CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 61.969 N° dossier parl. : 8444 Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2025 et modifiant : 1° la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu ; 2° la loi modifiée du 17 décembre 2010 fixant les droits d’accise et les taxes assimilées sur les produits énergétiques, l’électricité, les produits de tabacs manufacturés, l’alcool et les boissons alcooliques ; 3° la loi du 22 mai 2024 portant introduction d’un paquet de mesures en vue de la relance du marché du logement ; 4° la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État ; 5° la loi modifiée du 14 décembre 2016 portant création d’un Fonds de dotation globale des communes ; 6° la loi modifiée du 21 décembre 1998 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 1999 ; 7° la loi modifiée du 29 avril 2014 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2014 ; 8° la loi modifiée du 7 août 2023 relative au logement abordable ; 9° la loi modifiée du 19 décembre 2014 relative 1) aux mesures de soutien pour les artistes professionnels indépendants et pour les intermittents du spectacle 2) à la promotion de la création artistique ; 10° la loi modifiée du 28 juin 1976 portant réglementation de la pêche dans les eaux intérieures ; 11° la loi modifiée du 21 novembre 1984 portant approbation de la Convention entre le Grand-Duché de Luxembourg, d’une part, et les Länder de Rhénanie-Palatinat et de la Sarre de la République Fédérale d’Allemagne, d’autre part, portant nouvelle réglementation de la pêche dans les eaux frontalières relevant de leur souveraineté commune, signée à Trèves, le 24 novembre 1975 ; 12° la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau ; 13° la loi modifiée du 27 mars 2018 portant organisation de la sécurité civile ; 14° la loi modifiée du 19 mars 1988 concernant la sécurité dans les administrations et services de l’État, dans les établissements publics et dans les écoles ; 15° la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’État. et abrogeant : 1° la loi modifiée du 24 juillet 2020 visant à mettre en place un fonds de relance et de solidarité et un régime d’aides en faveur de certaines entreprises ; 2° la loi modifiée du 19 décembre 2020 ayant pour objet la mise en place d’une contribution temporaire de l’État aux coûts non couverts de certaines entreprises Avis du Conseil d’État (21 novembre 2024) En vertu de l’arrêté du 9 octobre 2024 du Premier ministre, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par le ministre des Finances. Le projet de budget 2025 se présente en deux volumes : - Le volume 1 comprend l’exposé introductif, le texte et les commentaires du projet de loi budgétaire ainsi que le budget des recettes et des dépenses proprement dit ; - Le volume 2 concerne un projet de loi séparé portant sur la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024 à 2028. En ce qui concerne le volume 2, le Conseil d’État renvoie à son avis distinct de ce jour sur le projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024 à 2028 1. Le présent avis se rapporte par conséquent uniquement au volume 1 du projet de loi concernant le budget 2025 2. Les avis de la Chambre des salariés, du Syndicat des villes et communes luxembourgeoises, de la Chambre des fonctionnaires et employés publics et de la Chambre des métiers ont été communiqués au Conseil d’État en date des 15, 18 et 20 novembre 2024. Considérations générales Compte tenu des délais serrés dont il a disposé pour élaborer le présent avis, le Conseil d’État limite son examen aux grandes lignes du projet de budget 2025 ainsi qu’au projet de loi budgétaire proprement dite. Le Conseil d’État fait remarquer aux auteurs du projet de loi budgétaire sous avis que celui-ci contient un certain nombre de dispositions qui sont à considérer comme des « cavaliers budgétaires », à savoir les articles 42 à 44 et 46. Il a par le passé eu l’occasion de critiquer cette pratique non conforme à la technique des lois budgétaires qui ne permet pas à la Chambre des députés de procéder à une analyse détaillée d’une disposition insérée dans un projet de loi volumineux et qui risque, si elle se répand, de dénaturer les lois 1 2 Doc. parl. n° 8445. Doc. parl. n° 8444. 