Projet de loi relatif aux contrôles officiels et autres activités officielles concernant les maladies animales transmissibles Avis du Conseil d’État (

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.628 N° dossier parl. : 8300 Projet de loi relatif aux contrôles officiels et autres activités officielles concernant les maladies animales transmissibles Avis du Conseil d’État (25 juin 2024) En vertu de l’arrêté du 23 août 2023 du Premier ministre, ministre d’État, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact ainsi qu’un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck ». Les avis du Collège vétérinaire et de la Chambre de commerce ont été communiqués au Conseil d’État en date des 26 septembre 2023 et 8 avril

1. Considérations générales Les règles relatives à la santé animale font au niveau européen l’objet du règlement (UE) 2016/429
2. Les contrôles officiels en matière de santé animale sont quant à eux régis par le règlement (UE) 2017/625
3. La loi en projet vise à la mise en œuvre de cette réglementation européenne. Contrairement à ce que laisse supposer l’intitulé de la loi en projet, son objet ne se limite pas à la réalisation des contrôles officiels en matière de santé animale, mais entend disposer, de manière générale, en matière de santé animale. Le Conseil d’État suggère dès lors de refléter plus fidèlement l’objet de la loi dans son intitulé. Règlement (UE) 2016/429 du Parlement Européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale (« législation sur la santé animale »), tel que modifié. 2 Règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, modifiant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) n° 999/2001, (CE) n° 396/2005, (CE) n° 1069/2009, (CE) n° 1107/2009, (UE) n° 1151/2012, (UE) n° 652/2014, (UE) 2016/429 et (UE) 2016/2031, les règlements du Conseil (CE) n° 1/2005 et (CE) n° 1099/2009 ainsi que les directives du Conseil 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE et 2008/120/CE, et abrogeant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) n° 854/2004 et (CE) n° 882/2004, les directives du Conseil 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE et 97/78/CE ainsi que la décision 92/438/CEE du Conseil (règlement sur les contrôles officiels), tel que modifié, ci-après le « règlement (UE) 2017/625 ». 1 Le présent projet s’insère dans une série de textes visant à la mise en œuvre du règlement (UE) 2017/625, chacun dans des domaines spécifiques : les denrées alimentaires, les produits phytopharmaceutiques, les aliments pour animaux, et les maladies animales transmissibles en ce qui concerne la loi en projet. Examen des articles Article 1er Sans observation. Article 2 L’article sous examen attribue le rôle d’autorité compétente au ministre ayant l’Agriculture dans ses attributions pour les dispositions de la loi en projet, de ses règlements grand-ducaux, et pour l’ensemble des règlements européens visés à l’article 1er de la loi en projet. Or, pour certaines dispositions européennes à mettre en œuvre, les auteurs entendent viser l’Administration luxembourgeoise vétérinaire et alimentaire, ci-après « ALVA », comme étant l’autorité compétente et non directement le ministre. Ainsi, par exemple, l’article 4, point 55, du règlement (UE) 2016/429 impose pour sa mise en œuvre la désignation de l’autorité compétente, définie comme étant l’autorité vétérinaire centrale. De plus, le Conseil d’État renvoie à son avis du 14 mars 2023 3 selon lequel le ministre n’est pas l’autorité compétente à la lumière de l’article 13, paragraphe 1er, du règlement (UE) 2016/429, qui exige que l’autorité compétente « dispose d’un personnel qualifié, d’installations, d’équipements, de ressources financières et d’une organisation efficace couvrant l’ensemble du territoire de l’État membre », qu’elle « ait accès à des laboratoires qui disposent d’un personnel qualifié, d’installations, d’équipements et de ressources financières permettant de procéder de façon rapide et précise à un diagnostic et à un diagnostic différentiel des maladies répertoriées et des maladies