Projet de loi relative aux établissements classés modifiant : 1° la loi modifiée du 5 août 1993 concernant l’utilisation rationnelle de l’énergie ; 2°

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.630 N° dossier parl. : 8302 Projet de loi relative aux établissements classés modifiant : 1° la loi modifiée du 5 août 1993 concernant l’utilisation rationnelle de l’énergie ; 2° la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ; 3° la loi modifiée du 26 novembre 2008 concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive ; 4° la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau ; 5° la loi modifiée du 21 mars 2012 relative aux déchets ; 6° la loi du 27 août 2012 relative au stockage géologique du dioxyde de carbone ; 7° la loi modifiée du 9 mai 2014 relative aux émissions industrielles ; 8° la loi du 19 décembre 2014 relative aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine ; 9° la loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ; 10° le Code pénal Avis du Conseil d’État (21 janvier 2025) En vertu de l’arrêté du 24 août 2023 du Premier ministre, ministre d’État, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche d’évaluation d’impact, une fiche financière ainsi qu’une version coordonnée des lois qu’il s’agit de modifier. Les avis de la Chambre des salariés, de la Chambre de commerce, de l’Ordre des architectes et des ingénieurs-conseils, du Syndicat des villes et communes luxembourgeoises et de la Chambre des métiers ont été communiqués au Conseil d’État en date respectivement des 20 novembre et 27 décembre 2023 ainsi que 7 février et 28 mars

1. Considérations générales Le projet de loi sous revue a pour objet « de moderniser la matière des établissements classés, notamment en promouvant la simplification et la digitalisation des procédures, des modifications importantes [s’étant] avérées nécessaires ». Les auteurs visent à remplacer la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés dans son ensemble afin « de restructurer les dispositions légales pour faciliter la lecture, tout en insérant toutes les dispositions nécessaires pour assurer la transition vers une procédure d’autorisation moderne et digitale, sans influencer l’objectif même de la loi, qui reste essentiellement le même ». Le Conseil d’État salue dans ce contexte la mise en place d’une procédure dématérialisée et la suppression des échanges postaux entre exploitants et administrations. Désormais, chaque demandeur pourra suivre en ligne l’état d’avancement de sa demande tandis que le public pourra consulter les dossiers des enquêtes publiques par le biais d’un portail national. La loi en projet fixe encore des obligations que l’exploitant devra respecter en cas d’incident ou d’accident susceptible d’affecter l’environnement, la sécurité du public, du voisinage, du personnel ou la santé des salariés sur leur lieu de travail. De plus, les obligations à respecter lors d’un changement d’exploitant, d’une cessation d’activité ou encore lors de la mise en sécurité d’un site sont précisées. Enfin, les auteurs ont revu le régime des mesures et sanctions administratives et pénales. Le Conseil d’État relève que depuis 1999, le cadre constitutionnel a fortement évolué et rappelle que la matière des établissements classés fait partie des matières réservées à la loi en vertu des articles 34 et 35 de la Constitution, relatifs à la protection de la santé et à la liberté du commerce et de l’industrie. D’après les arrêts n° 177/23 du 3 mars 2023 et n° 166/21 du 4 juin 2021 de la Cour constitutionnelle, l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution exige que dans les matières réservées, « la fixation des objectifs des mesures d’exécution doit être clairement énoncée, de même que les conditions auxquelles elles sont, le cas échéant, soumises. L’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi ». Le Conseil d’État y reviendra lors de l’examen des articles. Enfin, le Conseil d’État note à la lecture de la loi en projet que plusieurs concepts et notions utilisés par les auteurs ont des contours flous qui méritent d’être précisés afin de satisfaire aux exigences liées au principe de sécurité juridique, érigé en principe à valeur constitutionnelle par la Cour constitutionnelle
2. Examen des articles Article 1er Afin d’harmoniser les notions employées au sein du projet de loi, le Conseil d’État recommande de remplacer la notion de « sécurité des salariés » Cour constitutionnelle du 22 janvier 2021, n° 152 du registre, Journal officiel, Mém.A, n° 72, du 28 janvier
3. 2 1 par celle de « sécurité du personnel », selon la terminologie employée au point 2° du même article ainsi qu’aux articles 3 et
4. Cette observation vaut également pour l’article
5. Au point 3°, le Conseil d’État comprend que les auteurs ont plutôt l’intention de « protéger » la santé des salariés et de viser une conception ergonomique des postes de travail. Il suggère dès lors de reformuler le point 3°. Article 2 L’article 2 définit le champ d’application de la loi en projet tout en laissant à un règlement grand-ducal le soin de déterminer la nomenclature et la classification respective des établissements visés par les auteurs. Or, une telle disposition intervient dans une matière réservée à la loi, en l’occurrence en vertu de l’article 35 de la Constitution. Tout en renvoyant à ses considérations générales, le Conseil d’État constate qu’en se bornant à renvoyer à un règlement grand-ducal la nomenclature et la classification des établissements classés, sans fournir l’orientation et l’encadrement pour l’établissement de cette nomenclature et classification, la disposition sous revue ne respecte pas les exigences de l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution, ce qui l’amène à s’y opposer formellement. Le Conseil d’État demande soit que le texte légal soit complété afin de définir dans la loi les catégories d’activités et les critères de classification, soit de prévoir la nomenclature en la classification en annexes. Par ailleurs, le Conseil d’État s’interroge sur la signification de la notion « établissements […] à risques et impacts » et demande de la préciser, sous peine