Projet de loi sur l’impôt foncier et l’impôt à la mobilisation de terrains, modifiant : 1° la loi modifiée dite « Abgabenordnung (AO) » du 22 mai 1931

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 62.218 N°dossier parl. : 8082A Projet de loi sur l’impôt foncier et l’impôt à la mobilisation de terrains, modifiant : 1° la loi modifiée dite « Abgabenordnung (AO) » du 22 mai 1931 ; 2° la loi modifiée dite « Bewertungsgesetz (BewG) » du 16 octobre 1934 ; 3° la loi modifiée dite « Steueranpassungsgesetz (StAnpG) » du 16 octobre 1934 ; 4° la loi modifiée du 17 avril 1964 portant réorganisation de l’administration des contributions directes ; 5° la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu ; 6° la loi modifiée du 30 avril 2004 autorisant le Fonds national de solidarité à participer aux prix des prestations fournies dans le cadre de l’accueil aux personnes admises dans un centre intégré pour personnes âgées, une maison de soins ou un autre établissement médico-social assurant un accueil de jour et de nuit ; 7° la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ; 8° la loi modifiée du 22 octobre 2008 sur le droit d’emphytéose et le droit de superficie et introduisant différentes mesures administratives et fiscales en faveur de la promotion de l’habitat ; 9° la loi modifiée du 23 décembre 2016 concernant la collecte, la saisie et le contrôle des dossiers d’aides relatives au logement ; 10° la loi du 28 juillet 2018 relative au revenu d’inclusion sociale ; 11° la loi du 22 juillet 2022 relative à une subvention de loyer et abrogeant : 1° la loi modifiée du 19 juillet 1904 sur les impositions communales ; 2° la loi modifiée dite « Grundsteuergesetz (GrStG) » du 1er décembre 1936 Avis complémentaire du Conseil d’État (3 février 2026) Le Conseil d’État a été saisi pour avis le 14 juillet 2025, par le Premier ministre, d’amendements gouvernementaux au projet de loi sous rubrique. Le texte des amendements était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire pour chacun des amendements, d’une fiche financière, d’une fiche d’évaluation d’impact, d’un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck », d’un texte coordonné du projet de loi reprenant les amendements gouvernementaux, figurant en caractères gras et soulignés, et les propositions formulées par le Conseil d’État dans son avis initial, figurant en caractères soulignés ainsi que d’un texte coordonné, par extraits, de la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung »), de la loi modifiée du 16 octobre 1934 sur l’évaluation des biens et des valeurs (« Bewertungsgesetz »), de la loi d’adaptation fiscale modifiée du 16 octobre 1934 (« Steueranpassungsgesetz »), de la loi modifiée du 17 avril 1964 portant réorganisation de l’administration des contributions directes, de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu, de la loi modifiée du 30 avril 2004 autorisant le Fonds national de solidarité à participer aux prix des prestations fournies dans le cadre de l’accueil aux personnes admises dans un centre intégré pour personnes âgées, une maison de soins ou un autre établissement médico-social assurant un accueil de jour et de nuit, de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, de la loi modifiée du 22 octobre 2008 sur le droit d’emphytéose et le droit de superficie et introduisant différentes mesures administratives et fiscales en faveur de la promotion de l’habitat, de la loi du 28 juillet 2018 relative au revenu d’inclusion sociale ainsi que de la loi du 22 juillet 2022 relative à une subvention de loyer, intégrant les modifications proposées. L’avis de la Chambre des salariés a été communiqué au Conseil d’État en date du 19 novembre

1. Considérations générales Les amendements soumis concernent le projet de loi n° 8082A sur l’impôt foncier, ci-après « IFON » et l’impôt à la mobilisation de terrains, ciaprès « IMOB », issu de la scission du projet de loi initial en deux parties séparées. La deuxième partie étant réservée à l’impôt sur la non-occupation de logements, ci-après « INOL », fait l’objet du projet de loi n° 8082B et ainsi d’une procédure législative indépendante, ceci pour que l’adoption des mesures relatives à la réforme de l’IFON et l’INOL ne soit pas retardée en attendant l’établissement des registres national et communal des bâtiments et logements requis en amont de la perception de l’INOL
2. Selon les auteurs, l’un des objets principaux à travers une grande partie des amendements proposés est l’introduction d’un régime procédural uniforme, en l’occurrence par l’application des dispositions de l’Abgabenordnung, ci-après « AO », et du Steueranpassungsgesetz, ci-après « StAnpG », aux différents bulletins, à l’exception du bulletin de l’IFON qui en raison de sa nature communale reste régi par la loi communale. Ainsi, les auteurs mettent également en place une nouvelle répartition cohérente des compétences des différents intervenants étatiques et communaux agissant dans le cadre de ce nouveau régime procédural. Le rôle de l’Administration des contributions directes, ci-après « ACD », a été renforcé alors qu’elle constituera sous le nouveau régime le point de contact unique avec les 1 Doc. parl. n°