émergentes » et qu’elle « dispose de vétérinaires suffisamment formés pour entreprendre les activités visées à l’article 12 ». Le Conseil d’État demande dès lors de préciser, sous peine d’opposition formelle pour incohérence, source d’insécurité juridique, que le ministre exerce ainsi les attributions de l’autorité compétente, « sauf les compétences conférées à l’Administration luxembourgeoise vétérinaire et alimentaire par la loi ». Article 3 Sans observation. Article 4 L’article sous examen attribue la réalisation des contrôles officiels à l’ALVA et lui confère la possibilité de déléguer certaines de ses tâches. Avis n° 61.128 du 14 mars 2023 sur le projet de règlement grand-ducal concernant la mise en place d’un système de surveillance et de lutte contre la rhinotrachéite infectieuse bovine. 2 3 De manière liminaire, le Conseil d’État se demande pourquoi les auteurs ont entendu distinguer aux articles 4 et 5 entre les contrôles officiels et les autres activités officielles aux articles 6 et 7, pour y prévoir un traitement identique. Il suggère dès lors de fusionner l’article sous revue avec l’article 6, et l’article 5 avec l’article
4. De plus, tant la réalisation des contrôles officiels que la possibilité de délégation résultent déjà des dispositions de la loi organique de l’ALVA, de sorte que l’article sous examen est superfétatoire et à supprimer. Il est pour le surplus renvoyé aux observations à l’article 2 quant à la définition des autorités compétentes. Articles 5, 6 et 7 Le Conseil d’État renvoie à son observation à l’article 4 relative à la fusion de l’article 4 avec l’article 6 et de l’article 5 avec l’article
5. Article 8 Au paragraphe 1er, en ce qui concerne la désignation de l’autorité compétente aux fins de la notification requise par l’article 18 du règlement (UE) 2016/429, le Conseil d’État renvoie à ses observations à l’article 2 quant à la définition des autorités compétentes. Article 9 L’article sous examen entend désigner le ministre comme étant l’autorité compétente pour l’établissement des programmes de surveillance et d’éradication des maladies animales aux fins de la mise en œuvre du règlement (UE) n° 2016/
6. Le Conseil d’État renvoie à ses observations à l’article 2 et demande de viser directement l’ALVA comme étant l’autorité compétente à cette fin. Le paragraphe 2 renvoie à un règlement grand-ducal pour « définir » les obligations de surveillance et de lutte contre les maladies animales incombant aux opérateurs. Le Conseil d’État donne à considérer que les obligations des opérateurs en matière de lutte et de surveillance contre les maladies animales transmissibles relèvent de la matière réservée à la loi en vertu de l’article 35 de la Constitution. D’après l’arrêt n° 114/14 du 28 novembre 2014 de la Cour constitutionnelle, en matière réservée à la loi formelle, les éléments essentiels ne sont pas nécessairement déterminés exclusivement dans la loi nationale, mais peuvent résulter à titre complémentaire d’une norme européenne ou internationale. Le Conseil d’État peut s’accommoder de la formulation du paragraphe sous examen, mais rappelle qu’il sera amené à vérifier, au moment de l’examen des règlements grand-ducaux à prendre sur le fondement de cette autorisation, que les principes et points essentiels résultent à titre complémentaire des règlements européens à mettre en œuvre. Articles 10 à 12 Sans observation. 3 Articles 13 et 14 L’article 79 du règlement (UE) 2017/625 précité prévoit, pour les contrôles officiels, la perception de redevances ou taxes « obligatoires ». Aux termes de l’article 80 du même règlement, « [l]es États membres peuvent percevoir, pour couvrir les frais supportés dans le cadre des contrôles officiels ou des autres activités officielles, des redevances ou taxes autres que celles visées à l’article 79, […] ». Pour mettre en œuvre ces articles au niveau national, il n’y a pas lieu de prévoir deux articles distincts, dont l’un est intitulé « [t] axes obligatoires » et l’autre « [t] axes facultatives ». En effet, pour les personnes assujetties aux taxes, celles-ci ont