2 budgétaires en des législations fourre-tout. Le Conseil d’État réitère sa préférence pour la suppression de ces dispositions. Tableau 1 : les perspectives économiques pour le Luxembourg selon différentes sources PIB 2025 PIB 2026 Inflation 2025 Inflation 2026 Chômage 2025 Chômage 2026 Union européenne +2,3% +2,2% +2,4% +1,8% 6,0% STATEC 5,8% 6,0% +2,7% +2,7% +2,5% +1,7% 6,0% Projet de budget 2025 +2,7% +2,0% +2,6% 6,0% 6,1% L’« Economic forecast for Luxembourg » de la Commission européenne a été publié en date du 15 novembre 2024. Ces prévisions sont partiellement reprises dans le tableau 1. En ce qui concerne le produit intérieur brut, ci-après « PIB », le projet de loi sous avis prévoit pour l’année 2024 qu’« [a]fin d’arriver aux 1,5% prévus sur l’ensemble de l’année, une poursuite de la reprise s’avère nécessaire ». Par contre, « 2025 serait marqué par un rebond, mais moins fort qu’annoncé encore dans la note NDC 1-24 (+2,7% de hausse pour le PIB en vol. contre 3,0% dans la NDC) ». Les prévisions européennes, publiées après l’établissement du projet de budget 2025, prévoient une croissance du PIB inférieure à celle du projet de budget ainsi qu’un taux d’inflation pratiquement identique. Le Conseil d’État constate que le taux de croissance du PIB pris comme base est certes en ligne avec les prévisions du STATEC, mais, celles-ci étant antérieures aux prévisions européennes qui tiennent potentiellement déjà compte des dernières évolutions économiques et politiques internationales, le Conseil d’État préconise une approche prudente en matière de prévisions afin de ne pas se retrouver en porte-à-faux en raison d’hypothèses de croissance trop optimistes. En ce qui concerne le taux d’inflation ainsi que son évolution, une décélération récente et inattendue, portée notamment par un net recul des prix pétroliers, rend probable au premier trimestre de l’année 2025 l’indexation des salaires et pensions prévue initialement pour le quatrième trimestre de l’année 2024. L’impact de ce report se fera ressentir d’un côté au niveau des recettes en impôt sur les salaires et pensions, mais permettra, en contrepartie, de réaliser des économies sur les salaires, traitements et pensions à charge de l’État. Il n’est d’ailleurs pas à exclure que ce report se fasse également ressentir au-delà de l’année 2025. Le marché de l’emploi connaîtra, selon les auteurs du projet de loi, une « reprise prévue pour 2025 [qui] resterait molle : la progression de l’emploi atteindrait seulement 1,5% et le chômage avoisinerait 6% ». Ces prévisions sont en ligne avec les prévisions européennes (+1,6%) et reflètent une approche prudente par rapport à une conjoncture encore hésitante, la création 3 d’emplois présentant toujours un certain décalage par rapport à une reprise, ou baisse, d’activités. Cette progression de l’emploi de loin inférieure à la dynamique de création d’emplois des années 2010 à 2020 impactera par ailleurs négativement les comptes de la sécurité sociale. Le projet de budget 2025 se présente comme suit : Tableau 2 : Le budget pour l’exercice 2025 (hors opérations financières), comparaison (en millions d’euros) 2023 Compte 2024 Budget Recettes 22 314,6 23 990,5 Dépenses 24 589,5 26 155,4 Solde = Besoin net de financement Besoin de financement en % -2 274,9 -2 164,9 10,2% 9,0% 2025 Projet Différence Différence Compte Budget 2023 / 2024 / Projet Projet 2025 2025 26 025,3 3 710,7 2 034,8 (+16,6%) (+ 