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Exposé des motifs Introduction I. La nécessité de légiférer en matière d'enseignement à domicile L'entrée en vigueur de

Exposé des motifs Introduction I. La nécessité de légiférer en matière d'enseignement à domicile L'entrée en vigueur de la loi du 20 juillet 2023 relative à l'obligation scolaire a marqué un tournant du cadre juridique de l'enseignement obligatoire des mineurs au Grand-Duché de Luxembourg. Cette loi a introduit une nouvelle définition des termes « enseignement » et « obligation scolaire », précisé les valeurs et les objectifs fondamentaux de l'enseignement pour tout mineur soumis à cette obligation, et confié au ministre ayant l'Éducation nationale dans ses attributions la responsabilité de contrôler le respect de l’obligation scolaire. De plus, cette loi a instauré l'obligation d'une autorisation préalable pour l'enseignement à domicile des mineurs, y compris ceux du secondaire, mettant ainsi fin à une insécurité juridique. Face à cette importante évolution législative, il est apparu nécessaire d'adapter la législation existante en matière d'enseignement à domicile. Le présent projet de loi vise à établir un cadre juridique clair et cohérent, s'appliquant tant à l'enseignement à domicile au niveau fondamental qu'au niveau secondaire. L'objectif est de définir les conditions sous lesquelles l'enseignement à domicile sera autorisé et conforme à l'obligation scolaire telle que définie par la loi relative à l'obligation scolaire. A. Bref historique de l'enseignement à domicile au Luxembourg Au Luxembourg, l'enseignement à domicile a longtemps été considéré comme une prérogative familiale en matière d'éducation, enracinée dans la tradition du préceptorat (Schmit, 1999, p. 44)1. À travers une succession de réformes législatives, le législateur a redéfini et encadré l'enseignement à domicile pour aligner les objectifs de cette forme d’instruction avec ceux de l’enseignement obligatoire. La loi abrogée du 26 juillet 1843 sur l'instruction primaire a introduit la possibilité de dispenser l'enseignement primaire obligatoire au sein du foyer familial, reconnaissant implicitement l'enseignement à domicile comme une prérogative familiale. Malgré sa concision sur l'enseignement à domicile, cette loi a imposé une première condition pour limiter le regroupement des enfants instruits au sein d'un même foyer à un maximum de trois familles. Avec cette disposition, le législateur a délimité clairement l'enseignement à domicile de l'enseignement scolaire dispensé dans les écoles. La loi abrogée du 20 avril 1881 sur l'organisation de l'enseignement primaire a repris cette distinction pour fixer une définition claire de l’enseignement à domicile, tout en précisant son contenu : « L'enseignement primaire est donné à domicile ou dans les écoles. L'enseignement donné en commun aux enfants de trois familles au plus, au domicile du chef de l'une de celles-ci, constitue l'enseignement 1 Schmit, M.