toujours un caractère obligatoire. Le Conseil d’État demande dès lors aux auteurs de fusionner les articles 13 et 14 du projet de loi sous examen et de supprimer les termes « obligatoires » et « facultatives ». Dans la mesure où les prélèvements en question sont destinés à couvrir les coûts des contrôles officiels, et que la règlementation européenne prévoit une équivalence entre les coûts et le montant à prélever, le Conseil d’État estime que les taxes en question revêtent la nature de taxes de remboursement purement rémunératoires s’assimilant aux redevances. Le Conseil d’État peut dès lors se montrer d’accord avec le renvoi à un règlement grand-ducal pour la détermination du montant des taxes en question. L’article 13 n’introduit pas de seuil de rentabilité pour la perception des taxes, à la différence de ce qui est prévu pour les taxes équivalentes en matière de contrôles officiels pour les produits agricoles. Les auteurs ne fournissent pas au commentaire des articles de raisons objectives qui justifieraient une différence à ce niveau entre les taxes à percevoir. Cette différence risque toutefois de se heurter au principe de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 15, paragraphe 1er, de la Constitution. Dans l’attente d’explications de nature à fonder la différence de traitement, le Conseil d’État réserve sa position quant à la dispense du second vote constitutionnel. Dans le cas où il s’agirait d’une simple omission, il y aurait lieu de prévoir un tel seuil de rentabilité à l’article
7. Article 15 En ce qui concerne les frais engendrés par l’ordonnance, il est entendu qu’en cas d’annulation de l’ordonnance par le juge administratif dans le cadre du recours en réformation prévu au paragraphe 7, première phrase, de tels frais ne sauraient être réclamés à l’exploitant. Article 16 Le Conseil d’État donne à considérer que tant la loi du 26 avril 2022 relative aux contrôles officiels des produits agricoles que le projet de loi relatif aux contrôles officiels des denrées alimentaires et aux matériaux et objets destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires 4 s’en tiennent au délai de trois mois pour l’introduction du recours en réformation. Dans un souci de parallélisme, le Conseil d’État demande aux auteurs de s’en tenir pour l’ensemble de la matière des contrôles officiels à ce délai pour l’introduction du recours en réformation. 4 Doc.parl. n° 8156, CE n° 61.
8. 4 Article 17 L’article sous examen introduit un catalogue de violations donnant lieu à des amendes administratives. À titre liminaire, le Conseil d’État constate qu’aucune des autres lois en projet ou en vigueur en matière de contrôles officiels ne prévoit d’amendes administratives. Ceci conduit à la situation selon laquelle les mêmes violations du règlement (UE) 2017/625 se voient par l’effet de la loi en projet sanctionnées par une amende administrative, mais se voient pénalement sanctionnées sous le champ d’autres textes en matière de contrôles officiels. Le Conseil d’État cite pour exemple la violation de l’article 69, paragraphe 1er, du règlement (UE) 2017/
9. Le Conseil d’État ne voit toutefois aucune raison objective justifiant une différence de traitement dans le chef des opérateurs quant à la même infraction. Il doit, par conséquent, s’opposer formellement à l’article 17, paragraphe 1er, lettre d), point 6°, pour non-conformité au principe de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 15, paragraphe 1er, de la Constitution. Il demande de plus aux auteurs de s’assurer que chacun des comportements sanctionnés par l’article sous examen ne se trouve pas pénalement sanctionné sous le champ des autres textes en matière de contrôles officiels. Le Conseil d’État constate que les renvois opérés ne visent pas toujours des manquements pouvant être reprochés aux opérateurs, ce qui ne répond pas aux exigences du principe de la spécification des incriminations consacré par l’article 19 de la Constitution. Par exemple, au paragraphe 1er, lettre a), point 2°, la violation de l’article 9, paragraphe 1er, n’est manifestement pas