Exposé des motifs
- Contexte historique et juridique La convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, faite à Rome, le 10 mars 1988 (ci-après la Convention SUA 1988) et le Protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, fait à Rome, le 10 mars 1988 (ci-après le Protocole SUA 1988) ont été adoptés en réaction au détournement par quatre hommes du navire MS Achille Lauro qui a eu lieu en octobre 1985 au large de l’Egypte. Quatre-vingt-dix-sept passagers avaient été pris en otage et l’un d’entre eux avait été tué par les terroristes. La Convention SUA 1988 prévoit un régime de coopération internationale relative à la commission d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime. Pareils actes incluent notamment le fait de s’emparer d’un navire par la force, certains actes de violence à l’encontre de personnes se trouvant à bord d’un navire et le placement à bord de dispositifs propres à détruire ou endommager le navire. Les États parties s’obligent à extrader ou à poursuivre les auteurs présumés desdites infractions. La Convention SUA 1988 a été adoptée le 10 mars 1988 et est entrée en vigueur le 1er mars
- Elle a été approuvée au Luxembourg par une loi du 27 octobre 2010 1) portant approbation de la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime faite à Rome le 10 mars 1988, et du Protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, fait à Rome le 10 mars 1988 ; 2) modifiant la loi du 14 avril 1992 instituant un code disciplinaire et pénal pour la marine. (Mémorial A n°195 de 2010) Néanmoins, postérieurement à l’adoption de la Convention SUA 1988, de nouveaux attentats ont frappé notamment le secteur maritime. Les attentats du 11 septembre 2001 ont été le facteur déclencheur de la révision au sein de l’Organisation maritime internationale (OMI) des conventions pertinentes. Le Code international sur la sûreté des navires et des installations portuaires (Code ISPS) est venu compléter la convention de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (convention SOLAS). La Convention SUA 1988 et le Protocole SUA 1988 ont également été révisés avec l’adoption de deux nouveaux Protocoles, le 14 octobre 2005 à Londres. Entre temps, deux actes terroristes notables avaient été perpétrés à l’encontre de navires et des personnes se trouvant à bord. En octobre 2002, le pétrolier Limburg qui transportait quatre cent mille barils de pétrole brut a été heurté par un bateau-suicide. L’explosion a ouvert une brèche et provoqué un incendie. Un marin est décédé et d’autres ont été blessés. Quatre-vingt-dix mille barils de pétrole se sont déversés dans la mer. En février 2004, le navire Super Ferry 14 a été la cible d’une bombe cachée dans un téléviseur. Cent seize personnes ont perdu la vie dans l’explosion, qui a provoqué l’incendie et le naufrage du navire. Enfin, bien qu’il ne s’agissait pas d’une attaque terroriste, l’accident et l’incendie survenus sur la plate-forme fixe Deepwater Horizon donne un exemple des conséquences dommageables qui pourraient se produire au cas où une attaque terroriste viserait une plate-forme pétrolière. 1 L’explosion de la plate-forme en avril 2010 avait provoqué la mort de onze personnes et une marée noire de plus de cinq millions de barils de pétrole dans le golfe du Mexique. Le Protocole de 2005 relatif à la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime (ci-après le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime) vise à renforcer la Convention SUA 1988 afin de prendre effectivement en compte les risques croissants que représente le terrorisme international pour la navigation maritime. L’objectif de cette convention est de lutter contre les risques nucléaire, radiologique, biologique et chimique en mer. Avec le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime, l’éventail des infractions concernées a été élargi et inclut dorénavant le fait d’utiliser un navire de manière à provoquer la mort ou des dommages corporels ou matériels graves comprenant ainsi les actes de terrorisme écologique, le transport de terroristes dans le but d’éviter des poursuites pénales, ou le transport maritime non autorisé d’armes de destruction massive. Le Protocole de 2005 relatif au Protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental (ci-après le Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes) a