Projet de loi sur les médias et portant organisation de l’Autorité luxembourgeoise indépendante des médias et portant mise en œuvre du : 1° Règlement

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 62.298 N° dossier parl. : 8625 Projet de loi sur les médias et portant organisation de l’Autorité luxembourgeoise indépendante des médias et portant mise en œuvre du : 1° Règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE (règlement européen sur la liberté des médias) ; et du 2° Règlement (UE) 2024/900 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique ; et portant modification de : 1° la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques ; et 2° la loi modifiée du 8 juin 2004 sur la liberté d’expression dans les médias ; et 3° la loi du 27 août 2013 modifiant la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques en vue de la création de l’établissement public « Autorité luxembourgeoise indépendante de l’audiovisuel » et modifiant 1) la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’État et 2) la loi du 20 avril 2009 relative à l’accès aux représentations cinématographiques publiques Avis du Conseil d’État (24 février 2026) En vertu de l’arrêté du 30 septembre 2025 du Premier ministre, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre déléguée auprès du Premier ministre, chargée des Médias et de la Connectivité. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact, un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck », un texte coordonné, par extraits, des lois que le projet de loi sous examen tend à modifier, le texte de la directive 2010/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2010 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive « Services de médias audiovisuels »), le texte du règlement (UE) 2024/900 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique, le texte du règlement (UE) 2024/1083 du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE (règlement européen sur la liberté des médias) ainsi qu’un tableau de correspondance entre la directive 2010/13/UE précitée et le projet de loi sous examen. L’avis du Daachverband Lëtzebuerger Lokalradioen (DLLR) a été communiqué au Conseil d’État en date du 20 octobre 2025. Les avis de la Chambre des métiers et du Conseil de presse ont été communiqués au Conseil d’État en date respectivement des 22 décembre 2025 et 9 janvier 2026. Les avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics, de l’Institut luxembourgeois de régulation et de l’Autorité luxembourgeoise indépendante de l’audiovisuel ont été communiqués au Conseil d’État en date des 23 et 24 février 2026. Considérations générales Selon les auteurs, la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques, qui n’a pas été réévaluée depuis plus de trente ans, ne correspond plus aux réalités d’un paysage médiatique profondément transformé par la technologie et la diversification des acteurs. Ils constatent que la diffusion des contenus s’est déplacée des ondes hertziennes vers le câble, le streaming et les plateformes de partage, tandis que de nouveaux acteurs comme les créateurs de contenu et les influenceurs exercent une influence croissante. Dans ce contexte, il est proposé d’adopter une approche technologiquement neutre, inspirée du règlement européen (UE) 2024/1083, afin de traiter tous les services de médias sur un pied d’égalité, indépendamment de leur mode de diffusion. Les créateurs de contenu les plus notoires devraient ainsi être soumis à des obligations comparables à celles applicables aux médias traditionnels, notamment en matière de transparence publicitaire et de respect de la dignité humaine. Les auteurs relèvent également que les objectifs généraux de la loi précitée du 27 juillet 1991 ne se traduisent pas systématiquement en règles de droit par la suite de ce texte et que cette imprécision complique le travail de l’autorité de régulation. Le projet vise dès lors à énoncer explicitement des principes fondamentaux tels que les libertés de communication des informations et des idées, de réception et de retransmission, de prestation de services de médias ainsi que la liberté éditoriale. Les restrictions à ces libertés, également désormais prévues par la loi, sont, selon les auteurs, proportionnées et limitées au strict nécessaire. Dans le même esprit, un socle commun de règles clarifiées et renforcées devrait s’appliquer à tous les services de médias, complété par des règles spécifiques à certains services comme la télévision ou l’audiovisuel à la demande. Selon l’exposé des motifs, le lancement de services de médias doit être simplifié par la suppression du régime de concessions et permissions, remplacé par un système de notification, avec un agrément uniquement requis pour les services de médias radiodiffusés par une fréquence, étant donné qu’il s’agit d’une ressource rare, attribuée par l’État. La suppression de la taxe de surveillance permettrait en outre d’alléger les charges des fournisseurs et 2 d’accroître l’attractivité du pays. En matière de protection des mineurs, il est