A-4243/25-28 Doc. parl. n° 8536 AVIS du 10 juillet 2025 sur le projet de loi modifiant: 1° la loi modifiée du 15 juin 20

A-4243/25-28 Doc. parl. n° 8536 AVIS du 10 juillet 2025 sur le projet de loi modifiant: 1° la loi modifiée du 15 juin 2004 portant réorganisation de l’Administration des bâtiments publics; 2° la loi modifiée du 3 août 2010 portant réorganisation de l’Administration des ponts et chaussées Par dépêche du 19 mai 2025, Madame la Ministre de la Mobilité et des Travaux publics a demandé l’avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics sur le projet de loi spécifié à l’intitulé. Ledit projet vise à apporter des modifications aux dispositions légales relatives aux fonctions dirigeantes de l’Administration des bâtiments publics et de l’Administration des ponts et chaussées. Concernant la première administration, il est prévu de compléter la direction par un deuxième directeur adjoint ainsi que de supprimer les conditions, pour l’accès aux fonctions de directeur et de directeur adjoint, d’être fonctionnaire de l’État et d’être détenteur d’un diplôme d’architecte ou d’ingénieur. Pour ce qui est de l’Administration des ponts et chaussées, le projet sous avis se propose de supprimer la condition d’être détenteur d’un diplôme d’ingénieur en génie civil pour l’accès aux fonctions dirigeantes. La suppression de la condition de détenir un diplôme spécifique pour l’accès aux fonctions dirigeantes des deux administrations en question est justifiée, selon l’exposé des motifs joint au projet de loi, par le fait que cette condition « restreint le vivier de candidats potentiels » et qu’« une gestion moderne des institutions, administrations ou des sociétés commerciales, ne requiert pas nécessairement une expertise technique spécifique, mais repose avant tout sur des compétences managériales et relationnelles ». Si la Chambre des fonctionnaires et employés publics est d’accord que l’exercice d’une fonction de membre de la direction d’une administration requiert avant tout des compétences managériales et relationnelles qui ne dérivent pas nécessairement d’un diplôme particulier, elle fait remarquer qu’une expertise technique spécifique peut parfaitement être un atout, voire être justifiée et nécessaire pour certaines fonctions. Après tout, les personnes occupant une telle fonction dirigeante sont responsables des décisions prises par l’administration, y compris de celles ayant un caractère technique. Il peut dès lors être aussi important que ces personnes – ou en tout cas la majorité des membres de la direction – aient au moins une notion des sujets sur lesquels portent les décisions prises. -2La Chambre s’étonne ensuite que l’exposé des motifs se réfère à « une gestion moderne (…) des sociétés commerciales ». Elle se demande en quoi la gestion de sociétés commerciales est liée aux deux administrations visées par le projet de loi. Une administration de l’État n’est pas une société commerciale. Les finalités du secteur privé et du secteur public sont totalement différentes. Les acteurs du secteur privé visent à maximiser les profits, alors que ceux du secteur public servent l’intérêt commun. Cela dit, la Chambre partage l’affirmation des auteurs du texte selon laquelle le fait de lier l’accès aux fonctions dirigeantes auprès des deux administrations en question à un diplôme très spécifique peut être trop restrictif et limiter le nombre de candidats potentiels qualifiés. Selon le projet de loi, les candidats aux fonctions dirigeantes doivent néanmoins être détenteur d’un diplôme de master au moins. La Chambre signale que la formulation du texte exclut ainsi les candidats ayant accédé au groupe de traitement A1 par la procédure de la « carrière ouverte ». Elle demande d’adapter le texte pour que de tels candidats soient également éligibles aux fonctions dirigeantes des deux administrations en question, comme ceci est d’ailleurs le cas auprès d’autres administrations de l’État. En effet, comme relevé ci-avant, l’exercice de la fonction de membre de la direction d’une administration requiert avant tout des compétences managériales et relationnelles qui ne dérivent pas nécessairement d’un diplôme particulier. De plus, un agent qui a travaillé pendant des années dans l’administration et qui a changé de groupe de traitement par la voie de la « carrière ouverte » peut disposer d’une expertise technique utile pour y exercer une fonction dirigeante. En ce qui concerne la suppression de la condition préalable d’être fonctionnaire de l’État pour les candidats aux fonctions dirigeantes auprès de l’Administration des bâtiments publics, il est mentionné à l’exposé des motifs que « cette condition est unique en son genre alors qu’aucune autre administration ne prévoit cette restriction ». La Chambre fait remarquer que cette affirmation n’est pas tout à fait correcte. En effet, même si les lois organiques des différentes administrations ne prévoient pas toujours cette condition, celle-ci découle néanmoins, pour toutes les administrations de l’État, de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’État ainsi que de la loi modifiée du 9 décembre 2005 déterminant les conditions et modalités de nomination de certains fonctionnaires occupant des