3. 2 débiteurs d’impôt pour l’établissement du bulletin de la valeur de base et du bulletin de l’IMOB. Par suite du constat que les amendements proposés par les auteurs reflètent en grande partie ses observations formulées dans son avis n° 61.195 du 13 juin 2023 relatif au projet de loi initial 2, le Conseil d’État est en mesure de lever l’opposition formelle formulée au sujet de la procédure fiscale applicable dans son avis précité. À côté de l’avis précité du Conseil d’État, les amendements sous revue proviennent, selon les auteurs, encore de deux autres sources supplémentaires. Ainsi, il y a lieu de distinguer tout d’abord les diverses considérations de nature technique résultant des enseignements gagnés à l’occasion du développement des premiers outils informatiques liés à la réalisation du projet de réforme en tant que tel. Ensuite, des discussions d’ordre politique avec les représentants des acteurs du monde agricole et viticole ont également engendré des modifications au projet de loi précité. Parmi ces autres amendements proposés, il y a tout d’abord lieu de citer la refonte du registre national des fonds constructibles (intitulé dans le projet de loi initial comme « registre national des fonds non construits »). Plus particulièrement, les auteurs expliquent dans ce contexte que l’assiette de l’IMOB a été revue dans sa globalité, ceci afin de préciser son champ d’application lors de l’établissement du registre, ainsi que pour « trouver un juste équilibre entre, d’une part, la création d’un incitant puissant visant à réaliser le potentiel foncier existant dans le cadre de la lutte contre la pénurie de logements » et, d’autre part, « la volonté d’éviter de nuire à des situations ou activités existantes ». Les auteurs précisent encore que l’IMOB devra s’appliquer de manière plus ciblée, à savoir essentiellement à des terrains situés en zone de plan d’aménagement « nouveau quartier » et aux terrains non construits en zone de plan d’aménagement particulier « quartier existant », et non plus « de manière systématique à chaque terrain qui est techniquement et théoriquement constructible d’une manière ou d’une autre ». Le projet de loi amendé sous rubrique introduit également des exemptions en faveur des secteurs agricole et viticole. Selon les auteurs, et dans l’optique de mieux cibler l’impôt, il est « proposé d’introduire un allègement de la charge fiscale de ces deux secteurs, pour qui le foncier est un outil de travail indispensable ». Les amendements proposés maintiennent également l’abattement sur la résidence habituelle pour l’IFON, selon les auteurs du projet, afin de limiter les coûts du besoin vital constitué par le logement et ils élargissent les Projet de loi n° 8082 relatif à l’impôt foncier, l’impôt à la mobilisation de terrains et l’impôt sur la non occupation de logements, modifiant : 1° la loi modifiée dite « Abgabenordnung (AO) » du 22 mai 1931 ; 2° la loi modifiée dite « Bewertungsgesetz (BewG) » du 16 octobre 1934 ; 3° la loi modifiée dite « Steueranpassungsgesetz (StAnpG) » du 16 octobre 1934 ; 4° la loi modifiée du 17 avril 1964 portant réorganisation de l’administration des contributions directes ; 5° la loi modifiée du 4 décembre 197 concernant l’impôt sur le revenu ; 6° la loi modifiée du 30 avril 2004 autorisant le Fonds national de solidarité à participer aux prix des prestations fournies dans le cadre de l’accueil aux personnes admises dans un centre intégré pour personnes âgées, une maison de soins ou un autre établissement médico-social assurant un accueil de jour et de nuit ; 7° la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ; 8° la loi modifiée du 22 octobre 2008 sur le droit d’emphytéose et le droit de superficie et introduisant différentes mesures administratives et fiscales en faveur de la promotion de l’habitat ; 9° la loi modifiée du 23 décembre 2016 concernant la collecte, la saisie et le contrôle des dossiers d’aides relatives au logement ; 10° la loi du 28 juillet 2018 relative au revenu d’inclusion sociale ; 11° la loi du 22 juillet 2022 relative à une subvention de loyer et abrogeant : 1° la loi modifiée du 19 juillet 1904 sur les impositions communales ; 2° la loi modifiée dite « Grundsteuergesetz (GrStG ) » du 1er décembre
