CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.671 N° dossier parl. : 8314 Projet de loi ayant pour objet le renouvellement des régimes d’aides à la recherche, au développement et à l’innovation Avis du Conseil d’État (29 mars 2024) En vertu de l’arrêté du 28 septembre 2023 du Premier ministre, ministre d’État, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Économie. Le texte du projet de loi était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire des articles, d’une fiche financière, d’une fiche d’évaluation d’impact ainsi que d’un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck ». Il ne ressort ni de la saisine du Conseil d’État, ni du dossier lui soumis que les chambres professionnelles légalement compétentes ont été demandées en leur avis. Le Conseil d’État regrette qu’un texte coordonné de la loi modifiée du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation, reprenant les modifications à effectuer fait défaut au dossier lui soumis pour avis. Il rappelle, dans ce contexte, la circulaire du ministre aux Relations avec le Parlement du 28 janvier 2016 aux termes de laquelle le Conseil d’État entend se voir transmettre à l’avenir « des textes coordonnés dans lesquels les modifications seront indiquées en caractères gras et les passages de texte en vigueur à modifier ou à supprimer resteront visibles tout en étant barrés ». 1 Considérations générales Le projet de loi sous rubrique a pour objet de renouveler les régimes d’aides à la recherche, au développement et à l’innovation, actuellement régis par la loi modifiée du 17 mai 2017 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation, à la suite des modifications apportées au règlement n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité, ci-après « règlement (UE) n° 651/2014 ». Par rapport à la loi précitée du 17 mai 2017, qui se trouvera abrogée, le présent projet de loi permettra la mise en œuvre « d’orientations stratégiques en termes d’innovation » par des appels à projets concurrentiels pour l’octroi d’aides en faveur de projets de recherche et développement (R&D) qui seront menés en partenariat avec le Fonds national de la recherche. Le projet de loi Circulaire TP - 109/sp du 28 janvier 2016 du ministre aux Relations avec le Parlement : «
(2017)7124 de la Commission du 27 octobre 2017 portant adoption du programme de travail 2018-2020 dans le cadre du programme spécifique d’exécution du programme-cadre pour la recherche et l’innovation «Horizon 2020» (2014-2020) et financement du programme de travail pour 2018. 4 5 dans le champ d’application dudit règlement et devra faire l’objet d’une notification préalable à la Commission européenne. Articles 12 à 16 Sans observation. Article 17 Le paragraphe 1er impose au ministre ayant l’Économie dans ses attributions une approbation du Gouvernement en conseil pour ses engagements « dans des programmes ou initiatives de coopération nationale ou internationale en matière de RDI entre entreprises ou organismes de recherche et de diffusion des connaissances ». Or, bien que l’article 10, alinéa 2, point 4°, du règlement interne du Gouvernement, approuvé par arrêté grand-ducal du 27 novembre 2023, autorise un ministre à saisir le Conseil du Gouvernement d’un dossier particulier, l’article 92 de la Constitution dispose qu’il revient au Gouvernement de déterminer son organisation et son fonctionnement. En application de cette disposition, l’approbation du Gouvernement en conseil, telle que prévue en l’espèce par les auteurs, ne saurait relever du domaine de la loi. Partant, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la disposition sous examen. Article 18 L’article 18 a trait aux modalités des demandes d’aide. Le paragraphe 1er exige, au point 7°, la description des modalités d’exploitation de l’actif faisant l’objet de l’aide. Dans la mesure où seules les notions d’« actifs corporels » et d’« actifs incorporels » sont définies à l’article 2, le Conseil d’État comprend la référence à l’« actif » comme comprenant l’actif corporel ou l’actif incorporel, ou les deux. Article 19 Sans observation. Articles 20 à 22 Le Conseil d’État signale qu’au lieu d’employer la formule « après avoir recueilli l’avis d’une