CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 62.055 N° dossier parl. : 8486 Projet de loi portant modification : 1° du Code pénal ; 2° du Code de procédure pénale Avis du Conseil d’État (3 juin 2025) En vertu de l’arrêté du 28 janvier 2025 du Premier ministre, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de la Justice. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact, un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck » ainsi qu’un texte coordonné, par extraits, du Code pénal et du Code de procédure pénale que le projet de loi sous rubrique entend modifier. Les avis de la Cour supérieure de justice, du procureur général d’État, du Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, du procureur d’État près le Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, du procureur d’État près le Tribunal d’arrondissement de Diekirch et du Conseil de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg ont été communiqués au Conseil d’État en date respectivement des 17 et 18 mars ainsi que 8 avril
(2)d’une infraction à l’article 47 de la loi modifiée du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets. Article II L’article sous examen vise à modifier certaines dispositions du Code de procédure pénale. Il est subdivisé en trois points distincts. Point 1° Le point 1° tend à modifier l’article 24-1 du Code de procédure pénale. Celui-ci prévoit la procédure de la « mini-instruction », qui permet au procureur d’État de requérir du juge d’instruction l’exécution de certaines mesures coercitives, sans qu’une instruction judiciaire doive être ouverte. Le recours à cette procédure est possible pour tout délit ainsi que pour une série de crimes figurant dans la liste de l’article 24-1, paragraphe 1er, alinéa 2. 3 Doc. parl. n° 75331, avis du Conseil d’État, p. 2. Doc. parl. n° 7533, commentaire des articles, p. 8. 4 3 Les modifications proposées au texte sont de plusieurs ordres. De même, la subdivision en paragraphes est remise sur le métier. Le Conseil d’État suivra, dans ses considérations, la numérotation nouvellement introduite. Au paragraphe 1er, alinéa 1er, il est clarifié que le procureur d’État peut requérir du juge d’instruction qu’il procède à plusieurs mesures, et non pas à une seule. La finalité, selon les auteurs du projet, est de rendre plus rapides des enquêtes financières et de répondre ainsi aux critiques du GAFI. La facilité ainsi reconnue au procureur d’État n’est toutefois pas limitée à ces seules enquêtes, ce qu’elle n’est d’ailleurs pas non plus à l’heure actuelle. Le Conseil d’État peut suivre la voie proposée. S’il est vrai, ainsi que le relève le Conseil de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg dans son avis, que la « mini-instruction » a pour effet de réduire le rôle pratique du juge d’instruction dans le déroulement d’une enquête, qui ne devient instruction que si ce juge décide de s’emparer du dossier en application du paragraphe 2 actuel de l’article 24-1 du Code de procédure pénale, le procureur d’État n’en devra pas moins obtenir son autorisation pour toute mesure coercitive, renforçant encore le rôle de juge des libertés inhérentes aux fonctions du juge d’instruction5. La crainte exprimée par le Barreau dans son avis précité que « le juge de l’instruction, qui prendrait la place du juge d’instruction, sombre dans le simple entérinement de l’action du ministère public », est rencontrée par la possibilité du recours en annulation ouverte notamment à toute personne concernée contre l’acte du juge d’instruction, prévue par l’article 24-2 du Code de procédure pénale. La liste des crimes permettant au procureur d’État d’avoir recours à la « mini-instruction », figurant à l’alinéa 2 du paragraphe 1er, est élargie aux infractions figurant au projet. Le Conseil d’État relève que la disposition modifiée ne contient pas de référence aux infractions inscrites aux articles 194 et 195 du Code pénal, consacrés aux faux (matériels ou intellectuels) commis par les fonctionnaires ou officiers publics dans l’exercice de leurs fonctions, tandis qu’elle fait dorénavant référence aux articles 196 et 197 du Code pénal. Le Conseil d’État relève que les infractions prévues par les articles 196 et 197 du Code pénal sont punies de peines