4. 3 2 conditions d’abattement sur l’IMOB. C’est ainsi que l’âge des enfants donnant droit à l’application d’un abattement sur l’IMOB est porté à 35 ans (au lieu de 25 ans) en vue de permettre la transmission de terrains constructibles aux enfants. À travers les amendements proposés, le Conseil d’État constate que le projet de loi initial a été remanié de manière substantielle. En effet, et aux termes de l’exposé des motifs du projet dans sa forme initiale, les auteurs expliquaient s’être inspirés entre autres des conclusions du rapport de l’OCDE sur le Luxembourg 3 pour retenir que « contrecarrer la pénurie de logements est l’un des objectifs principaux du présent projet de loi ». C’est à cette seule fin que les auteurs avaient justifié la création proposée de l’IMOB et de l’INOL. Actuellement, et tel qu’il résulte de l’exposé des motifs des amendements proposés, les auteurs du projet de loi sous examen adoptent une approche plus modérée, étant donné qu’ils recherchent plutôt un équilibre entre deux objectifs différents, à savoir, d’un côté, la lutte contre la pénurie de logements et, de l’autre côté, la préservation des intérêts et contraintes (privés et professionnels) d’un certain nombre de propriétaires fonciers déterminés. Cette quête d’équilibre se reflète, d’après l’analyse des amendements par le Conseil d’État, dans une approche moins globale, mais plus comprimée, notamment en ce qui concerne le rétrécissement supplémentaire du champ d’application de l’assiette de l’impôt (plus sélective alors qu’elle « n’englobe plus « chaque terrain qui est techniquement et théoriquement constructible » »), l’élargissement du nombre des exemptions, abattements et autres exceptions de l’IFON et de l’IMOB ainsi que l’extension du cercle de leurs bénéficiaires respectifs (abstraction faite des fonds d’investissement et de promoteurs publics qui en sont dorénavant exclus.) Le projet de loi relatif à l’INOL a été reporté et sa date de dépôt n’est pas encore connue. Dans un souci de cohérence, le Conseil d’État demande de se référer systématiquement au « système électronique « myguichet.lu » » au lieu du « système électronique « guichet.lu » ». Le Conseil d’État constate que la fiche financière jointe au dossier se concentre essentiellement sur les dépenses que le projet de réforme génère pour le secteur étatique, et qui comportent, à côté des ressources humaines nécessaires, le déploiement de moyens techniques et informatiques considérables. Contrairement à la fiche financière annexée au projet de loi initial, le présent document ne contient aucune indication quant aux recettes générées au niveau du secteur communal et étatique, voire, le cas échéant, quant à un déchet fiscal éventuel en matière d’IFON. En effet, le remaniement du projet de loi initial se caractérise par de nombreux allégements, tant au niveau de l’assiette des deux impôts, qu’au niveau du taux d’impôt (dont la fourchette est supprimée pour l’IFON). C’est ainsi que l’élargissement des abattements et des exemptions a nécessairement un impact sur les recettes telles qu’énoncées par la fiche financière annexée au projet de loi initial. À défaut d’indication de chiffres permettant d’évaluer l’impact sur le budget de l’État en ce qui concerne les recettes, plus particulièrement, le défaut de pouvoir évaluer l’équilibre entre recettes escomptées et les dépenses à exposer, la fiche financière annexée au texte des amendements ne correspond pas au prescrit de l’article 79 de la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État. D’après les termes de cette 3 OECD Economic Surveys -Luxembourg, July,
5. 4 disposition, la fiche financière, qui accompagne les projets ou propositions de loi, les projets d’amendement d’initiative parlementaire ou ministérielle ainsi que les projets de règlement comportant des dispositions dont l’application est susceptible de grever le budget, doit renseigner sur l’impact budgétaire prévisible à court, moyen et long terme. À défaut de ces données, le Conseil d’État n’est pas en mesure d’apprécier le contenu de la fiche financière. Le Conseil d’État observe encore qu’une erreur de numérotation s’est introduite au niveau de l’amendement 44 abrogeant l’article 39 du projet de loi scindé qui devrait en fait être intitulé « Amendement 46 », erreur qui impacte la numérotation des amendements subséquents. Examen des amendements Amendements 1 et 2 Sans observation. Amendement 3 L’amendement sous revue propose de remplacer l’article 1er du projet de loi initial relatif aux définitions. À côté de certaines nouvelles définitions, y figurent des définitions d’ores et déjà prévues au projet de loi initial qui ont été soit maintenues, soit modifiées. Points 1° à 6° Sans observation. Point 7° L’amendement sous avis propose de maintenir la notion de « fonds » figurant déjà au projet de loi initial, mais dont la définition a été profondément modifiée. Le nouveau concept de « fonds » est à considérer comme dénominateur commun qui est subdivisé par la suite en diverses souscatégories, à savoir les fonds construits, les fonds non construits, les fonds constructibles, les fonds viabilisés (constructibles) et les fonds non viabilisés (constructibles) faisant chacune l’objet d’une définition spécifique énumérée aux points 8° à 12° de l’article en projet. Le