susceptible de constituer un comportement répréhensible. Pour donner un autre exemple, le paragraphe 1er, lettre c), points 8°, 10° et 11°, renvoie à des dispositions du règlement (UE) 2016/429 qui s’adressent aux États membres et non pas aux opérateurs (à titre d’exemple : article 53, paragraphe 1er : « […] les États membres prennent des mesures pour garantir que les opérateurs et les autres personnes physiques et morales pertinentes concernées prennent les mesures appropriées de lutte contre la maladie prévues à l’article 55, paragraphe 1er, points c), d) et e), afin d’empêcher la propagation de ladite maladie répertoriée à partir des animaux, établissements et sites touchés dont elles ont la responsabilité à d’autres animaux non touchés ou aux êtres humains »). Au vu de ce qui précède, le Conseil d’État invite les auteurs de s’assurer, sous peine d’opposition formelle sur le fondement du principe de la spécification des incriminations, que l’ensemble des renvois comportent des manquements susceptibles d’être sanctionnés. Le Conseil d’État donne par ailleurs à considérer que, contrairement au projet de loi relatif aux contrôles officiels des denrées alimentaires et aux matériaux et objets destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires 5, la violation des dispositions des règlements grand-ducaux à prendre sur le fondement de l’article 9, paragraphe 2, de la loi en projet ne se trouve sanctionné par aucune des dispositions de la loi en projet, ce qui risque de poser un problème au niveau du droit de l’Union européenne qui exige que les infractions aux dispositions des règlements européens soient assorties de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. Vu que ces règlements visent à la mise en œuvre du droit de l’Union, le Conseil d’État demande dès 5 Doc. parl. n° 8156, CE n° 61.
10. 5 lors aux auteurs, sous peine d’opposition formelle pour non-conformité avec le droit de l’Union européenne, de prévoir au niveau de la loi en projet les sanctions en question. Article 18 Le paragraphe 3prévoit que le programme, la durée ainsi que les modalités de contrôle des connaissances sont arrêtés par règlement grandducal. Le Conseil d’État souhaiterait attirer l’attention des auteurs sur le nouvel article 50, paragraphe 3, de la Constitution qui a érigé le statut des fonctionnaires en matière réservée à la loi
11. Les règlements grand-ducaux pris dans une matière réservée ne se conçoivent que dans le cadre légal prédéfini de l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution. Dans cette perspective, le Conseil d’État estime qu’il faudra faire figurer dans la loi les éléments essentiels de la matière, parmi lesquels figurent notamment les exigences minimales en matière de volume et de contenu de la formation ainsi que les conditions de participation et de réussite à ladite formation. En ce qui concerne précisément l’article sous examen, le Conseil d’État demande ainsi, sous peine d’opposition formelle, que soient inscrits, au niveau de la loi en projet, la durée, le volume ainsi que les conditions de réussite de la formation, l’objet et le contenu de la formation concernée figurant déjà à suffisance à la disposition sous examen. Article 19 Le Conseil d’État rappelle que les visites et perquisitions relèvent des principes de l’article 33 du Code de procédure pénale. En ce qui concerne la présence d’officiers de police judiciaire, le Conseil d’État donne à considérer que l’article 33 du Code de procédure pénale n’exige la présence que d’un seul officier de police judiciaire. Le Conseil d’État suggère dès lors de n’exiger au paragraphe 2 que la présence d’un seul officier de police judiciaire, au lieu de deux. Avis du Conseil d’État du 24 octobre 2023 sur le projet de règlement grand-ducal déterminant : 1° les conditions et modalités d’inscription et d’organisation des examens-concours d’admission au stage du personnel militaire de carrière et des candidats officiers ; 2° les modalités d’organisation de la formation militaire théorique et pratique pendant le stage du personnel militaire de carrière ; 3° les conditions et modalités des examens de promotion des catégories de traitement B et C, sous-groupes militaires et sous-groupes à attributions particulières, de la rubrique « Armée, Police et Inspection générale de la Police » ; et abrogeant : 1° le règlement grand-ducal du 14 avril 1969 abrogeant et remplaçant le règlement grand-ducal du 22 décembre 1967 déterminant les services luxembourgeois dans lesquels les officiers et sous-officiers de carrière de l’Armée peuvent être employés par ordre du Gouvernement ; 2° le règlement grand-ducal modifié du 10 août 1972 concernant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des sous-officiers de carrière de l’Armée proprement dite ; 3° le règlement grandducal modifié du 29 décembre 1972 concernant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des sous-officiers de carrière de la musique militaire ; 4° le règlement grand-ducal modifié du 27 août 1997 concernant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des caporaux de carrière de l’Armée proprement dite ; 5° le règlement grand-ducal du 14 mai 2002 concernant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des infirmiers diplômés de l’Armée luxembourgeoise ; 6° le règlement grand-ducal modifié du 25 janvier 2011 fixant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des officiers de l’Armée ; 7° le règlement grand-ducal du 16 février 2012 fixant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement de l’officier, chef de la musique militaire (n° CE 61.644, page 2) ; avis du Conseil d’État du 23 janvier 2024 sur le projet de règlement grand-ducal fixant les modalités et les matières de l’examen de fin de stage sanctionnant la formation spéciale en vue de l’admission définitive ainsi que de l’examen de promotion des différentes catégories de traitement auprès de l’Autorité nationale de concurrence (n° CE 61.562), avis du Conseil d’État du 24 janvier 2024 sur le projet de règlement grand-ducal fixant les modalités et les matières de l’examen de fin de stage sanctionnant la formation spéciale en vue de l’admission définitive au statut de fonctionnaire de l’État ainsi que de l’examen de promotion des différentes catégories de traitement auprès de l’Office national de l’enfance (n° CE 61.523). 6 6 Article 20 Le paragraphe 1er prévoit dans sa phrase liminaire une amende de 150 à 2 000 euros, sans indication quant à la nature de l’amende. Le Conseil d’État rappelle qu’à défaut d’une telle précision, le juge pénal considère qu’il ne peut s’agir que d’une peine délictuelle
12. Le Conseil d’État demande dès lors de préciser si les amendes visées au paragraphe 1er revêtent la nature de peines de police. Article 21 Le paragraphe 1er renvoie erronément à l’article 17, paragraphe 1er, qui ne prévoit pas de contraventions, mais des amendes administratives. Le Conseil d’État demande de corriger le renvoi pour viser l’article 20, paragraphe 1er, sous réserve de son observation y relative. Article 22 L’intitulé de citation ne peut pas se voir conférer un libellé différent de celui de la loi en projet. S’y ajoute que l’introduction d’un intitulé de citation n’est d’aucune utilité en l’espèce. Le Conseil d’État demande dès lors la suppression de l’article sous examen. Par ailleurs, le Conseil d’État donne à considérer que l’intitulé en question s’adapte mieux au contenu de la loi en projet. Article 23 Sans observation. Observations d’ordre légistique Observations générales Lorsqu’un règlement européen a fait l’objet de modifications, les termes « , tel que modifié » sont à insérer après la citation de son intitulé complet. Il y a lieu d’utiliser tout au long du dispositif la forme abrégée « règlement (UE) 2017/625 » telle qu’introduite à l’article 1er, paragraphe 1er, en écartant la forme « règlement (UE) n° 2017/625 ». Il y a lieu d’indiquer avec précision et de manière correcte les textes auxquels il est renvoyé, en séparant chacun des éléments par une virgule, pour écrire, par exemple « article 1er, paragraphe 4, ». Lorsqu’il est renvoyé à une lettre faisant partie d’une subdivision a), b), c), …, il y a lieu d’utiliser le terme « lettre » avant la lettre référée, et non le terme « point ». Lorsqu’on se réfère au premier article, paragraphe ou alinéa, ou au premier groupement d’articles, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». 