certes criminelles, mais bien inférieures aux dispositions des articles 194 et 195 du Code pénal. Bien que le choix appartienne au législateur, le Conseil d’État note que le projet de loi ajoute également à la liste la référence aux infractions de corruption et de trafic d’influence, qui visent comme auteurs essentiellement les mêmes personnes que les articles 194 et 195 du Code pénal. Il y a lieu d’omettre la mention de l’article 245 du Code pénal qui, en tant que délit, est visé à l’alinéa 1er du paragraphe sous examen. Il en va de même de l’article 248 du même code. Les paragraphes 2 et 3 n’appellent pas d’observation. Le paragraphe 4, qui prescrit l’audition de la personne visée par l’enquête dans les conditions de l’article 46 du Code de procédure pénale, est 5 Une telle approche est déjà actuellement à la base des procédures applicables aux actes posés par le procureur européen délégué (PED), voir notamment les articles 136-9 (dispositions générales des pouvoirs du PED) et 13648 (actes pour lesquels le PED doit avoir l’autorisation du juge d’instruction) du Code de procédure pénale. 4 complété par un alinéa 2 qui prévoit que si la personne convoquée pour une telle audition ne se présente pas, il sera procédé à la rédaction d’un procès-verbal de non-comparution et le concerné sera considéré comme ayant été valablement interrogé. Si le Conseil d’État peut comprendre les motifs sous-jacents à cette modification, à savoir que la procédure ne saurait pâtir d’une noncomparution, il estime néanmoins qu’il s’agit de maintenir la balance entre les intérêts de l’enquête et les droits des personnes visées par celle-ci. À l’instar de l’avis de la Cour supérieure de justice, il considère que la disposition sous examen, pour reprendre les termes de cette juridiction, ne « fait aucune distinction entre une personne visée par l’enquête qui a une raison légitime de ne pas se présenter à l’interrogatoire et une personne qui n’en a pas, entre une personne qu’il est impossible de toucher et une personne tentant de se soustraire intentionnellement à la justice, entre une personne de bonne foi et celle de mauvaise foi » et qu’« [i]l en résulte qu’en vertu du texte proposé, même une personne de bonne foi serait considérée comme interrogée et serait ainsi privée de la possibilité de faire valoir sa version dans le cadre de l’enquête, soit à un moment où il est souvent encore plus facile de la vérifier que plus tard à l’audience devant la juridiction de jugement ». Telle que rédigée, la disposition sous examen n’est ainsi pas de nature à assurer que la personne poursuivie se voit accorder un procès équitable ainsi que le droit lui en est acquis en vertu de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En effet, en présumant que le prévenu a été interrogé sans que cela ait réellement été le cas, la disposition sous examen risque de porter atteinte à l’article 6, paragraphe 3, lettre c), de cette convention, qui garantit le droit de se défendre soi-même. Il échet de relever que les garanties de l’article 6 précité s’appliquent « à l’ensemble de la procédure, y compris aux phases de l’information préliminaire et de l’instruction judiciaire (voir, notamment, les arrêts Imbrioscia c. Suisse, 24 novembre 1993, § 36, et Pandy c. Belgique, no 13583/02, § 50, 21 septembre 2006), dans la mesure où leur inobservation initiale risque de compromettre gravement le caractère équitable du procès. […] Ainsi, l’article 6 – spécialement son paragraphe 3 – peut jouer un rôle avant la saisine du juge du fond si, et dans la mesure où, son inobservation initiale risque de compromettre gravement l'équité du procès (Imbrioscia, précité, § 36). Ainsi qu’il est établi dans la jurisprudence de la Cour, le droit énoncé au paragraphe 3
- c)de l’article 6 constitue un élément parmi d’autres de la notion de procès équitable en matière pénale contenue au paragraphe 1 (Imbrioscia, précité, § 37, Brennan c. Royaume-Uni, no 39846/98, § 45, CEDH 2001-X, et Salduz c. Turquie [GC], no 36391/02, § 50, 27 novembre 2008). »6 Comme le rappelle la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt du 24 novembre 1993, « [d]’autres exigences de l’article 6 (art. 6), et notamment de son paragraphe 3 (art. 6-3), peuvent elles aussi jouer un rôle avant la saisine du juge du fond si et dans la mesure où leur inobservation initiale risque de compromettre gravement le caractère équitable du procès […]. Le droit énoncé au paragraphe 3
