Loi communale modifiée du 13 décembre 1988 4 C. L’incidence de la révision constitutionnelle sur les pouvoirs de police communale Dans sa version anté

Exposé des motifs A. Les fondements du pouvoir de police communale Les pouvoirs de police communale sont toujours basés sur le décret du 14 décembre 1789 sur la constitution des municipalités ainsi que sur celui des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire qui sont en vigueur au Luxembourg en vertu de plusieurs arrêtés du Directoire (le gouvernement français entre 1795 et 1799) ordonnant l’entrée en vigueur, dans les départements réunis des Pays-Bas autrichiens, dont faisait partie le Luxembourg, d’une partie du droit révolutionnaire adopté antérieurement à l’annexion de ces territoires. Il s’agit plus précisément des articles 49 et 50 du décret de 1789 qui pose les fondements du pouvoir général de police administrative communale dont les finalités sont le maintien et la préservation de la sûreté, la tranquillité et la salubrité publiques, soit de l’ordre public local. L’article 3 du décret de 1790 vient ensuite préciser et encadrer les missions de police qui incombent à la commune. L’article 49 du décret de 1789 attribue deux types de missions aux municipalités en distinguant les missions propres du pouvoir local et celles qui lui sont déléguées par l’Etat dans un esprit de décentralisation : « Les Corps Municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir ; les unes propres au Pouvoir Municipal, les autres propres à l’Administration générale de l’État, & déléguées par elle aux Municipalités ». L’article 50 définit ensuite les fonctions propres aux autorités municipales en matière de police administrative : « Les fonctions propres au Pouvoir Municipal, sous la surveillance & l’inspection des Assemblées administratives, sont : (…) De faire jouir les Habitans des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, & de la tranquillité dans les rues, Lieux & Edifices publics ; ». L’article 3 du titre XI du décret de 1790 vient préciser les pouvoirs de police des municipalités : « Les objets de police confiés à la vigilance et à l’autorité des corps municipaux sont : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ; ce qui comprend le nettoiement, l’illumination, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des bâtiments menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puissent nuire par sa chute ; et celle de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants, ou causer des exhalaisons nuisibles ; 2° Le soin de réprimer et punir les délits contre la tranquillité publique, tels que les rixes et disputes accompagnées d’ameutements dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les bruits et attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; 1 4° L’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l’aune ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique ; 5° Le soin de prévenir par les précautions convenables, et celui de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas, l’autorité des administrations de département et de district ; 6° Le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces ». Depuis ces textes révolutionnaires, toujours en vigueur, que le présent projet de loi entend respectivement modifier ou abroger, d’autres bases légales sont successivement venues habiliter le pouvoir communal au fil du temps, notamment les articles 28, 29, 58 et 67 de la loi communale à exercer le pouvoir de police des communes. L’article 29 définit l’étendue du pouvoir règlementaire de principe du conseil communal et dispose : « Le conseil fait les règlements communaux. Ces règlements ne peuvent être contraires aux lois ni aux règlements d’administration générale. Les infractions aux règlements communaux sont punies de peines de police, à moins que d’autres peines ne soient prévues par des lois spéciales. Lorsque l’importance de la matière l’exige, le conseil communal peut, par délibération spécialement motivée, porter le maximum de l’amende jusqu’à « 2.500 euros ». » Ce pouvoir réglementaire a été encadré récemment par le nouvel article 124 de la Constitution révisée, en vigueur depuis le 1er juillet 2023 : « Le conseil communal fait les règlements communaux, sauf les cas d’urgence. Dans les matières réservées à la loi par la Constitution, les règlements communaux ne peuvent être pris qu’en vertu d’une disposition légale particulière qui fixe l’objectif des mesures d’exécution et, le cas échéant, les conditions auxquelles elles sont soumises. Les règlements communaux doivent être conformes aux lois et aux règlements pris en application de l’article

