Projet de loi n°8444 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’Etat pour l’exercice 2025 Projet de loi n°8445 relative à la programmation

SYVICOL Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises Projet de loi n°8444 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’Etat pour l’exercice 2025 Projet de loi n°8445 relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024-2028 Avis du Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises I. Remarques générales Le Syndicat des villes et communes luxembourgeoises remercie Monsieur le Ministre des Finances de l’avoir demandé en son avis, par courrier électronique du 9 octobre 2024, sur le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’Etat pour l’exercice 2025 et sur celui relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024-

1. Les deux projets de loi seront traités ensemble dans le cadre du présent avis. Des remerciements sont adressés également à Madame la Députée Corinne Cahen, rapporteuse des projets de loi sous revue, pour l’échange constructif du 11 novembre
2. La conjoncture internationale est toujours confrontée à des incertitudes liées au contexte géopolitique, notamment en raison des conflits en Ukraine ou encore au Proche-Orient. Ces évènements ont inévitablement des répercussions sur l’activité économique du Luxembourg, qui doit continuer à faire face à de fortes insécurités macroéconomiques. Toutefois, suite à la politique monétaire restrictive mise en place par la Banque centrale européenne (BCE), le taux d’inflation a considérablement diminué dans la zone euro, et devrait rapidement revenir à son niveau de 2% à moyen terme. En septembre, le taux d’inflation annuel dans la zone euro a même atteint 1,7%, contre 2,2% en août
3. Selon les estimations du STATEC, au Luxembourg, le taux d’inflation serait de 2,3% en 2024, et devrait ensuite s’établir en-dessous de 2% à moyen terme, sauf pour 2025 où le taux d’inflation augmenterait à 2,6%, surtout en raison de la levée, à partir de 2025, des principales mesures de lutte contre les effets de l’inflation mises en place par le Gouvernement. Face à cette baisse du taux d’inflation, la BCE a déjà réduit ses taux d’intérêts à trois reprises depuis juin
4. Syndicat des Villes et T +352 44 36 58 - 1 Communes Luxembourgeoises E info(cL>syvicol.lu 3, rue Guido Oppenheim www.syvicol.lu L-2263 Luxembourg Réf. : AV24-35-PL8444&PL8445 Le STATEC revoit cependant à la baisse les perspectives de croissance du Luxembourg. Le PIB, en volume, afficherait une hausse de 1,5% en 2024 et de 2,7% en 2025, contre 2,0% respectivement 3%, prévus dans le précédent projet de budget. Cette tendance est également constatée dans les perspectives de croissance de la zone euro, pour laquelle « Oxford Economics » a révisé à la baisse ses prévisions pour 2025 de 1,8% à 1,7% et celles pour la période 2026-2028 de 1,8% à 1,3%. Un autre indicateur macroéconomique qui reste faible est la progression de l’emploi. Selon les estimations du STATEC, la croissance de l’emploi au Luxembourg serait de 0,9% en 2024 et puis de 2% en moyenne pour la période 2025-2028, une moyenne nettement inférieure à la moyenne nationale de 3,1% (période 1995-2023). Par ailleurs, le STATEC estime que le taux de chômage continuerait d’augmenter pour atteindre 5,9% en 2024, 6% en 2025 et 6,1% en 2026 avant de baisser légèrement à partir de
5. Contrairement, au budget de l’Etat pour l’exercice 2024 adopté en avril 2024, considéré comme un budget transitoire, le projet de budget sous revue est annoncé comme étant le « premier projet de budget à être véritablement façonné par le Gouvernement en place depuis novembre 2023 » et il intègre toutes les priorités du Gouvernement. Ainsi, à travers ce projet de budget, le Gouvernement souhaite poursuivre sa politique de relance économique principalement en soutenant les ménages face à la hausse des prix, notamment par la mise en place du « Entlaaschtungs-Pak », mais aussi en maintenant les investissements publics à un niveau élevé, en misant davantage sur les investissements stratégiques dans les secteurs clés de l’avenir. Parmi les principales préoccupations du Gouvernement, on retrouve toujours la pénurie de logement abordable, les risques liés à la croissance démographique et les transitions écologique et numérique. Ainsi, les investissements de l’administration centrale ciblent évidemment principalement les catégories concernant l’environnement et le climat, les infrastructures publiques et le logement. L’objectif consiste à moderniser les infrastructures, à renforcer la mobilité durable et à créer un cadre favorable à la construction de logements. Le Gouvernement veille également au maintien de la notation AAA du Luxembourg, synonyme d’une bonne situation financière, et prévoit de réduire progressivement le ratio d’endettement et de réduire les déficits. Selon les prévisions de la programmation financière pluriannuelle 20242028, la progression de la dette publique devrait se stabiliser en 2025 avant de diminuer, en termes de pourcentage du PIB, à partir de