pour objectif de limiter l’accès des terroristes à des armes biologiques, chimiques ou nucléaires et à réduire le risque qu’elles soient effectivement utilisées. Le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime et le Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes s’inscrivent ainsi dans le cadre de la résolution 49/60 du 9 décembre 1994 qui réaffirme la condamnation de tous les actes, méthodes et pratiques terroristes, où qu’ils se produisent et quels qu’en soient les auteurs, de la résolution 51/210 du 17 décembre 1996 sur les mesures pour éliminer le terrorisme international de l’Assemblée générale des Nations Unies et des résolutions 1368
(2001)et 1373
(2001)du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Par ailleurs, le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime et le Protocole SUA 2005 sur les platesformes fixes ont été adoptés alors que le contrôle des armes biologiques, chimiques ou nucléaires était à l’ordre du jour du Conseil de sécurité et de plusieurs conférences diplomatiques. Le deuxième objectif de l’adoption du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime est donc bien la lutte contre la prolifération des armes nucléaires, biologiques, chimiques et nucléaires et prévoit un contrôle tel qu’exigé par la résolution 1540
(2004)du Conseil de Sécurité des Nations Unies sur la non-prolifération nucléaire. Cette résolution a affirmé que la prolifération des armes nucléaires, chimiques et biologiques et de leurs vecteurs constitue une menace pour la paix et la sécurité internationales et a décidé que les États doivent entre autres s’abstenir d’apporter un appui, quelle qu’en soit la forme, à des acteurs non étatiques qui pourraient mettre au point, se procurer, fabriquer, posséder, transporter, transférer ou utiliser des armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou leurs vecteurs. Enfin, bien que ce ne soit pas leur objet premier, le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime et le Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes ont un impact potentiellement positif pour l’environnement en ce qu’ils incriminent les actes de terrorisme écologique consistant en un déversement en mer de matières explosives, radioactives, chimique ou bactériologiques, d’hydrocarbures, de gaz naturel liquéfié ou de toute autre substance nocive ou dangereuse, à des fins terroristes. Ces deux textes sont entrés en vigueur le 28 juillet 2010. Au 2 septembre 2022, 53 États avaient ratifié le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime et 47 le Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes. 2 Enfin, il est rappelé que le Groupe d’action financière (GAFI) exige la ratification de la Convention SUA 1988 et du Protocole SUA 1988 sur les plates-formes fixes en vertu des Recommandations 5 et 36 des normes du GAFI. En effet, la Recommandation 5 du GAFI indique que « les pays devraient conférer le caractère d’infraction pénale au financement du terrorisme sur la base de la Convention sur le financement du terrorisme », tandis que la Recommandation 36 oblige les pays à mettre cette dernière pleinement en œuvre. L’article 2 de la convention sur le financement du terrorisme de 1999 stipule quant à elle que « commet une infraction au sens de la présente Convention toute personne qui, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l'intention de les voir utilisés ou en sachant qu'ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre :
- a)Un acte qui constitue une infraction au regard et selon la définition de l'un des traités énumérés en annexe ; […] ». L’annexe énumère, entre autres, la Convention SUA 1988 et le Protocole SUA 1988. Afin de tenir compte des amendements subséquents adoptés par les deux protocoles de 2005 et de satisfaire pleinement à ses obligations internationales, le Luxembourg devrait donc approuver le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime et le Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes. 2. Analyse du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime et Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes L’adhésion au Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime et au Protocole SUA 2005 sur les platesformes fixes permet de renforcer le cadre répressif et la coopération