1. ». B. Le fonctionnement de la police communale Le conseil communal dispose d’un pouvoir règlementaire général pour autant qu’il a pour objet l’intérêt communal. Il doit également s’assurer que les règlements communaux édictés respectent et ne soient pas contraires, ni à l’intérêt général, ni aux normes qui leurs sont hiérarchiquement supérieures : le droit international et européen, la Constitution, les lois prises dans leur sens formel, les règlements grand-ducaux et les règlements ministériels. Quant aux pouvoirs de police du collège des bourgmestre et échevins, ils sont encadrés par l’article 58 de la loi communale : 2 « En cas d’émeutes, d’attroupements hostiles, d’atteintes ou de menaces graves à la paix publique ou d’autres événements imprévus, lorsque le moindre retard peut occasionner des dangers ou des dommages pour les habitants, les bourgmestres et échevins peuvent faire des règlements et ordonnances de police, à charge d’en donner communication au conseil et d’en envoyer immédiatement copie au ministre de l’Intérieur, en exposant les motifs pour lesquels ils ont cru devoir se dispenser de recourir au conseil communal. (…) ». Il s’agit d’un pouvoir réglementaire d’exception qui concerne les cas d’urgence et qui permet au collège des bourgmestre et échevins d’édicter des règlements communaux d’urgence. Son étendue est circonscrite de la même manière que celui du conseil communal. Les règlements de police du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins sont sanctionnés par des amendes de police de 25 à 250 euros, le conseil communal pouvant, par délibération spécialement motivée, porter l’amende à 2.500 euros au maximum. La constatation des infractions aux règlements de police appartient aux agents de la police grand-ducale et aux agents municipaux qui ont la qualité d’agent chargé de certaines fonctions de police judiciaire et qui remplissent les conditions de l’article 15-1bis du Code de procédure pénale. Par ailleurs, dans le cadre de la loi du 27 juillet 2022 relative aux sanctions administratives et à l’élargissement des compétences des agents municipaux, les règlements de police du conseil communal peuvent prévoir des faits qui sont seuls sanctionnés par des amendes administratives de 25 à 250 euros. Les constats d’infractions sont effectués par les agents de la Police grand-ducale, les gardes champêtres et les agents municipaux. Le bourgmestre, quant à lui, dispose du pouvoir d’exécution des lois et règlements grand-ducaux et communaux de police. Il y procède par l’édiction de décisions individuelles, notamment des autorisations, des interdictions ou encore des injonctions. Son pouvoir est fondé sur l’article 67 de la loi communale : « Le bourgmestre est chargé de l’exécution des lois et règlements de police sous la surveillance du ministre de l’Intérieur. Il peut, sous sa responsabilité, déléguer ses attributions, en tout ou en partie, à un des échevins. ». Les pouvoirs de police communale peuvent être schématisés comme suit : 3 Fondements légaux originaires : Décrets de 1789 + 1790 Pouvoir règlementaire de principe : conseil communal (CC) Pouvoir règlementaire d'exception : collège des bourgmestre et échevins (CBE) Pouvoir d'exécution des règlements : bourgmestre (B) ou remplaçant Base légale : art. 29 LC1 < 30.06.23 : Base légale : art. 58 LC < 30.06.23 : Base légale : art. 67 LC < 30.06.23 : Etendue : intérêt communal Limites : hiérarchie des normes, contrariété à l’intérêt général Etendue : art. 58 LC Limites : hiérarchie des normes, contrariété à l’intérêt général Etendue : art. 67 LC Limites : hiérarchie des normes, contrariété à l’intérêt général > 01.07.23 > 01.07.23 > 01.07.23 Etendue : intérêt communal Limites : hiérarchie des normes, contrariété à l’intérêt général + art. 37 + 124 de la Constitution (matières réservées à la loi) Etendue : art. 58 LC Limites : hiérarchie des normes, contrariété à l’intérêt général + art. 37 + 124 de la Constitution (matières réservées à la loi) Etendue : art. 67 LC Limites : hiérarchie des normes, contrariété à l’intérêt général ➔ Constitution pas d’impact Règlements communaux Sanctions pénales Règlements communaux d’urgence Sanctions adm. Sanctions pénales (contraventions) 25-250€ 25-250€ Constaté par : Constaté par : PGD PGD Exécution sous forme de décisions individuelles : Interdictions, Injonctions, Autorisations. (contraventions) 25-250€ OU 2.500€ (exception) Constaté par : Police grandducale (PGD) Agents municipaux (AM) en tant qu’agents de police judiciaire (APJ) AM et gardes champêtres 1 Loi communale modifiée du 13 décembre 1988 4 C. L’incidence de la révision constitutionnelle sur les pouvoirs de police communale Dans sa version antérieure au 1er juillet 2023, la Constitution définissait le pouvoir règlementaire des autorités communales à l’article 107, paragraphe 3, comme suit : « Le conseil communal (…) fait les règlements communaux, sauf les cas d’urgence. (…) ». Ainsi, sous l’ancien régime constitutionnel, le pouvoir réglementaire des communes n’était pas expressément limité dans les matières réservées à la loi.Il a toujours été considéré que le conseil communal et le collège des bourgmestre et échevins pouvaient exercer le pouvoir réglementaire qui leur est confié de manière pleine et entière, sous la seule réserve que les règlements ne soient pas contraires aux lois et règlements d’administration générale.2 Cette conception de l’étendue de la compétence du pouvoir réglementaire communal a été confirmée par les juridictions administratives et le Conseil d’État, selon lesquels les autorités communales sont compétentes pour réglementer les matières réservées à la loi dans le cadre de leurs compétences, à savoir la mise en œuvre et la préservation de l’intérêt communal3, notamment en matière de sécurité, salubrité et tranquillité publiques. Depuis la révision de la Constitution et son entrée en vigueur le 1er juillet 2023, le pouvoir règlementaire communal se voit davantage encadré par les articles 37 et