6. Dans son avis1 sur le projet de budget pour l’exercice 2024, le SYVICOL avait rappelé le principe constitutionnel de connexité, inséré à l’article 105, paragraphe 3 de la Constitution, selon lequel « Les communes ont droit aux ressources financières pour remplir les missions qui leurs sont confiées par la loi » qui est l’un des piliers financiers du secteur communal. 1 AV24-08-PL8383&8384, adopté par le comité du SYVICOL le 15 avril 2024 2 Dans ce contexte, le SYVICOL tient à remercier le ministère des Affaires intérieures pour son ouverture aux revendications du secteur communal et pour la bonne collaboration au cours de l’année écoulée sur différents dossiers, notamment la réforme du régime de contribution au Fonds pour l’emploi afin de le rendre plus équitable (pour laquelle un projet de loi2 a été déposé le 3 juillet 2024) ou encore la création d’un groupe de travail sur la réforme des aides en capital pour les équipements collectifs de base allouées par le ministère des Affaires intérieures. Dans le cadre de ce groupe de travail, l’abandon de la modulation du taux de subside en fonction de la situation financière des communes a été annoncé, ce qui correspond à une revendication du SYVICOL. De plus, ce dernier demande que dorénavant les subsides versés pour un projet de construction d’école fondamentale ne soient plus fixés par mètre carré des salles de classe mais plutôt par mètre carré construit, puisqu’une le bâtiment est composé de bien plus d’éléments qu’uniquement des salles de classe. Cependant, le SYVICOL estime qu’il reste encore une large marge de progression au niveau des autres ministères afin de répondre au principe de connexité. A titre d’exemple, il souhaite mentionner un problème général dans plusieurs ministères concernant les plafonnements des subsides qui ne suivent pas l’évolution des prix. Par conséquent, les taux effectivement perçus par les communes sont en deçà des taux affichés. Pour y remédier, le SYVICOL espère pouvoir entamer une collaboration aussi fructueuse avec d’autres ministères que celle qu’il entretient actuellement avec le ministère des Affaires intérieures. Par ailleurs, bien que le groupe de travail sur les subsides susmentionné se concentre pour l’instant sur les aides financières du ministère des Affaires intérieures, le SYVICOL n’abandonne pas son objectif de vouloir aboutir à une simplification et une harmonisation du régime des subsides à travers tous les ministères. La mise en place d’une plateforme digitale unique pour la gestion de toutes les demandes de subventions confondues pourrait être une première mesure pour atteindre cet objectif. Aussi, le SYVICOL se félicite que cette revendication constitue la 39e mesure intitulée « Simplification et uniformisation des aides financières aux communes » des 40 mesures du programme « Méi, a méi séier bauen - la simplification administrative en marche et le nouveau partenariat public-privé pour le logement abordable » présenté en date du 19 juin 2024 et espère qu’elle sera mise en application prochainement. La plupart des revendications formulées dans son avis du 15 avril 2024 sur le projet de budget pour l’exercice 2024 étant toujours d’actualité, le SYVICOL se permet d’en réitérer certaines dans le présent avis, en espérant que, cette fois-ci, ses observations soient prises en compte. 2 Projet de loi n°8409 modifiant la loi modifiée du 30 juin 1976 portant
7. création d’un fonds de chômage ;