d’opposition formelle, pour des raisons de sécurité juridique. À noter que la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés a établi un lien avec l’objet de la loi en disposant que sont visés les cas où « l’exploitation ou la mise en œuvre peuvent présenter des causes de danger ou des inconvénients à l’égard des intentions dont question au point 1 ». Article 3 Point 1° Au point 1°, le Conseil d’État suggère d’écrire : « commune sur le territoire de laquelle l’établissement est implanté ou projeté d’être implanté ». Point 2° Au cas où la suggestion faite par le Conseil d’État au point 1° serait reprise par les auteurs, celui-ci demande d’adapter la formulation de la définition sous revue. Point 3° Le point 3° définit la notion de « développement durable ». Si la définition de cette notion avait pour objectif de préciser le troisième tiret de l’objet de la loi formulé à l’article 1er de la loi précitée du 10 juin 1999, cela n’est plus le cas dans le texte sous revue, la promotion du développement durable ne figurant plus comme objet à l’article 1er de la loi en projet. Toutefois, à la différence de la loi précitée du 10 juin 1999, la loi en projet dispose aux articles 10, paragraphe 1er, et 12, paragraphe 1er, que les décisions du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions ou celles du 3 bourgmestre doivent tenir compte non seulement des meilleures techniques disponibles, mais aussi « de l’objectif du développement durable ». Ainsi, les décisions du ministre ou du bourgmestre seraient soumises au respect d’un concept flou dont les contours et les implications juridiques ne sont nullement perceptibles. Dès lors, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la définition sous rubrique pour des raisons de sécurité juridique. Points 4° à 12° Sans observation. Point 13° En ce qui concerne la notion de « valeurs limites d’émission dans le milieu ambiant », le Conseil d’État n’entend pas remettre en cause ces libellés repris de lois existantes ayant fait leur preuve. Points 14°, 15° et 17° En ce qui concerne le concept de « niveau de maturité technologique » selon la classification utilisée par l’Agence internationale de l’énergie, auxquels renvoient les points 14°, 15° et 17°, le Conseil d’État rappelle que le caractère contraignant de normes internationales et leur applicabilité aux administrés ne sont donnés que si ces dispositions ont fait l’objet d’une publication en due forme, conformément aux exigences de l’article 113 de la Constitution qui dispose qu’[« [a]ucune loi ni aucun règlement ou arrêté d’administration générale ne sont obligatoires qu’après avoir été publiés dans la forme déterminée par la loi ». Point 16° Sans observation. Article 4 Les paragraphes 1er et 2 de l’article sous revue n’appellent pas d’observation de la part du Conseil d’État. En ce qui concerne le paragraphe 3 de l’article sous revue, le Conseil d’État se doit de rappeler que dans une matière réservée à la loi, en l’occurrence en vertu de l’article 35 de la Constitution, il est inconcevable de reléguer au Grand-Duc le pouvoir de fixer des prescriptions s’imposant aux établissements visés à l’article 2 de la loi en projet. Dans ce contexte, le Conseil d’État tient à rappeler aux auteurs que déjà dans son avis n° 60.819 du 8 mars 2022 sur le projet de règlement grand-ducal fixant les prescriptions pour les activités de broyage relevant de la classe 4 en matière d’établissements classés il avait expliqué que « même si l’article 4, alinéa 4, figure dans cette teneur dans la loi depuis 1999, sans avoir fait l’objet de modifications, le Conseil d’État tient à souligner que cet article relève d’une matière réservée à la loi en vertu de l’article 11, paragraphe 6, de la Constitution. Or, d’après le récent arrêt n° 166/21 du 4 juin 2021 de la Cour constitutionnelle, l’article 32, paragraphe 3 2, de la Constitution exige que dans ces matières « la fixation des objectifs des mesures d’exécution doit être 2 Devenu l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution 4 clairement énoncée, de même que les conditions auxquelles elles sont, le cas échéant, soumises. L’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi. » Dès lors, les dispositions du règlement grand-ducal en projet qui trouvent leur base légale dans la loi précitée du 10 juin 1999 sont à encadrer au niveau de la loi avec plus de précision. En effet, la base légale risque d’être jugée non conforme aux exigences de l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution, et, partant, de cesser ses effets en vertu de l’article 95ter de la Constitution, ce qui pourrait entraîner, par ricochet, l’inapplicabilité du dispositif réglementaire sous revue en vertu de l’article 95 3 de la Constitution. » Au vu de ce qui précède, le Conseil d’État s’oppose formellement au paragraphe 3 de l’article 4 sous revue. Article 5 Sans observation. Article 6 L’article 6 dispose que les conditions d’aménagement et d’exploitation des décisions visées aux articles 10, 11 et 12 sont à respecter. Le Conseil d’État estime que l’article sous revue est superfétatoire en ce qu’il ne fait que demander le respect des conditions qui sont déjà à respecter en vertu des articles 10, 11 et 12 de la loi en projet. En conséquence, le Conseil d’État suggère de supprimer l’article sous revue et d’adapter en conséquence, à l’article 34, paragraphe 1er, point 3°, le renvoi à l’article 6 par un renvoi aux articles 10, 11 et
6. Article 7 L’article 7 précise les modalités que l’exploitant doit respecter en cas d’incident ou d’accident susceptible d’affecter l’environnement ou la sécurité du public, du voisinage, du personnel d’un établissement ou la santé des salariés sur le lieu de travail. Cet article s’inspire de l’article 8 de la loi modifiée du 9 mai 2014 relative aux émissions industrielles. Les derniers alinéas des points 1° et 2° prévoient que les ministres concernés « peuvent » obliger l’exploitant à prendre toutes les mesures nécessaires aux fins de limitations des conséquences et de prévention des dommages. Le Conseil d’État rappelle que dans les matières réservées à la loi, le ministre ne saurait se voir accorder par le législateur un pouvoir d’appréciation sans limite pour prendre des décisions. Il y a partant lieu, sous peine d’opposition formelle dans ces matières réservées à la loi, d’omettre, aux derniers alinéas des points 1° et 2°, l’emploi du verbe « peut », ceci d’ailleurs à l’instar de l’article 8 de la loi précitée du 9 mai