2. En effet, il ne suffit plus pour le conseil communal de s’assurer que ses règlements ne soient pas contraires aux textes de valeur supérieure quant au fond, mais encore, quant à la compétence, il doit veiller à ce qu’une base légale suffisante existe lorsqu’il entend règlementer certains aspects de la vie locale qui ont pour effet de limiter indirectement les libertés publiques garanties et protégées par la Constitution. Ainsi, l’article 124 nouveau de la Constitution, qui remplace l’ancien article 107, prévoit désormais le cadre légal pour l’exercice du pouvoir réglementaire appartenant aux autorités communales dans les matières réservées à la loi. Les règlements communaux ne pourront à l’avenir intervenir dans ces matières qu’en vertu d’une disposition légale particulière « qui fixe l’objectif des mesures d’exécution et, le cas échéant, les conditions auxquelles elles sont soumises ». En matière de police communale les libertés publiques, matière réservée à la loi, sont particulièrement exposées à des limitations indirectes pour lesquelles le Constituant a défini un cadre juridique contraignant à l’article 37 de la Constitution : « [t]oute limitation de l’exercice des libertés publiques doit être prévue par la loi et respecter leur contenu essentiel. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires dans une société démocratique et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ». L’article 37, inspiré de l’article 18 de la Convention européenne des droits de l’homme et s’appliquant à toutes les libertés publiques, permet une limitation des droits constitutionnellement garantis aux conditions que celle-ci soit prévue par la loi, nécessaire dans une société démocratique, proportionnelle au but recherché et respecte le contenu essentiel de la liberté publique ainsi limitée.4 2 Art.
3. Le conseil fait les règlements communaux. Ces règlements ne peuvent être contraires aux lois ni aux règlements d’administration générale. 3 TA 8 octobre 2001, n° 13445, confirmé par CA 7 mai 2002, n° 14197C ; Avis du Conseil d’Etat du 10 juillet 2015, Doc. parl. n° 6705, p.2 ; Voir aussi : Marc Besch, Normes et légistique en droit public luxembourgeois, Edition 2019, n° 64 ss. 4 La Constitution luxembourgeoise commentée, Alain Steichen, Legitech, 2024 5 Le critère de la légalité présuppose que toute limitation d’une liberté publique soit prévue dans une loi au sens formel. Comme les libertés publiques sont une matière réservée à la loi, toute limitation éventuelle doit être prévue par une loi. Le critère de la nécessité, la légitimité de la limitation, présuppose que toute limitation n’est acceptable que si elle est nécessaire dans une société démocratique, ceci dans le but ultime de protéger l’intérêt général, la société ou les intérêts d’autrui. Les limitations doivent ainsi respecter en tout temps les valeurs d’une société démocratique. Quant au critère de la proportionnalité, il faut démontrer que la limitation soit une mesure appropriée au but poursuivi et qu’aucune autre mesure moins contraignante ne pouvait atteindre le même but de manière appropriée. Pour une telle analyse, il faut mettre en balance les avantages et désavantages de la limitation envisagée. Au-delà de ces conditions, le législateur doit veiller à ce que la substance de la liberté publique visée soit préservée, malgré la limitation. Cela signifie que le noyau dur de la liberté publique doit rester intangible.5 En conséquence, chaque fois qu’un règlement communal introduit une limitation dans l’exercice des libertés publiques prévues par la Constitution, il doit se baser sur une « disposition légale particulière » d’une loi votée par la Chambre des députés « fixant l’objectif des mesures d’exécution et, le cas échéant, les conditions auxquelles elles sont soumises » conformément à l’article 124 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 37 de celle-ci. Ces dispositions constitutionnelles étendent aux règlements communaux la solution qui existait antérieurement au 1er juillet 2023 à propos des règlements grand-ducaux, en vertu de l’ancien article 32, paragraphe 3, de la Constitution, désormais l’article 45, paragraphe
4. Compte-tenu de l’identité des libellés des deux dispositions, le Conseil d’État a estimé que « les mêmes critères jurisprudentiels devront s’appliquer aux règlements communaux »