8. Réglementation de l’octroi des indemnités de chômage complet 3 II. Evolution des principales recettes des communes Le secteur communal connait deux principales recettes non affectées, qui proviennent du Fonds de dotation globale des communes (FDGC) et de l’impôt commercial communal (ICC). Les communes conservent une partie de l’ICC généré sur leur territoire. Ce montant est considéré comme la participation directe des communes au produit de l’impôt commercial communal. La différence entre le total des recettes ICC et la participation directe des communes est versée au FDGC. 4.500.000 Evolution des principales recettes non affectées des communes (Unité: milliers d'euros) 4.000.000 261.000 3.500.000 228.000 3.000.000 201.075 2.500.000 166.867 2.000.000 3.715.019 1.500.000 1.000.000 500.000 îiiiiil Compte 2022 Compte 2023 Budget actualisé 2024 ■ FDGC Budget 2025 Prévision 2026 Prévision 2027 Prévision 2028 ■ ICC - Participation directe Suite à une hausse de 14,5% en 2023 par rapport à 2022, le Fonds de dotation globale connaîtrait également une hausse significative en 2024 de 12,8% pour atteindre 3.056 millions d’euros, selon le budget actualisé de
9. Il s’agit d’une augmentation supérieure à celle prévue dans le budget initial, qui n’était que de 5,2%. En 2025, une augmentation de 3,9% du FDGC est prévue et une hausse annuelle moyenne de 5,4% entre 2026 et
10. A noter que le Fonds de dotation globale des communes inclut dans le montant de 3.176 millions d’euros pour 2025 une « compensation unique statut CDA » de 2 millions d’euros. Il s’agit d’un apport supplémentaire destiné à compenser une partie des recettes en moins résultant pour les autres communes du fait que, par l’effet de l’article 25 du projet de loi budgétaire, les villes 4 d’Ettelbruck et de Diekirch, ainsi que la commune d’Erpeldange-sur-Sûre, qui constituent le noyau de la « Nordstad », se voient accorder le statut de CDA et, par conséquent, une majoration de la part du FDGC qui leur revient au titre du critère de la population ajustée. La participation directe au produit de l’impôt commercial communal, qui constitue la deuxième principale recette non affectée des communes, affiche une hausse de 13,4% en 2024 par rapport à
11. La programmation pluriannuelle 2024-2028 prévoit une augmentation de 3,5% en 2025, puis une augmentation moyenne annuelle de 3,4% pour la période 2026-
12. Selon les prévisions, le Fonds de dotation globale devrait ainsi atteindre 3.715 millions d’euros en 2028 et les deux principales recettes non affectées ensemble devraient donc frôler les 4 milliards d’euros en
13. Dotations au Fonds de Dotation Globale des Communes (Unité: milliers d'euros) 4.000.000 3.715.019 3.494.617 3.329.620 3.500.000 3.175.662 3.056.305 3.000.000 2.500.000 2.710.566 2.366.851 2.000.000 1.500.000 2.316.019 1.640.233 1.530.877 1.000.000 500.000 835.974 Compte 2022 Compte2023 Budget actualisé 2024 Budget 2025 ■ Produit de l'ICC versé au FDGC Prévision 2026 Prévision 2027 Prévision 2028 ■ Dotation étatique au FDGC Le Fonds de dotation globale des communes est alimenté par le produit de l’ICC versé au FDGC, qui est la différence entre l’ICC national et la participation directe communale, et par des dotations étatiques. Selon le budget actualisé de 2024, le produit de l’ICC versé au FDGC atteindrait 1.222 millions d’euros en 2024, ce qui correspond à une hausse de 14,17% par rapport à 2023, nettement supérieure à celle estimée dans le budget initial de 2024, qui annonçait une légère baisse de 5 1,5%. En 2025, la participation indirecte au produit de l’ICC augmenterait de 3,4% et ce taux de croissance devrait être stable jusqu’en
14. La dotation étatique versée au FDGC connaitrait également une hausse significative de 11,8% en 2024 et atteindrait 1.834 millions d’euros selon le budget actualisé
15. La programmation pluriannuelle prévoit une augmentation de la dotation étatique de 4,11% en 2025 et ensuite une hausse annuelle moyenne de 6,7% entre 2026 et
16. Détails sur les recettes du Fonds de Dotation Globale des Communes (Unité: milliers d'euros) 1.800.000 1.300.000 800.000 300.000 -200.000 Compte 2022 Compte 2023 Budget actualisé 2024 IRPP BTVAM BTVA Budget 2025 Prévision 2026 ■ Produit de l'ICC versé au FDGC Prévision 2027 Prévision 2028 ■ Dotation forfaitaire Le FDGC est doté annuellement d’un montant correspondant à 18% du produit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), d’une part de 10% du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), d’un montant correspondant à 20% du produit de la taxe sur les véhicules automoteurs (TVAM), des recettes totales de l’impôt commercial communal diminué de la participation directe des communes, ainsi que d’un montant forfaitaire, établi sur base de certains abattements et compensations. Outre la hausse du produit de l’ICC versé au FDGC, l’augmentation du Fonds de dotation globale des communes provient également de l’IRPP qui augmente de 10,3% et de la TVA qui augmente de 19,2% en