internationale. Ils présentent donc un intérêt dans la lutte contre le terrorisme chimique, biologique, radiologique ou nucléaire. a. Analyse du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime L’expression « convention SUA 2005 » sera employée pour désigner la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime telle que révisée par le Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime. L’article 2 du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime introduit de nouvelles définitions à l’article 1er de la convention SUA 2005. Dans la logique de la transposition de la Convention SUA 1988, ces définitions ne feront pas l’objet d’une transposition puisqu’elles sont d’application directe. L’article 3 du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime introduit un article 2 bis dans la convention SUA 2005. Sur base de cet article 2 bis, la convention SUA 2005 prévoit qu’elle n’a pas d’incidence sur les droits, obligations et responsabilités issues d’autres conventions internationales auxquelles les États sont parties. Cela inclut le traité sur la non-prolifération nucléaire, conclu à Washington, Londres et Moscou, le 1er juillet 1968, (ci-après le traité de non-prolifération) la convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction, conclue à Washington, Londres et Moscou le 10 avril 1972 et la convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction, conclue à Paris le 13 janvier 1993. Cet article ne nécessite pas de transposition étant d’application directe. L’article 4, paragraphe 1er, du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime modernise le vocabulaire employé par la Convention SUA 1988 à l’article 3 en remplaçant l’adverbe « intentionnellement » par délibérément » sans apporter de changement sur le fond. 3 L’article 4, paragraphe 3, du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime supprime l’article 3, paragraphe 1er, lettre g), mais ce dernier est repris plus loin par le nouvel article 3 quater de la Convention SUA 2005. Une adaptation de la loi modifiée du 14 avril 1992 instituant un code disciplinaire et pénal pour la marine sera dès lors nécessaire pour refléter ces différents changements. L’article 4, paragraphe 4, du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime modifie l’article 3 paragraphe 2 de la Convention SUA 1988 pour ne conserver que l’incrimination de la « menace de commettre l’une quelconque des infractions prévues aux al. b),
- c)et
- e)du par. 1, si cette menace est de nature à compromettre la sécurité de la navigation du navire en question ». La loi du 27 octobre 2010 1) portant approbation de la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, faite à Rome le 10 mars 1988, et du Protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental fait à Rome le 10 mars 1988 ; 2) modifiant la loi du 14 avril 1992 instituant un code disciplinaire et pénal pour la marine, ne prévoyait pas de disposition particulière pour la pénalisation de l’infraction de menace décrite ci-dessus. En effet, les articles 327 et suivants du Code pénal sanctionnent les menaces d’attentat contre les personnes et les propriétés, punissable d’une peine criminelle. Une incrimination spéciale n’est donc pas nécessaire. L’article 4, paragraphe 5, du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime ajoute un article 3 bis à la convention SUA 2005. L’article 3 bis, paragraphe 1er, crée plusieurs infractions, dont quatre exigent une intention terroriste spécifique comme l’indiquent le chapeau du paragraphe 1er, lettre a). Ce dernier précise que sont sanctionnés les actes qui « par [leur] nature ou [leur] contexte, vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ». Il s’agit de la définition même de l’acte terroriste telle qu’elle est issue de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme du 10 janvier 2000 et qui est reprise à l’article 135-1 du Code pénal. Les infractions sous-jacentes aux actes terroristes sont plus amplement détaillées sous les points
- i)à iv). Elles comprennent :
- i)l’utilisation contre ou à bord d’un navire, ou le déversement à partir d’un navire, des explosifs, des matières radioactives ou des armes biologiques, chimiques ou nucléaires, d’une manière qui provoque ou risque de provoquer la mort ou des dommages corporels ou matériels graves.