précisé que les contenus les plus préjudiciables doivent être soumis aux mesures les plus strictes, l’autorité de régulation étant habilitée à publier des lignes directrices. Les auteurs proposent également de valoriser le rôle de l’autorité de régulation, désormais dénommée « Autorité luxembourgeoise indépendante des médias », ci-après « Autorité ». La mission principale de l’Autorité sera d’accompagner les fournisseurs, en mettant l’accent sur la sensibilisation et la prévention plutôt que sur la répression. Elle devra aussi assurer un rôle de facilitateur, dialoguer avec les acteurs du secteur et les soutenir face aux évolutions technologiques, économiques et sociétales. Ses compétences seront élargies par le transfert de l’octroi et du retrait des agréments ainsi que par la gestion des notifications, prérogative revenant au Gouvernement en conseil ou au ministre ayant les Médias dans ses attributions depuis des décennies. En parallèle, ses pouvoirs d’action et de sanction seront renforcés par la possibilité d’injonctions de retrait de contenus illicites et par l’augmentation du plafond des amendes à 250 000 euros, précédemment fixé à 25 000 euros. La gouvernance sera également réformée par l’instauration d’une direction comprenant un directeur et deux directeurs adjoints et d’une Commission des agréments et des sanctions. Encore selon les auteurs, une base légale explicite doit être introduite pour les missions de service public, à l’égard des services de médias, dont l’État peut charger un ou plusieurs fournisseurs. La coopération entre l’Autorité et le Conseil de presse sera clarifiée et renforcée par des mécanismes de renvoi et de consultation pour avis, notamment en matière de déontologie journalistique. Le projet s’inscrit également dans une démarche générale de simplification administrative, réduisant la complexité des définitions, allégeant les démarches pour les fournisseurs et facilitant le dépôt des plaintes pour les destinataires des services. Il est encore précisé à l’exposé des motifs que certaines dispositions du projet sont d’origine nationale, tandis que d’autres assurent la transposition de la directive 2010/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2010 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels, telle que modifiée par la directive (UE) 2018/1808 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 modifiant la directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels, ci-après « directive », et la mise en œuvre du règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur et modifiant la directive 2010/13/UE, ci-après « règlement (UE) 2024/1083 », et du règlement (UE) 2024/900 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique, ci-après « règlement (UE) 2024/900 ». Enfin, le projet de loi abroge la majeure partie de la loi précitée du 27 juillet 1991, dont l’intitulé sera modifié en « loi sur les modes de 3 diffusion », afin d’éviter toute confusion avec la nouvelle loi sur les médias. Il modifie également la loi modifiée du 8 juin 2004 sur la liberté d’expression dans les médias pour permettre au Conseil de presse de s’autosaisir, conformément à un souhait exprimé par ce dernier en vue de renforcer l’autorégulation du secteur. Le Conseil d’État relève qu’un certain nombre de dispositions du projet de loi sous examen reprennent des éléments issus de règlements européens, alors que, par nature, ceux-ci sont d’applicabilité directe et n’appellent, au niveau national, que des mesures de mise en œuvre. Une reprise est, en règle générale, à écarter, dès lors qu’elle est, dans certains cas, susceptible de dissimuler l’origine européenne des dispositions concernées. Le Conseil d’État peut toutefois marquer son accord avec la reprise, même moyennant certaines adaptations, de dispositions de règlements européens lorsqu’il s’agit d’étendre le champ d’application à des situations purement nationales non couvertes par les règlements européens concernés. Le Conseil d’État peut également marquer son accord avec des dispositions de transposition de directives qui, tout en assurant une transposition correcte de celles-ci, étendent simultanément leur champ d’application au-delà des exigences minimales du droit de l’Union et ne sauraient, dès lors, être considérées comme procédant à des transpositions incorrectes. Finalement, le Conseil d’État constate que la formulation « relevant de la compétence du Grand-Duché de Luxembourg » apparaît à maintes reprises dans le projet de loi sous examen. Il estime que celle-ci est superfétatoire, dans la mesure où la loi en projet ne saurait, en toute hypothèse, s’appliquer à des entités ne relevant pas de la compétence du Grand-Duché de Luxembourg, conformément aux articles 4 à 6 du projet de loi. Examen des articles Article 1er L’article sous examen fournit des indications quant à l’objet et au champ d’application territorial et matériel de la loi en projet. Dans ce contexte, le Conseil d’État estime que la partie de phrase « afin de permettre l’accès à une pluralité de contenus médiatiques dans l’intérêt