fonctions dirigeantes dans les administrations et services de l’État. La législation applicable dans la fonction publique ne permet a priori pas à une personne d’accéder directement à une fonction dirigeante, sans avoir le statut du fonctionnaire. En effet, l’article 1er, paragraphe 1er, alinéa 4, du statut général prévoit que « … des fonctionnaires peuvent être nommés à durée déterminée à des fonctions dirigeantes conformément aux dispositions de la loi du 9 décembre 2005 déterminant les -3conditions et modalités de nomination de certains fonctionnaires occupant des fonctions dirigeantes dans les administrations et services de l’État ». Par ailleurs, l’article 1er, alinéa 3, de la loi prémentionnée du 9 décembre 2005 prévoit que « les fonctionnaires nommés à une fonction dirigeante énumérée à l’alinéa 2 doivent faire preuve des compétences de direction et d’encadrement requises pour l’exercice de leurs fonctions ». Il découle de ces formulations de texte que seul un fonctionnaire peut être nommé à une fonction dirigeante. Cette interprétation est d’ailleurs confirmée par les documents parlementaires nos 1907 et 5149 (projets devenus par la suite respectivement la loi du 16 avril 1979 et la loi du 9 décembre 2005). S’y ajoute que, selon la législation sur le régime des traitements des fonctionnaires de l’État, seul un fonctionnaire a accès aux grades des fonctions dirigeantes. Ce n’est pas la première fois que la Chambre rend attentif à cette problématique et au fait que les dispositions légales traitant des fonctions dirigeantes manquent de clarté sur ce point. Dans un souci de sécurité juridique, il faudra impérativement procéder à une révision et à une clarification de ces dispositions. La Chambre est bien consciente que, dans la pratique, l’article 1er, paragraphe 1er, du statut général est utilisé pour nommer des candidats qui n’ont pas le statut du fonctionnaire à une fonction dirigeante, y compris des candidats issus du secteur privé. Telle est aussi l’intention poursuivie avec le texte sous avis pour ce qui est de l’Administration des bâtiments publics, puisque l’exposé des motifs y joint précise que, actuellement, les candidats issus du secteur privé sont exclus et ne peuvent pas prétendre au poste de direction de cette administration. Dans ce contexte, la Chambre rappelle qu’elle a toujours mis en garde contre les nominations à des fonctions dirigeantes et postes de nature politique et pécuniairement très intéressants qui ne sont soumis à aucune condition d’accès. La nomination à de tels postes et fonctions peut en effet être effectuée librement, en dehors des conditions d’accès normalement applicables aux candidats aux postes de fonctionnaires dans la fonction publique et prévues notamment à l’article 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’État (obligations de maîtriser les trois langues administratives du Luxembourg et de passer un examen-concours composé d’une partie générale et d’une partie spéciale, un stage ayant en principe une durée de deux ans, maintes formations et des examens de fin de stage, etc.), sans préjudice d’autres conditions spéciales prévues par les lois et règlements applicables à certaines carrières. Toutes ces conditions ne sont pas applicables aux postes de nature politique, qui peuvent être occupés par des candidats choisis à sa guise par le gouvernement, même en dehors du personnel de la fonction publique et souvent sans aucune condition quelconque quant aux qualifications, études, diplômes et expériences et compétences -4professionnelles requises. S’y ajoute que les candidats nommés à une fonction politique accèdent immédiatement, et sans devoir remplir une quelconque condition, au statut du fonctionnaire et qu’ils sont classés tout de suite dans les grades du niveau supérieur de la catégorie de traitement A. Il est évident que cette situation laisse la porte ouverte au favoritisme et qu’elle est discriminatoire par rapport à celle de tous les candidats aux fonctions non politiques qui sont obligés de remplir maintes conditions d’accès et de se soumettre à des formations et/ou examens pour pouvoir obtenir une nomination en tant que fonctionnaire (ou pour pouvoir être engagés en tant qu’employé) et pour pouvoir obtenir une promotion. Le seul garde-fou est la limitation de la durée de nomination aux fonctions politiques et dirigeantes (nomination à durée déterminée pour sept années), par dérogation à la « nomination à vie » qui est généralement applicable aux fonctionnaires. La nomination à durée déterminée est toutefois renouvelable, le cas échéant indéfiniment. La Chambre des fonctionnaires et employés publics ne pourra marquer son accord avec le projet de loi lui soumis pour avis que sous la réserve expresse de la prise en compte des observations qui précèdent, et notamment de celle relative au statut appliqué aux fonctions dirigeantes, à savoir celui du fonctionnaire de l’État. Dans ce contexte, la Chambre rappelle aussi que, de façon générale, le recrutement des agents de l’État doit prioritairement être effectué sous le statut du fonctionnaire, par rapport au régime de l’employé. Ainsi délibéré en séance plénière le 10 juillet 2025. Le Directeur, La Présidente, G. TRAUFFLER M. GUIRSCH