commission consultative », il y a lieu soit de faire usage d’une formule telle que « après avoir demandé l’avis d’une commission consultative », soit de fixer un délai dans lequel l’avis doit être émis et prévoir que, passé ce délai, les décisions pourront être prises sans cet avis. Le recours à une telle formule ou un tel procédé présente l’avantage de parer à un éventuel blocage du pouvoir décisionnel pour le cas où la commission consultative à consulter n’émettrait pas d’avis. Le Conseil d’État renvoie par ailleurs à son avis de ce jour relatif au projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 12 octobre 2018 déterminant la composition et le fonctionnement de la commission consultative chargée de l’examen des demandes d’aides. Si l’intention des auteurs est d’opter pour un maintien du comité interministériel, le renvoi au règlement grand-ducal précité du 12 octobre 2018 est à supprimer. 5 Article 23 Sans observation. Article 24 La référence aux « fichiers » aux points 2° à 4° est superfétatoire. Tout au plus pourrait-on prévoir au point 4° l’accès aux données relatives aux affiliations. Il convient d’ajouter que les modalités de mise en œuvre concernant l’octroi des accès sont fixées par règlement grand-ducal 6. Article 25 Sans observation. Article 26 Aux paragraphes 2, alinéa 4, et 4, alinéa 3, le ministre peut, sur demande écrite et motivée, proroger le délai dans lequel une demande portant sur le versement d’une aide ou une soumission doit intervenir, sans qu’aucun délai maximal soit inclus, ceci dans une matière réservée à la loi en vertu de l’article 117 de la Constitution. Or, dans une matière réservée à la loi, une autorité administrative ne saurait se voir accorder par le législateur un pouvoir d’appréciation sans limites pour prendre des décisions. La loi doit définir les éléments essentiels de la matière avec une précision suffisante pour écarter tout pouvoir discrétionnaire absolu de la part de l’administration. Partant, il y a lieu, sous peine d’opposition formelle, de définir les critères d’après lesquels le ministre peut accorder une prorogation, tout comme le délai maximal de celle-ci. Articles 27 à 29 Sans observation. Article 30 Le paragraphe 4 prévoit que l’aide peut faire l’objet d’un contrôle jusqu’à 10 ans après la date de son octroi. Ce n’est pas l’aide en tant que telle qui est ainsi contrôlée, mais l’entreprise bénéficiaire de l’aide. La première phrase du paragraphe 4 est à adapter en ce sens. Dans la seconde phrase, référence est faite aux ministres ou à leurs délégués. D’une part, le contrôle ne peut être effectué que par le ministre ou les ministres, qui ont délivré l’autorisation d’octroyer l’aide en question, d’autre part, la référence aux « délégués » du ou des ministres est à supprimer. Ces « délégués » agiront de toute façon au nom du ou des ministres en question. Voir l’article 11, paragraphe 2, de la loi modifiée du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs. 6 6 Article 31 Sans observation. Article 32 Le paragraphe 1er précise que Luxinnovation GIE a été établi par acte notarié du 27 novembre 1998 ainsi que la date de publication des derniers statuts coordonnés au registre de commerce et des sociétés. Bien que ces précisions figurent également à l’article 22 de la loi précitée du 17 mai 2017, elles peuvent être supprimées et remplacées par « immatriculé au registre de commerce et des sociétés sous le numéro C16 ». Au paragraphe 1er, point 9°, les termes « ou de toute loi qui lui succède » sont superflus et peuvent être supprimés. Si la loi du 15 décembre 2017 relative à un régime d’aides à la protection de l’environnement est abrogée, il conviendra de modifier ce point 9° en conséquence. Articles 33 à 38 Sans observation. Observations d’ordre légistique Observations générales Le Conseil d’État signale aux auteurs du projet de loi sous revue que le groupement usuel d’articles se fait en chapitres, lesquels peuvent être divisés en sections. À leur tour, les sections sont susceptibles d’être subdivisées en sous-sections. Si le Conseil d’État est suivi en son observation, il est signalé que lorsqu’il est recouru exclusivement à des chapitres, ceux-ci, tout comme, le cas échéant, les sections et les sous-sections afférentes, sont numérotés en chiffres arabes. En outre, les intitulés d’articles et de groupement d’articles ne sont pas à faire figurer en caractères italiques. Il est indiqué d’écrire « […], désigné(es)/dénommé(