(1999). Regards et propos sur l'enseignement supérieur et moyen au Luxembourg. Publications de la Section Historique de l'Institut Grand-Ducal, CXVI,
  1. 1 à domicile. Tout autre enseignement est considéré comme enseignement scolaire pour ce qui concerne l'application de la présente loi. » (art. 4). La loi abrogée du 10 août 1912 concernant l’organisation de l’enseignement primaire a repris cette définition de l’enseignement à domicile. Au niveau de l’enseignement primaire, cette loi a introduit des précisions au niveau du programme et des matières obligatoires et elle a réaffirmé l’alignement des objectifs de l’enseignement à domicile avec ceux de l’école primaire. En normalisant ainsi les objectifs de l’enseignement à domicile, le législateur imposait les mêmes exigences aux élèves de l’enseignement primaire, qu’ils soient instruits à l’école ou à domicile (art. 19). De plus, la loi abrogée du 10 août 1912 a étendu la possibilité de l'enseignement à domicile au-delà des études primaires, en introduisant la possibilité d’un enseignement postscolaire (secondaire) à domicile. Cette ouverture s'inscrivait dans la logique de l'allongement de l'obligation scolaire, qui fut introduit avec cette loi pour une durée de deux années au niveau postscolaire - sauf dispense. (art. 82). Cette loi a par ailleurs renforcé le contrôle de l'État sur l'enseignement à domicile en le soumettant à l'inspection des autorités chargées de la surveillance de l'enseignement public. En cas de non-respect des prescriptions légales ou de refus d'inspection, l'enfant était inscrit d'office dans une école primaire ou postscolaire publique. La loi abrogée du 6 février 2009 relative à l’obligation scolaire, a expressément réaffirmé la possibilité de recourir à un enseignement à domicile, notamment par l’article 9, selon lequel : « La formation scolaire peut aussi être dispensée à domicile sous les conditions déterminées par la loi. ». Au niveau de l’enseignement fondamental, la loi modifiée du 6 février 2009 portant organisation de l’enseignement fondamental, exige actuellement que l’enseignement à domicile permette « l'acquisition des socles de compétences définis par le plan d'études » (art. 21), tout en précisant les objectifs de l’enseignement fondamental aux articles 6 à 8, directement applicables à l'enseignement à domicile de ce niveau. Cette disposition, en renvoyant aux référentiels nationaux, souligne l'importance accordée à la conformité avec les normes éducatives nationales. La prédite loi a renforcé le cadre légal en introduisant explicitement l’obligation des parents d’obtenir l’autorisation du directeur de région en amont de l’enseignement à domicile et réaffirme la nécessité d’un contrôle renforcé, instauré depuis
  2. Le renforcement du cadre légal introduit en 2009 s'inscrit dans la continuité d'un processus engagé dès 1912, visant à établir un encadrement approprié de l'enseignement à domicile. Il témoigne de la volonté du législateur de garantir à chaque enfant le droit à une éducation de qualité indépendamment du mode d'instruction choisi. En résumé, l'encadrement de l'enseignement à domicile au Luxembourg a connu une évolution significative au fil des réformes législatives. Cette évolution témoigne de la volonté du législateur de trouver un juste équilibre entre la responsabilité de l'État en matière d'éducation et le choix laissé aux familles concernant le mode d’instruction. Le Luxembourg a ainsi su concilier, au fil des réformes, tradition et modernité. Le présent texte a pour objectif de proposer un cadre juridique cohérent qui permet de garantir le droit à l'éducation, le respect de l'obligation scolaire et le bien-être de chaque enfant. 2 B. Évolution et tendances actuelles La nécessité de légiférer en matière d’enseignement à domicile s’impose aujourd’hui afin de l’adapter aux évolutions technologiques, aux apprentissages tirés de la pratique sur plusieurs années, et au développement démographique atypique au Luxembourg. B.
  3. Évolutions technologiques La virtualisation des espaces d'apprentissage, l'accès à l'information et à la communication, ont profondément transformés les manières d'apprendre. Les avancées technologiques ont considérablement élargi les possibilités d'aménagement de cet enseignement, ce qui a accru l’attrait pour cette forme d’instruction. La pandémie Covid-19 a prouvé que cette évolution des outils permet effectivement d’étudier par de nouveaux moyens. En plus, grâce à l'accessibilité croissante des ressources numériques, des formations en ligne et d'autres outils éducatifs, le concept de « domicile » ne se limite plus aux murs de la maison, mais il s’étend aujourd’hui vers un vaste espace d'apprentissage qui intègre les possibilités d’un enseignement en présentiel et à distance. Le présent projet de loi ambitionne de refléter cette réalité contemporaine, en proposant un cadre adapté qui permettra de répondre aux nouveaux défis apportés par les récentes évolutions des pratiques. L’enseignement à domicile pouvant ainsi s’enrichir des approches éducatives contemporaines et s’adapter aux évolutions technologiques, à la digitalisation et à la transformation des espaces d’apprentissage qui se sont développés ces dernières années. B.