d’un discours libre et démocratique » n’apporte aucune plus-value normative et relève davantage de l’exposé des motifs que du dispositif législatif, de sorte qu’elle est à omettre. Article 2 L’article sous examen prévoit les définitions. Le Conseil d’État constate qu’un certain nombre de définitions figurant dans l’article sous examen sont, pour l’essentiel, reprises de la directive, mais voient leur champ d’application élargi à des situations purement nationales couvertes par la loi en projet. En renvoyant à ses considérations générales, le Conseil d’État peut y marquer son accord. En ce qui concerne le point 7°, l’exposé des motifs indique que « certains créateurs de contenu, communément aussi appelés “influenceurs”, sont devenus des acteurs majeurs dans la formation de l’opinion des citoyens. 4 Il est, dès lors, tout à fait logique que les créateurs de contenu ayant une certaine notoriété auprès de leur audience, donc ceux qui atteignent un large public, soient soumis à des règles comparables à celles applicables aux médias plus traditionnels. Les créateurs de contenu devront ainsi dorénavant clairement identifier toute publicité ou contenu sponsorisé, et ne peuvent, entre autres, diffuser de contenus contraires à la dignité humaine ou discriminatoires. » À cet égard, le Conseil d’État constate que la définition sous examen se réfère uniquement à la mobilisation de la notoriété sans aucune référence quant à la taille de l’audience. Il s’interroge quant à la cohérence entre l’intention politique exprimée dans l’exposé des motifs, à savoir cibler les créateurs de contenu ayant une portée significative, et la portée normative du texte, qui, en l’état, englobe plutôt tout créateur de contenu, indépendamment de son audience réelle ou de son impact. Par ailleurs, la définition employée rend difficile la détermination claire et prévisible des personnes entrant ou non dans cette catégorie, et fait peser une incertitude sur des utilisateurs ordinaires, susceptibles d’être qualifiés de créateurs de contenu sans en avoir l’intention ni la conscience. Une telle imprécision est problématique dès lors que cette qualification emporte des obligations ou des sanctions. Le Conseil d’État relève en outre qu’il existe une différence substantielle entre des personnes qui tirent un revenu ou un avantage économique de cette activité et celles qui s’expriment à titre strictement privé. En l’absence de critères objectivables et quantifiables, la définition est trop vague pour opérer une distinction pertinente entre les créateurs de contenu agissant de manière occasionnelle et ceux exerçant cette activité à titre professionnel, ce qui porte atteinte à la sécurité juridique du dispositif. Le Conseil d’État doit par conséquent s’opposer formellement à la disposition sous examen. Au point 17°, le Conseil d’État constate que la notion de « journaliste professionnel » est définie par renvoi à l’article 2, point 3°, de la loi du 30 juillet 2021 relative à un régime d’aides en faveur du journalisme professionnel, qui définit le journaliste professionnel comme « toute personne reconnue par le Conseil de presse du Luxembourg en qualité de journaliste professionnel, conformément à l’article 3, point 6, de la loi modifiée du 8 juin 2004 sur la liberté d’expression dans les médias ». Dans ce contexte, il s’interroge sur les raisons pour lesquelles les auteurs ne renvoient pas directement à l’article 3, point 6, de la loi précitée du 8 juin 2004. En effet, un tel renvoi direct semble plus opportun en l’espèce. Au point 19°, en ce qui concerne la définition d’« œuvres européennes », le Conseil d’État constate qu’au dernier alinéa, en ce qui concerne le renvoi à l’alinéa 1er, lettre a), la directive, quant à elle, renvoie à l’intégralité de la notion d’« œuvres européennes » et non seulement à la première hypothèse (lettre a)). Par ailleurs, l’article 1er, lettre n), paragraphe 2, de la directive prévoit que l’application des dispositions

1. b)et
2. c)(
3. ii)et iii) de la directive) est subordonnée à la condition que les œuvres originaires d’États membres ne fassent pas l’objet de mesures discriminatoires dans le pays tiers concerné. Dans ce contexte, le Conseil d’État note que les auteurs n’ont pas transposé la disposition en question. Étant donné que la non-transposition, voire la transposition incorrecte des dispositions précitées, est susceptible d’avoir une répercussion sur la qualification de certaines œuvres dans le contexte de l’application de la loi en projet, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la définition sous examen. 