17. Cette hausse serait moins prononcée pour les années à venir selon les prévisions de la programmation pluriannuelle 2024-2028, à savoir que l’IRPP augmenterait de 3,3% en 2025 et puis en moyenne de 7% jusqu’en
18. Et la TVA augmenterait de 7,3 % en 2025, puis de 5,7% entre 2026 et
19. La TVAM reste plutôt constante. 6 Concernant la dotation forfaitaire qui est soustraite du FDGC, elle augmenterait également de 19,7% en 2024 selon le budget actualisé de 2024 et, puis à un rythme annuel moyen de 6,2% entre 2025 et
20. Le SYVICOL réitère sa demande que les éléments qui composent la « dotation forfaire » soient rendus publics annuellement afin de garantir la transparence nécessaire. III. Eléments-clés de l’avis Les messages principaux de l’avis peuvent être résumés comme suit : • • • • • • • • • • Afin de pouvoir analyser en détail la dotation forfaitaire, soustraite du FDGC, le SYVICOL réitère sa demande au ministère des Affaires intérieures de publier les montants des abattements et compensations qui la composent. Malgré une bonne collaboration avec le ministère de l’Intérieur, le SYVICOL estime qu’il reste encore une large marge de progression pour que le principe de connexité soit respecté, surtout au niveau des autres ministères. En effet, ce principe ne s’applique pas seulement lors de l’attribution de nouvelles missions aux communes, mais garantit une réévaluation et une adaptation régulière des dotations financières versées aux communes pour les missions leur confiées par la loi. Il n’abandonne pas son objectif de vouloir aboutir à une simplification et une harmonisation du régime des subsides à travers tous les ministères. Le SYVICOL se félicite de la réforme du financement du CGDIS, notamment la requalification du produit annuel de l’augmentation de la TVA, non pris en compte pour le calcul de la dotation annuelle du FDGC, en recette provenant de la participation obligatoire des communes. (art. 41) Par ailleurs, il salue la réintroduction du mécanisme de plafonnement des contributions des communes au CGDIS par rapport à l’évolution de leurs principales recettes non affectées. (art. 41) Concernant le système d’amortissement des infrastructures en matière de gestion de l’eau des syndicats de communes, le SYVICOL est d’avis que ce système devrait être aboli afin de libérer les fonds que les communes sont obligées de verser au titre de réserves aux syndicats. Compte tenu des coûts croissants liés au logement abordable donné en location, et afin d’inciter les communes à investir davantage, le SYVICOL réitère sa demande que le montant de 1.500 euros par an et par logement auquel les communes ont droit, soit au moins doublé. Le SYVICOL regrette que ses multiples revendications concernant la suppression de l’exclusion injustifiée des communes et des syndicats de communes du droit à la rémunération du capital investi par la loi modifiée du 7 août 2023 relative au logement abordable demeurent totalement ignorées par le ministère du Logement. Par ailleurs, au niveau des projets de construction de logements abordables, le SYVICOL réitère sa demande de suppression des montants maximaux éligibles. Le SYVICOL profite également pour réitérer sa revendication concernant l’adaptation des plafonds des aides financières dans le cadre des projets de construction de crèches et de maisons relais communales ou encore au niveau des frais de fonctionnement des 7 • • • services d’éducation et d’accueil. Le cadre prévu par la loi modifiée du 7 août 2023 relative au logement abordable pour fixer et adapter la compensation de service en continu pourrait servir de source d’inspiration pour introduire un régime similaire dans ce contexte. Il reste également à la disposition du ministère de l’Education nationale pour une discussion plus approfondie, éventuellement dans le cadre d’un groupe de travail, sur la prise en charge du matériel informatique dans l’enseignement fondamental. Le SYVICOL soutient pleinement la volonté du gouvernement de protéger les eaux en vue d’atteindre leur bonne qualité, mais il est d’avis que pour faire face aux coûts d’investissement considérables, le législateur devrait mettre à la disposition des communes les moyens financiers adéquats. Le SYVICOL est d’avis que les communes devraient aussi avoir droit à des aides financières pour l’installation de bornes de charges accessibles au public. IV. Remarques article par article Art.