  4. Croissance du nombre d’enfants suivant un enseignement à domicile Au cours de la dernière décennie, le nombre d'enfants bénéficiant d'un enseignement à domicile a sensiblement augmenté au Luxembourg, avec une accentuation de cette croissance consécutive à la pandémie Covid-
  5. De plus, l’analyse géographique des lieux où est dispensé l'enseignement à domicile au Luxembourg montre que le choix du recours à cette forme d’instruction ne résulte pas d’une problématique qui pourrait être liée à un éloignement du lieu de résidence du mineur aux établissements scolaires, mais qu’il répond généralement à des motivations liées à la situation de l’enfant ou de la famille. Tableau
  6. Évolution du nombre d’enfants ayant suivi un enseignement à domicile au niveau de l’enseignement fondamental : Année scolaire 2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021 2021-2022 2022-2023 Nombre d’enfants 110 113 118 153 159 133 3 B.
  7. Motivations et contextes liés à l’enseignement à domicile au Luxembourg Le choix pour un enseignement à domicile peut résulter d’une situation spécifique vécue par la famille, mais il peut également être motivé par des raisons d'ordre pratique, médical, sportif, ou même idéologique. B.
  8. Évolution démographique du Luxembourg Sur une période de plus de 40 ans, de 1981 à 2024, la population luxembourgeoise a connu une impressionnante croissance à hauteur de 84,3%
  9. 2 Peltier, F., & Klein, C.
(2024). La démographie luxembourgeoise en chiffres, Edition https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/en-chiffres/2024/demographie-lux-en-chiffres-2024.html 4
  1. Statec. Cette croissance démographique substantielle est principalement attribuable aux flux migratoires internationaux. En 2023, les étrangers constituaient 93,3% des arrivées et 81,3% des départs. 5 Ces mouvements démographiques des familles étrangères, en grande partie motivés par des opportunités professionnelles de courtes, moyennes ou longues durées, engendrent de fait de nouveaux besoins en matière d'éducation qui doivent être intégrés dans le paysage éducatif luxembourgeois. Cette situation soulève des défis pour le système éducatif, qui doit s'adapter pour répondre aux besoins de ces élèves aux parcours scolaires internationaux. Au vu de l’internationalisation de la population, le présent texte prévoit ainsi la possibilité d’enseigner à domicile un programme scolaire qui est différent de celui qui est organisé par les écoles publiques, et ouvre ainsi le choix aux programmes qui sont proposés dans les écoles privées établies au Luxembourg. II. La nécessité de protéger le droit fondamental à l'éducation Le droit à l'éducation est un droit fondamental et inaliénable, consacré tant au niveau national qu'international. En tant que garant de ce droit, l'État luxembourgeois se doit de veiller à ce que chaque enfant sur son territoire bénéficie d'une éducation de qualité et adaptée, qu'elle soit dispensée dans un établissement scolaire ou à domicile. La possibilité de recourir à l'enseignement à domicile ne saurait conduire à une remise en cause du droit à l'éducation de l’enfant. A. Consécration du droit à l'éducation dans les textes normatifs Sur le plan national et international, le droit à l'éducation, élevé au rang de droit fondamental, est ancré dans des textes normatifs d’ordre supérieur du droit international et également dans la Constitution. Par conséquent, l'État luxembourgeois a l'obligation légale de respecter et de protéger le droit à l'éducation de l'enfant, notamment en mettant en place un cadre législatif adapté. La possibilité laissée aux parents de choisir le mode d’instruction des enfants doit ainsi avoir pour contrepartie une assurance que les droits fondamentaux de l’enfant sont protégés. 6 A.
  2. Le cadre international Au niveau européen, chaque État membre est compétent pour définir les contenus de l'enseignement de base, afin de garantir le respect du droit à l'éducation pour tous les mineurs résidents sur leur territoire. Les normes européennes insistent sur la nécessité d'assurer une éducation de qualité, accessible à tous les enfants, quel que soit le mode d'instruction choisi par les familles. Au niveau international, le droit à l'éducation est inscrit dans de nombreux instruments relatifs aux droits humains, à commencer par la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 (art. 26). Il figure également dans des conventions majeures telles que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 3 janvier 1976 (art. 13), la Convention internationale des droits de l'enfant du 2 septembre 1990 (art. 28 et 29), la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (art. 14) ou encore le Protocole numéro 1 du 20 mars 1952 de la Convention européenne des droits de l’Homme (art. 2). Les textes internationaux soulignent encore l'importance d'une éducation qui favorise le développement intégral de l'individu, promeut le respect des droits humains et encourage la paix et la compréhension mutuelle. Chaque État est ainsi tenu de traduire ces principes dans son propre cadre législatif et de garantir le respect du droit à l’éducation à tous les enfants. A.