- c)de l’article 6 (art. 6-3-
- c)constitue un élément, parmi d’autres, de la notion de procès équitable en matière pénale, contenue au paragraphe 1 (art. 6-1) […]. »7 6 Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 6 janvier 2010, affaire Vera Fernández-Huidobro c. Espagne, n° 74181/01, n° 109. 7 Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 24 novembre 1993, affaire Imbrioscia c. Suisse, n° 13972/88, n° 109. 5 Le Conseil d’État doit dès lors s’opposer formellement à la disposition sous examen. Une solution pourrait consister en la reprise de la proposition de texte faite par la Cour supérieure de justice dans son avis précité. Point 2° Le point 2° vise à modifier l’article 102 du Code de procédure pénale. Le nouveau paragraphe 1er vise les personnes physiques et n’appelle pas d’observation. Le nouveau paragraphe 2 vise les personnes morales. Il prévoit la notification d’un mandat de comparution au siège social de la personne morale ainsi que le fait que cette personne sera considérée comme inculpée si elle ne se présente pas à la convocation. Le Conseil d’État relève que, contrairement à la procédure proposée à l’endroit de l’article 24-1, paragraphe 4, du Code de procédure pénale, l’inculpation en cas de non-comparution n’est applicable que « [s]i la personne morale qui s’est vue notifier le mandat ne se présente pas » (paragraphe 2, al. 2) et que la notification est faite au siège social (ibid., al. 1), excluant de ce chef les personnes morales dont le siège est inconnu, de telle sorte que la personne morale est présumée avoir été informée du mandat de comparution. La disposition sous avis respecte ainsi les droits de la défense. Point 3° Le point 3° modifie l’article 195-1 du Code de procédure pénale, qui a trait à l’obligation, pour les juges, de motiver spécialement certains aspects de la peine qu’ils prononcent. À l’heure actuelle, les juges sont obligés de motiver spécialement, tant en matière correctionnelle qu’en matière criminelle, une décision n’accordant pas le sursis à l’exécution de la peine d’emprisonnement prononcée. Sans toutefois s’appuyer sur d’autres éléments précis, comme par exemple des statistiques judiciaires ou des études scientifiques, les auteurs du texte sous examen expliquent qu’« [i]l échet de constater la problématique qu’en pratique, les sursis sont prononcés systématiquement », ce qui, non seulement, serait critiqué par le GAFI, mais encore, dans un domaine totalement étranger à la criminalité financière, aurait « conduit à l’octroi systématique de sursis dans certaines affaires de violences sexuelles et domestiques ». Toujours d’après les auteurs, le but ultime serait que « les juges du fond n’octroient pas systématiquement le sursis à ceux condamnés la première fois à une peine supérieure à deux ans d’emprisonnement ». La modification proposée constitue ainsi un changement majeur de paradigme : introduite par la loi du 20 juillet 20188, l’article 195-1 du prédit code, inspiré de l’article 132-19, alinéa 2, du code pénal français dans sa 8 Loi du 20 juillet 2018 modifiant : 1° le Code de procédure pénale en introduisant un titre IX concernant l’exécution des peines ; 2° le Code pénal ; 3° la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l’organisation judiciaire ; et 4° la loi modifiée du 29 avril 1999 portant création d’un droit à un revenu minimum garanti. (Mém. A 627 du 28 juillet 2018). 6 version de l’époque9, a été envisagée à l’époque « comme un instrument supplémentaire en vue d’un usage renforcé des peines alternatives par rapport aux peines d’emprisonnement ferme, ce qui est un des objectifs de la réforme opérée par le projet de loi sous examen. C’est à juste titre que le Conseil d’État avait observé dans son avis du 13 juillet 2012 qu’il s’agit en l’espèce d’un changement de système qui est proposé. »10 Si, à l’époque, l’accent était ainsi mis sur la subsidiarité de l’enfermement par rapport aux peines alternatives, la modification proposée renverse, pour les peines visées à la disposition sous examen, l’approche imposée au juge : la