21. Modification de la loi modifiée du 27 mars 2018 portant organisation de la sécurité civile L’article 41 prévoit une réforme du financement du Corps grand-ducal d’incendie et de secours (CGDIS). Trois mesures sont prévues afin de garantir à long terme le financement du CGDIS tout en permettant aux communes d’honorer leurs engagements financiers. La première mesure consiste dans la prise en compte des recettes du produit de l’augmentation de la TVA attribuées au CGDIS comme une contribution des communes. En effet, l’article 62 de la loi modifiée du 27 mars 2018 portant organisation de la sécurité civile prévoit un financement du CGDIS à parts égales par l’Etat et par l’ensemble des communes du pays. Or, tel n’a pas été le cas en pratique car selon l’article 60 de la loi susmentionnée, la recette prévue à la lettre a), résultant de l’augmentation de la TVA de 15% à 17%, n’est pas prise en compte pour le calcul des dotations des communes mais directement affectée au financement du CGDIS. Le point 1° de l’article 41 permet de remédier à cette injustice en requalifiant le produit annuel de l’augmentation de la TVA, non prise en compte pour le calcul de la dotation annuelle du Fonds de dotation globale des communes, en recette du CGDIS provenant de la participation obligatoire des communes. La réponse du ministre des Affaires intérieures à la question parlementaire n°1024, posée par le Député Dan Biancalana, permet de comparer pour l’année 2022 ce que les communes ont contribué aux recettes du CGDIS à ce qu’elles auraient finalement contribué si le secteur communal avait bénéficié de l’augmentation de la TVA. Grâce à cette simulation, le SYVICOL peut constater que la participation obligatoire par l’ensemble des communes aurait été amoindrie de 26,6 millions d’euros car au lieu de contribuer à hauteur de 32,2 millions d’euros, la participation aurait été de 6 millions d’euros. Comme il résulte de ses avis du 31.05.2021 et du 21.0.2022 concernant, respectivement, les propositions de loi n°7813 et n°7842 du Député Michel Wolter, le SYVICOL est bien sûr favorable à cette mesure, mais regrette cependant qu’elle ne soit pas appliquée avec un effet rétroactif. 8 La deuxième mesure concerne la renonciation de l’Etat au remboursement de sa part de financement de la construction du Centre national d’incendie et de secours par le CGDIS. Cette mesure permet de réduire le montant à rembourser par le CGDIS. Le point 4° de l’article 41 constitue la troisième mesure et introduit un mécanisme permettant de plafonner l’évolution des contributions obligatoires des communes aux services de secours à l’évolution du rythme de leurs principales recettes non affectées. A la demande du SYVICOL, ce mécanisme de plafonnement avait été inséré par des amendements gouvernementaux au projet qui est devenu la loi du 27 mars 2018 portant organisation de la sécurité civile, et il aurait dû s’appliquer à partir de
22. Cependant, il a été abrogé sans plus d’explications par la loi budgétaire pour l’exercice
23. Cette abrogation avait été vivement contestée par le SYVICOL, qui se félicite de la réintroduction de ce mécanisme. Le SYVICOL tient également à remercier les représentants communaux au sein du conseil d’administration du CGDIS, qui se sont engagés pour la mise en place de ces mesures. V. Commentaire du Budget des dépenses par ministère Ministère des Affaires intérieures Le SYVICOL tient à rappeler deux observations qu’il avait déjà formulées dans son avis sur le projet de budget pour l’exercice 2024, mais qui, jusqu’à présent, n’ont pas encore été prises en compte par le ministère. Le premier point concerne le système d’amortissement des infrastructures en matière de gestion de l’eau des syndicats de communes. Etant donné que les syndicats de communes