  3. Le cadre national Le droit à l'éducation est intégré dans la législation luxembourgeoise depuis longtemps. Initialement consacré à l'article 23 de la Constitution de 1868, ce droit est désormais ancré à l'article 33 de la Constitution, le positionnant comme un droit fondamental inaliénable que l'État est tenu de garantir. La Constitution souligne le rôle prépondérant de l'État dans l'organisation et la garantie de l'accès à l'éducation. Cela implique une obligation pour l'État de veiller à ce que chaque individu bénéficie d'un enseignement conforme aux exigences et aux valeurs de l'enseignement obligatoire. Ainsi, tout en respectant les choix pédagogiques des parents en matière d'enseignement à domicile, l'État a le devoir, et le droit, d'intervenir pour s'assurer que l’enseignement répond aux normes en vigueur. La loi du 20 juillet 2023 relative à l’obligation scolaire illustre notamment ce devoir puisqu’elle définit les conditions dans lesquelles le droit à l’éducation est garanti au Luxembourg. Partant, il est devenu nécessaire d’établir une réglementation claire pour l'enseignement à domicile à tous niveaux et de préciser les modalités relatives à l'autorisation, au contrôle et aux conditions de refus. Le présent projet de loi complète ainsi le cadre introduit par la loi précitée en y précisant les obligations à respecter pour que l’enseignement à domicile, tant au niveau fondamental que secondaire, satisfasse à l’obligation scolaire. Il apporte à la fois une sécurité juridique aux parents et vise à garantir le développement et le bien-être de chaque enfant instruit à domicile. Afin d’éviter des reproches d’abus d’autorité, ou de violence institutionnelle dans le cadre de l’enseignement à domicile et dans un souci de sécurité juridique le présent projet de loi fixe un cadre légal pour l’enseignement à domicile. Bien que le texte prévoit le suivi d’un « cycle d’apprentissage ou une année scolaire par une formation scolaire dispensée dans un établissement d’enseignement visé à 7 l’article 5, paragraphe 1er, points 1 à 3, de la loi du 20 juillet 2023 relative à l’obligation scolaire » il laisse aux parents une grande liberté quant à l’encadrement pédagogique envisagé. B. Apports de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme Le présent projet de loi s'aligne étroitement sur l'article 2 du Protocole additionnel n°1 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Cet article prévoit que : « L’État, dans l’exercice des fonctions qu’il assumera dans le domaine de l’éducation et de l’enseignement, respectera le droit des parents d’assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques ». La Cour européenne des droits de l'homme (ci-après « CEDH » et « Cour »), a, à travers sa jurisprudence, clarifié l'interprétation de cet article
  4. Elle a précisé qu’un État signataire de la Convention a « le droit d’instaurer une scolarisation obligatoire, qu’elle ait lieu dans les écoles publiques ou au travers de leçons particulières de qualité, et que la vérification et l’application des normes éducatives fait partie intégrante de ce droit » (Famille H. c. Royaume-Uni, décision du 6 mars 1984, p.112)
  5. Ainsi, la Cour reconnaît que les États signataires peuvent imposer une scolarisation obligatoire au sein d’un établissement scolaire. Partant, laisser la possibilité de pouvoir recourir à un enseignement à domicile ne signifie pas pour autant que les parents puissent déterminer de manière discrétionnaire le contenu de celui-ci, et ce, alors qu’il incombe à l’État de veiller à établir un cadre en matière d’éducation et une la scolarité obligatoire. En effet, la Cour a souligné dans sa jurisprudence que « la définition et l’aménagement du programme des études relèvent en principe de la compétence des États contractants (Valsamis c. Grèce, 1996, § 28)5 et rien n’empêche qu’il contienne des informations ou connaissances ayant un caractère religieux ou philosophique » (Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen c. Danemark, arrêt du 7 décembre 1976, § 53)
  6. Ainsi, tout en respectant les droits fondamentaux, les États ont une certaine latitude pour définir et organiser leur système éducatif en fonction de leurs valeurs, de leurs objectifs et de leurs besoins sociétaux. En ce qui concerne la possibilité de recourir à un enseignement à domicile, la Cour adopte une position claire : « La Cour a par ailleurs estimé conforme à sa propre jurisprudence, concernant l’importance du pluralisme pour la démocratie, le raisonnement soulignant l’intérêt général de la société à prévenir l’émergence de sociétés parallèles fondées sur des convictions philosophiques distinctes et l’importance de l’intégration des minorités dans la société. Par conséquent, elle a rejeté comme manifestement mal fondé le grief tiré du refus d’autoriser les parents à éduquer leurs enfants chez eux. » (Konrad c. Allemagne, décision du 11 septembre 2006, § 1)