- e)ci-après le « […] », […] », étant donné que les articles définis ne font pas partie de la forme abrégée qu’il s’agit d’introduire. Il n’est pas indiqué de mettre des termes ou des références entre parenthèses dans le dispositif. Les subdivisions en points « i », « ii », « iii », etc. sont à faire suivre d’une parenthèse fermante au lieu d’un point. Aux énumérations, le terme « et » est à omettre à l’avant-dernier élément comme étant superfétatoire. Les institutions, ministères, administrations, services, organismes, etc., prennent une majuscule au premier substantif uniquement. Partant, il y a lieu d’écrire « Commission de surveillance du secteur financier », « Commissariat aux assurances », et « Gouvernement en conseil ». Les nombres s’écrivent en toutes lettres. Ils s’expriment uniquement en 7 chiffres s’il s’agit de pour cent, de sommes d’argent, d’unités de mesure, d’indices de prix ou de dates. Lorsqu’il est renvoyé à une lettre faisant partie d’une subdivision a), b), c), …, il y a lieu d’utiliser le terme « lettre » avant la lettre référée, et non le terme « points ». Les sommes d’argent sont exprimées en chiffres, chaque tranche étant séparée par une espace insécable. Par ailleurs, l’article « d’ » devant le terme « euros » est à supprimer. Ainsi, il y a lieu d’écrire, à titre d’exemple, à l’article 2, point 24°, « 50 000 000 d’euros ». Lorsqu’on se réfère au premier paragraphe, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Lorsque la date d’un acte fait défaut, elle devra être insérée à l’endroit pertinent, une fois que celle-ci est connue. Article 1er À l’indication de l’article sous revue, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Au paragraphe 3, point 8°, il convient d’écrire correctement « c’est-àdire ». Article 2 Les définitions sont à introduire comme suit : « Pour l’application de la présente loi, on entend par : ». Au point 2°, le Conseil d’État recommande de remplacer le terme « ou » par le terme « ni ». Au point 5°, deuxième phrase, il convient d’écrire « consommateurs finals ». Au point 10°, lettre a), lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement. Partant, il faut écrire « directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d’entreprises, modifiant la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE du Conseil ». Cette observation vaut également pour le point 18, troisième phrase. Au point 28°, première phrase, le recours à la forme « et/ou », que l’on peut généralement remplacer par « ou », est à éviter. En outre, il est suggéré d’écrire « du savoir-faire ». À la deuxième phrase, il y a lieu d’omettre la virgule après le terme « cybersécurité ». Au point 30°, la référence à un règlement européen à plusieurs endroits du même dispositif doit en principe comporter l’intitulé complet de l’acte auquel il est fait référence. Toutefois, afin de faciliter la lecture du dispositif, il peut exceptionnellement être recouru à la formule « règlement (UE) 8 n° XX/YYYY précité » si dans le dispositif il a déjà été fait mention de l’intitulé complet de l’acte visé. Au point 38°, il est signalé que le règlement européen auquel il est fait référence a été remplacé par le règlement (UE) 2023/2831 de la Commission du 13 décembre 2023 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis, de sorte qu’il y a lieu d’adapter les références en conséquence. Cette observation vaut également pour le reste du dispositif. Article 3 Au paragraphe 1er, deuxième phrase, il y a lieu d’écrire « entraîne ». Cette observation vaut également pour le paragraphe 2, troisième alinéa. Au paragraphe 2, alinéa 3, le Conseil d’État recommande d’écrire « la modification escomptée du comportement de l’entreprise ». Article 4 suit : Le Conseil d’État suggère de reformuler l’article sous examen comme « Art. 4. Aide de minimis Les aides inférieures à 100 000 euros, ci-après « aides de minimis », sont régies par le règlement (UE) 2023/2831 chaque fois que leur octroi satisfait aux