assurant la fourniture d’eau potable et le traitement des eaux usées doivent suivre les règles de la comptabilité générale, ces derniers amortissent leurs infrastructures avec les contributions communales. L’objectif étant de créer une réserve permettant le remplacement de l’ouvrage lorsqu’il arrive à la fin de sa période d’exploitation. Les communes sont ainsi obligées de verser des fonds au titre de réserves aux syndicats, fonds qui y sont par conséquent bloqués. Le SYVICOL est d’avis que le système d’amortissement devrait être aboli ou, au moins, réformé de façon à réduire le blocage de capital, afin que celui-ci puisse servir à financer d’autres investissements. Et lorsque le remplacement d’une infrastructure s’avère nécessaire, il pourrait être financé, comme les autres projets communaux, par l’excédent budgétaire ou par un recours à l’emprunt. Le deuxième point concerne le soutien financier aux communes dans la gestion des logements donnés en location. En effet la mise à disposition de logements abordables donnés en location constitue souvent un défi pour les communes, que ce soit en relation avec la gestion continue des dossiers des locataires ou au niveau de l’entretien technique régulier des logements. 9 Actuellement, les communes ont droit à 1.500 euros par an par logement social, avec un maximum de 1 pourcent du montant total du Fonds de dotation globale des communes. Vu les frais croissants et afin d’augmenter l’effet incitatif, le SYVICOL demande que ce montant soit au moins doublé. Ministère du Logement et de l’Aménagement du territoire Selon les auteurs du projet de budget sous revue, le logement reste une priorité absolue pour le Gouvernement, qui s’efforcerait de mobiliser tous les partenaires sur cet objectif, notamment dans le cadre de la mise en œuvre de la loi modifiée du 7 août 2023 relative au logement abordable. Cependant, suite aux nombreuses difficultés dénoncées par les acteurs du secteur du logement au sujet de la loi précitée, le ministère du Logement et de l’Aménagement du territoire a pris l’initiative, lors du dialogue structuré du 7 mai 2024, de demander à tous les acteurs présents de leur transmettre des propositions afin qu’il puisse travailler sur une adaptation de la loi modifiée du 7 août 2023 relative au logement abordable et ainsi trouver des compromis qui conviennent à toutes les parties. Le SYVICOL avait déjà exprimé à plusieurs reprises son regret quant à l’exclusion injustifiée des communes de la rémunération de leur capital investi, notamment lors de son dernier avis relatif au projet de loi budgétaire pour l’exercice
24. Il a donc profité de l’appel à propositions pour réitérer sa demande. Voici la contribution du SYVICOL à ce sujet : « Le SYVICOL regrette que la compensation de service public qui peut être demandée par le promoteur public exclue de manière injustifiée les communes de la rémunération de leur capital investi. La raison avancée par le commentaire des articles du projet de loi initial est que les communes sont exclues « en raison de leur qualité d’acteur public tenu à l’objectif constitutionnel de veiller à ce que toute personne puisse vivre dignement et disposer d’un logement approprié ». Si le SYVICOL partage ce principe, il n’y voit pas de motif justifiant un traitement inégal des promoteurs publics par l’exclusion des communes et des syndicats des communes du droit à la rémunération du capital investi. Il est d’avis que le seul promoteur public pour lequel cette exclusion pourrait se justifier serait le Fonds du Logement puisqu’il bénéficie de circonstances plus favorables sur base de la loi modifiée du 24 avril 2017 portant réorganisation de l’établissement public nommé « Fonds du Logement ». Le SYVICOL propose donc de modifier l’article 13, paragraphe