5 Au point 23°, il est renvoyé à l’article 3, lettre i), du règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (règlement sur les services numériques) pour définir la notion de « plateforme en ligne », qui prévoit : « un service d’hébergement qui, à la demande d’un destinataire du service, stocke et diffuse au public des informations, à moins que cette activité ne soit une caractéristique mineure et purement accessoire d’un autre service ou une fonctionnalité mineure du service principal qui, pour des raisons objectives et techniques, ne peut être utilisée sans cet autre service, et pour autant que l’intégration de cette caractéristique ou de cette fonctionnalité à l’autre service ne soit pas un moyen de contourner l’applicabilité du présent règlement ». Le Conseil d’État relève que ce renvoi ne soulève pas de problème dans la mesure où le projet de loi sous examen reprend la définition concernée sans pour autant mettre en œuvre le règlement européen visé. En revanche, le Conseil d’État tient à relever que le simple renvoi à la définition en question inclut ainsi le segment final de la définition, à savoir « et pour autant que l’intégration de cette caractéristique ou de cette fonctionnalité à l’autre service ne soit pas un moyen de contourner l’applicabilité du présent règlement », lequel ne revêt pas de sens dans le contexte du projet de loi sous examen. Le Conseil d’État estime dès lors qu’il serait plus approprié de reprendre la définition dans le texte en projet en omettant la partie de phrase non pertinente. Au point 27°, le Conseil d’État constate que la définition de « publicité d’État » est reprise de l’article 2, point 19, du règlement (UE) 2024/1083. Or, cette définition est d’applicabilité directe et une reprise de celle-ci dissimule l’origine européenne de la disposition concernée, dans la mesure où elle vise des situations régies par le droit de l’Union et ne couvre pas, en tant que telle, une situation purement nationale. De surcroît, le Conseil d’État relève que celle-ci n’est utilisée qu’à l’article 21, lequel reprend aussi, ce qui pose problème pour les mêmes raisons, une disposition du règlement concerné. Le Conseil d’État doit par conséquent s’opposer formellement à la disposition sous examen pour dissimulation de l’origine européenne du règlement (UE) 2024/1083 et demande d’omettre la définition concernée. Article 3 Sans observation. Article 4 L’article 4 prévoit les règles selon lesquelles est déterminée la compétence du Grand-Duché de Luxembourg pour les fournisseurs de services de médias audiovisuels, telles que prévues par la directive, selon le principe européen du pays d’origine. Le Conseil d’État note que le paragraphe 4 de la disposition sous examen transpose l’article 2, paragraphe 5bis, de la directive. L’Autorité devient ainsi l’interlocutrice des fournisseurs de services de médias audiovisuels, rôle qui était assumé, sous le régime de la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques, par le ministre ayant les Médias dans ses attributions. Or, il constate que dans le texte sous examen, il est fait référence à « toute modification par rapport à la notification initiale », alors que la partie « par rapport à la notification initiale » ne fait pas partie du texte de la directive. Le Conseil d’État estime qu’il s’agit là d’une transposition 6 incorrecte de la directive, de sorte qu’il doit s’opposer formellement au paragraphe 4 et demande de s’en tenir au libellé de la directive. Article 5 Le Conseil d’État s’interroge sur le renvoi à l’article 5 de la loi modifiée du 2 septembre 2011 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales, en ce qui concerne la compétence du Grand-Duché de Luxembourg pour les fournisseurs de services de médias autres que les fournisseurs de services de médias audiovisuels. En effet, l’article précité vise le concept d’établissement économique et est susceptible d’exclure ainsi de l’application de la loi en projet les journalistes indépendants, collectifs ou médias non commerciaux sans structure formelle, tel que relevé dans l’avis du Conseil de presse précité. Article 6 Au paragraphe 6, contrairement à l’article 4, paragraphe 5, le Conseil d’État constate qu’une publication de la liste des fournisseurs n’est pas prévue. Il s’interroge sur les raisons qui ont amené les auteurs de se départir de la logique de l’article 4, paragraphe 5, de la loi en projet. Article 7 L’article sous examen, qui énonce que « [l]a communication des informations ou des idées par des services de médias est libre », se limite à rappeler un principe déjà garanti par des normes de rang supérieur, notamment par l’article 23 de la Constitution, par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que par l’article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Dès lors que ces dispositions assurent déjà la liberté d’expression et la liberté des médias, l’article en projet revêt un caractère essentiellement déclaratoire et ne présente pas de portée normative propre. Il est, par conséquent, à omettre. Article 8 Le Conseil d’État constate que l’article sous examen est censé transposer l’article 3, paragraphe 1er, de la directive, qui prévoit les libertés de réception et de retransmission de services de médias audiovisuels en provenance d’autres États membres. En ce qui concerne l’article 3, paragraphe 1er, de la directive, qui prévoit que « [l]es États membres assurent la liberté de réception et n’entravent pas la retransmission sur leur territoire de services de médias audiovisuels en