  7. La Cour insiste sur le fait que les parents n'ont pas 3 Cour européenne des droits de l'homme.
(2024). Guide sur l'article 2 du Protocole no 1 à la Convention européenne des droits de l'homme - Droit à l'instruction. https://ks.echr.coe.int/fr/web/echr-ks/article-2-protocol-1 4 Commission européenne des droits de l'homme. (1984, 6 mars). Famille H. c. Royaume-Uni (Requête no 10233/83). D.R.
  1. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-73776 5 Cour européenne des droits de l'homme. (1996, 18 décembre). Affaire Valsamis c. Grèce (Requête no 21787/93). Recueil des arrêts et décisions 1996-VI. https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-62571 6 Cour européenne des droits de l'homme. (1976, 7 décembre). Affaire Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen c. Danemark (Requêtes no 5095/71, 5920/72, 5926/72). A
  2. https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-62067 7 Cour européenne des droits de l'homme. (2006, 11 septembre). Konrad c. Allemagne (Requête no 35504/03). Recueil des arrêts et décisions 2006-XIII. https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-102839 8 une liberté d'instruire leurs enfants en dehors des conditions prévues par la loi. La Cour reconnaît donc la possibilité aux États d’organiser, voire d’interdire l’enseignement à domicile. Toutefois, il convient de souligner que la décision d'interdire ou non l'enseignement à domicile, bien que rarement mise en œuvre, doit être évaluée en fonction de sa nécessité, de sa pertinence et de sa proportionnalité par rapport aux défis rencontrés et aux objectifs visés. La Cour considère que la possibilité d’un enseignement à domicile relève de la « marge d'appréciation des États contractants dans la mise en place et l'interprétation des règles de leurs systèmes éducatifs » (Wunderlich c. Allemagne, jugement du 10 janvier 2019, § 50 ; voir aussi arrêt Konrad c. Allemagne précité, § 1 et Dojan et autres c. Allemagne, jugement du 13 septembre 2011, § 2)8,
  3. Enfin, la Cour souligne que, outre l'acquisition de connaissances, l'intégration sociale et les premières expériences des enfants constituent des objectifs fondamentaux de l’éducation de l’enfant. Ces objectifs pourraient ne pas être atteints si l'enfant est uniquement instruit à domicile sans autres contacts. En résumé, la Cour considère que les États contractants ont une marge d'appréciation pour autoriser, limiter ou interdire l'enseignement à domicile. Selon elle, la définition et la structuration de l’enseignement obligatoire relèvent de la compétence des États (Valsamis c. Grèce, arrêt du 18 décembre 1996, § 28). Dans le respect des considérations précédentes, le présent projet de loi vise à définir les conditions nécessaires à un enseignement à domicile de qualité qui répond aux exigences de l’enseignement obligatoire et qui favorise un environnement propice à l’épanouissement de l’enfant. III. L'enseignement à domicile en Europe Au sein de l'Union européenne, l'encadrement de l'enseignement à domicile révèle une grande diversité d'approches, comme le souligne le rapport Eurydice (Eurydice, 2018)
  4. Cette hétérogénéité reflète la variété des traditions éducatives et des préoccupations sociétales propres à chaque État membre. Des pays comme le Royaume-Uni, l'Irlande, l'Autriche, la Belgique et l'Italie permettent cette forme d’enseignement en dehors des établissements d’enseignement, d'autres, tels que l'Allemagne, les Pays-Bas, la Grèce, la Suède et l'Espagne, l'encadrent de manière stricte, ou vont même jusqu‘à l'interdire. Figure