- ii)le déversement, à partir d’un navire, d’hydrocarbures, de gaz naturel liquéfié, ou d’autres substances nocives ou potentiellement dangereuses, en quantités ou concentrations qui provoquent ou risquent de provoquer des dommages corporels ou matériels graves, ou iii) l’utilisation d’un navire d’une manière qui provoque la mort ou des dommages corporels ou matériels graves, ou
- iv)la menace de commettre l’une des infractions précédemment décrite. Si, la menace d’attentat contre les personnes et les propriétés est une infraction sanctionnée en droit interne luxembourgeois aux articles 327 et suivants du Code pénal, il doit s’agir d’une menace de commettre un crime. De même l’article 315-1 du Code pénal ne qualifie d’actes terroristes que des infractions sous-jacentes constituant des crimes ou délits punissables d’un emprisonnement d’un maximum d’au moins trois ans ou d’une peine plus grave. Les infractions prévues aux alinéas
- i)à iii) doivent donc être reconnus en droit luxembourgeois comme des crimes pour emporter pleine application du Protocole SUA 2005 et une transposition est dès lors nécessaire. 4 Le paragraphe 1er lettre
- b)crée une infraction en cas de transport à bord d’un navire de certaines matières en dont des explosifs ou des armes biologiques, chimiques ou nucléaires, sauf si ce transport est effectué conformément aux exigences du traité de non-prolifération (article 3 bis paragraphe 2). Les infractions visées au paragraphe 1er lettre
- b)n’exigent pas toutes l’intention spécifique de commettre un acte terroriste. Seule l’infraction prévue à l’alinéa i du paragraphe 1 b de l’article 3 bis peut être assortie de la condition de constituer un acte terroriste. L’article 4, paragraphe 6, du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime ajoute un article 3 ter dans la convention SUA 2005. Cet article incrimine le transport illicite et délibéré à bord d’un navire de personnes en sachant que ces personnes ont commis une infraction à l’article 3, 3 bis et 3 quater ou à l’un des neuf traités énumérés en annexe à la convention SUA 2005 et auxquels le Luxembourg est partie. Il s’agit de : 1. La convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, conclue à La Haye le 16 décembre 1970 ; 2. La convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile, conclue à Montréal le 23 septembre 1971 ; 3. La convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1973 ; 4. La convention internationale contre la prise d’otages, adoptée par l’assemblée générale des Nations unies le 17 décembre 1979 ; 5. La convention sur la protection physique des matières nucléaires, adoptée à Vienne le 26 octobre 1979 ; 6. Le protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale, complémentaire à la convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile, conclu à Montréal le 24 février 1988 ; 7. Le protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, fait à Rome le 10 mars 1988 ; 8. La convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 15 décembre 1997 ; 9. La convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, faite New-York le 10 janvier 2000 L’intention d’aider la personne à échapper à des poursuites pénales est requise. Cet article répond à des préoccupations qui sont apparues face au constat de la mobilité des terroristes. Celles-ci ont été exposées dans le dispositif de la résolution 1373
(2001)du Conseil de Sécurité des Nations Unies. L’article 68 du Code pénal punit « Ceux qui, connaissant la conduite criminelle des malfaiteurs exerçant des brigandages ou des violences contre la sûreté de l'État, la paix publique, les personnes ou les propriétés, leur auront fourni habituellement logement, lieu de retraite ou de réunion, seront punis comme leurs complices. » Néanmoins, il ne vise pas spécifiquement le transport de cette personne. Une nouvelle infraction devra dès lors être mise en place pour la transposition du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime. 5 L’article 4, paragraphe 7 du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime ajoute un article 3 quater dans la convention SUA
- Cet article énumère cinq autres infractions qui sont issues de la Convention SUA de 1988 ou de conventions plus récentes relatives à la criminalité ou au terrorisme. Ces infractions consistent en
- Un homicide ou des blessures intentées en connexité avec certaines infractions visées précédemment ;
- La tentative de commettre certaines infractions
- La complicité ;
- L’organisation ou instruction de commettre certaines infractions
