l’immeuble. Tout autre excédent d’électricité appartient à l’État durant les 7 ans suivant la réception de l’installation photovoltaïque ; après cette durée, l’éventuel excédent revient au propriétaire. Le projet de loi prévoit la désignation annuelle, chaque 1er décembre par le Ministre en charge de l’énergie, du nombre d’installations à financer en tenant compte du budget disponible et d’une répartition par canton selon leur densité démographique. Cette décision est suivie de la publication d’un appel d’offre pour l’achat et le montage des installations photovoltaïques en autoconsommation en vue de l’attribution du marché à un soumissionnaire, conformément à la législation en matière de marchés publics. Finalement, chaque 31 janvier, les bénéficiaires des installations sont tirés au sort à partir du registre des demandes inscrites et éligibles. Le projet de loi inclut plusieurs clauses traitant des conséquences d’éventuels retards et les conditions pouvant conduire à l’annulation de la décision d’attribution de l’installation au bénéficiaire ou au retrait du marché à l’adjudicataire. Les cas de figures ci-dessous sont prévus :
- Le propriétaire qui tarde de demander les autorisations, de fournir les documents demandés par le Ministre ou qui ne collabore pas en bon père de famille, peut se voir retirer sa désignation en tant que bénéficiaire et un nouveau bénéficiaire est désigné. Le bénéficiaire négligent sera tenu de rembourser à l’État les éventuels frais et coûts déjà encourus. Les caractéristiques spécifiques du bâtiment ne permettent pas l’application du cahier des charges standardisé et causent un dépassement de plus de 15% du montant prévu lors de l’appel d’offre. Le propriétaire est retiré de la liste des bénéficiaires éligibles et un nouveau bénéficiaire est choisi. L’État supporte les éventuels frais et coûts déjà encourus. L’artisan sélectionné (l’adjudicataire) est dans l’impossibilité de fournir et de monter l’installation photovoltaïque sans dépasser de plus de 15% le montant indiqué lors de l’appel d’offres. L’artisan se voit retirer le marché et un autre soumissionnaire est sélectionné. La demande d’autorisation de construire l’installation photovoltaïque est refusée. Le propriétaire est retiré de la liste des bénéficiaires éligibles et un nouveau bénéficiaire est choisi. Après réception de l’installation, le bénéficiaire devient propriétaire de plein droit de celleci. Il devra rembourser la totalité des aides perçues, s’il vend l’installation photovoltaïque endéans les 5 ans après sa réception. S’il rompt le contrat de location avant la fin des 5 années, il devra rembourser les aides de l’État au prorata du temps de location qui n’aura pas été honoré. CdM/EM/nf/Avis 23-256 mesure sociale photovoltaïque.docx/26.04.2024 page 4 de 8 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg ____________________________________________________________________________________
- Observations particulières 2.
- Ad article 2 Le projet de loi vise le financement « des coûts liés à l’achat et au montage d’une installation photovoltaïque ». Selon les définitions de l’article 1 point 10, une installation photovoltaïque est définie comme « une installation de production d’énergie électrique à partir de l’énergie solaire ». Le projet de loi ne prévoit donc pas le financement d’un système de stockage de l’énergie produite. Or, afin d’atteindre l’objectif fixé par le projet de loi de réduire les coûts énergétiques du locataire, le stockage de l’énergie devra faire partie intégrante d’une telle installation. La production d’énergie se fait pendant la journée, donc généralement en l’absence du locataire qui est, par exemple au travail. La Chambre des Métiers demande donc que le projet de loi soit revu afin d’inclure dans le financement les coûts d’achat et de montage également d’un système de stockage de l’énergie produite. Dans le cas contraire, l’électricité produite bénéficiera aux propriétaires et non aux locataires sociaux qui sont pourtant le public cible du projet de loi sous avis. 2.