7. À l’instar de cette même loi, il demande encore que soit précisé que le ministre ordonne toutes les mesures « complémentaires » qu’il juge nécessaires. Article 8 L’article 8 vise le cas du changement d’exploitant qui est à déclarer aux autorités compétentes « au plus tard dans un délai de trente jours à compter 3 Devenu l’article 102 de la Constitution. 5 du changement effectif ». Le Conseil d’État se demande à quel moment le changement d’exploitant est à considérer comme « effectif » et à partir de quel moment précis le délai de trente jours commence à courir. Il demande dès lors, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, que le « changement effectif » soit défini avec précision. Article 9 Le Conseil d’État relève que la notion de cessation d’activités « effective » ne se trouve pas définie. Il estime, à l’instar de ces observations relatives à l’article 8, que cette imprécision est source d’insécurité juridique. Il demande dès lors, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, que la cessation d’activités « effective » soit définie avec précision. En ce qui concerne son paragraphe 3, l’article sous revue confère un pouvoir discrétionnaire absolu à l’autorité compétente en ce que celle-ci fixe « les conditions jugées nécessaires en relation avec la cessation d’activités ». La disposition sous revue ne délimite aucunement le pouvoir de l’autorité compétente, ce qui est inconcevable dans une matière réservée à la loi par l’article 35 de la Constitution. La loi doit définir les éléments essentiels de la matière avec une précision suffisante pour écarter tout pouvoir discrétionnaire absolu de la part du ministre. Par conséquent, le Conseil d’État s’oppose formellement au dispositif sous revue. Article 10 Selon l’article 10, paragraphe 1er sous revue, les décisions du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions « fixent les conditions d’aménagement et d’exploitation respectivement celles de cessation d’activité qui sont jugées nécessaires ». Cette formulation, qui n’est assortie d’aucun encadrement, a pour effet de conférer un pouvoir discrétionnaire absolu au ministre, ce qui est inconcevable dans une matière réservée à la loi par l’article 35 de la Constitution. Le Conseil d’État observe dans ce contexte que l’article 13, paragraphe 4, de la loi précitée du 10 juin 1999 avait au moins établi un lien avec l’article 1er en précisant, certes de façon générale, que les conditions imposées visent « l’environnement humain et naturel ». Il en est de même de l’article 11 de la loi en projet qui, pour les décisions du ministre ayant le Travail dans ses attributions, précise qu’il s’agit de conditions jugées nécessaires « pour assurer les objectifs visés à l’article 1er, points 2° et 3° ». Le Conseil d’État demande en l’occurrence, sous peine d’opposition formelle, de déterminer un cadre consistant précis et lisible endéans duquel le ministre pourra fixer des conditions. Il suggère de s’inspirer de l’article 11 de la loi en projet et de remplacer les termes « telles que », qui ne confèrent qu’un caractère exemplatif à la disposition qui suit, par le mot « pour ». 4 Par ailleurs, le Conseil d’État note que, contrairement à la loi précitée du 10 juin 1999, la protection de la faune et de la flore ne fait plus partie des conditions d’exploitation. Ceci permettrait d’assurer que la compétence du ministre devrait s’exercer dans le cadre tracé par la législation spécifique qui, à supposer qu’elle existe, définit et délimite le pouvoir d’appréciation du ministre. (cf. aussi Pasicrisie luxembourgeoise 2022, Bulletin de jurisprudence administrative, Etablissements classés, point 36, page 289.) 6 4 En ce qui concerne le bout de phrase « et de l’objectif du développement durable », le Conseil d’État renvoie à son opposition formelle à l’endroit de l’article 3, point 3° tout en rajoutant que dans une matière réservée à la loi, en l’occurrence en vertu de l’article 35 de la Constitution, il est inconcevable de donner un pouvoir discrétionnaire absolu au ministre. Les paragraphes 2 et 3 n’appellent pas d’observation. Au paragraphe 4, le Conseil d’État constate que la disposition sous revue reprend le libellé inspiré de la législation européenne en conférant au ministre le pouvoir de fixer des « conditions plus strictes » que celles pouvant être atteintes par l’utilisation des meilleures techniques disponibles, sans pour autant circonscrire ce pouvoir. Le Conseil d’État se doit de réitérer son opposition formelle en ce qui concerne le pouvoir discrétionnaire du ministre dans une matière réservée à la loi, et demande de définir dans la loi la nature des conditions plus strictes à fixer par le ministre. Le paragraphe 5 n’appelle pas d’observation. Le paragraphe 6 n’appelle pas d’observation. Le paragraphe 7 confère au ministre le pouvoir de limiter dans le temps ses décisions d’autorisation et de fixer un délai dans lequel l’établissement doit être mis en exploitation. Le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle, d’encadrer le pouvoir du ministre dans cette matière réservée à la loi en vertu de l’article 35 de la Constitution. Au paragraphe 8, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle, que le pouvoir discrétionnaire du ministre soit, dans cette matière réservée à la loi, encadré avec précision en déterminant clairement les cas de délivrance de l’autorisation pour les établissements qui ne sont pas appelés à fonctionner pendant plus de deux ans. De plus, le paragraphe sous examen précise que l’autorisation peut être délivrée « sans qu’il y ait lieu de recourir à la procédure d’enquête publique, telle que prévue à l’article
8. L’article 19 en question renvoie à l’article 22, selon lequel l’« administration compétente » décide si une procédure d’enquête publique, conformément à l’article 19, est requise pour les cas visés à l’article 10, paragraphe