Conseil d’État constate que toutes les parcelles ou parties de parcelles correspondant à la définition de « fonds » au sens de la définition prévue par le point sous revue sont également à considérer comme objets imposables au titre de l’IFON tel qu’il est précisé au point 19° de l’article en projet. Le Conseil d’État prend note que les auteurs ne partagent pas l’analyse exprimée dans son avis n° 61.195 du 13 juin 2023 l’ayant amené à formuler une opposition formelle relative à l’article 1er, point 1°, du projet de loi n° 8082 concernant la disparité relative au traitement des terrains construits en zone urbanisée et des terrains construits en zone verte. Dans son avis initial précité, le Conseil d’État avait considéré que l’explication relative à l’abandon d’une imposition des parcelles situées en zone verte apportée par les auteurs du projet de loi initial, à savoir des recettes négligeables et la disproportion en résultant par rapport à l’effort administratif impliqué, était non convaincante et insuffisante, et, par conséquent, s’était opposé 5 formellement au libellé de la disposition se heurtant au principe de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution (devenu l’article 15, paragraphe 1er). Les auteurs du projet de loi amendé sous rubrique affirment dans l’exposé des motifs que cette différence de traitement serait justifiée. Ils renvoient tout d’abord aux développements contenus dans le projet de loi initial et rappellent qu’« [e]n effet, […] le projet de loi prévoit la mise en place d’un système d’évaluation des terrains qui est axé sur le potentiel constructible, les études ayant montré que ce potentiel, ensemble avec la situation géographique, était le principal facteur déterminant de la valeur foncière. Or, par définition, les terrains situés en zone verte n’auraient aucun potentiel constructible, le principe fondamental étant que les constructions en zone verte sont interdites ». Les auteurs renvoient ensuite au projet de loi n° 8578 adopté par le Conseil de gouvernement en date du 13 juin 2025 relatif à la création d’une nouvelle zone spécifique, à savoir la « zone verte bis »
6. Le Conseil d’État constate dès lors que les auteurs du projet de loi sous examen ont maintenu le principe de leur analyse telle que développée dans le projet de loi initial n° 8082 et la complètent dans le projet de loi amendé sous examen par référence à l’introduction d’une nouvelle « zone verte bis ». Le Conseil d’État ne peut que rappeler son point de vue déjà exprimé dans son avis du 13 juin 2023, à savoir que l’absence d’imposition de terrains situés en zone verte se heurte au principe de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 15, paragraphe 1er, de la Constitution. En effet, l’imposition d’un terrain construit doit être établie par application du principe fiscal de la réalité économique et ne saurait être déterminée d’après la classification juridique de la zone de laquelle il relève. Au vu de ce qui vient d’être exposé, le Conseil d’État n’est pas en mesure de lever son opposition formelle formulée à ce sujet dans son avis précité du 13 juin
7. Indépendamment de ce qui précède, le projet de loi n° 8578 auquel les auteurs font référence suit encore le cours de la procédure. Points 8° à 23° Sans observation. Point 24° L’amendement sous rubrique propose d’ajouter une définition relative aux mots « valeur de base » qui dorénavant ne se fera plus en euros, mais en points. Le Conseil d’État comprend que l’intention des auteurs du projet de loi amendé sous revue est d’éviter que le débiteur d’impôt ait l’impression d’être redevable d’une somme d’argent qui lui est réclamée par le bulletin de la valeur de base. Il est cependant important de souligner que le bulletin de la valeur de base constituera la base de futurs bulletins, notamment du bulletin Projet de loi n° 8578 portant modification de : 1° la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ; 2° la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. 4 6 de l’IFON et du bulletin de l’IMOB respectivement. À ce titre, les débiteurs d’impôt sont d’ores et déjà en droit de réclamer contre le bulletin originaire de la valeur de base, et, afin de leur permettre d’exercer valablement cette voie de recours, il est nécessaire que les notions et valeurs y énoncées soient bien claires et précises. C’est sur cette toile de fond que le Conseil d’État estime que l’évaluation d’une valeur de base sous forme de points et un abattement y relatif également exprimé sous forme de points pourrait porter à confusion et à un manque de compréhension dans le chef des débiteurs d’impôt, de sorte qu’une fausse application de l’abattement pourrait être constatée tardivement, en particulier, lors de l’émission du second bulletin d’impôt (IFON ou IMOB ), et avoir des conséquences en matière de recours (en particulier des problèmes de forclusion). Dès lors, le Conseil d’État suggère