prison est la règle, l’alternative l’exception. Le Conseil d’État relève toutefois, tout comme le fait le Conseil de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg dans son avis, la contradiction inhérente à cette nouvelle approche, qui veut que pour les peines les moins graves (« une peine d’emprisonnement inférieure à deux ans ») une motivation spéciale d’un éventuel sursis total sera requise, tandis qu’une telle motivation ne le sera plus pour les peines plus graves, et relève en passant que le texte proposé n’est ainsi pas en ligne avec la motivation des auteurs prérappelée, qui semble indiquer une intention contraire, cela d’autant plus que les infractions données en exemple ne participent pas de la catégorie des infractions mineures. 9 Art. 132-19 du Code pénal français, avant la réforme du 24 mars 2020 : « Lorsqu’une infraction est punie d’une peine d’emprisonnement, la juridiction peut prononcer une peine d’emprisonnement pour une durée inférieure à celle qui est encourue. En matière correctionnelle, une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ; dans ce cas, la peine d’emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l’objet d’une des mesures d’aménagement prévues aux sous-sections 1 et 2 de la section 2 du présent chapitre. Lorsque le tribunal correctionnel prononce une peine d’emprisonnement sans sursis et ne faisant pas l’objet d’une des mesures d’aménagement prévues aux mêmes sous-sections 1 et 2, il doit spécialement motiver sa décision, au regard des faits de l’espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale. » Version en vigueur à ce jour : « Lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, la juridiction peut prononcer une peine d’emprisonnement ferme ou assortie en partie ou en totalité du sursis pour une durée inférieure à celle qui est encourue. Elle ne peut toutefois prononcer une peine d’emprisonnement ferme d’une durée inférieure ou égale à un mois. Toute peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine indispensable et si toute autre sanction est manifestement inadéquate. Dans ce cas, si la peine est inférieure ou égale à six mois, elle doit, sauf impossibilité résultant de la personnalité ou de la situation du condamné, faire l’objet d’une des mesures d’aménagement prévues à l’article 132-25. Dans les autres cas prévus au même article 132-25, elle doit également être aménagée si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle. Le tribunal doit spécialement motiver sa décision, au regard des faits de l’espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale conformément aux dispositions de l’article 464-2 du code de procédure pénale. » 10 Doc. parl. n° 704114, rapport de la Commission de la Justice, p. 15. 7 Si le législateur entend maintenir la voie proposée par les auteurs du projet sous avis, il s’impose de réécrire le texte sous examen pour lui donner la teneur voulue. Observations d’ordre légistique Observations générales Les articles du projet de loi sous revue sont à numéroter en chiffres arabes. Il y a lieu d’insérer systématiquement le terme « modifiée » entre la nature et la date de l’acte en question, lorsque celui-ci a déjà fait l’objet de modifications depuis son entrée en vigueur. Il y a lieu d’indiquer avec précision et de manière correcte les textes auxquels il est renvoyé, en commençant systématiquement par l’article et ensuite, dans l’ordre, le paragraphe, l’alinéa, le point, la lettre et la phrase visés. Les formulations « l’une ou de plusieurs », « l’une ou plusieurs », « une ou plusieurs » et « d’un ou de plusieurs » sont à écarter et il y a lieu de recourir au pluriel pour viser indistinctement un ou plusieurs éléments. Les textes normatifs sont en principe rédigés au présent et non au futur. Article Ier (1er selon le Conseil d’État) À l’article 506-1, point 1), phrase liminaire, dans sa teneur proposée, la virgule in fine est à remplacer par un deux-points. À l’article 506-1, point 1), dans sa teneur proposée, le Conseil d’État propose, pour faciliter les renvois éventuels aux dispositions en question, de remplacer les tirets par des numérotations 1°, 2°, 3°, … À l’article 506-1, point 1), dans sa teneur proposée, les tirets comportant des articles du Code pénal peuvent être