- Ad article 3 Au cours de son discours sur l’État de la nation1 le 11 octobre 2022, Monsieur le Premier ministre, Xavier Bettel, annonça que « l’État prendra en charge le coût des installations photovoltaïques des personnes qui ne peuvent ou ne veulent pas se permettre cet investissement », laissant présager une application plus large que celle proposée à travers le projet de loi sous avis. Il semble que l’impact du projet de loi sur les objectifs du PNEC et en vue d’atteindre une « transition juste » risque de rester faible, car aux yeux de la Chambre des Métiers le nombre de destinataires risque de ne pas atteindre une masse critique. En effet, lors de la conférence de presse du 27 mars 20232, le ministre du Logement a commenté le bilan 2022 de la gestion locative sociale tout en indiquant que seul 1.177 logements de propriétaires privés étaient potentiellement éligibles pour cette mesure. Étant donné, que la fiche financière de l’État prévoit le financement de 1.200 à 1.800 installations photovoltaïques, la Chambre des Métiers propose d’étendre la mesure aux propriétaires à faibles revenus ou aux bénéficiaires de l’allocation de vie chère. En outre, la Chambre des Métiers suggère de modifier la déclaration sur l’honneur du propriétaire. Cette dernière indique que le propriétaire n’a pas bénéficié d’une subvention étatique pour une autre installation photovoltaïque montée sur le toit ou l’enveloppe du bâtiment concerné, et devrait ainsi relever également une période limite, par exemple « au cours des 2 dernières années précédant la demande », comme le prévoient certaines aides étatiques en lien avec les énergies renouvelables (cf. Klimabonus). 1 https://gouvernement.lu/dam-assets/documents/actualites/2022/10-octobre/11-edln-2022/etatde-la-nation2022-fr.pdf 2https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2023/03-mars/27-gestion- locative-sociale.html CdM/EM/nf/Avis 23-256 mesure sociale photovoltaïque.docx/26.04.2024 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg page 5 de 8 ____________________________________________________________________________________ Le paragraphe 2, point 1, de cet article prévoit que « dans le cas d’un bâtiment collectif soumis au statut de copropriété, seule l’assemblée générale représentée par son syndic peut introduire une demande ». La Chambre des Métiers estime qu’il est peu probable que l’assemblé générale des copropriétaires donne son accord à une installation sur laquelle ils n’ont pas de droit de décision quant aux caractéristiques y relatives (p.ex. taille, technologie, stockage, etc.) et qui profitera principalement à un ou à certains propriétaires et leurs locataires. Pour ce qui est du cahier de charges standardisé pour des toits de référence, la Chambre des Métiers se demande s’il n’entravera pas l’utilisation optimale des surfaces disponibles. Il serait préférable de définir un budget par type de toit et de laisser la liberté au bénéficiaire de choisir lui-même, sur base d’une étude, le type d’installation photovoltaïque qu’il souhaite, quitte à supporter les éventuels coûts supplémentaires que pourrait entraîner cette installation optimisée. 2.
- Ad article 4 L’article 4, paragraphe 1, point 2 du projet de loi, prévoit l’attribution de la mesure en fonction de la densité démographique par canton. Or, ce critère ne prend pas en compte la répartition des ménages moins aisés entre cantons. Afin que le projet puisse contribuer au mieux à une transition juste et socialement équitable, la Chambre des Métiers est d’avis qu’il serait opportun d’inclure une priorité d’allocation aux ménages destinataires les moins aisés, par exemple ceux faisant parti des quintiles aux plus faibles revenus et non par densité démographique. La Chambre des Métiers s’étonne du fait que la procédure d’attribution des marchés publics prévue par le projet de loi va à l’encontre de l’esprit de la législation en la matière. En application de la loi du 8 avril 2018 sur les marchés publics3, un appel d’offre pour un marché public devrait se dérouler dans l’ordre suivant :
- la vérification technique que l’installation photovoltaïque est possible (ingénieur, entreprise spécialisée) pour chaque demande introduite ;
- l’obtention des autorisations nécessaires par le bénéficiaire éligible ;
- l’établissement d’un cahier des charges spécifique au toit du bénéficiaire ;
- la publication du marché public sur base du cahier des charges ;
- les entreprises soumettent une offre adéquate au cahier des charges ;
- l’État passe commande auprès de l'entreprise retenue. Le fait de dévier de cet ordre risque d’entraîner une insécurité juridique et une surcharge de travail ainsi que des coûts supplémentaires. En effet, le risque de dépasser de 15% le montant prévu dans l’offre déposée par l’entreprise devient réel, car d’une part le cahier des charges standardisé laisse place à un nombre important d’inconnues techniques liées aux différents bâtiments. D’autre part, le fait de commencer par la publication des marchés avant la sélection des bénéficiaires rallonge les délais et donc augmente le risque de fluctuation des prix sur les marchés, car il faut attendre la désignation du bénéficiaire et l’octroi des différentes autorisations avant de pouvoir effectuer les travaux. 3 https://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2018/04/08/a243/consolide/20230820#art_204 CdM/EM/nf/Avis 23-256 mesure sociale photovoltaïque.docx/26.04.2024 page 6 de 8 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg ____________________________________________________________________________________ Partant, la Chambre des Métiers insiste à ce que la loi sur les marchés publics soit respectée et demande que l’ordre des étapes décrites ci-dessus soit suivi. 2.