5. Cette observation renvoie à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui a jugé que, selon l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution, « l’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi »
6. Selon l’avis du Conseil d’État à l’égard du projet de loi n° 79932, ces conditions sont donc applicables à l’identique au pouvoir communal puisque le législateur a adopté la même formulation à l’article 45, paragraphe 3, alinéa 2 et à l’article 124, alinéa 2, de la Constitution, les deux articles devant être lus en combinaison avec l’article
7. Cette lecture implique pour les communes qu’elles ne peuvent plus restreindre les libertés publiques s’il n’existe pas une base légale particulière prévoyant cette restriction. Cette base légale doit, a minima, respecter l’article 124 et ainsi fixer « l’objectif des mesures d’exécution et, le cas échéant, les conditions auxquelles elles sont soumises ». La prise en compte de la jurisprudence constitutionnelle relative au pouvoir exécutif implique que l’encadrement du pouvoir communal soit consistant, précis, et lisible et que l’essentiel des dispositions figure dans la loi, à interpréter dans son sens formel visant les seuls actes de nature législative. D. Méthode d’adaptation législative, abrogation du décret de 1789 et modification du décret de 1790 Au regard des explications ci-dessus, il apparait que les dispositions issues de la loi communale et certaines autres lois, en matière de règlements communaux, ne peuvent plus être considérées comme étant des bases légales suffisantes compte tenu des exigences constitutionnelles actuelles, bien que 5 idem 6 Avis du 15 juillet 2022, Doc. parl. 79932, p.
8. 7 Cour constitutionnelle, arrêt du 3 mars 2023, no
9. 6 certaines dispositions règlementaires communales puissent continuer d’exister étant donné qu’elles remplissaient, à l’époque de leur adoption, les conditions de la Constitution révisée
10. La démarche choisie par le gouvernement précédent de créer une base légale générale pour l’exercice du pouvoir de police, quelles que soient les matières concernées, à partir des notions de sécurité, salubrité ou tranquillité publiques était jugée non-conforme à la Constitution par le Conseil d’Etat alors qu’elles sont trop vagues pour répondre aux exigences du contexte constitutionnel nouveau
11. C’est pourquoi le gouvernement a opéré un changement de paradigme en créant les bases légales spéciales précises qui font défaut aujourd’hui dans les matières relevant de l’ordre public communal. Ces dispositions sont introduites pour une large partie dans la loi communale et dans une moindre mesure dans d’autres lois qui ont un impact sur le pouvoir réglementaire des communes. Par ailleurs des lois existantes sont modifiées dans le même but. Concrètement le gouvernement détermine dans le présent projet de loi l’acte matériel (par ex. introduire un chien dans un parc) qu’une commune est libre d’interdire ou non, et les conditions auxquelles cette interdiction peut être soumise (dangerosité, bruit, atteinte à la propreté du parc). Les communes sont ensuite libres d’interdire ou non l’acte visé par la loi, de retenir certaines des conditions prévues par la loi et de les appliquer en détail de manière précise. Elles peuvent, par exemple, interdire en mettant en œuvre les critères définis de manière générale par la loi, la présence de chiens dans un nombre limitativement énuméré de parcs suivant des critères définis par la loi ou seulement à certaines heures, voire interdire la présence de seulement certains chiens en raison du bruit qu’ils causent ou de leur dangerosité. Si les communes ne prévoient aucune réglementation communale sur cette question, l’acte matériel n’est pas sanctionné sur le territoire de la commune (par ex. tous les chiens sont autorisés dans tous les parcs à toutes les heures). Le pouvoir communal disposera ainsi d’une habilitation générale dans la loi communale et d’une habilitation spéciale et sectorielle dans cette même loi, mais aussi dans plusieurs lois spéciales. Pour ce qui concerne l’habilitation générale, et pour être complet, le présent projet de loi procède ainsi à la modification des décrets afin d’intégrer leur contenu dans la loi communale, tout en modernisant un langage désuet. Plus précisément, seront abrogés le décret de 1789 et les articles 1er à 7 du titre XI du décret de
12. Finalement, les dispositions de la loi communale concernant le pouvoir de police des communes sont regroupés dans un seul chapitre pour en améliorer la lisibilité. 8 En revanche, l’introduction lors de la révision constitutionnelle de la clause transversale ne devrait pas affecter la légalité et le maintien en vigueur des règlements antérieurs à la révision, du point de vue de la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire (voir P. Kinsch, « L’effet sur les règlements existants des nouvelles dispositions constitutionnelles réservant des matières à la loi », Journal des tribunaux Luxembourg 2023, p.