aux auteurs de clarifier de manière expresse dans le bulletin de la valeur de base qu’un point correspond à un euro. Amendements 4 à 6 Sans observation. Amendement 7 Point 1° Sans observation. Point 2°, lettre a) L’amendement sous rubrique propose de modifier l’article 4, paragraphe 2, point 1°, par la suppression du bout de phrase « et le nu-propriétaire, lorsque le fonds est donné en usufruit dans les conditions de l’article 54, paragraphe 1er, sinon l’usufruitier, sous réserve de l’article 6, paragraphe 2 ». Par cette suppression, les auteurs répondent à l’opposition formelle formulée par le Conseil d’État dans son avis du 13 juin 2023 qui peut dès lors être levée. Points 3° et 4° Sans observation. Amendement 8 Point 1° Sans observation. Point 2° L’amendement sous revue propose de remplacer, au paragraphe 1er de l’article 5 du projet de loi, la partie de phrase « [d]ans les indivisions ainsi que dans les communautés matrimoniales » par les mots « [e]n cas d’indivision ». Par cet amendement, les auteurs répondent à l’opposition formelle formulée par le Conseil d’État relative aux hypothèses des indivisions et des « communautés matrimoniales » qui était source d’insécurité juridique, en raison de l’imprécision des termes « communauté matrimoniale ». Le Conseil d’État comprend, à travers l’amendement 7 proposé, qu’avant tout, les auteurs entendent viser toute indivision de biens immobiliers généralement quelconque (et notamment au sens de l’article 815 du Code civil), dont entre autres celles existant entre époux, de sorte que l’opposition formelle formulée dans l’avis précité du 13 juin 2023 n’a plus d’objet et peut être levée. Points 3° et 4° Sans observation. Amendement 9 L’amendement sous avis a pour objet de modifier l’article 6, paragraphes 1er et 2, du projet de loi initial. Paragraphe 1er Estimant que la disposition initiale était incohérente en ce qu’elle formulait des exemptions à des impôts réels en désignant directement des personnes et entités, le Conseil d’État avait demandé, sous peine d’opposition formelle, pour insécurité juridique, que l’article sous revue précise que sont exemptés, au titre de l’IFON, les fonds appartenant aux personnes et entités y énumérées. Une suggestion de rédaction adaptée avait été proposée en conséquence. Le Conseil d’État note que l’amendement sous revue propose en effet de suivre le sens de sa proposition de texte sur le principe relatif à l’article 6, paragraphe 1er, phrase liminaire, mais propose en outre l’adaptation du libellé, afin de tenir compte de certaines considérations supplémentaires, en particulier en ce qui concerne le critère d’exclusion de l’impôt. Selon les auteurs du projet de loi amendé sous revue, le critère « d’appartenance » (tel que suggéré par le Conseil d’État) ne serait pas suffisant, puisque la seule appartenance (la propriété) ne déclencherait pas toujours l’imposition. Dans ce sens, les auteurs fournissent deux exemples en guise de précision de ces mêmes considérations. Le Conseil d’État n’a pas d’objection par rapport au raisonnement développé par les auteurs au sujet de la nouvelle proposition de texte qui trouve ainsi son accord. L’opposition formelle formulée dans son avis du 13 juin 2023 relatif à l’article 6, paragraphe 1er, dans sa version initiale peut dès lors être levée. Paragraphe 2 Le Conseil d’État constate que l’amendement propose de modifier ledit paragraphe de sorte à ne plus prévoir d’exemption au titre de l’IMOB, sans préjudice de l’application de l’article
8. Comme le paragraphe 2 ne prévoit plus de régime d’exemption pour les usufruitiers et les nus-propriétaires en cas de constitution de l’usufruit par le conjoint survivant sur l’immeuble habité conformément à l’article 767-1 du Code civil, l’opposition formelle formulée par le Conseil d’État à ce sujet pour insécurité juridique est devenue sans objet et peut donc être levée. 8 Amendement 10 L’amendement sous revue a pour objet de remplacer l’article 7 du projet de loi initial relatif aux notifications effectuées aux débiteurs d’impôt par un nouvel article 7 intitulé « procédure fiscale », ce qui règle et reflète l’intégration de l’AO et du StAnpG dans le projet de loi amendé sous revue. Le Conseil d’État constate que, par cet amendement, les auteurs ont fait suite à la demande générale du Conseil d’État d’envisager un régime de procédure uniforme pour les deux impôts, notamment par la suppression des règles de notification sui generis initialement prévues. Le Conseil d’État peut marquer son accord avec la nouvelle disposition proposée, ce qui lui permet de lever ses deux oppositions formelles formulées au sujet du projet initial de l’article