8,5%) 27 608,4 3 018,9 1 453 (+ 12,3%) (+ 5,6%) -1 583,1 691,8 581,8 6,1% De ce tableau découlent les constats suivants : - Le découvert du budget de l’État passe de 2 164,9 millions d’euros (budget 2024) à 1 583,1 millions d’euros (projet 2025), ce qui correspond à une réduction de 581,8 millions d’euros ou 26,9%. La réduction du déficit continue ainsi sur la trajectoire amorcée depuis 2023 où le déficit avait déjà commencé à se réduire par rapport au compte 2022. - Au niveau des recettes, on constate une augmentation des recettes de 2 034,8 millions d’euros ou 8,5% entre 2024 (budget) et 2025 (projet de budget). Par rapport au compte de l’année 2023, les recettes inscrites au projet de budget 2025 progressent de 3 710,7 millions d’euros ou 16,6%. - Pour les dépenses, le projet de budget 2025 prévoit une progression des dépenses de 1 453 millions d’euros ou 5,6% par rapport au budget 2024. En comparant les chiffres du compte 2023 aux chiffres prévus pour 2025, on constate une progression de 3 018,9 millions d’euros ou 12,3%. L’excédent des dépenses sur les recettes qui a atteint 10,2% en 2023 (compte) se voit donc reculer à 6,1% (projet 2025). Le Conseil d’État constate ainsi que l’effet ciseaux positif prévu pour le budget 2024 se prolonge en 2025. Le déficit de l’Administration centrale continue sur une trajectoire baissière qui, si elle est soutenue, devra permettre, à moyen terme, d’en réduire, voire d’annuler son besoin de financement. Ceci s’avère en ligne avec 4 l’exposé des motifs du projet de loi sous rubrique, où le Gouvernement « réaffirme son engagement à maintenir la notation « AAA », signe de solidité financière du Luxembourg et garant de son attractivité économique sur le plan international ». Le Gouvernement constate dans ce contexte que « [l]es perspectives budgétaires pluriannuelles évoluent dans un contexte marqué par des recettes plus élevées qu’estimées auparavant, en dépit des allégements fiscaux décidés et notamment en raison de la forte progression des impôts payés par les entreprises, ainsi que d’une politique des dépenses qui se veut désormais équilibrée après les fortes progressions observées ces dernières années dans le contexte de polycrise ». Les auteurs retiennent, par ailleurs, que « [l]e projet de budget de l’État pour 2025, qui marque la deuxième année de législature, est le premier à être véritablement façonné par le Gouvernement en place depuis novembre 2023. Contrairement au budget pour 2024, transitoire et s’appuyant dans une large mesure sur des initiatives de la précédente période législative, le budget pour 2025 reflète désormais les priorités et choix politiques de l’actuel Gouvernement ». Dans le même exposé des motifs, les auteurs rappellent vouloir apporter « une attention particulière aux enjeux structurels suivants, à savoir : le soutien aux ménages par des mesures supplémentaires en termes de pouvoir d’achat ; le maintien des investissements publics à un niveau élevé afin de répondre aux défis actuels et futurs liés à l’évolution démographique et à la double transition durable et digitale ; la mise en place de mesures visant à renforcer la compétitivité de l’économie en général et de la place financière en particulier ; la création d’un cadre favorable à une construction de logements mieux adaptés à la demande ». Tableau 3 : Solde des administrations publiques (selon les règles de la SEC) En millions d’euros (et % du PIB) 1) Solde nominal Administration centrale Administrations locales Sécurité sociale Administrations publiques 2) Solde structurel Administrations publiques 3) Dette publique Administration centrale Administrations locales Sécurité sociale 2024 2025 2026 2027 2028 -1 421 (-1,7%) +20 (+0,0%) +937 (+1,1%) -464 (-0,6%) -1 288 (-1,5%) +68 (+0,1%) +657 (+0,8%) -563 (-0,6%) -1 083 (-1,2%) +145 (+0,2%) +478 (+0,5%) -460 (-0,5%) -685 (-0,7%) +168 (+0,2%) +228 (+0,2%) -289 (-0,3%) -667 (-0,7%) +234 (+0,2%) -15 (-0,0%) -448 (-0,4%) (+0,7%) 22 545 (27,5%) 21 137 (25,8%) 1 328 (1,6%) 80 (0,1%) (+0,2%) 23 795 (27,5%) 22 387 (25,8%) 1 328 (1,5%) 80 (0,1%) (+0,3%) 24 845 (27,2%) 23 437 (25,7%) 1 328 (1,5%) 80 (0,1%) (+0,2%) 25 595 (26,7%) 24 187 (25,2%) 1 328 (1,4%) 80 (0,1%) (-0,2%) 26 345 (26,0%) 24 937 (24,6%) 1 328 (1,3%) 80 (0,1%) Le Conseil d’État relève que les chiffres issus de la programmation budgétaire présentés par le Gouvernement font état d’un solde structurel de 5 1’Administration publique de 0,2% pour 2025 après un solde structurel de + 0,7% en 2024. Les exigences budgétaires européennes seraient donc respectées pour 2025. Par rapport à 2023, le solde structurel diminue et, selon les indications du tableau, il deviendrait négatif à partir de l’exercice 2028. En ce qui concerne l’évolution de la dette publique, le Conseil d’État constate que celle-ci continue de croître (d’un point de vue nominal) sur toute la période 2024 à 2028, passant de 22 545 millions d’euros à 26 345 millions d’euros. Toutefois, en relation avec le PIB, elle resterait stable pour 2025 à 27,5%, pour ensuite diminuer à 26,0% à l’exercice 2028 avec une accélération de la réduction en fin de période. Cette réduction relative n’atténue toutefois pas le constat qu’une dette nominale croissante entraîne des dépenses d’intérêts de dette publique également en croissance, compte tenu des refinancements de dettes contractées au courant des années de financement à taux zéro, voire négatif. Ce phénomène est illustré par la progression importante des dépenses pour la dette publique, qui passent de 129,5 millions d’euros en 2023 et 186,3 millions d’euros en 2024 à 255,7 millions d’euros en 2025 (+ 74,3% en deux ans). Le Conseil d’État souligne une nouvelle fois la nécessité de prendre les mesures appropriées afin d’empêcher la dette publique d’atteindre des niveaux non soutenables d’un point de vue service de la dette, tout en garantissant une marge de manœuvre nécessaire pour faire face à des crises aussi inattendues qu’inévitables, et une capacité d’investissement suffisante pour financer les enjeux structurels tels que décrits dans le projet de loi sous rubrique, et contribuant ainsi aussi à la pérennité de la notation « AAA ». Le Conseil d’État renvoie une nouvelle fois à ses observations formulées au sujet de l’évolution linéaire de la dette des administrations locales dans le cadre de son avis du même jour sur le projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024-2028 (n° parl. 8445). En ce qui concerne les recettes, le Conseil d’État ne dispose pas réellement d’outils de contrôle pour en évaluer l’évolution projetée. Si leur progression semble modeste par rapport au compte prévisionnel de 2024 (+ 4,47%), le Conseil d’État relève toutefois quelques points qui nécessiteraient des explications supplémentaires : - L’impôt retenu sur les traitements et salaires (en progression de 240 millions d’euros, de 6 600 millions d’euros à 6 840 millions d’euros par rapport au compte prévisionnel 2024) a l’air ambitieux sur le triple fond de marché de l’emploi peu dynamique, d’indexation reportée et d’ajustement du barème fiscal. - Les revenus de la retenue libératoire nationale sur les intérêts (inchangés à 160 millions d’euros) semblent optimistes par rapport à des taux d’intérêt en recul. - La part dans les recettes communes de l’UEBL évoluerait de 8.3% (de 1 089,1 millions d’euros à 1 180 millions d’euros). Le Conseil d’État s’interroge sur la progression importante de ce poste budgétaire. 