Projet de loi ayant pour objet de modifier certaines dispositions relatives au Parquet européen dans le Code de procédure pénale Avis du Conseil d’Éta

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.939 N° dossier parl. : 8431 Projet de loi ayant pour objet de modifier certaines dispositions relatives au Parquet européen dans le Code de procédure pénale Avis du Conseil d’État (21 janvier 2025) En vertu de l’arrêté du 2 août 2024 du Premier ministre, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de la Justice. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire de l’article unique, un texte coordonné, par extraits, du Code de procédure pénale que le projet de loi sous avis vise à modifier, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact et un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck ». Considérations générales Le projet de loi sous rubrique a pour objet de modifier le Code de procédure pénale en vue d’y apporter des précisions relatives aux procédures menées par le Parquet européen. En effet, selon les auteurs, la pratique depuis deux ans a démontré l’existence d’un certain nombre d’imprécisions que le projet de loi sous rubrique vise donc à écarter. Il ressort du commentaire des articles que le principal souci des auteurs est de limiter les possibles voies de recours, afin que les procédures initiées par le procureur européen délégué avancent plus vite. Si les mesures mises en place par le projet de loi sous avis contribueront certes à une plus grande efficacité des procédures pénales menées par le procureur européen délégué, le Conseil d’État se demande cependant si ces mesures seront, à elles seules, suffisantes. En effet, une personne visée par une enquête diligentée par le procureur européen délégué et qui souhaiterait gagner du temps pourrait être amenée (comme en droit pénal national au demeurant) à intenter des recours tout en étant tout à fait consciente que ce recours sera d’ores et déjà voué à l’échec, prolongeant ainsi la procédure. Aussi le Conseil d’État se demande-t-il si l’efficacité souhaitée par les auteurs ne serait pas augmentée si le projet de loi prévoyait que dans ces matières, la chambre du conseil devra se prononcer dans un délai très rapproché. Examen de l’article unique Point 1° Le point sous examen a pour effet d’ajouter un alinéa 2 à l’article 8, paragraphe 1er, du Code de procédure pénale. Il s’agit de préciser que le secret de l’enquête et de l’instruction s’applique également à la procédure au cours de l’enquête menée par le procureur européen délégué ou, le cas échéant, par le procureur européen lui-même. Le Conseil d’État s’interroge sur la nécessité de cette précision, au vu de l’article 108, paragraphe 3, du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, ci-après le « règlement (UE) 2017/1939 », qui précise d’ores et déjà que « [l]es enquêtes effectuées sous l’autorité du Parquet européen sont protégées par les règles régissant le secret professionnel en vertu du droit de l’Union applicable. Toute personne qui participe à l’exécution des fonctions du Parquet européen ou y contribue est tenue au respect du secret professionnel prévu par le droit national applicable. » Toutefois, au vu de la différence des termes employés dans le règlement (UE) 2017/1939, d’une part, et à l’article 8 du Code de procédure pénale, d’autre part, l’on peut concevoir l’utilité de cette précision. Point 2° Le point 2° a pour objet de remplacer l’alinéa 2 de l’article 136-48, paragraphe 3, du Code de procédure pénale. Cette disposition prévoit que la décision visée à l’article 136-48, et que le juge d’instruction est amené à prendre, est susceptible d’appel tant par le procureur européen délégué que par toute personne concernée justifiant d’un intérêt légitime dans les délais et formes prescrits au livre Ier, titre III, chapitre Ier, section XVI du Code de procédure pénale. Le Conseil d’État comprend l’utilité du remplacement de la disposition sous examen, qui implique donc la suppression