Projet de loi relatif à la commercialisation des semences et plants Avis du Conseil d’État (12 novembre 2024) En vertu de l’arrêté du 13 novembre 2023

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.739 N° dossier parl. : 8341 Projet de loi relatif à la commercialisation des semences et plants Avis du Conseil d’État (12 novembre 2024) En vertu de l’arrêté du 13 novembre 2023 du Premier ministre, ministre d’État, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact, un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck », un tableau de concordance ainsi que le texte des directives que la loi en projet sous examen tend à transposer. L’avis de la Chambre de commerce a été communiqué au Conseil d’État en date du 29 mars

1. Considérations générales Selon les auteurs, le projet de loi sous examen poursuit deux objectifs. Il entend, d’une part, remplacer les dispositions relatives à la commercialisation des semences et plants contenues dans la loi du 18 mars 2008 sur la commercialisation des semences et plants ainsi que sur la coexistence des cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques et, d’autre part, séparer la législation sur le commerce des semences et plants de celle qui concerne la coexistence des cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques qui se trouvent actuellement dans la loi précitée du 18 mars
2. Le Conseil d’État note que le projet de loi sous examen comporte à maintes reprises des renvois au pouvoir réglementaire pour fixer, en ce qui concerne les semences et les plants, des critères, des conditions et des normes dans le contexte, entre autres, de la production, de la certification, du contrôle des catégories, de la pureté d’espèce et de variété, de l’identité variétale, de la faculté germinative, de la sélection, de la conservation, de l’emballage, de la fermeture, du marquage, de la commercialisation, de l’admission et de la radiation. Il est également proposé de prévoir, par règlement grand-ducal, les variétés admises à la commercialisation et à la certification ainsi que des dispositions particulières pour les semences et plants traités chimiquement, destinés à la conservation in situ des ressources phylogénétiques, destinés à l’utilisation durable des ressources génétiques ou destinés à l’agriculture biologique. Dans ce contexte, le Conseil d’État donne à considérer que la matière concernée relève d’une matière réservée à la loi en vertu de l’article 35 de la Constitution. D’après l’arrêt n° 114/14 du 28 novembre 2014 de la Cour constitutionnelle, en matière réservée à la loi formelle, les éléments essentiels ne sont pas nécessairement déterminés exclusivement dans la loi nationale, mais peuvent résulter à titre complémentaire d’une norme européenne ou internationale. Le Conseil d’État peut s’accommoder de la formulation des différents renvois au pouvoir réglementaire concernés, mais rappelle qu’il sera amené à vérifier, au moment de l’examen des règlements grand-ducaux à prendre sur le fondement de ces autorisations, que les principes et points essentiels résultent à titre complémentaire des directives à transposer. Examen des articles Article 1er Le paragraphe 4 vise à transposer les articles 18 des directives 66/401/CEE et 66/402/CEE ainsi que les articles 1er, alinéa 2, des autres directives auxquelles il est fait référence. Toutefois, il ne s’agit pas d’une transposition littérale des dispositions concernées. En effet, le texte des directives prévoit que les directives concernées ne s’appliquent pas aux semences et plants dont il est prouvé qu’ils sont destinés à l’exportation vers des pays tiers, alors que le projet de loi sous examen prévoit que la loi « ne s’applique pas aux semences et plants destinés à l’exportation vers des pays tiers, si la destination peut être prouvée et s’ils sont correctement identifiés comme tels ». Le Conseil d’État ne saisit à cet égard pas les raisons pour lesquelles les auteurs, même s’ils se sont en partie inspirés de la formulation employée à l’article 1er, paragraphe 4, de la loi du 17 novembre 2017 relative à la commercialisation des matériels de multiplication de plantes fruitières et des plantes fruitières destinées à la production de fruits, ne procèdent en l’espèce pas à une transposition littérale du texte des directives. En effet, en prévoyant que les semences et plants doivent en outre être « correctement