6 - La projection des dividendes provenant des participations de l’État dans le capital de sociétés de droit privé et de droit public semble, en même temps, optimiste d’un point de vue évolution (il passerait de 337,9 millions d’euros au budget 2024 à 393 millions d’euros en 2025), et peu ambitieuse d’un point de vue montant absolu (en tenant compte que près de 180 millions d’euros proviennent d’une seule participation à deux niveaux). - L’augmentation de la taxe d’abonnement sur les titres de société progresserait de 9,59% pour atteindre 1 349 millions d’euros. Le Conseil d’État se demande si cette progression tient compte de l’exemption planifiée des ETF actifs 3. - L’évolution importante des droits d’enregistrement et des droits d’hypothèques ne pourra se concrétiser que dans le cadre d’une reprise importante du marché immobilier, où, certes, certains signes précurseurs sont prometteurs, mais non encore suffisamment solides pour confirmer une relance durable du marché. En ce qui concerne les dépenses, et à l’instar de son avis du 29 mars 2024 sur le projet de loi concernant le budget 2024 (n° parl. 8383) 4, le Conseil d’État relève que la rémunération des agents publics devrait de nouveau connaître une progression importante, compte tenu des recrutements effectués en 2024 (numerus clausus de 1 500 postes) et prévus pour 2025 (1 350 postes). Examen du projet de loi budgétaire proprement dit Articles 1er à 3 Sans observation. Article 4 L’article sous examen vise à modifier la loi modifiée du 17 décembre 2010 fixant les droits d’accise et les taxes assimilées sur les produits énergétiques, l’électricité, les produits de tabacs manufacturés, l’alcool et les boissons alcooliques. À ce titre, et suite au constat qu’au point 1°, lettre a), sous iv), l’alinéa 5 est visé erronément au lieu du sixième et dernier alinéa 6, le Conseil d’État invite les auteurs à procéder à l’insertion de la référence exacte. Projet de loi n° 8414 portant modification : 1° de la loi modifiée du 17 avril 1964 portant réorganisation de l’administration des contributions directes ; 2° de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu ; 3° de la loi modifiée du 24 décembre 1996 portant introduction d’une bonification d’impôt sur le revenu en cas d’embauchage de chômeurs ; 4° de la loi modifiée du 11 mai 2007 relative à la création d’une société de gestion de patrimoine familial (« SPF ») ; 5° de la loi modifiée du 17 décembre 2010 concernant les organismes de placement collectif. 4 Avis n° 61.790 du Conseil d’État du 29 mars 2024 sur le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2024 et modifiant : 1° la loi modifiée du 17 décembre 2010 fixant les droits d’accise et les taxes assimilées sur les produits énergétiques, l’électricité, les produits de tabacs manufacturés, l’alcool et les boissons alcooliques ; 2° la loi modifiée du 16 décembre 2016 portant création d’un Fonds de dotation globale des communes ; 3° la loi modifiée du 21 décembre 1998 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 1999 ; 4° la loi modifiée du 25 mars 2020 portant création du Fonds spécial de soutien au développement du logement. 7 3 Article 5 Au sujet de l’article 13 nouveau, le Conseil d’État demande aux auteurs de procéder à la suppression de l’adjectif « personnelle » qui dans le présent contexte est dépourvu de plus-value normative. Cette suppression mettra également la disposition en ligne avec le libellé de l’actuel article 13, devenant le futur paragraphe 2, qui se réfère simplement à des « immeubles destinés à servir d’habitation ». Article 6 Sans observation. Article 7 Le Conseil d’État comprend que le nombre de 1 500 postes est composé de 1 350 postes pour 2025 et de 150 postes de réserve. Articles 8 à 10 Sans observation. Article 11 Le Conseil d’État signale que le chiffre romain « VIII » est à remplacer par un chiffre romain « VII ». Articles 12 à 38 Sans observation. Article 39 En remplaçant l’alinéa 2 à l’article 3 de la loi modifiée du 21 novembre 1984
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.