9. Le Conseil d’État s’interroge dès lors quant à l’articulation entre ces différentes dispositions. Pour les cas visés à l’article 10, paragraphe 8, appartient-il au ministre ou à l’« administration compétente » de prendre la décision d’absence d’enquête publique ? Le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, que l’autorité en charge de la décision de dispense d’enquête publique soit clairement et uniformément désignée à travers la disposition sous revue et les articles 19 et
10. Le paragraphe 9 énumère des obligations que les décisions prises par le ministre « peuvent » prescrire, sans que le dispositif n’encadre le pouvoir du ministre. Le Conseil d’État rappelle que le projet de loi sous avis intervient dans une matière réservée à la loi. Il demande, sous peine d’opposition formelle dans cette matière réservée à la loi, que le pouvoir discrétionnaire du ministre d’imposer des réceptions périodiques d’établissements et des contrôles périodiques, d’imposer une obligation de désignation des personnes chargées des questions d’environnement ou d’imposer une assurance, fasse l’objet d’un encadrement quant aux circonstances dans lesquelles ces obligations sont à prescrire. 7 Toujours au paragraphe 9, le Conseil d’État relève que le point 1° vise des réceptions à effectuer par « des personnes agréées à cet effet par le ministre ». Un régime d’agrément étant susceptible de constituer une restriction de la liberté du commerce garantie par l’article 35 de la Constitution, le Conseil d’État demande aux auteurs, sous peine d’opposition formelle, de préciser au point 1°, les conditions d’agrément à respecter par les personnes appelées à effectuer des réceptions et des contrôles. Le Conseil d’État constate que l’article 18, paragraphe 4, fait référence aux personnes agréées « au titre de la loi du 21 avril 1993 relative à l’agrément de personnes physiques ou morales privées ou publiques, autres que l’État ». Si les auteurs entendent viser, à l’article sous revue, les mêmes personnes que celles visées à l’article 18, paragraphe 4, de la loi en projet, autres que l’État, le Conseil d’État demande de compléter le point 1° en y ajoutant une référence aux personnes agréées au titre de la loi précitée du 21 avril
11. Le paragraphe 10 n’appelle pas d’observation. Article 11 Les paragraphes 1er à 4 n’appellent pas d’observation. Au paragraphe 5, le Conseil d’État réitère son opposition formelle et renvoie à ses observations formulées à l’article 10, paragraphe
12. En ce qui concerne le paragraphe 6, le Conseil d’État renvoie à ses observations formulées à l’article 10, paragraphe
13. Ainsi, il demande, sous peine d’opposition formelle, que le pouvoir discrétionnaire du ministre soit, dans cette matière réservée à la loi, encadré avec précision en déterminant clairement les cas de délivrance de l’autorisation pour les établissements qui ne sont pas appelés à fonctionner pendant plus de deux ans. De plus, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, que l’autorité en charge de la décision de dispense d’enquête publique soit clairement et uniformément désignée à travers la disposition sous revue et les articles 19 et
14. Le Conseil d’État s’oppose formellement au paragraphe 7 sur le même fondement que celui exposé à l’article 10, paragraphe
15. En ce qui concerne particulièrement le paragraphe 7, point 1°, renvoyant aux personnes « agréées », le Conseil d’État s’y oppose formellement, sur le même fondement que celui exposé à l’article 10, paragraphe 9, point 1° de la loi en projet. Au paragraphe 7, point 2°, le Conseil d’État recommande de préciser le contenu des plans d’urgence interne et externe visés par les auteurs. Le Conseil d’État relève encore que le paragraphe 7, point 3°, deuxième phrase, entend reléguer à un règlement grand-ducal le soin de préciser le « statut » et les « missions » des personnes chargées des questions de sécurité. Il s’interroge dès lors quant aux personnes visées : les personnes en charge sont-elles des salariés de l’établissement ou des personnes externes ? L’absence de précision à cet égard est source d’insécurité juridique. De plus, dans les deux cas, la question du statut et des missions des personnes salariées relève des matières réservées à la loi, soit par l’article 34 de la Constitution 8 en ce qui concerne les droits des travailleurs, soit par l’article 35 de la Constitution en ce qui concerne la liberté du commerce et de l’industrie. En se bornant à renvoyer à un règlement grand-ducal le soin de préciser le statut et les missions des personnes en question, la disposition ne respecte pas les exigences de l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution. Au vu de ce qui précède, le Conseil d’État s’oppose formellement à la teneur du paragraphe 7, point 3°, deuxième phrase. Article 12 Au paragraphe 1er de l’article sous revue, le Conseil d’État renvoie à son observation relative à l’article 1er, point 3°, et recommande de remplacer la notion de « sécurité des salariés » par celle de « sécurité du personnel de l’établissement » employée aux articles 1er, point 2°, 3 et
16. En ce qui concerne la partie de phrase commençant par les mots « telles que » et se terminant par les mots « des meilleures techniques disponibles », le Conseil d’État en relève le caractère exemplatif et suggère aux auteurs d’omettre les mots « telles que ». Pour la notion de « l’objectif du développement durable », le Conseil d’État renvoie à son opposition formelle formulée à l’endroit de l’article 3, point 3°, tout en rajoutant que dans une matière réservée à la loi, en l’occurrence en vertu de l’article 35 de la Constitution, il est inconcevable de donner un pouvoir discrétionnaire absolu au bourgmestre. Les paragraphes 2 à 4 n’appellent pas d’observation. Le paragraphe 5 confère au bourgmestre le pouvoir de limiter dans le temps ses décisions d’autorisation et de fixer un délai dans lequel l’établissement doit être mis en exploitation. Le Conseil d’État s’oppose formellement à cette disposition sur le même fondement que celui exposé à l’article 10, paragraphe
17. Le Conseil d’État s’oppose formellement au paragraphe 6 sur le même fondement que celui exposé à l’article 10, paragraphe