- La participation ou la facilitation. Suivant la logique de la transposition de la Convention SUA 1988, seules les infractions consistant en des homicides ou blessures nécessitent une transposition en droit luxembourgeois, les autres infractions étant déjà couvertes par le Code pénal (articles 52, 66 à 68 et 135-4). L’article 5 du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime ajoute des renvois aux articles 3 bis, 3 ter et 3 quater. Plusieurs dispositions du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime modifie la Convention SUA 1988 de la même manière. Une adaptation de la loi sera nécessaire. L’article 5 ajoute également un article 5 bis à la convention SUA 2005 sur la responsabilité des personnes morales. Celle-ci ayant été introduite dans le code pénal luxembourgeois, aucune transposition n’est nécessaire. L’article 8, paragraphe 2, du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime introduit un article 8 bis. Cet article met en place une nouvelle procédure d’arraisonnement et de fouille des navires en haute mer. Cette procédure est similaire à celle établie par la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes et dans le Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée. Le principe de base est que l’État dont le navire bat pavillon est compétent en haute mer pour arraisonner son navire. La convention SUA 2005 met en place une coopération renforcée entre le États parties pour prévenir des risques terroristes et réprimer les actes illicites visés par la convention SUA
- Les autorités sont, sur base de la procédure mise en place, autorisées à arraisonner des navires arborant le pavillon d’un autre État si ce navire est soupçonné d’être impliqué dans la commission d’une infraction établie par la convention SUA
- Cette autorisation peut être explicitement donnée par l’État du pavillon ou ce dernier peut opter pour une procédure simplifiée consistant soit en un accord « tacite » après un silence de quatre heures à compter de l'émission de la demande de confirmation de la nationalité du navire, soit en un accord général et préalable sans qu'il soit besoin de demande de confirmation de nationalité. L’État qui souhaite effectuer un arraisonnement devra si possible privilégier d’autres mesures. L’arraisonnement est encadré par le principe de proportionnalité et par des garanties à respecter notamment concernant la dignité de la personne humaine. L’État peut voir sa responsabilité engagée si l’arraisonnement était infondé ou si les mesures prises étaient disproportionnées. Ce nouvel article 8 bis concernant les relations entre États d’une part, et le Luxembourg ne disposant pas de force de l’ordre agissant en mer d’autre part, une transposition n’est pas requise. La responsabilité de l’État est un principe prévu par le droit luxembourgeois. 6 L’article 10 du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime complète la procédure d’extradition. Il ajoute un article 11 bis qui précise que les infractions prévues aux articles 3 à 3 quater ne doivent pas être considérées comme des infractions politiques ou connexes à des infractions politiques, ce qui pourrait faire obstacle à une demande d’extradition ou d’entraide judiciaire. L’article 11 ter introduit une disposition de non-discrimination. Ces articles ne requièrent pas de transposition en droit luxembourgeois. L’article 11 du Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime ajoute un article 12 bis à la convention SUA 2002 sur le transfert de personnes détenues dans un État vers un autre pour les faire témoigner. Cet article ne requiert pas de transposition en droit national. b. Analyse du Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes Le Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes apporte des modifications similaires à celles contenues au Protocole SUA 2005 sur la navigation maritime. La présente analyse ne va dès lors pas reprendre de manière exhaustive le Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes. L’article 4 du Protocole SUA 2005 sur les plates-formes fixes introduit sous un article 2 bis qui sanctionne l’intention terroriste lorsque l’infraction sous-jacente ou la menace d’infraction sous-jacente consiste en : « a) utilise[r] contre ou à bord d'une plate-forme fixe, ou déverse[r] à partir d'une plate-forme fixe, des explosifs, des matières radioactives ou des armes BCN, d'une manière qui provoque ou risque de provoquer la mort ou des dommages corporels ou matériels graves ; ou b) déverse[r], à partir d'une plate-forme fixe, des hydrocarbures, du gaz naturel liquéfié, ou d'autres substances nocives ou potentiellement dangereuses, qui ne sont pas visés à l’alinéa a), en quantités ou concentrations qui provoquent ou risquent de provoquer la mort ou des dommages corporels ou matériels graves. » Enfin l’article 8 bis de la convention SUA 2005 relative aux mesures répressives en mer à l’égard de navires battant le pavillon d’une autre partie ne trouve pas son équivalent dans le Protocole 2005 sur les platesformes fixes puisque cette compétence relève de la juridiction exclusive à l’État côtier sur les installations et plates-formes situées sur le plateau continental, y compris en matière de sécurité. 7