identifiés comme tels », les auteurs ajoutent une condition supplémentaire non prévue par la directive. Le Conseil d’Etat doit par conséquent s’opposer formellement au dispositif sous examen pour transposition incorrecte des directives et demande d’opter pour une transposition littérale des dispositions concernées. Article 2 Le Conseil d’État constate que la définition prévue au point 1° pour la notion de « semences » n’est pas reprise des directives concernées. Dans ce contexte, le Conseil d’État se doit de relever qu’il ne voit pas l’intérêt de définir une notion générique et non équivoque, dans le contexte donné, et propose de supprimer celle-ci. Au point 3°, le Conseil d’État ne conçoit pas les raisons pour lesquelles les auteurs ont prévu une définition de la notion de « production », définition qui ne figure par ailleurs pas dans le texte des directives. Il recommande de l’omettre. En ce qui concerne la définition de « commercialisation » au point 4°, le Conseil d’État note que celle-ci est reprise, de manière adaptée, de certains articles des différentes directives. Or, il ne s’agit pas d’une transposition littérale. 2 Par exemple, les directives font référence à la « vente », alors que le projet de loi ne vise que la « détention en vue de la vente » et non pas la « vente » proprement dite. Les auteurs omettent donc la notion la plus importante visée par le terme « commercialisation ». De manière plus importante encore, le texte des directives prévoit que « ne relèvent pas de la commercialisation les échanges de semences qui ne visent pas une exploitation commerciale de la variété, telles que les opérations suivantes », alors que la loi en projet omet toute la partie soulignée afin de reprendre ensuite les différents points des directives de manière quasi littérale. Le Conseil d’État estime cependant que cette exclusion, qui n’est pas reprise par la loi en projet, est essentielle pour une transposition correcte des textes européens, et ce d’autant plus que la définition de la « commercialisation » vise justement des transferts contre rémunération ou non. Il doit dès lors s’opposer formellement au dispositif sous examen pour transposition incorrecte des directives visées. En ce qui concerne la définition de la notion d’« opérateur », prévue au point 5°, le Conseil d’État note que cette dernière n’émane pas non plus des directives concernées. Le Conseil d’État comprend que celle-ci a été choisie en tant que notion générale pour englober les différents acteurs professionnels visés dans les directives concernées et note qu’elle a également été employée dans la loi du 26 avril 2022 relative aux contrôles officiels des produits agricoles. Le Conseil d’État donne toutefois à considérer que la notion de « fourniture », employée dans cette définition, est déjà incluse dans la définition de la notion de « commercialisation », de sorte qu’il suggère d’omettre le terme « fourniture » au point sous examen. Article 3 Sans observation. Article 4 En ce qui concerne les références au pouvoir réglementaire prévues au paragraphe 1er, points 1°, alinéa 2, et 2°, et au paragraphe 3, le Conseil d’État renvoie à ses considérations générales. Article 5 Aux points 1° et 2°, dans la mesure où les termes « petites quantités » et « quantités appropriées » proviennent des textes des directives à transposer par le projet de loi sous examen, le Conseil d’État peut s’accommoder avec ces notions. Article 6 Le paragraphe 2 porte à confusion à la lecture de l’exposé des motifs qui indique clairement que le chapitre 3 de la loi précitée du 18 mars 2008 n’est pas concerné par le projet de loi sous examen et ne devrait donc pas avoir sa place dans ce projet. Le Conseil d’État s’interroge par conséquent sur la plus-value de ce paragraphe encore dans la mesure où il est actuellement saisi d’un projet de 3 loi concernant précisément cette matière (doc. parl. n° 8206) et sur lequel il a également adopté son avis en date de ce jour (n° CE 61.437). En ce qui concerne le paragraphe 3, le Conseil d’État note que ce dernier paragraphe prévoit en sa phrase liminaire que le « laboratoire officiel fonctionne sous la surveillance de l’organisme officiel de contrôle qui lui attribue ses missions ». Tout d’abord, le Conseil d’État tient à souligner qu’aussi bien le laboratoire officiel que l’organisme officiel de contrôle constituent, au regard de