provenance d’autres États membres pour des raisons qui relèvent des domaines coordonnés par la présente directive », le Conseil d’État estime que ce dernier ne requiert pas de transposition expresse en droit national, de sorte qu’il suffit que la législation nationale n’instaure aucune restriction contraire à ce principe. L’article sous examen peut par conséquent être omis. À titre subsidiaire, le Conseil d’État note qu’il est précisé au commentaire de l’article qu’« [i]l est à noter que, aux fins de l’article 8, la « retransmission » d’un service de médias englobe également la « commercialisation » d’un tel service ». Dans l’hypothèse où la disposition sous examen ne serait pas supprimée, celle-ci serait à préciser pour ce qui est de la commercialisation. 7 Article 9 L’article sous examen énonce que la prestation de services de médias se fait sans autorisation préalable. Selon les auteurs, « [i]l s’agit en effet d’un principe clé, consacré au niveau européen notamment par l’article 4, paragraphe 1er, du règlement (UE) 2024/1083 précité », qui prévoit que « [l]es fournisseurs de services de médias ont le droit d’exercer leurs activités économiques dans le marché intérieur sans restrictions autres que celles autorisées en vertu du droit de l’Union ». Le Conseil d’État peut marquer son accord avec la disposition sous examen. Article 10 L’article sous examen consacre le principe selon lequel les fournisseurs de services de médias jouissent de l’indépendance éditoriale. Selon les auteurs, « il s’agit en effet d’un principe clé, consacré au niveau européen par l’article 4, paragraphe 2, du règlement (UE) 2024/1083 précité », qui prévoit que « [l]es États membres respectent la liberté éditoriale et l’indépendance effectives des fournisseurs de services de médias dans l’exercice de leurs activités professionnelles. Les États membres, y compris leurs autorités et organismes de régulation nationaux, ne s’immiscent pas dans les politiques et décisions éditoriales des fournisseurs de services de médias ni ne tentent d’influencer celles-ci. ». En renvoyant à ses considérations générales, le Conseil d’État peut marquer son accord avec la disposition sous examen. Article 11 L’article sous examen prévoit les contenus illicites des services de médias fournis par des fournisseurs de services de médias relevant de la compétence du Grand-Duché de Luxembourg. Au paragraphe 1er, point 7°, la « mise en péril de la sécurité nationale ou de l’ordre public » est énumérée parmi les formes de contenu illicite. Ce point appelle de sérieuses réserves au regard de la liberté d’opinion et de la liberté de la presse, garanties notamment par l’article 23 de la Constitution. La formulation retenue est excessivement large et imprécise, de sorte qu’elle ne permet pas aux acteurs concernés de prévoir, avec un degré suffisant de certitude, quels contenus pourraient être qualifiés d’illicites. Le Conseil d’État rappelle qu’en vertu de l’article 37 de la Constitution, « [t]oute limitation de l’exercice des libertés publiques doit être prévue par la loi et respecter leur contenu essentiel. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires dans une société démocratique et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. » En l’absence de critères clairs, précis et objectifs déterminant le contenu illicite visé au paragraphe 1er, point 7, cette disposition confère à l’autorité compétente un pouvoir discrétionnaire absolu, en ce qu’elle a le pouvoir d’interpréter ces notions à sa guise, ouvrant la voie à des interprétations extensives susceptibles d’englober des contenus critiques ou journalistiques pourtant licites, ce qui se révèlerait manifestement disproportionné. Or, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, dans une matière réservée à la loi formelle, en l’occurrence celles relevant des articles 23 et 37 de la 8 Constitution, l’orientation et l’encadrement du pouvoir exécutif doivent, en tout état de cause, être consistants, précis et lisibles, l’essentiel des dispositions afférentes étant appelé à figurer dans la loi 1. Pour le surplus, le Conseil d’État relève qu’en matière de liberté de manifester ses opinions et de liberté de la presse, l’article 23 de la Constitution précise par ailleurs que ces libertés « sont garanties, hormis les infractions commises à l’occasion de l’exercice de ces libertés », les restrictions apportées aux libertés d’opinion et de presse devant dès lors nécessairement correspondre à des infractions déterminées par la loi, comme il est le cas du paragraphe 1er, points 1° à 6°. Dans ce contexte, le Conseil d’État souligne que la Cour européenne des droits de l’homme accorde une importance fondamentale à la liberté d’expression, qualifiant cette liberté de « l’un des fondements essentiels » d’une société démocratique et considérant, selon sa jurisprudence constante, qu’« elle vaut non seulement pour les “informations” ou “idées” accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l’État ou une fraction quelconque de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de “société démocratique” » 2. Au vu des développements qui précèdent, le Conseil d’État s’oppose formellement au paragraphe 1er, point 7°, pour contrariété aux articles 23 et 37 de la Constitution. Par ailleurs, le Conseil d’État s’étonne au regard du commentaire des articles, où les auteurs indiquent que « [l]es œuvres cinématographiques et documentaires sont exclus du champ d’application du paragraphe 1er » alors que cette précision ne ressort pas explicitement du texte sous revue. Indépendamment du fait que cette précision n’est pas prévue par la disposition en projet, le Conseil d’État s’interroge sur les raisons pour lesquelles les auteurs du projet entendent, du moins à la lecture du commentaire des articles, ne prévoir aucune restriction à l’égard de ces œuvres, alors même que cette absence d’encadrement pourrait permettre, sans préjudice de l’application des dispositions pénales en vigueur, la diffusion de contenus illicites, ce qui ne saurait être compatible avec les exigences en matière de lutte contre les contenus illicites. Article 12 L’article sous examen prévoit le régime des dérogations aux libertés de réception et de retransmission, prévues par l’article 8 du projet de loi, applicable aux services de médias audiovisuels en provenance d’autres États membres. Le Conseil d’État note encore que le commentaire des articles précise qu’« [i]l est à noter que, aux fins de l’article 12, la « retransmission » d’un service de médias englobe également la « commercialisation » d’un tel service ». Toutefois, étant donné que cette précision ne ressort pas explicitement du texte sous revue, il y aura lieu de le préciser dans le texte même si telle est l’intention des auteurs. Arrêts de la Cour constitutionnelle n° 166 du 4 juin 2021 (Mém. A – n° 440 du 10 juin 2021) et n° 177 du 3 mars 2023 (Mém. A – n° 127 du 10 mars 2023). 2 Cf. CEDH, arrêt Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976, n° 5493/72, § 49. 9 1 Article 13 Sans observation. Article 14 Au paragraphe 2, il est prévu qu’une association sans but lucratif peut obtenir, selon les modalités prévues par l’article 15, un agrément supplémentaire pour la diffusion simultanée et inaltérée du service de médias radiodiffusé à caractère local concerné. À cet égard, le commentaire précise que ce deuxième agrément est prévu de manière exceptionnelle pour la diffusion simultanée et inaltérée de leur service de médias radiodiffusé à caractère local « par multiplex numérique ». Cette précision ne figurant pas dans la disposition même, il y aura lieu de le préciser dans le texte même si telle est l’intention des auteurs. Article 15 Au paragraphe 1er, en ce qui concerne la référence à la loi du 12 août 2022 portant organisation de l’établissement public « Média de service public 100,7 », le Conseil d’État comprend que les auteurs visent l’article 4 de cette loi, qui notamment concerne les permissions et fréquences de radiodiffusion. Dans un souci de précision, il y aurait par conséquent lieu de viser cet article et, le cas échéant, les autres articles qui s’avéreraient pertinents. Article 16 L’article sous examen prévoit la coopération entre l’Autorité et l’Institut luxembourgeois de régulation, sur base d’un accord de coopération, sans toutefois préciser sur quoi porte cette coopération. À cet égard, le commentaire des articles précise que l’accord de coopération se fait « dans le cadre du présent chapitre ». Le Conseil d’État demande de préciser les contours de cet accord de coopération dans la loi en projet. Par ailleurs, le Conseil d’État relève que l’article sous examen est inséré entre les dispositions relatives aux agréments, ce qui ne paraît pas approprié en l’espèce. Il propose, dès lors, de le placer à la fin des dispositions auxquelles il est censé se rapporter. Articles 17 et 18 Sans observation. 10 Article 19 L’article sous examen prévoit les différentes hypothèses de retrait d’agrément. Au paragraphe 1er, phrase liminaire, il est prévu que « [l]’autorité peut retirer l’agrément en cas : […] Or, dans les matières réservées à la loi, en l’occurrence celle visée par l’article 35 de la Constitution, une autorité administrative ne saurait se voir accorder par le législateur un pouvoir d’appréciation sans limite pour prendre des décisions. La loi doit définir les éléments essentiels de la matière avec une précision suffisante pour écarter tout pouvoir discrétionnaire absolu de la part de l’administration. Le Conseil d’État doit par conséquent s’opposer formellement à l’emploi du verbe « pouvoir » et demande d’écrire « [l]’autorité retire l’agrément en cas : […] ». ». Articles 20 à 23 Sans observation. Article 24 L’article sous examen transpose l’article 11 de la directive. Selon les auteurs, « tout comme pour le parrainage, la directive prévoit ces règles uniquement pour les services de médias audiovisuels, le projet de loi prévoit d’appliquer ces règles au placement de produit dans tous les services de médias ». En ce qui concerne le paragraphe 2, point 1°, les auteurs soulignent ce qui suit : « [L]e terme « organisation » se réfère, selon la directive - lorsqu’il s’agit d’un service de médias audiovisuels - à l’organisation « au sein d’une grille, dans le cas de la radiodiffusion télévisuelle, ou au sein d’un catalogue, dans le cas de services de médias audiovisuels à la demande ». L’organisation du programme ou de la publication de presse est à comprendre comme la présentation de ce dernier. » Étant donné que l’idée des auteurs est celle d’étendre le champ d’application au-delà de celui de la directive, le Conseil d’État estime que cette précision est à inclure dans la disposition même de la loi en projet. Par ailleurs, les auteurs soulignent que « conformément à l’article 11, paragraphe 1er, de la directive, le présent article ne s’applique qu’aux programmes produits après le 19 décembre 2009 ». Or, l’article sous examen ne reprend pas cette limitation temporelle. Afin d’assurer une transposition conforme à la directive, le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle, d’introduire une disposition précisant de manière explicite que les nouvelles règles ne s’appliquent qu’aux programmes produits après cette date, faute de quoi elles s’appliqueraient à l’ensemble des programmes, ce qui serait contraire à la directive. Article 25 Au paragraphe 1er, le Conseil d’État renvoie à son observation relative à l’article 34 du projet de loi en ce qui concerne le droit de réponse. 11 Au paragraphe 2, en ce qui concerne la référence aux « autorités judiciaires », le Conseil d’État estime qu’il y aurait lieu de viser plutôt le « procureur d’État », qui constitue l’autorité compétente en la matière, ceci par analogie à l’article 67, paragraphe 4. Articles 26 à 28 Sans observation. Article 29 Au paragraphe 5, en ce qui concerne le renvoi au règlement grand-ducal modifié du 15 décembre 1992 relatif à la mise sur le marché des médicaments, le Conseil d’État estime que celui-ci n’a pas d’influence sur l’application de la future loi, en ce qu’il est dépourvu de toute plus-value normative dans le contexte de la loi en projet. Le Conseil d’État demande par conséquent de supprimer la référence au règlement grand-ducal en question pour être superfétatoire. Au paragraphe 8, le Conseil d’État constate que les mots « sauf disposition contraire » ne figurent pas en tant que tels dans l’article correspondant de la directive qui se réfère de manière précise à des dispositions qui ne sont pas applicables. Étant donné que les auteurs ont déjà prévu ces exclusions au niveau des alinéas 2 des paragraphes 3, 4 et 6 de la disposition sous examen, le Conseil d’État estime que la transposition de la directive est correcte et que les termes « sauf disposition contraire » sont superfétatoires. Article 30 Le paragraphe 2 transpose l’article 16, paragraphe 2, de la directive. Or, le Conseil d’État se doit de relever que la référence à la proportion « constatée en moyenne en 1988 » au Grand-Duché de Luxembourg ne permet pas d’assurer une application claire et objective de la disposition, faute de précision sur la valeur exacte de cette proportion et sur la méthode de calcul applicable. Il estime par ailleurs que cette proportion constitue un élément essentiel dans une matière réservée à la loi par l’article 35 de la Constitution. Le Conseil d’État demande, par conséquent, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique et non-respect des exigences constitutionnelles dans les matières réservées à la loi, de prévoir explicitement dans la loi la proportion de référence retenue pour l’année 1988. À titre subsidiaire, il relève que les termes « pour le service » ne figurent pas dans le texte de la directive. Ces termes sont à omettre, dans la mesure où l’objectif de la directive est de prévoir une moyenne sur tous les services de télévision au Grand-Duché de Luxembourg. En effet, l’emploi des termes « pour le service » pourrait être compris comme visant chaque fournisseur de manière individuelle, ce qui ne correspond pas à l’esprit de la directive. Articles 31 à 33 Sans observation. 12 Article 34 L’article sous examen est censé transposer l’article 28 de la directive. Il s’agit de prévoir un droit de réponse pour toute personne physique ou morale. Dans ce contexte, il est renvoyé aux articles 36 à 45 de la loi modifiée du 8 juin 2004 sur la liberté d’expression dans les médias, articles qui couvrent les conditions d’exercice ainsi que la procédure dans le contexte du droit de réponse en matière de publications périodiques ou de publications en ligne. À cet égard, le Conseil d’État estime que le renvoi opéré à la disposition sous examen ne suffit pas pour rendre applicables aux fournisseurs de services de télévision les dispositions de la loi précitée du 8 juin 2004 qui ne visent pas les fournisseurs de services de télévision. En effet, en ne couvrant pas les fournisseurs de services de télévision dans la loi précitée du 8 juin 2004, les moyens y prévus pour diffuser les réponses, se limitant aux publications de presse et aux publications en ligne, ne sont pas adaptés aux modalités techniques des services de télévision. Finalement, en