9. Il en est de même en ce qui concerne les deux réserves de dispense du second vote constitutionnel formulées dans son avis précité du 13 juin 2023 à l’endroit du paragraphe 2 de l’article 7 dans sa mouture originale. Amendements 11 à 15 Sans observation. Amendement 16 L’amendement 16 propose de remplacer l’article 13 du projet de loi initial par un article 13 nouveau relatif au « bulletin de valeur de base ». Le Conseil d’État constate que ses observations, suggestions et propositions formulées relatives à la disposition dans sa teneur initiale ont été toutes retenues par les auteurs alors que la nouvelle disposition en projet n’est constituée que de deux paragraphes et que les paragraphes 3 à 6 initialement prévus n’ont pas été repris. En ce qui concerne plus particulièrement la suppression du paragraphe 4 du projet de loi initial, l’opposition formelle initialement formulée par le Conseil d’État dans son avis du 13 juin 2023 à ce sujet n’a plus de raison d’être et peut être levée. Amendement 17 L’amendement sous rubrique propose de remplacer l’article 14 du projet de loi initial relatif aux réclamations et recours à l’encontre du bulletin de la valeur de base. Les auteurs tiennent compte des considérations générales du Conseil d’État ayant trait à l’uniformisation des procédures et de l’alignement des voies de recours telles que formulées dans son avis précité du 13 juin
10. Le Conseil d’État est dès lors en mesure de lever son opposition formelle émise au sujet de l’article 14 initialement proposé. Paragraphe 1er Le Conseil d’État note qu’en vertu du projet de loi sous avis, les réclamations à l’encontre du bulletin de valeur de base sont à introduire par voie électronique et « au moyen d’un formulaire mis à disposition par le biais du système informatique « guichet.lu », sous peine d’irrecevabilité ». Selon les auteurs du projet de loi sous examen, la digitalisation de la procédure de réclamation s’avère nécessaire, d’une part, en vue du volume des données 9 requis et, d’autre part, dans l’objectif d’une bonne administration et d’une réduction des délais de réponse aux réclamants. Or, la mesure destinée à limiter l’introduction des réclamations par la seule voie électronique sécurisée pose un problème à l’égard de l’article 15 de la Constitution. Même si cette mesure tient compte à juste titre de l’évolution de la société, les techniques informatiques devenant le procédé de communication prédominant, le Conseil d’État estime que, par les effets que peut avoir cette mesure, il est porté atteinte de manière disproportionnée au principe d’égalité, au détriment de certaines catégories de personnes
11. Pour y remédier, le législateur devrait prévoir, au niveau de la loi en projet, une procédure alternative permettant aux personnes concernées d’introduire une réclamation par la voie classique, et ceci sans que la recevabilité ou le délai de traitement de la réclamation soient impactés. Par conséquent, le Conseil d’État doit s’opposer formellement au dispositif sous avis pour contrariété à l’article 15 de la Constitution. Paragraphe 2 Sans observation. Paragraphe 3 Le Conseil d’État renvoie à ses observations formulées à l’endroit de l’article 14, paragraphe 1er, et demande aux auteurs, sous peine d’opposition formelle, de prévoir une notification alternative et supplémentaire à la notification par voie électronique par le biais du système informatique « guichet.lu ». S’agissant toujours de la notification de la décision sur réclamation à émettre par voie électronique, le Conseil d’État se doit de faire observer que la dérogation projetée au paragraphe 258, alinéa 2, AO n’est pas appropriée en termes de cohérence procédurale. En effet, l’exception projetée est en contradiction avec la deuxième phrase de la disposition précitée de l’AO, laquelle autorise d’ores et déjà le pouvoir réglementaire à prévoir une notification simplifiée pour les décisions sur réclamation à émettre par le directeur des contributions. Par référence au paragraphe 1er de l’amendement sous examen, le Conseil d’État s’oppose formellement à la notification par voie électronique exclusive de la décision sur réclamation. Amendements 18 à 22 Sans observation. Amendement 23 L’amendement 23 propose d’insérer un article 19 nouveau à la suite de l’article 18 du projet de loi amendé. L’article 19, dans sa nouvelle teneur, énonce les conditions fondamentales auxquelles chaque fonds constructible doit répondre en vue de son inscription au nouveau registre national des fonds constructibles, ci-après « RNFC », ainsi que les conditions auxquelles un fonds constructible doit correspondre. L’amendement sous rubrique n’appelle 5 Cour constitutionnelle, arrêt n° 169 du 3 février 2022 (Mémorial A n° 52 du 8 février 2025). 