18. En ce qui concerne le paragraphe 7, points 1°, 4° et 5°, le Conseil d’État renvoie à ses observations relatives à l’article 11, paragraphe 7, points 1° à 3°, et y réitère ses oppositions formelles. Article 13 Le paragraphe 3 prévoit « au minimum » trois cas qui rendent obligatoires un réexamen et « si nécessaire » une actualisation des conditions d’aménagement et d’exploitation. Le Conseil d’État relève le caractère flou et imprécis de la disposition sous revue, qui est source d’insécurité juridique. À partir de quel moment une actualisation des conditions d’autorisation estelle « nécessaire » ? Quels sont les autres cas visés par les auteurs en dehors des trois cas de figure prévus au paragraphe 3 ? À quel moment une « pollution causée par l’établissement est telle qu’il convient de réviser les valeurs limites de l’autorisation » ? Que signifie la notion « sécurité d’exploitation » ? Par ailleurs, les auteurs, en employant, au paragraphe 3 sous revue, les termes « au minimum » pour désigner les cas dans lesquels un réexamen et 9 une actualisation des conditions d’autorisation sont nécessaires, confèrent au ministre compétent un pouvoir discrétionnaire absolu, sans autre encadrement, ce qui est inconcevable dans une matière réservée à la loi en vertu de l’article 35 de la Constitution. Pour toutes ces raisons, le Conseil d’État s’oppose formellement aux paragraphes 1er et 3 sous revue. Article 14 Sans observation. Article 15 Au point 5°, le Conseil d’État réitère son opposition formelle et ses observations concernant la notion de cessation d’activité « effective » formulées à l’endroit de l’article 9 de la loi en projet. Article 16 L’alinéa 1er dispose qu’un règlement grand-ducal détermine les établissements soumis d’office à la présentation d’une étude des risques et d’un rapport de sécurité. L’alinéa 2 définit le contenu des études et rapports à fournir. Même si cet article est inspiré de l’article 8 de la loi précitée du 10 juin 1999, le Conseil d’État s’oppose formellement au libellé de l’alinéa 1er de l’article sous revue qui relègue à un règlement grand-ducal le soin de déterminer les établissements soumis d’office aux conditions de l’article sous revue tout en rappelant que dans une matière réservée à la loi, l’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi. Le Conseil d’État demande dès lors de préciser les catégories d’établissements visées par la disposition sous revue. Article 17 Au paragraphe 1er, le Conseil d’État demande de ne pas faire référence à un site internet précis du Gouvernement qui pourrait rendre inopérante la disposition sous revue au cas où l’adresse devrait changer. Il suggère dès lors d’employer la formule générique « sur un site internet ». Au paragraphe 2, la formulation « aux administrations compétentes visées à l’article 4 » est à compléter dans la mesure où sont visées les administrations visées à l’article 4, paragraphe 2, de la loi en projet. Le paragraphe 3 n’appelle pas d’observation. Article 18 Aux paragraphes 2 et 3, le Conseil d’État suggère de préciser le délai endéans duquel l’administration compétente est obligée d’informer l’exploitant. Est-ce que ce délai est inclus dans le délai de soixante jours pour vérifier si le dossier introduit est complet ? L’obligation pour l’administration compétente de préciser les suites de la démarche de l’exploitant comprend10 elle les décisions de l’administration à prendre dans le contexte des articles 22 à 28 de la loi en projet ? Au paragraphe 4, deuxième phrase, le Conseil d’État constate que le texte ne précise pas qui devra décider si une « étude est à réaliser » et de quel type d’étude il y est question, les études de risques et rapports de sécurité définis à l’article 16 de la loi en projet étant visés dans la deuxième partie de phrase. S’agit-il de l’administration compétente qui demande la réalisation de ces études ? Quels sont alors les domaines visés par les auteurs pour lesquels les exploitants doivent produire des études réalisées par une personne agréée en vertu de la loi précitée du 21 avril 1993 ? Et quelles sont les conditions à respecter pour une telle étude ? Pour des raisons de sécurité juridique, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle, de préciser le texte sous revue. S’il s’agit cependant d’études que l’exploitant devait lui-même décider de réaliser pour pouvoir fournir les « renseignements demandés » de l’administration compétente, le texte est à préciser dans ce sens. Au paragraphe 4, alinéa 2, le texte proposé par les auteurs ne prévoit aucun délai pour informer le requérant si le dossier est classé sans suite. Le Conseil d’État suggère d’ajouter un délai, par exemple de trente jours à l’instar de celui prévu à l’alinéa
19. Au paragraphe 4, dernier alinéa, le Conseil d’État, tout en renvoyant à ses observations formulées au paragraphe 2, suggère de préciser que l’administration compétente est obligée non seulement d’informer l’exploitant si le dossier est complet, mais également de préciser les suites de sa démarche. Au paragraphe 5, le texte proposé par les auteurs ne prévoit aucun délai pour informer le requérant si le dossier est toujours incomplet. Le Conseil d’État suggère de compléter le paragraphe sous examen par un délai. Par ailleurs, en ce qui concerne le terme « estime », le Conseil d’État demande de le remplacer par le terme « constate ». Le paragraphe 6 n’appelle pas d’observation. Le Conseil d’État estime que le paragraphe 7 ne revêt aucune plus-value normative et demande de le supprimer. Si la volonté des auteurs est vraiment de conférer un traitement prioritaire aux dossiers en relation avec certaines technologies de décarbonisation ou de logements, il y aurait lieu de déterminer des critères et de fixer dans le corps du texte des délais d’instruction ou de prises de décision plus contraignants. En ce qui concerne le paragraphe 8, le Conseil d’État relève que cette disposition est superfétatoire en vertu du principe de la hiérarchie des normes et demande dès lors sa suppression. Articles 19 à 21 Sans observation. Articles 22 à 28 Le Conseil d’État demande de remplacer aux articles 23, 24, 25 et 28, le mot « estime » par « décide ». 11 En ce qui concerne les délais à respecter par l’administration compétente pour prendre les décisions prévues aux articles 22 à 26 ainsi qu’à l’article 28, le Conseil d’État renvoie à ses observations formulées à l’endroit de l’article