conditions et ne conduit pas au dépassement du seuil qui y est prévu. » Article 5 Au paragraphe 5, point 5°, lettre c), sous ii), les termes « à mettre » sont à omettre comme étant superfétatoires. En outre, il convient d’écrire « au prix du marché ». Article 7 Au paragraphe 1er, le Conseil d’État suggère d’écrire « sur l’article 185 ou 187 du traité ». Au paragraphe 4, il y a lieu d’écrire « pour cent » en toutes lettres. Article 8 Le Conseil d’État suggère d’écrire « Programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense ». Cette observation vaut également pour l’article 29, paragraphe 3, alinéa 2. Article 10 Au paragraphe 2, point 2°, le Conseil d’État recommande d’écrire « sites internet ». 9 Article 18 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, point 10°, il convient d’écrire « nécessaires ». Article 24 Aux points 1° et 2°, il y a lieu d’insérer le terme « modifiée » entre la nature et la date des actes en question, étant donné que ceux-ci ont déjà fait l’objet de modifications depuis leur entrée en vigueur. Au point 2°, lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement, indépendamment de sa longueur, sauf s’il existe un intitulé de citation. Partant, les termes « et modifiant certaines autres dispositions légales » sont à omettre. Au point 4°, il y a lieu d’écrire « Code de la sécurité sociale ». Article 25 Au paragraphe 6, il convient d’écrire le terme « Chapitres » avec une lettre initiale minuscule. Article 26 Au paragraphe 2, alinéa 5, points 2°, 4° et 6°, il y a lieu d’écrire « à moins qu’il ne s’agisse ». Article 29 Au paragraphe 3, alinéa 1er, il convient d’écrire « l’Union européenne ». Article 30 Au paragraphe 1er, points 4° et 7°, le Conseil d’État signale que les formules comme « du ou des » sont à écarter et il y a lieu de recourir au pluriel pour viser indistinctement un ou plusieurs éléments. Article 32 Le Conseil d’État recommande de reformuler l’intitulé de l’article sous examen comme suit : « Art. 32. Missions, surveillance, modalités et moyens ». Au paragraphe 1er, point 6°, les termes « de la présente loi » sont à supprimer, car superfétatoires. Article 33 Au paragraphe 1er, la virgule qui suit les termes « Le ministre » est à omettre. 10 Article 35 Aux paragraphes 1er à 3, 5 et 6, il est signalé que le texte nouveau à remplacer est à faire précéder par la lettre afférente. Au paragraphe 4, il est signalé qu’à l’occasion du remplacement d’articles dans leur intégralité, le texte nouveau est précédé de l’indication du numéro correspondant qui est souligné pour mieux le distinguer du numéro des articles de l’acte modificatif. Dans l’hypothèse où un acte contient à la fois des dispositions autonomes et des modifications, il y a lieu de faire figurer tout acte destiné à être modifié sous un article distinct et de spécifier ensuite chaque modification qui s’y rapporte en la numérotant : 1°, 2°, 3°, … Les modifications à effectuer à une même subdivision peuvent être regroupées sous un même numéro à leur tour en ayant recours à une subdivision en lettres minuscules alphabétiques suivies d’une parenthèse fermante a), b), c), … Ces subdivisions sont elles-mêmes éventuellement subdivisées en chiffres romains minuscules suivis d’une parenthèse fermante lorsqu’il s’agit de regrouper des modifications qu’il s’agit d’apporter à une même subdivision sous une seule lettre. Tenant compte des observations qui précèdent, l’article sous revue est à reformuler comme suit : « Art. 35. Dispositions modificatives La loi modifiée du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation est modifiée comme suit : 1° L’article 27, paragraphe 1er, est modifié comme suit :
- a)La lettre
- a)est modifiée comme suit : «
- a)[…] » ;
- b)La lettre
- c)est modifiée comme suit : «
- c)[…] » 2° L’article 28, paragraphe 1er, lettre d), est modifié comme suit : «
- d)[…] ». 3° L’article 29 est remplacé comme suit : « Art. 29. […]. » ; 4° L’article 30 est modifié comme suit :
- a)Le paragraphe 2 est modifié comme suit :
- i)La lettre
- a)est modifiée comme suit : «
- a)[…] » ;
- ii)La lettre
- b)est modifiée comme suit : «
- b)[…] ».
- b)Après le paragraphe 2, il est inséré un paragraphe 3 nouveau, libellé comme suit : «