l’article 1er, points 7° et 8°, du projet de loi sous examen, des services de l’Administration des services techniques de l’agriculture. Ainsi, le fait qu’il est disposé que le laboratoire officiel fonctionne « sous la surveillance » de l’organisme officiel de contrôle pose problème, étant donné que le chef d’administration exerce le pouvoir hiérarchique sur les services de son administration, de sorte que ce pouvoir ne saura être exercé par un service d’une administration sur un autre service de la même administration. Indépendamment de ce qui précède, le Conseil d’État tient à souligner que l’organisation interne d’une administration n’est pas de l’œuvre du législateur, mais devrait faire l’objet de l’organigramme de l’administration, dont l’établissement revient, d’après l’article 4 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’État, au chef d’administration. Par ailleurs, dans la mesure où la disposition concernée prévoit encore que l’organisme officiel de contrôle « attribue » les missions au laboratoire officiel, le Conseil d’État se doit de relever qu’il incombe au législateur de définir les missions des administrations, ce qui, en l’espèce, est déjà le cas à travers les points 1° à 3° de la disposition sous examen. Au vu des observations qui précèdent, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la disposition sous examen pour incohérence, source d’insécurité juridique, et demande de se limiter à prévoir les missions du laboratoire officiel à la disposition sous examen. Article 7 Le Conseil d’État constate que le paragraphe 1er emploie la notion d’« inspection officielle », alors que les paragraphes suivants ne visent plus que la notion d’« inspection » en omettant le terme « officielle », de sorte qu’il s’interroge si les auteurs visent toujours la même notion. Dans l’affirmative, il convient d’harmoniser la terminologie employée en optant, par exemple, pour la notion d’« inspection » tout court. Dans la négative, il y a lieu de préciser, à la disposition sous examen, la différence entre ces notions. Le paragraphe 1er précise encore que des experts peuvent être nommés par le ministre en vue d’assister l’organisme officiel de contrôle. Le Conseil d’État constate à cet égard que des critères de choix et de nomination, à part celui de l’honorabilité visé au paragraphe 3, ne sont pas prévus dans le projet de loi sous examen. Il donne à considérer que le critère de l’honorabilité sera partant l’unique critère sur lequel l’administration pourra se baser lors de la prise de décision quant à l’accord ou au refus de l’agrément. 4 Au paragraphe 2, une phrase introductive des différentes conditions prévues aux points 1° à 3° fait défaut. Le paragraphe 2 est par conséquent à reformuler sur ce point. Article 8 Sans observation. Article 9 En ce qui concerne la disposition sous examen, le tableau de concordance indique que celle-ci transpose l’article 8 de la directive 2008/62/CE de la Commission du 20 juin 2008 introduisant certaines dérogations pour l’admission des races primitives et variétés agricoles naturellement adaptées aux conditions locales et régionales et menacées d’érosion génétique, et pour la commercialisation de semences et de plants de pommes de terre de ces races primitives et variétés, ci-après « directive 2008/62/CE », ainsi que les articles 1er et 3 de la directive 2010/60/UE de la Commission du 30 août 2010 introduisant certaines dérogations pour la commercialisation des mélanges de semences de plantes fourragères destinés à la préservation de l’environnement naturel, ciaprès « directive 2010/60/UE ». Or, d’une part, le Conseil d’État se doit de constater que l’article sous examen ne correspond pas aux dispositions des directives citées. D’autre part, les dispositions citées imposent aux États membres de déterminer les régions d’origine, alors que, contrairement à la loi précitée du 18 mars 2008 qui prévoit un règlement grand-ducal pour la délimitation des zones de culture, la disposition sous examen ne prévoit aucun acte de la part des autorités nationales. Le Conseil d’État doit dès lors s’opposer formellement à la disposition sous examen pour transposition incorrecte des directives concernées. Article 10 Pour ce qui est de la disposition sous examen, le tableau de concordance indique que la disposition sous examen transpose l’article 14 de la directive 2008/62/CE ainsi que