regroupés sous un même tiret tout en respectant l’ordre des articles du code en question. Ainsi, les articles cités au premier tiret, aux troisième à cinquième tirets et aux huitième à onzième tirets peuvent être repris sous le premier tiret. À l’article 506-1, point 1), treizième tiret, dans sa teneur proposée, il convient de se référer à l’intitulé de citation pour désigner l’acte y visé. Par conséquent, il y a lieu de se référer la « loi modifiée du 30 mai 2005 concernant la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques ». À l’article 506-1, point 1), seizième tiret, dans sa teneur proposée, il faut écrire correctement « loi modifiée du 25 novembre 1982 relative aux organes destinés à la transplantation ». À l’article 506-1, point 1), dix-septième tiret, dans sa teneur proposée, il est signalé que lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé 8 tel que publié officiellement, pour écrire « loi modifiée du 18 avril 2001 sur les droits d’auteur, les droits voisins et les bases de données ». À l’article 506-1, point 1), vingt-deuxième tiret, dans sa teneur proposée, il y a lieu de citer correctement l’intitulé de citation de l’acte visé, pour écrire « loi modifiée du 21 mars 2012 relative aux déchets ». À l’article 506-1, point 1), vingt-cinquième tiret, dans sa teneur proposée, les parenthèses entourant les chiffres « 5 » et « 6 » sont à omettre. Tenant compte de l’observation générale relative à l’ordre dans la rédaction des renvois, il convient d’écrire « au sens des paragraphes 396, alinéas 5 et 6, et 397, de la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung ») ». À l’article 506-1, point 1), vingt-sixième tiret, dans sa teneur proposée, il est signalé que lorsqu’on se réfère au premier paragraphe ou alinéa, les lettres « er » sont à insérer en exposant derrière le numéro pour écrire « 1er ». Ainsi, et conformément à l’observation générale relative à l’ordre dans la rédaction des renvois, il y a lieu d’écrire « au sens de l’article 29, alinéas 1er et 2, de la loi […] ». Par analogie, cette observation vaut également pour l’article 506-1, point 1), vingt-septième tiret, dans sa teneur proposée. À l’article 506-1, point 1), vingt-huitième tiret, dans sa teneur proposée, il est signalé que les nombres s’écrivent en toutes lettres. Ils s’expriment uniquement en chiffres s’il s’agit de pour cent, de sommes d’argent, d’unités de mesure, d’indices de prix ou de dates. À l’article 506-1, point 4), dans sa teneur proposée, il convient d’ajouter une parenthèse fermante après les chiffres « 1 » et « 3 » et de supprimer le terme « ci-avant ». Article II (2 selon le Conseil d’État) Au point 1°, phrase liminaire, les termes « du Code de procédure pénale » sont à supprimer. Au point 1°, à l’article 24-1, paragraphe 1er, alinéa 1er, dans sa teneur proposée, la virgule à la suite du terme « témoins » est à supprimer. Au point 1°, à l’article 24-1, paragraphe 1er, alinéa 2, dans sa teneur proposée, il convient d’insérer une virgule avant les termes « dans la mesure où ». Au point 1°, à l’article 24-1, paragraphe 3, alinéa 2, dans sa teneur proposée, le Conseil d’État relève que pour marquer une obligation, il suffit généralement de recourir au seul présent de l’indicatif, qui a, comme tel, valeur impérative, au lieu d’employer le verbe « devoir ». Par ailleurs, les termes latins « in rem » sont à écrire en caractères italiques. Aux points 2°, phrase liminaire, et 3°, phrase liminaire, les termes « du même code » sont à supprimer. 9 Au point 2°, à l’article 102, paragraphe 1er, alinéa 1er, dans sa teneur proposée, le trait d’union après le terme « saisie » est à remplacer par une virgule. Au point 2°, à l’article 102, paragraphe 2, alinéa 4, dans sa teneur proposée, il est signalé que dans le cadre de renvois à des alinéas, l’emploi d’une tournure telle que « l’alinéa précédent » est à écarter. Il convient de viser avec précision le numéro de l’alinéa en question, étant donné que l’insertion d’une nouvelle disposition à l’occasion d’une modification ultérieure peut avoir pour conséquence de rendre le renvoi inexact. Ainsi délibéré en séance plénière et adopté à l’unanimité des 17 votants, le 3 juin 2025. Le Secrétaire général, Le Président, s. Marc Besch s. Marc Thewes 10