7 Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (correctionnel), jugement du 4 mai 2010, n° 1600/2010 7 Pour marquer une obligation, il suffit généralement de recourir au seul présent de l’indicatif, qui a, comme tel, valeur impérative, au lieu d’employer le verbe « devoir ». Intitulé Il convient de remplacer le terme « relatif » par le terme « relative ». Article 1er À l’intitulé du chapitre 1er, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Au paragraphe 2, point 3°, il y a lieu d’ajouter une espace entre le numéro du point et son texte. Au paragraphe 2, point 4°, il y a lieu de renvoyer au « règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine et abrogeant le règlement (CE) n° 1774/2002 (règlement relatif aux sous-produits animaux), tel que modifié ». Au paragraphe 4, phrase liminaire, les termes « les dispositions les règlements européens » sont à remplacer par les termes « les dispositions des règlements européens ». Au paragraphe 4, point 3°, le point-virgule in fine est à remplacer par un point final. Article 2 Les termes « de la présente loi » à leur deuxième occurrence peuvent être supprimés, car superfétatoires. Article 3 Au point 1°, les termes « l’Administration luxembourgeoise vétérinaire et alimentaire, ci-après dénommé « ALVA » » sont à remplacer par les termes « l’Administration luxembourgeoise vétérinaire et alimentaire (ALVA) ». Subsidiairement, il y a lieu d’accorder le terme « dénommée » au genre féminin. Au point 5°, il y lieu de se référer au « point 29), », suivi d’une parenthèse fermante et d’une virgule. Article 5 Au paragraphe 2, alinéa 2, les renvois erronés aux articles 12 et 13 sont à corriger par des renvois aux articles 15 et
13. Au paragraphe 3, alinéa 2, point 2°, il convient d’écrire « Union européenne ». 8 Article 6 L’article est à indiquer en introduction du texte sous la forme abrégée « Art.
14. ». Par analogie, cette observation vaut également pour l’article
15. Article 9 Au paragraphe 1er, il y a lieu d’employer la forme abrégée introduite à l’article 1er, paragraphe 4, point 2°, pour se référer au « règlement (UE) n° 2016/429 ». En ce qui concerne le renvoi au « règlement (CE) n° 999/2001 », une espace est à insérer avant l’indication du numéro de règlement. Article 11 À l’intitulé de l’article sous revue, la virgule est à remplacer par le terme « et ». Article 12 Il y a lieu d’ajouter un point après l’indication du numéro d’article, pour écrire « Art.
16. ». L’énumération en lettres est à remplacer par une énumération en points, caractérisés par un numéro suivi d’un exposant « ° » 1°, 2°, 3°, … Article 17 Il y a lieu de laisser une espace entre la forme abrégée « Art. » et le numéro d’article, pour écrire « Art.
17. ». Il y a lieu d’insérer une espace entre l’indication du paragraphe 1er et le texte qui suit. Au paragraphe 1er, à l’énumération, chaque élément est à terminer systématiquement par un point-virgule. En ce qui concerne le libellé des comportements, le Conseil d’État constate que celui-ci emploie parfois le terme « ou » et parfois le terme « et » lorsque plusieurs dispositions d’un article sont visées. Peuvent être cités à titre d’exemple le paragraphe 1er, lettre a), point 1° (l’article 8, paragraphes 1er ou 2) et le paragraphe 1er, lettre b), point 2° (l’article 7, paragraphes 1er et 2). Le Conseil d’État demande de s’en tenir à l’emploi du terme « et ». Article 19 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, le renvoi erroné à l’article 15, paragraphe 1er, est à corriger par un renvoi à l’article 18, paragraphe 1er. Au paragraphe 1er, alinéa 3, le renvoi erroné à l’article 14, paragraphe 1er, est à corriger par un renvoi à l’article 18, paragraphe 1er. Au paragraphe 2, alinéa 2, il y a lieu de renvoyer à « l’article 33, paragraphe 1er, du Code de procédure pénale » et non pas à « l’article 33