- Ad article 5 La Chambre des Métiers note que la publication de l’appel d’offre pour le marché public est prévue avant le tirage au sort des bénéficiaires. Comme soulevé à l’article précédent, elle est d’avis qu’il est indispensable de sélectionner les bénéficiaires avant la publication de l’appel d’offres, permettant ainsi d’établir, sinon des cahiers des charges spécifiques aux toits sélectionnés, du moins des offres spécifiques. Ceci permettra d’avoir des appels à projet plus précis, de réduire le délai entre la publication de l’appel d’offre et le montage de l’installation ; et donc, de réduire les risques d’inflation ou de fluctuation des prix sur les marchés. En outre, il est prévu à l’article 5, paragraphe 4, point 2, qu’en cas d’impossibilité de fournir et de monter l’installation photovoltaïque sans dépasser de plus de 15% le montant prévu lors de l’appel d’offres, le ministre en charge (i) retire le marché à l’adjudicataire ou (ii) retire l’attribution au bénéficiaire, si ceci est en lien avec des spécificités du bâtiment. La loi du 8 avril 2018 sur les marchés publics, prévoit dans ces deux cas de figure les modalités suivantes : i. Un marché peut être modifié sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché soit nécessaire si la valeur de la modification est inférieure à « 10 pour cent de la valeur du marché initial pour les marchés de services et de fournitures et 15 pour cent de la valeur du marché initial pour les marchés de travaux » (cf. article 43, paragraphe 2, point ii). Compte tenu de l'inflation galopante et des difficultés récentes dans les chaînes d'approvisionnement, la Chambre des Métiers demande de ne pas limiter à 15% une éventuelle révision des prix et qu'il soit tenu compte des dispositions applicables aux marchés publics. Conformément aux articles 109 et 110 du règlement grand-ducal modifié du 8 avril 2018 portant exécution de la loi du 8 avril 2018 sur les marchés publics, les pertes dont l'adjudicataire ne peut être rendu responsable doivent être évitées en adaptant le contrat en cas de fluctuations importantes et imprévisibles des prix. Il est indispensable de tenir compte de ces éléments afin que le projet de loi atteigne ses objectifs de « transition juste ». En outre, l’article 5, paragraphe 4, point 2, du projet de loi ne précise pas qui supportera les éventuels frais encourus si l’adjudicataire se voit retiré le marché. La Chambre des Métiers suggère que l’État prenne en charge les frais encourus jusqu’au retrait du marché, si la hausse des prix est liée à l’inflation et/ou aux fluctuations des prix, comme décrit au paragraphe précédent. ii. Une augmentation du prix est possible si elle n’est pas supérieure à 50% et qu’elle « est rendue nécessaire par des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ne pouvait pas prévoir » (cf. article 43, paragraphe 1, point b). Au regard de cette disposition, le projet de loi devrait inclure un taux d’augmentation du prix supérieur à 15% quand celle-ci est liée à des spécificités du bâtiment qu’on ne pouvait pas prévoir (p.ex. statique de la charpente). CdM/EM/nf/Avis 23-256 mesure sociale photovoltaïque.docx/26.04.2024 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg page 7 de 8 ____________________________________________________________________________________ Finalement, la Chambre des Métiers pense qu’il est nécessaire que le projet de loi précise à l’article 5, paragraphe 4, point 2, ce qu’il advient de l’adjudicataire après le changement de bénéficiaire. La Chambre des Métiers est d’avis que l’entreprise en charge du marché devrait rester inchangée même en cas de changement de bénéficiaire. Elle demande que ce fait soit précisé dans le texte sous avis. 2.