20. En ce qui concerne l’article 27, le Conseil d’État note qu’une déclaration de changement d’exploitant doit contenir les informations déterminées à l’annexe VI de la loi en projet. Au commentaire des articles, les auteurs indiquent que cette déclaration de changement d’exploitant n’aboutit à aucune décision et que dès lors, « les délais prescrits à l’article 18 ne sont pas d’application ». Or, l’article 18 prévoit une vérification du dossier pour voir si les informations demandées, en l’occurrence à l’annexe VI, sont complètes, une information si le dossier est complet ou incomplet et une procédure et des délais pour le rendre complet. Qu’en est-il si un exploitant ne respecte pas les conditions de l’annexe VI ? Quels sont les délais qui s’appliquent en l’occurrence, s’il ne s’agit pas des délais fixés à l’article 18 ? Le Conseil d’État aimerait voir ces points clarifiés. À l’article 28, le Conseil d’État demande, pour des raisons d’intelligibilité du texte, d’inverser les paragraphes 2 et
21. En effet, la « décision » prévue au paragraphe 2 est celle du paragraphe 3, à savoir la décision d’imposer des conditions supplémentaires. Par ailleurs, au paragraphe 3, le Conseil d’État réitère son opposition formelle formulée à l’égard de l’article 9, paragraphe
22. Article 29 À l’article 29, les auteurs obligent les communes et, le cas échéant, les communes limitrophes à informer le public dans certains cas. Or, contrairement au texte actuellement en vigueur, le texte ne précise pas sous quelle forme cette information du public doit avoir lieu, ni le début ni la fin de l’information à publier. Le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle fondée sur le principe de la sécurité juridique, de le préciser. Article 30 Sans observation. Article 31 L’article 31, paragraphe 2, sous revue prévoit que pour les officiers de police judiciaire « le programme et la durée de la formation ainsi que les modalités de contrôle des connaissances peuvent être précisées par règlement grand-ducal ». Or, le Conseil d’État souhaiterait attirer l’attention des auteurs sur l’article 50, paragraphe 3, de la Constitution qui a érigé le statut des fonctionnaires en matière réservée à la loi. Les règlements grand-ducaux pris dans une matière réservée ne se conçoivent que dans le cadre légal prédéfini de l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution. Dans cette perspective, le Conseil d’État estime qu’il faudra faire figurer dans la loi les éléments essentiels de la matière, parmi lesquels figurent notamment les exigences minimales en matière de volume et de contenu de la formation ainsi que les 12 conditions de participation et de réussite à ladite formation. En ce qui concerne précisément l’article sous examen, le Conseil d’État demande ainsi, sous peine d’opposition formelle, que soient inscrits, au niveau de la loi en projet, la durée, le volume ainsi que les conditions de réussite de la formation, l’objet et le contenu de la formation concernée figurant déjà à suffisance à la disposition sous examen. Au paragraphe 3, les auteurs prévoient qu’« [a]ux fins de l’application du paragraphe 1er et sans préjudice des pouvoirs appartenant au ministère public, les rapports relatifs aux infractions à la présente loi établis par les membres de la Police grand-ducale relevant du cadre policier ou les fonctionnaires de l’Administration des douanes et accises à partir du grade de brigadier principal sont adressés aux autorités compétentes concernées ». Cependant, le Conseil d’État constate que les fonctionnaires et employés des groupes de traitement Al, A2 et B1 de l’Administration de l’environnement et les membres de l’inspectorat de l’Inspection du travail et des mines, qui sont visés au paragraphe 1er de l’article sous examen, ne doivent pas adresser les rapports relatifs aux infractions à la future loi aux autorités compétentes et s’interroge sur les raisons qui ont amené les auteurs à ne pas soumettre les agents précités à cette obligation d’information. Article 32 Le Conseil d’État rappelle que les visites et perquisitions relèvent des principes de l’article 33 du Code de procédure pénale. En ce qui concerne la présence d’officiers de police judiciaire, le Conseil d’État donne à considérer que l’article 33 du Code de procédure pénale n’exige la présence que d’un seul officier de police judiciaire. Le Conseil d’État suggère dès lors de n’exiger au paragraphe 2 la présence que d’un seul officier de police judiciaire, au lieu de deux. Article 33 Le paragraphe 1er, alinéa 2, de l’article sous revue confère un pouvoir discrétionnaire absolu à l’autorité compétente en ce qu’il prévoit que « [l]es mesures visées au paragraphe 1er, points 1er à 3, conserveront leurs effets aussi longtemps que la mesure n’est pas levée par l’autorité compétente ». La disposition sous revue ne délimite aucunement le pouvoir de l’autorité compétente, ce qui est inconcevable dans une matière réservée à la loi par l’article 35 de la Constitution. Le Conseil d’État rappelle que dans une matière réservée à la loi, la loi doit définir les éléments essentiels de la matière avec une précision suffisante pour écarter tout pouvoir discrétionnaire absolu de la part du ministre. Partant, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la disposition sous revue. L’opposition formelle pourrait être levée si le dispositif reprenait le texte actuellement en vigueur qui dispose que « Les mesures énumérées au […] peuvent être levées lorsque l’infraction constatée aura cessé ». Articles 34 à 36 Sans observation. 13 Article 37 Dans un souci d’harmonisation avec la législation environnementale existante et avec la formule prévue à l’article 7, paragraphe 2, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le Conseil d’État demande aux auteurs de conférer à l’article sous examen la teneur suivante : « Art.