de la voie de recours généralisée actuellement prévue au profit de « toute personne concernée justifiant d’un intérêt légitime ». Le droit d’interjeter appel contre les décisions du juge d’instruction sera dès lors réglé par les seules dispositions de l’article 136-65, qui est, dans les procédures pénales menées par un procureur européen, le corollaire de l’article 133 du Code de procédure pénale en droit commun. Le nouvel alinéa 2 prévoit que « [l]a notification et l’exécution des ordonnances sont faites par le procureur européen délégué conformément au régime applicable à la mesure ordonnée ». Pour des raisons d’une meilleure lisibilité, le Conseil d’État propose toutefois de remplacer les termes « au régime applicable à la mesure ordonnée » par ceux de « à la procédure spécifique à chaque mesure ». Point 3° Le point sous examen a pour effet d’apporter un certain nombre de modifications à l’article 136-62 du Code de procédure pénale. 2 Les auteurs entendent fusionner certaines dispositions de l’article 48-2 du Code de procédure pénale, qui concerne les demandes en nullité contre des actes de l’enquête préliminaire, et de l’article 126 du Code de procédure pénale, qui concerne les demandes de nullité contre des actes de l’instruction préparatoire. La procédure de l’enquête menée par le procureur européen délégué étant en quelque sorte une procédure hybride, l’on peut comprendre la volonté des auteurs de fusionner les dispositions des deux procédures en droit national. Toutefois, les modifications proposées créent un certain nombre de problèmes juridiques. À la lettre a), les auteurs ajoutent le procureur européen délégué comme personne pouvant demander la nullité de la procédure de l’enquête menée par le procureur européen délégué. Étant donné que l’article 136-62 dans sa forme proposée par le projet de loi sous avis constitue une fusion des dispositions des articles 48-2 et 126 du Code de procédure pénale, l’ajout du procureur européen à l’endroit du paragraphe 1er du futur article n’appelle pas d’observation de la part du Conseil d’État. La lettre

1. b)a pour effet d’insérer un nouveau paragraphe 2 (les paragraphes subséquents se trouvant renumérotés). Le nouveau paragraphe 2 est à lire conjointement avec les modifications apportées au nouveau paragraphe 3, à savoir par la lettre c). Tout d’abord, pour éviter tout risque de confusion par l’emploi du terme « concerné », tant dans le paragraphe 1er que dans le paragraphe 2, mais dans une signification différente, il y a lieu de supprimer, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, les termes « pour toute personne concernée conformément au paragraphe 1er du présent article, ». Ensuite, le nouveau paragraphe 2 prévoit, sous réserve des dispositions du paragraphe 3, un délai de deux mois pour toute personne concernée conformément au paragraphe 1er de l’article 136-62 après que l’acte attaqué ou le dernier des actes attaqués a été exécuté, qu’il y ait ou non eu inculpation par le procureur européen délégué de la personne soupçonnée d’avoir participé à l’infraction à la suite de l’acte attaqué. En revanche, le nouveau paragraphe 3 prévoit, en cas d’inculpation par le procureur européen délégué, un délai de forclusion de cinq jours à partir de la connaissance de l’acte pour toute personne concernée conformément au paragraphe 1er. Or, le paragraphe 1er vise, outre l’inculpé, la partie civile, la partie civilement responsable ainsi que tout tiers concerné justifiant d’un intérêt légitime. Ces deux dispositions ne font pas la distinction entre actes de l’enquête préliminaire et actes d’instruction, comme le font les articles 48-2 et 126 du Code de procédure pénale. Ainsi, le paragraphe 2 nouveau précise « qu’il y ait ou non eu inculpation par le procureur européen délégué ». Au paragraphe 3, au contraire, dès lors qu’il y a inculpation, le délai de deux mois prévu au paragraphe 2 tombe et les délais du paragraphe 3 s’appliquent. Il y a ainsi incongruité entre le paragraphe 2 et le paragraphe 3, source d’insécurité juridique. Le Conseil d’État doit donc s’opposer formellement au libellé des deux paragraphes sous examen et à l’agencement procédural qui découle dudit libellé. Cette opposition formelle pourrait être levée en limitant le délai prévu au paragraphe 2 à la seule situation procédurale où il n’y a pas encore eu inculpation par le procureur européen délégué. 3 En ce qui concerne le libellé proposé à la lettre c), le Conseil d’État prend acte des explications données par les auteurs et peut s’en accommoder. La lettre
