II. I. Exposé des motifs Contexte Le projet de loi vise à introduire des mesures d’application d’une norme européenne en droit national, dans les domaines où la règlementation européenne n’apporte pas de précisions spécifiques. Il s’agit en particulier d’assurer la mise en œuvre du point ATS.OR.460 du Règlement d’exécution (UE) 2017/373 de la Commission du 1er mars 2017, tel que modifié (le « Règlement (UE) 2017/373 »), qui impose aux prestataires de services de navigation aérienne d’équiper les postes de travail des contrôleurs aériens avec un dispositif permettant d’enregistrer les communications de fond et l’environnement sonore.1 Le point ATS.OR.460 est une exigence en matière de communications figurant dans la sous-partie A – Exigences organisationnelles supplémentaires applicables aux prestataires de services de la circulation aérienne (ATS.OR), de l’Annexe IV- EXIGENCES SPECIFIQUES APPLICABLES AUX PRESTATAIRES DE SERVICES DE LA CIRCULATION AERIENNE du Règlement (UE) 2017/373. Le point ATS.OR.460 est en vigueur et est directement applicable dans tous les Etats membres de l’Union européenne depuis le 27 janvier 2022. Il est formulé comme suit : « Communication de fond et enregistrement de l’environnement sonore
- a)Sauf instruction contraire de l’autorité compétente, les organismes des services de la circulation aérienne sont équipés de dispositifs qui enregistrent les communications de fond et l’environnement sonore aux postes de travail du contrôleur de la circulation aérienne, de l’agent d’information de vol ou de l’agent AFIS, selon le cas, et sont capables de conserver les informations enregistrées pendant au moins les 24 dernières heures de fonctionnement.
- b)Ces enregistrements ne sont utilisés qu’aux fins des enquêtes sur les accidents et les incidents qui font l’objet d’une déclaration obligatoire. » Cette norme européenne a en réalité rendu contraignante une pratique recommandée émise depuis plusieurs années par l’Organisation de l’aviation civile internationale (l’« OACI »)2, selon laquelle : « 3.3.3 Recommandation – Il est recommandé que les organismes de contrôle de la circulation aérienne soient équipés de dispositifs permettant d’enregistrer les communications en arrière-plan et l’ambiance sonore aux postes de travail des contrôleurs de la circulation aérienne et de conserver les renseignements qui ont été enregistrés durant au moins les vingt-quatre dernières heures de fonctionnement. »3 Le point ATS.OR.460 a été introduit dans le droit européen par le Règlement d’exécution (UE) 2020/469 de la Commission du 14 février 2020 qui modifia le Règlement (UE) 2017/373. 2 Organisation instituée par la Convention relative à l’aviation civile internationale faite à Chicago, le 7 décembre 1944, approuvé au Grand-Duché par la loi du 25 mars 1948 y relative. 3 Annexe 11 à la Convention relative à l’aviation civile internationale faite à Chicago, le 7 décembre 1944. 1 1 La mise en place de ce système d’enregistrement des communications de fond, tel que recommandé par l’OACI, avait déjà fait l’objet, au niveau national, d’une recommandation par l’Administration des enquêtes techniques (l’« AET ») dans son rapport final concernant l’incident grave du 10 décembre 2012 entre une voiture de service et un avion Boeing 747-400F.4 II. Responsabilité partagée entre l’UE et Etats membres concernant la sécurité aérienne Au niveau européen, l’article 4
(2)(
- g)du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (le « TFUE ») instaure une compétence commune entre l’Union européenne et les Etats membres en matière de transport, y incluant l’aviation civile. Le cadre législatif européen en matière de sécurité de l’aviation civile se compose de règlements du Parlement européen et du Conseil, accompagnés, le cas échéant, des règlements d’exécution de la Commission tels que le Règlement (UE) 2017/373 qui contient le point ATS.OR.460 applicable à tous les prestataires de services de navigation aérienne européens. Au Grand-Duché, le prestataire de services de navigation aérienne à l’aéroport de Luxembourg est l’Administration de la navigation aérienne, sous tutelle du Ministère de la Mobilité et des Travaux publics (l’ « ANA »). L’ANA fournit toutes les prestations de services de la navigation aérienne indispensables aux opérations aéronautiques en matière de communication et d’information météorologiques. Conformément aux objectifs de sécurité aérienne fixés par le programme national de sécurité aérienne de janvier 2020, le Grand-Duché vise à atteindre et maintenir un niveau de sécurité aérienne parmi les meilleurs au monde, en soutenant les objectifs de l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (l’ « AESA ») et de l’OACI et en mettant en œuvre les règlementations adéquates.5 III. Marge d’appréciation laissée aux Etats membres par le Règlement européen Le point ATS.OR.460 du Règlement (UE) 2017/373 est, comme expliqué plus haut, déjà applicable au Grand-Duché. Toutefois, il laisse à l’autorité compétente de chaque Etat membre la faculté de déroger à cette norme en disposant qu’elle sera applicable « Sauf instruction contraire de l’autorité compétente ».6 L’autorité compétente au Grand-Duché au sens du point ATS.OR.460 est la Direction de l’aviation civile (la « DAC »). La DAC a en effet pour mission de veiller au maintien ou à l’amélioration du niveau de sécurité et de sûreté dans le domaine aéronautique en conformité avec la législation et la règlementation nationale et européenne. Le présent projet de loi n’a pas pour objectif de restreindre, de modifier, ni d’interférer avec l’option discrétionnaire de la DAC lui laissée par le point ATS.OR.460. Les dispositions du projet de loi ne s’appliqueront que dans les cas où la DAC ne ferait pas usage de cette prérogative. 4 Recommandation LU-AC-2012/002, rapport n°AET-2012/AC-01. Ministère de la Mobilité et des Travaux publics, Programme national de sécurité aérienne, 1 ère édition, janvier 2020, p. 4. 6 Règlement (UE) 2017/373, Annexe IV, ATS.OR.460, point a). 5 2 Le point ATS.OR.460 laisse encore une certaine marge d’appréciation aux Etats membres concernant certaines modalités des enregistrements des communications de fond et de l’environnement sonore aux postes des contrôleurs aériens, en ce qu’il laisse indéfinis, et donc au choix des Etats membres : (
- i)la gestion et la durée de conservation des enregistrements, et (
- ii)l’accès et les mesures de protection des enregistrements. En effet, le point ATS.OR.460 précise que les enregistrements doivent être conservés pendant au moins 24 heures, mais n’indique pas de durée de conservation maximale. IV. Objectifs visés par le présent projet de loi Le présent projet de loi vise donc à combler les lacunes laissées par le texte européen, en assurant la mise en œuvre effective et cohérente des dispositions du point ATS.OR.460 dans l’ordre juridique du Grand-Duché, sans pour autant étendre ou restreindre de quelque manière que ce soit l’applicabilité directe du Règlement (UE) 2017/373. L’utilisation d’une loi pour mettre en œuvre le point ATS.OR.460 dans l’ordre juridique du GrandDuché est encore justifiée en ce que le présent projet de loi prévoit d’introduire deux éléments touchant à des matières réservées par la loi selon notre Constitution : (
- i)Le traitement de données à caractère personnel La nature des communications de fond enregistrées par les dispositifs prévus par le point ATS.OR.460, pouvant inclure des échanges de nature privée entre contrôleurs aériens et d’autres personnes se trouvant à proximité des postes de travail des contrôleurs aériens, implique que des informations personnelles ainsi enregistrées seront susceptibles de subir une gestion et un traitement déterminé. Conformément à l’article 31 de la Constitution qui encadre la protection des données à caractère personnel, de telles données « ne peuvent être traitées qu’à des fins et dans les conditions déterminées par la loi. »7 Par conséquent, la protection des données personnelles introduit par l’article 31 de la Constitution doit nécessairement passer par la création d’une loi.8 (
- ii)Une disposition pénale en cas de non-respect de la confidentialité des enregistrements Conformément à l’article 19 de la Constitution qui consacre la légalité des peines, les dispositions pénales sont une matière réservée à la loi et ne peuvent être introduites qu’en vertu d’une loi.9 Constitution, Article 31 : « Toute personne a droit à l’autodétermination informationnelle et à la protection des données à caractère personnel la concernant. Ces données ne peuvent être traitées qu’à des fins et dans les conditions déterminées par la loi. » 8 Alain STEICHEN, la Constitution luxembourgeoise commentée, Legitech, 2024, p. 172, N°146. 9 Constitution, Article 19 : « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi. Nul ne peut être condamné pour une action ou omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction prévue par la loi. Nul ne peut être condamné à une peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise.» 7 3 Comme l’a retenu la Cour constitutionnelle, une peine ne peut être prévue que par une loi. 10 Toute disposition pénale ayant pour but de protéger la confidentialité des enregistrements doit donc nécessairement passer par une loi afin de respecter le principe de la légalité des peines. * 10 Cour constitutionnelle, 22 mars 2002, n°12/02. 4