l’article 8 de la directive 2010/60/UE. Or, le Conseil d’État se doit de relever que la disposition sous examen prévoit uniquement que des quantités maximales « peuvent » être prévues pour la commercialisation de semences ou de plants dans certains cas, sans pour autant fixer ces quantités ou au moins prévoir par quel acte ces quantités maximales seront fixées, alors que le texte des directives impose aux États membres de veiller à ce que les quantités totales ne dépassent pas certaines limites précises. Le Conseil d’État doit dès lors s’opposer formellement à la disposition sous examen pour transposition incorrecte des directives concernées. Article 11 En ce qui concerne la référence au pouvoir réglementaire prévu au paragraphe 2, le Conseil d’État renvoie aux considérations générales. 5 Article 12 Au paragraphe 1er, pour ce qui est de la référence au pouvoir réglementaire, le Conseil d’État renvoie aux considérations générales. Articles 13 à 15 Sans observation. Article 16 En ce qui concerne le paragraphe 5 de l’article sous examen, le Conseil d’État renvoie à sa proposition de texte formulée à l’endroit de l’article
3. Article 17 Au paragraphe 2, dans un souci de cohérence terminologique et pour marquer la différence avec la notion de décision du ministre prévue au paragraphe 5, le Conseil d’État recommande d’écrire à la première phrase : « L’organisme officiel de contrôle peut assortir son ordonnance d’une astreinte […] ». Au paragraphe 4, à la deuxième phrase, il est précisé que l’ordonnance prend effet à la date de son « autorisation ». Or, la disposition en projet ne prévoit pas d’« autorisation ». Les auteurs ont-ils voulu viser la date « de sa notification » ? La disposition sous examen est à revoir sur ce point sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique. Toujours au paragraphe 4, le Conseil d’État se doit de relever que les deux dernières phrases du paragraphe 4 sont contradictoires. L’avant-dernière phrase précise que la durée de l’ordonnance est « fonction de la nature, de la gravité et de la fréquence de la non-conformité constatée ». La dernière phrase précise toutefois qu’« [a]u cas où l’ordonnance est assortie d’une durée de validité », suggérant qu’il y aurait des situations où l’ordonnance serait prononcée sans délai. Le Conseil d’Etat demande par conséquent aux auteurs de modifier, sous peine d’opposition formelle pour incohérence, source d’insécurité juridique, la dernière phrase du paragraphe sous examen, pour écrire : « La durée de validité de l’ordonnance ne peut dépasser 30 jours, renouvelable deux fois ». Au paragraphe 5, le Conseil d’État note que les ordonnances d’urgence prescrites en vertu du paragraphe 1er, point 12°, contrairement aux autres mesures, doivent être confirmées par une décision du ministre endéans 48 heures. Dans ce contexte, il s’interroge sur les raisons pour lesquelles les auteurs n’ont pas également imposé une confirmation par le ministre de la mesure prévue au point 11° relative à la suspension partielle ou totale de l’activité de l’opérateur, qui, aux yeux du Conseil d’État, présente un degré de coercition similaire à celle prévue au point 12° précité. 6 Article 18 Sans observation. Article 19 Au paragraphe 3, il est fait référence à une formation professionnelle spéciale portant sur la recherche et la constatation des infractions ainsi que sur les dispositions pénales de la loi en projet. Pour celle-ci, il est prévu que le programme, la durée ainsi que les modalités de contrôle des connaissances sont arrêtés par règlement grand-ducal. Même si le texte est repris de l’article 11 de la loi du 26 avril 2022 relative aux contrôles officiels des produits agricoles, le Conseil d’État souhaiterait attirer l’attention des auteurs sur l’article 50, paragraphe 3, de la Constitution qui a érigé le statut des fonctionnaires en matière réservée à la loi. Les règlements grand-ducaux pris dans une matière réservée ne se conçoivent que dans le cadre légal prédéfini de l’article 45, paragraphe 2, de la Constitution. Dans cette perspective, le Conseil d’État estime qu’il faudra faire figurer dans la loi les éléments essentiels de la matière, parmi lesquels figurent notamment les exigences minimales en matière de volume et de contenu de la formation ainsi que les conditions de participation et de réussite à ladite formation. En ce qui concerne précisément l’article