10 pas d’observations particulières de la part du Conseil d’État quant à son principe. Amendements 24 et 25 Les amendements 24 et 25 proposent de remplacer l’article 20 du projet de loi sous revue par deux nouveaux articles séparés, dont l’article 20 nouveau, relatif à l’assiette d’un fonds constructible sis en zone soumise à l’établissement d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » et l’article 21 nouveau, relatif à l’assiette d’un fonds constructible sis en zone soumise à un plan d’aménagement particulier « quartier existant ». Le Conseil d’État constate que l’ancien article 20 a été entièrement remanié et que les deux nouvelles dispositions qui le remplacent font état de critères beaucoup plus précis et détaillés concernant la composition des deux nouvelles assiettes de fonds constructibles respectives. D’ailleurs, la notion d’« ensemble de fonds », dont l’imprécision avait été critiquée par le Conseil d’État, n’y figure plus. Dès lors, et par les modifications apportées au travers des deux amendements sous examen, ses auteurs répondent à l’opposition formelle formulée par le Conseil d’État dans son avis du 13 juin 2023, de sorte que ladite opposition formelle peut à présent être levée. Amendement 26 Sans observation. Amendement 27 L’amendement 27 propose de remplacer l’article 22 du projet de loi scindé, devenant l’article 23 du projet de loi amendé, qui règle l’accès du bourgmestre et du public au RNFC. Avec la suppression de l’alinéa 2 de l’ancien article 22, qui prévoyait un accès aux « notaire et à l’autorité visée à l’article 38 », l’opposition formelle formulée par le Conseil d’État à ce titre est devenue sans objet et peut donc être levée. Amendements 28 à 30 Sans observation. Amendement 31 L’amendement sous rubrique propose d’amender l’article 25 du projet de loi initial, devenant l’article 26 du projet de loi amendé. L’article sous revue a pour objet la fixation du taux de l’IFON par le conseil communal. Le Conseil d’État note que sa proposition dans son avis du 13 juin 2023 de remplacer les mots « [l]e taux communal est fixé par le conseil communal » par les mots « [l]e taux de l’impôt foncier est le taux fixé par le conseil communal » a été retenue à l’article 26, paragraphe 1er, alinéa 1er nouveau. Le Conseil d’État constate que cette formulation apparaît dans le texte coordonné, alors que l’amendement 31 n’en fait pas mention. Étant donné que les auteurs ont suivi la proposition du Conseil d’État, celui-ci pourrait néanmoins s’accommoder avec cette modification textuelle si le législateur retenait le texte de la version coordonnée. 11 De plus, le Conseil d’État note qu’à l’article 26, paragraphe 1er, alinéa 2, du projet de loi amendé sous revue, il est désormais fait référence à un taux de l’IFON, exprimé en euros par point. Le Conseil d’État constate que la fourchette du taux de l’IFON entre 9 et 11 pour cent prévue par le projet de loi initial a été supprimée dans le texte coordonné, alors que l’amendement sous revue n’en fait pas référence. Le but recherché par les auteurs résulte du commentaire de l’amendement qui prévoit qu’« [à] l’instar du régime de l’impôt foncier actuellement en vigueur, il n’existe plus de fourchette de taux s’imposant au conseil communal, ceci afin de renforcer l’autonomie communale ». Le Conseil d’État donne tout d’abord à considérer que la fixation du taux sous la législation actuelle n’est pas entièrement libre, étant donné que le paragraphe 21 de la loi modifiée sur l’impôt (« Grundsteuergesetz ») du 1er décembre 1936 prévoit que « le taux communal est à fixer à un nombre entier multiple de 5 ». Le non-respect de la systémique de cette disposition, notamment par le biais de la fixation de taux exorbitants et démesurés, a été jugé incompatible avec le principe de proportionnalité à valeur constitutionnelle par la Cour administrative
12. Il échet de souligner que l’encadrement du taux d’imposition n’est pas une exception réservée à l’impôt foncier, mais constitue un principe existant et appliqué en matière d’impôt commercial communal 7, ce qui reflète la cohérence existante entre ces deux impôts qui appartiennent à la catégorie des impôts communaux. Par ailleurs, étant donné que la disposition sous revue touche à une matière réservée à la loi en vertu de l’article 123, paragraphe 1er, de la Constitution et ne répond pas aux exigences constitutionnelles de l’article 124, alinéa 2, de la Constitution, lues à la lumière de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et, en particulier, son arrêt n° 177/23 du 3 mars 2023, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle, de fixer dans le dispositif en projet une fourchette applicable à toutes les communes. Amendements 32 à 34 Sans observation. Amendement 35 L’amendement sous rubrique propose de remplacer l’article 29 du projet de loi initial, devenant l’article 30 nouveau relatif aux réclamations et recours à l’encontre du bulletin de l’IFON. Les auteurs tiennent compte des considérations générales du Conseil d’État ayant trait à l’uniformisation des procédures et à l’alignement des voies de recours telles que formulées dans son avis du 13 juin
13. Le Conseil d’État est dès lors en mesure de lever son opposition formelle émise au sujet de l’article 29 initialement proposé. Pour le surplus, l’amendement sous revue n’appelle pas d’autre observation de la part du Conseil d’État. Amendements 36 à 38 Sans observation. 6 7 Arrêt n° 48728C de la Cour administrative du 28 novembre