23. Droit de recours des associations écologiques Les associations nationales et étrangères qui exercent leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de l’environnement peuvent faire l’objet d’un agrément du ministre. Les associations ainsi agréées peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile pour des faits constituant une infraction au sens de la présente loi et portant un préjudice direct aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre en matière de protection de l’environnement, même si elles ne justifient pas d’un intérêt matériel et même si l’intérêt collectif dans lequel elles agissent se couvre entièrement avec l’intérêt social dont la défense est assurée par le ministère public. » Article 38 L’article 38 règle les situations des établissements exploités ou bien « sans autorisation à une époque où cette formalité n’était pas requise » et des établissements passant d’une classe à une autre en cas de modification de la nomenclature. Le Conseil d’État suggère aux auteurs de préciser dans le libellé de l’article sous revue qu’il s’agit de transfert d’une classe à une autre suite à une modification de nomenclature, cette dernière information ne ressortant que du titre de l’article sous revue, qui n’a cependant pas de valeur normative. En ce qui concerne le renvoi aux paragraphes 1er à 3 de l’article sous revue à un règlement grand-ducal portant changement de classe ou insertion dans la nomenclature des établissements classés, le Conseil d’État renvoie à son opposition formelle et ses observations formulées à l’article 2 de la loi en projet. La dernière phrase de l’article 38, paragraphe 1er, alinéa 3, dispose que les décisions des autorités compétentes « ne peuvent entraîner de modifications importantes touchant le gros œuvre de l’établissement ou des changements considérables de l’exploitation ». Le Conseil d’État donne à considérer que ces concepts sont très flous et méritent d’être précisés, sous peine d’opposition formelle fondée sur le principe de la sécurité juridique : Est-ce que le concept d’une « modification importante » est distinct de celui de la « modification substantielle » défini à l’article 3, point 9°, de la loi en projet ? Dans l’affirmative, à quel moment une modification touchant le gros œuvre est-elle à considérer comme étant importante ? Quand est-ce qu’il y a « changement considérable de l’exploitation » ? En ce qui concerne plus particulièrement le paragraphe 2 de l’article sous revue, le Conseil d’État réitère son opposition formelle à l’article 4, paragraphe 3, de la loi en projet et renvoie à ses observations y formulées. Articles 39 à 42 Sans observation. 14 Article 43 Au point 1°, le renvoi erroné à l’article 4, point 29°, de la loi modifiée du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets est à remplacer par un renvoi à l’article 4, point 25°. Le Conseil d’État donne par ailleurs à considérer que la version coordonnée de la loi précitée du 21 mars 2012 figurant en annexe au présent projet de loi omet de tenir compte des modifications apportées par la loi du 9 juin
24. Au point 3°, le renvoi erroné à l’article 17 de la loi en projet est à remplacer par un renvoi à l’article 37 de la loi en projet. Articles 44 à 48 Sans observation. Article 49 L’article 49 prévoit que la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés est abrogée et qu’elle reste cependant applicable aux infractions commises avant la date d’entrée en vigueur de la future loi. Le Conseil d’État relève que si les infractions à la loi précitée du 10 juin 1999 sont identiques à celles prévues par la future loi, la deuxième phrase de la disposition sous revue est à supprimer pour être superfétatoire. Si, en revanche, le projet de loi sous avis prévoit des infractions qui ne sont pas prévues par le texte de la loi précitée du 10 juin 1999, le Conseil d’État donne à considérer que la deuxième phrase de la disposition sous examen est alors contraire à l’article 19, alinéa 3, de la Constitution, qui prévoit que « [n]ul ne peut être condamné à une peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise ». Dans cette dernière hypothèse, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la deuxième phrase de la disposition sous revue. En tout état de cause, la deuxième phrase de la disposition sous revue est à supprimer. Articles 50 à 52 Sans observation. Annexes I à VIII Sans observation. Observations d’ordre légistique Observations générales Lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement, indépendamment de sa longueur, sauf s’il existe un intitulé de citation. Le Conseil d’État y reviendra aux endroits pertinents de la loi en projet sous revue. Lorsque pour le groupement des articles il est recouru exclusivement à des chapitres, ceux-ci sont numérotés en chiffres arabes. 15 Il est signalé qu’il ne faut pas insérer des phrases entières dans les définitions et les énumérations. Au sein des énumérations de définitions et des énumérations de modifications à effectuer, chaque élément se termine systématiquement par un point-virgule, sauf le dernier qui se termine par un point. Au sein des énumérations, systématiquement par une minuscule. chaque élément commence Le Conseil d’État signale que lors des renvois, les différents éléments auxquels il est renvoyé sont systématiquement à séparer par des virgules, en écrivant, à titre d’exemple à l’article 3, point 12°, lettre b), « l’article 2, lettre b), de la loi modifiée du 13 janvier 1997 relative au contrôle de l’utilisation et de la dissémination des organismes génétiquement modifiés ». Les formulations « un ou plusieurs » et « une ou plusieurs » sont à écarter et il y a lieu de recourir au pluriel pour viser indistinctement un ou plusieurs éléments. Pour marquer une obligation, il suffit généralement de recourir au seul présent