sous examen, le Conseil d’État demande ainsi, sous peine d’opposition formelle, que soient inscrits, au niveau de la loi en projet, la durée, le volume ainsi que les conditions de réussite de la formation, l’objet et le contenu de la formation concernée figurant déjà à suffisance à la disposition sous examen. Article 20 Au paragraphe 2, il est indiqué qu’il faudrait deux officiers de police judiciaire pour les visites domiciliaires. À cet égard, le Conseil d’État rappelle que les visites et perquisitions relèvent des principes de l’article 33 du Code de procédure pénale. En ce qui concerne la présence d’officiers de police judiciaire, le Conseil d’État donne ainsi à considérer que l’article 33 précité n’exige la présence que d’un seul officier de police judiciaire. Le Conseil d’État suggère dès lors de ne prévoir, au paragraphe 2, la présence que d’un seul officier de police judiciaire, au lieu de deux. Au paragraphe 3, alinéa 5, les auteurs font référence à la notion d’« inculpé ». Or, l’opérateur concerné n’est pas un inculpé et ne le devient pas par le simple fait que la saisie est validée par le juge d’instruction. Le Conseil d’État suggère aux auteurs de remplacer le terme « inculpé » par le terme « opérateur ». Article 21 L’article sous examen prévoit des sanctions pénales en cas de non-respect de certaines dispositions du projet de loi. Au paragraphe 1er, en ce qui concerne le point 2°, il est renvoyé de manière générale à l’article 4 du projet de loi. Or, le Conseil d’État se doit de rappeler que l’article 4, paragraphe 1er, points 1°, alinéa 2, et 2°, renvoie au pouvoir 7 réglementaire pour fixer les critères et les conditions techniques pour la production, la certification et le contrôle des catégories de semences et plants ainsi que les normes de pureté d’espèce et de variété, d’identité variétale, de faculté germinative, de calibrage, ainsi que les conditions de production, de sélection, de conservation, d’emballage, de fermeture, de marquage et de commercialisation. Par ailleurs, le paragraphe 3 du même article prévoit un règlement grand-ducal pour fixer certaines autres dispositions particulières en la matière. Il en est de même du point 5° qui renvoie à l’article 11, paragraphe 2 qui, quant à lui, renvoie au pouvoir réglementaire pour fixer différentes conditions et modalités en matière de commercialisation sous forme de mélanges. Le Conseil d’État comprend qu’il s’agit ainsi d’incriminer, entre autres, le nonrespect des règlements grand-ducaux pris sur les fondements précités. Le Conseil d’État admet que le principe de la spécification des incriminations est respecté si ces règlements grand-ducaux concernés renvoient à des dispositions d’un acte européen qui établissent les éléments constitutifs de l’infraction à sanctionner en droit national ou aux dispositions qu’ils transposent. Encore faut-il que les dispositions des actes européens comportent des faits susceptibles de constituer une infraction et soient rédigées dans des termes suffisamment clairs et précis
4. Il revient en tout état de cause aux règlements grand-ducaux d’assortir des peines prévues par la loi les dispositions des directives qu’ils transposent en droit national. Le Conseil d’État renvoie, dans ce contexte, à ses avis émis en date de ce jour relatifs aux projets de règlement grand-ducal nos 61.711, 61.712 et 61.735 à 61.
5. Au paragraphe 1er, en ce qui concerne le point 3°, qui renvoie à l’article 9 relatif à la délimitation des zones de culture, le Conseil d’État renvoie aux observations relatives à l’article 9 et rappelle son opposition formelle formulée à cet égard. Toujours au paragraphe 1er, concernant le point 4°, qui renvoie à l’article 10 relatif à la détermination des quantités maximales pour la commercialisation, le Conseil d’État renvoie également aux observations relatives à l’article 10 et rappelle son opposition formelle formulée à cet égard. Toujours au paragraphe 1er, en ce qui concerne le point 9°, ce dernier renvoie à l’article 16, paragraphe 5, qui prévoit que « l’opérateur a le droit d’accompagner les agents officiels lors de la visite et doit faciliter les opérations de contrôle auxquelles ceux-ci procèdent ». À cet égard, le Conseil d’État recommande de reformuler la deuxième partie de l’article 16, paragraphe 5, afin de cerner de manière plus claire le comportement répréhensible en écrivant : «