13. 9 Doc. parl 7993 10 Avis du Conseil d'Etat du 28 novembre 2017, Projet de loi n° 7126 : « Les règlements communaux de police générale sont pris sur base du décret du 14 décembre 1789 relatif à la Constitution des municipalités et de la loi des 16 et 24 août 1790 qui confèrent aux communes la mission de veiller au maintien de l’ordre public dans les domaines de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques, à savoir de la « police administrative générale ». Ces textes qui, certes, n’ont qu’une valeur légale, sont toutefois à considérer comme la traduction dans la loi du principe de l’autonomie communale consacré dans la Constitution et dans la Charte européenne de l’autonomie locale. » 7 E. Objet du présent projet de loi et retrait du projet de loi portant modification de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, dossier parlementaire n° 7993, n° CE 60.984 Conformément à ce qui précède, le présent projet de loi vise à adapter le pouvoir réglementaire du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins, susceptibles d’avoir un impact sur les droits fondamentaux et libertés publiques qui relèvent des matières réservées à la loi par la Constitution. Ainsi, afin de se conformer aux dispositions des articles 37 et 124 de celle-ci, le projet entend prévoir dans des lois spécifiques, notamment dans la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, des dispositions encadrant les restrictions de libertés que les règlements communaux sont susceptibles d’engendrer. Procéder de la sorte permet d’offrir à certains droits et libertés, qui sont considérés comme étant des matières sensibles et importantes dans une société démocratique, des garanties ou procédures spéciales. En effet, la Cour constitutionnelle s’est prononcée à ce sujet en relevant que « L’effet des réserves de la loi énoncées par la Constitution consiste en ce que nul, sauf le pouvoir législatif, ne peut valablement disposer des matières érigées en réserve. ».11 Les matières susvisées peuvent être divisées en trois catégories distinctes : les libertés publiques et les droits fondamentaux, les règles concernant l’organisation et le fonctionnement de l’Etat et les finances publiques. Dans ce contexte, seule la 1re catégorie est concernée, étant donné que les communes sont compétentes pour la sauvegarde de l’ordre public administratif sur leur territoire. Il a été décidé de procéder au dépôt du présent projet de loi au lieu d’amender le projet de loi n° 7993 précité, non seulement en raison de l’avis du Conseil d’Etat, dans lequel il s’est opposé formellement au texte dudit projet de loi, mais aussi dans l’objectif de garantir une meilleure lisibilité et transparence du dispositif. Le retrait du projet de loi susvisé est ainsi notamment fondé sur l’observation du Conseil d’Etat selon laquelle il n’est pas opportun de rappeler dans un texte législatif hiérarchiquement inférieur à la Constitution « le respect du principe de l’égalité devant la loi par les autorités communales dans le cadre de la prise de règlements communaux. Ce principe étant ancré dans la Constitution, sa reprise dans la loi communale est superflue, comme faisant double emploi, et est dès lors à omettre. Elle risque en effet de dénaturer le texte de la norme supérieure et d’introduire la confusion dans l’esprit du lecteur entre des dispositions hiérarchiquement distinctes. ». En effet, le dispositif du projet de loi n° 7993 s’est cantonné à rappeler les principes ancrés dans la Constitution sans avoir pu répondre aux exigences de précision de celle-ci. Le présent projet entend remédier à ces lacunes et répondre aux observations du Conseil d’Etat émises en date du 15 juillet
14. Il suit ainsi une tout autre logique et procède à la modification précise et ponctuelle de plusieurs lois, dans l’objectif de faire bénéficier le conseil communal et le collège des bourgmestre et échevins des bases légales nécessaires pour la rédaction de règlements communaux de police, tout en tenant compte des spécificités communales, mais surtout de l’autonomie communale. 11 « Considérant que le système des réserves de la loi énoncé par la Constitution empêche le pouvoir législatif de se dessaisir outre mesure de ses pouvoirs par la voie de l’habilitation ; que ce pouvoir peut donc seul disposer valablement des matières érigées en réserve ; qu’est toutefois satisfait à la réserve constitutionnelle si la loi se borne à tracer les grands principes : elle ne met par conséquent pas obstacle aux habilitations plus spécifiques » (Cour constitutionnelle, 3 janvier 2003, arrêt n° 15/03, Mém. A n° 7, 2003, p. 90 ; Cour constitutionnelle, 2 mars 2007, arrêt n° 38/07, Mém. A n° 36, 2007, p. 742). 8