de l’indicatif, qui a, comme tel, valeur impérative, au lieu d’employer le verbe « devoir ». En ce qui concerne l’emploi du terme « notamment », le Conseil d’État signale que si celui-ci a pour but d’illustrer un principe établi par le texte, il est à écarter comme étant superfétatoire. Une énonciation d’exemples est en effet sans apport normatif. Aux termes « point 1er » et « points 1er à […] » les lettres « er » figurant en exposant sont à supprimer. Il y a lieu d’indiquer avec précision et de manière correcte les textes auxquels il est renvoyé, en commençant par l’article et ensuite, dans l’ordre, le paragraphe, l’alinéa, le point, la lettre et la phrase visés. Ainsi, il faut écrire à titre d’exemple à l’article 33, paragraphe 2, alinéa 1er, point 1°, « paragraphe 1er, alinéa 1er, point 1° ». En ce qui concerne la « loi du 15 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement », il y a lieu d’insérer systématiquement le terme « modifiée » entre la nature et la date de l’acte en question, étant donné que celui-ci a déjà fait l’objet de modifications depuis son entrée en vigueur. En ce qui concerne la citation de la « loi précitée du 9 mai 2014 », le Conseil d’État recommande de citer l’intitulé afférent systématiquement dans son intégralité, ceci pour des raisons de cohérence rédactionnelle des actes qu’il s’agit de modifier. En ce qui concerne la citation de la loi relative aux établissements classés actuellement en projet, sa date fait défaut. Une fois que celle-ci est connue, elle devra être insérée à l’endroit pertinent. Quant à l’emploi des termes « loi précitée du […] relative aux établissements classés », il convient de faire abstraction du terme « précitée ». 16 À l’occasion du remplacement d’articles dans leur intégralité ou d’insertion d’articles, le texte nouveau est précédé de l’indication du numéro correspondant qui est souligné. Le qualificatif « bis » s’écrit systématiquement en caractères italiques. Intitulé Il convient d’ajouter le terme « et » avant celui de « modifiant ». Il est conseillé de faire suivre les modifications à plusieurs actes dans l’ordre chronologique de ceux-ci, en commençant par le plus ancien. Les modifications qu’il s’agit d’apporter à des codes sont toutefois indiquées en premier. Cette observation vaut également pour le dispositif de la loi en projet, et plus particulièrement pour l’article 48 relatif à la modification du Code pénal, qui est à déplacer en conséquence. Les articles concernés sont à renuméroter. En ce qui concerne le point 3°, le terme « modifiée » entre la nature et la date de l’acte en question est à supprimer, étant donné que celui-ci n’a pas encore fait l’objet de modifications depuis son entrée en vigueur. Cette observation vaut également pour l’article 41, phrase liminaire. En ce qui concerne le point 9°, il convient de se référer à l’intitulé de citation pour désigner l’acte y visé. Par conséquent, il faut écrire « la loi du 28 avril 2017 relative aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ». Cette observation vaut également pour l’intitulé de l’article
25. L’intitulé n’est pas à faire suivre d’un point final, étant donné que les intitulés ne forment pas de phrase. Au vu de ce qui précède, l’intitulé de la loi en projet se lira comme suit : « Projet de loi relative aux établissements classés et modifiant : 1° le Code pénal ; 2° la loi modifiée du 5 août 1993 concernant l’utilisation rationnelle de l’Énergie ; 3° la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ; 4° la loi du 26 novembre 2008 concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive ; 5° la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau ; 6° la loi modifiée du 21 mars 2012 relative aux déchets ; 7° la loi du 27 août 2012 relative au stockage géologique du dioxyde de carbone ; 8° la loi modifiée du 9 mai 2014 relative aux émissions industrielles ; 9° la loi du 19 décembre 2014 relative aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine ; 10° la loi du 28 avril 2017 relative aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ». 17 Chapitre 1er Lorsqu’on se réfère au premier groupement d’articles, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Ainsi, et tenant compte de l’observation générale relative à la numérotation des chapitres en chiffres arabes, l’intitulé du chapitre 1er se lira comme suit : « Chapitre 1er – Objet, champ d’application, définitions et compétences ». Article 2 À l’alinéa 1er, première phrase, il est indiqué d’écrire « […], dénommés ci-après « établissements ». » Article 3 À la phrase liminaire, il faut remplacer les termes « Au sens de la présente loi, » par les termes « Pour l’application de la présente loi, ». Aux points 1° à 13°, les termes à définir ne sont pas à écrire en caractères italiques. Cette observation vaut également pour le point 6°, lettre a). Au point 6°, lettres a), b) et c), il est suggéré d’ajouter une virgule après les termes à définir, ceci à l’instar du point 7°, lettres a), b) et c). Au point 6°, lettre b), le point-virgule après le terme « avantages » est à remplacer par une virgule, ceci à l’instar du point 7°, lettre b). Au point 9°, le Conseil d’État relève qu’il n’est pas de mise de scinder la disposition par un point-virgule. Aux points 14 à 17, pour énumérer les définitions, il est fait recours à des numéros suivis d’un exposant « ° » et non pas d’un point. Au point 14, première phrase, il est signalé qu’il n’est pas indiqué de mettre des termes entre parenthèses dans le dispositif. Au point 16, il y a lieu d’écrire « directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte) ». Au point 17, les guillemets fermants in fine sont à supprimer. Article 7 La subdivision de l’article se fait en alinéas, ou en paragraphes. Les paragraphes se distinguent par un chiffre arabe, placé entre parenthèses