2. d)n’appelle pas d’observation. Points 4° et 5° Sans observation. Point 6° Bien que le Conseil d’État estime que la disposition dans son libellé actuel est suffisamment claire et que la modification proposée est dès lors en soi superfétatoire, il peut toutefois s’accommoder de l’ajout proposé. Il y a cependant lieu, pour plus de clarté, de la libeller comme suit : « En cas d’inculpation, […]. » Point 7° Sans observation. Observations d’ordre légistique Observations générales Le Conseil d’État signale que lorsqu’il est envisagé de modifier plusieurs articles d’un même texte qui ne se suivent pas ou lorsqu’il s’agit d’apporter de manière ponctuelle des modifications à des articles qui se suivent, il y a lieu de consacrer à chaque article à modifier un article distinct, comportant un chiffre arabe. En procédant de cette manière, l’intitulé complet de l’acte à modifier doit obligatoirement être mentionné au dispositif à la première modification qu’il s’agit d’apporter à cet acte, même s’il a déjà été cité à l’intitulé ou auparavant au dispositif. Les modifications subséquentes que le dispositif apporte à cet acte se limiteront à indiquer « du même code », en lieu et place de la citation de l’intitulé. Il est indiqué de regrouper les modifications qu’il s’agit d’apporter à une même subdivision d’un même article sous un seul article, en reprenant chaque modification sous un numéro « 1° », « 2° », « 3° » … Les modifications à effectuer à une même subdivision peuvent être regroupées sous un même numéro à leur tour en ayant recours à une subdivision en lettres minuscules alphabétiques suivies d’une parenthèse fermante a), b), c), … Le Conseil d’État se doit de signaler que le déplacement de paragraphes, tout comme les changements de numérotation des différents éléments du dispositif d’un acte autonome existant, sont absolument à éviter. Ces procédés, dits de « dénumérotation », ont en effet pour conséquence que toutes les références aux anciens numéros ou dispositions concernés deviennent inexactes. L’insertion de nouveaux paragraphes se fait en utilisant des numéros suivis du qualificatif bis, ter, etc. Si le Conseil d’État est suivi en son observation ci-avant, il y a lieu de 4 veiller à ce que les renvois à l’intérieur du dispositif soient, le cas échéant, adaptés en conséquence. Compte tenu des observations qui précèdent, le projet de loi sous avis est à restructurer comme suit : « Art. 1er. L’article 8, paragraphe 1er, du Code de procédure pénale, est complété par un alinéa 2 nouveau, libellé comme suit : « […]. » Art. 2. L’article 136-48, paragraphe 3, alinéa 2, du même code, est remplacé comme suit : « […]. » Art. 3. L’article 136-62 du même code est modifié comme suit : 1° Au paragraphe 1er, les termes « L’inculpé » sont remplacés par les termes « Le procureur européen délégué, l’inculpé » ; 2° À la suite du paragraphe 1er, il est ajouté un paragraphe 1bis nouveau, libellé comme suit : « (1bis) Sous réserve des dispositions […]. » ; 3° Au paragraphe 2, le point 1° est remplacé comme suit : « 1° […] ; ». Art. 4. À la suite de l’article 136-62 du même code, il est ajouté un article 136-62bis nouveau, libellé comme suit : « Art. 136-62bis. […]. » Art. 5. L’article 136-65 du même code est modifié comme suit : 1° Au paragraphe 3, […] ; 2° Le paragraphe 5 est complété par un alinéa 2 nouveau, libellé comme suit : « […]. » ; 3° À la suite du paragraphe 8, il est ajouté un paragraphe 9 nouveau, libellé comme suit : «