- Ad article 6 L’article 6, paragraphe 2 du projet de loi dispose que « l’ensemble des destinataires des unités d’habitation mentionnées dans la décision ont droit à parts égales à l’autoconsommation de l’énergie produite ». La Chambre des Métiers propose de clarifier la formulation « à parts égales ». En effet, celle-ci ne permet pas de savoir selon quel critère la répartition s’opère. S’agit-il d’une répartition en fonction du nombre des personnes formant un ménage ou encore en fonction de la taille des unités d’habitation (millièmes détenus par le propriétaire) ou d’autres critères ? La répartition proposée au paragraphe 3 soulève les mêmes questions, « le surplus de l’électricité produite et non consommée par les destinataires est allouée aux autres occupants des unités d’habitation du bâtiment ». La Chambre des Métiers recommande aux auteurs du projet de loi d’apporter les clarifications nécessaires à ces deux formulations afin d’éviter des incertitudes lors de la mise en application du texte de loi. De même, il serait opportun de clarifier qui aura la charge d’effectuer les décomptes et comment les occupants ainsi que l’État seront informés de l’allocation du surplus de l’électricité leur revenant. Au vu des arguments soulevés plus loin dans l’analyse de la fiche financière, la Chambre des Métiers pense que le dernier paragraphe devrait être modifié afin que l’éventuel surplus d’électricité revienne dès la première année au propriétaire. 2.
- Ad article 7 L’article 7, paragraphe 1, prévoit, d’une part, le remboursement des aides perçues si l’installation photovoltaïque est vendue endéans les 5 ans après sa réception, et, d’autre part, une exemption à ce remboursement dans le cas où l’installation photovoltaïque est vendue avec l’unité d’habitation. La Chambre des Métiers pense qu’il serait préférable de soumettre cette exemption, soit à la condition que la vente est due à une situation financière précaire du propriétaire, soit à l’engagement écrit du nouveau propriétaire d’honorer le temps restant de la location via l’organisme de gestion locative sociale. Elle suggère également de prévoir une exemption supplémentaire au remboursement des aides perçues, à savoir le cas où la résiliation de la location sociale résulte d’un besoin personnel du propriétaire qui se voit obligé de vivre lui-même dans l’unité d’habitation. CdM/EM/nf/Avis 23-256 mesure sociale photovoltaïque.docx/26.04.2024 page 8 de 8 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg ____________________________________________________________________________________ 2.
- Fiche financière La Chambre des Métiers aurait apprécié que les auteurs du projet de loi donnent une vue d’ensemble plus claire des éléments qui seront financés par l’État (p.ex. panneaux, onduleur, …). Etant donné que les particuliers sont généralement absents pendant la journée, la Chambre des Métiers doute que l’autoconsommation de 50% prévue par la fiche financière sera atteignable sans l’installation de batteries, installations qui devraient pourtant être prises en considération dans la présente fiche. La Chambre des Métiers note également l’estimation d’un revenu annuel de 120 € par installation qui reviendrait à l’État. Elle se demande cependant si le coût que représente la charge de travail pour contrôler, facturer et collecter les revenus liés au surplus d’électricité dépassera de facto 120 € par installation et par année. Au regard des revenus potentiellement très faibles, la Chambre des Métiers propose finalement de laisser la totalité des excédents d’électricité au propriétaire dès la première année. Ceci pourrait contribuer à motiver les propriétaires à envisager la location sociale et à demander l’installation de panneaux photovoltaïques. *** La Chambre des Métiers ne peut approuver le projet de loi qui lui est soumis pour avis que sous la réserve expresse de la prise en considération de ses observations ci-avant formulées. Luxembourg, le 26 avril 2024 Pour la Chambre des Métiers Tom WIRION Directeur Général Tom OBERWEIS Président CdM/EM/nf/Avis 23-256 mesure sociale photovoltaïque.docx/26.04.2024