  5. Législation nationale relative à l'enseignement à domicile dans l’enseignement primaire et secondaire inférieur, 2018/2019 (Eurydice, 2018). (Les dispositions légales en France ont changé en 2022 par l’entrée en vigueur de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de 8 Cour européenne des droits de l'homme. (2019, 10 janvier). Affaire Wunderlich c. Allemagne (Requête no 18925/15). https://hudoc.echr.coe.int/?i=001-188994 9 Cour européenne des droits de l'homme. (2011, 13 septembre). Dojan et autres c. Allemagne (Requêtes nos 319/08, 2455/08, 7908/10, 8152/10, 8155/10). https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-106382 10 European Education and Culture Executive Agency, Eurydice,
(2018). Politiques en matière d’enseignement à domicile en Europe : enseignement primaire et secondaire inférieur, Publications Office. https://data.europa.eu/doi/10.2797/044877 9 la République ; laquelle a désormais conditionné l’autorisation au recours à l’instruction en famille à certains motifs. ) Au-delà des disparités observées, des points communs émergent entre les pays européens qui autorisent l'enseignement à domicile. Dans la majorité de ces États, les parents doivent obtenir l'accord des autorités nationales ou locales pour instruire leurs enfants à la maison. En outre, de nombreux pays exigent que les personnes dispensant cet enseignement justifient de qualifications pédagogiques ou d'un niveau d'études minimal. Enfin, la plupart des États membres ont mis en place un suivi régulier des progrès des enfants instruits à domicile, souvent assorti d'évaluations des connaissances et des compétences acquises. Ces contrôles permettent de vérifier le développement scolaire des enfants et si ceux-ci acquièrent les savoirs et les compétences conformément aux objectifs fixés, respectivement aux programmes scolaires officiels. Toutefois, les procédures et les critères utilisés lors de ces évaluations diffèrent quant à eux selon les pays, reflétant une diversité des approches nationales en matière de suivi des enfants instruits à domicile. Figure
  1. Critères définis par les autorités centrales concernant l'enseignement à domicile dans l’enseignement primaire et secondaire inférieur, 2018/2019 (Eurydice, 2018)
  2. (Les dispositions légales en France ont changé en 2022). 10 L'analyse des réglementations relatives à l'enseignement à domicile chez nos pays voisins révèle une tendance commune vers un encadrement renforcé de cette pratique. Si les modalités varient d'un pays à l'autre, reflétant la diversité des traditions éducatives, tous partagent le souci de concilier la pratique de l’enseignement à domicile avec l'impératif de protéger l'intérêt supérieur de l'enfant et son droit à accéder à une éducation de qualité. IV. Ambitions du présent projet de loi : En conclusion, l'objectif du présent projet de loi est d'établir un cadre juridique clair et cohérent, s'appliquant tant au niveau de l’enseignement fondamental que de l’enseignement secondaire, qui précise les conditions d'autorisation et de conformité à l'obligation scolaire. Loin de vouloir restreindre les choix des parents, ce projet vise au contraire à élargir les possibilités de l'enseignement à domicile, en l'ouvrant à toute l'offre scolaire publique ou privée proposée par un établissement scolaire établit au Luxembourg, tout en prenant en compte les nouvelles tendances liées à l'enseignement à distance. L'ambition est de créer un cadre adapté qui garantit à chaque mineur un enseignement à domicile de qualité, répondant aux normes de l'enseignement obligatoire tout en lui permettant de s'épanouir et de développer pleinement son potentiel. 11

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