14. Loi du 14 décembre 2016 portant création d’un Fonds de dotation globale des communes, article
15. 12 Amendement 39 L’amendement sous revue vise à remplacer l’article 32 du projet de loi initial, devenant l’article 33 nouveau du projet de loi amendé sous rubrique, qui est relatif au taux de l’IMOB. L’article amendé fait l’objet de nombreuses adaptations proposées par suite des amendements proposés précédemment. Les auteurs précisent au commentaire des amendements que « les grandes lignes ou la forme des tableaux de taux ne sont pas remis en question » et que le seul changement consiste dans une « expression en pour cent qui est passée à une expression en euros par point, suite à l’expression de la valeur de base en points dans le cadre des amendements ». Le Conseil d’État constate que le tableau prévu à l’article 33, paragraphe 2, nouveau, du projet de loi sous examen semble ne pas être en phase avec les explications des auteurs, mais semble contenir une erreur matérielle quant aux pourcentages des taux y indiqués. Si tel est le cas, le Conseil d’État demande aux auteurs de procéder au redressement de cette erreur matérielle dans le tableau. Amendement 40 L’amendement 40 propose de remplacer l’article 33 du projet de loi initial, devenant l’article 34 nouveau du projet de loi amendé sous rubrique concernant l’abattement dans le cadre de l’IMOB. Paragraphe 1er Dans son avis précité du 13 juin 2023, le Conseil d’État s’était opposé formellement à la troisième et dernière phrase de l’article 33, paragraphe 1er, du projet de loi initial en ce qu’elle portait manifestement atteinte au principe de proportionnalité, reconnu comme principe à valeur constitutionnelle par la Cour constitutionnelle, et il en avait exigé la suppression concernant la soumission des effets d’une adoption à l’acquisition du caractère définitif du jugement dans le cadre de l’application de l’abattement sur l’IMOB. Le Conseil d’État constate que la phrase précitée n’est plus reprise dans le projet de loi amendé sous rubrique et, par conséquent, l’opposition formelle n’a plus lieu d’être. Paragraphe 2 Sans observation. Paragraphe 3 La disposition sous revue manque de clarté alors qu’il ne ressort pas du libellé actuel si elle s’applique aux deux types de fonds constructibles, viabilisés ou non viabilisés. En effet, il serait opportun d’y insérer une référence aux fonds constructibles viabilisés ou non pour clarifier si l’abattement peut s’appliquer pour les deux types de fonds. Alors que le commentaire de l’article 35 du projet de loi amendé sous rubrique semble clarifier l’application dans le cadre du calcul de l’IMOB, le Conseil d’État suggère de préciser davantage la disposition sous revue et de contribuer ainsi à l’amélioration de la lisibilité du texte de loi dans son ensemble. 13 Paragraphe 4 Sans observation. Paragraphe 5 Selon les auteurs du projet de loi amendé sous revue, il s’agit du paragraphe 6 du projet de loi initial et l’amendement propose, dans un souci de cohérence, d’adapter le seuil d’âge au même âge que celui prévu par le paragraphe 1er. Le Conseil d’État constate que le commentaire de l’amendement sous revue reflète également la suppression de l’imposition rectificative en cas de toute mutation d’un droit de propriété du fonds non construit endéans un délai de cinq ans depuis la déduction de l’abattement à une personne autre que le descendant ayant donné lieu à un abattement annuel. Les auteurs justifient la proposition de suppression du paragraphe 5 du projet de loi initial « pour des raisons de praticabilité et de simplification ». Le Conseil d’État fait observer que le paragraphe 4 du StAnpG, qui s’applique en vertu de l’article 7 du projet de loi précité, consacre dans le droit fiscal commun le principe d’une imposition rétroactive en cas de disparition d’une condition donnant droit à une libération d’impôt
16. La suppression du paragraphe 6 du projet initial n’aura donc pas l’effet souhaité par les auteurs de l’amendement sous examen. Paragraphes 6 et 7 Sans observation. Amendements 41 et 42 Sans observation. Amendement 43 L’amendement sous revue propose de remplacer l’article 36 du projet de loi scindé, devenant l’article 37 nouveau du projet de loi amendé concernant les réclamations à l’encontre des bulletins IMOB. Paragraphe 1er Le Conseil d’État constate que les auteurs ont pris en considération son observation concernant l’article 36, paragraphe 1er, du projet de loi initial, notamment en ce qui concerne la référence erronée tant aux dispositions du StAnpG que de l’AO dans la mesure où aucun de ses paragraphes ne porte sur le déroulement procédural du contentieux fiscal. Loi modifiée d’adaptation fiscale du 16 octobre 1934 (« Steueranpassungsgesetz »), paragraphe 4, alinéa 2: «