ne visant que les articles 36 à 45, et en n’incluant ainsi pas les articles 46 à 50 sur les voies de recours, l’article 28, paragraphe 5, de la directive, qui prévoit que « [d]es procédures de nature à permettre l’introduction d’un recours juridictionnel en cas de litiges portant sur l’exercice du droit de réponse et des mesures équivalentes sont prévues » n’est pas transposé. Au regard de tout ce qui précède, le Conseil d’État s’oppose formellement à la disposition sous examen pour insécurité juridique et transposition incomplète de la directive. Article 35 Le paragraphe 4 prévoit qu’une association ayant renoncé lors de la présentation de sa candidature à la faculté de diffuser des communications commerciales ne peut diffuser de tels messages qu’après avoir obtenu un nouvel agrément prévoyant cette faculté. Or, le Conseil d’État se doit de relever que l’article 15, paragraphe 3, qui prévoit les éléments que doivent préciser les dossiers de candidature, ne prévoit pas explicitement les communications commerciales, sauf à considérer qu’ils tombent sous le point 3° prévoyant les « prévisions des dépenses et des recettes, ainsi que l’origine et le volume des financements prévus ». En tout état de cause, si les communications commerciales doivent faire partie des candidatures pour les services de médias radiodiffusés à caractère local, il y a lieu, dans un souci de précision, de le prévoir de manière explicite à l’article 15. Article 36 Au paragraphe 2, s’agissant de la fixation des modalités de mise en œuvre des missions de service public visées au paragraphe 1er par voie de loi spéciale, le Conseil d’État relève que la mention explicite d’une telle faculté est superfétatoire. En effet, les lois spéciales ont, par leur nature même, la faculté de déterminer ou de préciser les modalités d’exécution de ces missions, sans qu’il soit nécessaire qu’une autre loi de portée générale en prévoie expressément la possibilité. Article 37 Sans observation. 13 Article 38 Au paragraphe 2, le Conseil d’État constate qu’il est renvoyé aux « fournisseurs de services de médias », ce qui semble constituer une erreur au regard de l’article sous examen et du chapitre sous lequel se trouve l’article en question, qui concerne les fournisseurs de plateformes de partage de vidéos et non les fournisseurs de services de médias en général. Cette erreur constitue une incohérence, source d’insécurité juridique, de sorte que le Conseil d’État s’oppose formellement au paragraphe 2. Articles 39 à 41 Sans observation. Article 42 En ce qui concerne particulièrement le point 16°, le Conseil d’État s’interroge sur la nécessité même de transposer la disposition visée, qui est reprise de l’article 4bis de la directive, dès lors qu’il s’agit essentiellement d’une obligation d’encouragement adressée aux États membres. Article 43 L’article sous examen énonce les missions confiées à l’Autorité « dans le cadre du règlement (UE) 2024/1083 précité ». Selon les auteurs, le paragraphe 1er a pour objet de définir les missions de l’Autorité dans le cadre de la mise en œuvre du règlement (UE) 2024/1083. Or, le Conseil d’État constate que certaines des dispositions du règlement auxquelles il est fait référence ne paraissent pas, à proprement parler, instituer des missions attribuées à l’Autorité. Ainsi, le point 2° vise l’article 7, paragraphe 2, du règlement, qui se borne à préciser que les autorités ou organismes de régulation nationaux sont soumis aux exigences de l’article 30 de la directive 2010/13/UE pour l’accomplissement des tâches qui leur sont assignées. Cette disposition établit une obligation de principe relative à l’indépendance et aux garanties institutionnelles des autorités, sans pour autant conférer de mission spécifique. De même, le point 3° renvoie à l’article 10, paragraphe 4, du règlement, lequel se limite à organiser la coordination entre plusieurs autorités nationales lorsqu’un État membre en compte plus d’une, sans créer de compétence nouvelle au profit de l’Autorité. Les renvois aux dispositions citées ci-dessus sont par conséquent à omettre. Article 44 L’article sous examen énonce les missions confiées à l’Autorité « dans le cadre du règlement (UE) 2024/900 précité ». Au paragraphe 2, il pourrait être précisé que l’Autorité est désignée point de contact national au niveau de l’Union européenne « en vertu de 14 l’article 22, paragraphe 9, alinéa 2, » du règlement. Article 45 Au paragraphe 4, point 1°, l’alinéa 2 est superfétatoire au regard de l’article 60, paragraphe 3, qui prévoit un dispositif analogue dans un article dédié à la comptabilité. Le paragraphe 5 dispose ce que doit prévoir le règlement d’ordre intérieur de l’établissement. Au point 3°, il est ainsi prévu que le règlement d’ordre intérieur définit les pratiques en matière de procuration et de délégation de signature. Le Conseil d’État rappelle que l’article 129, paragraphe 1er, de la Constitution érige l’organisation des établissements publics en matière réservée à la loi. Le législateur doit dès lors satisfaire à cette réserve en déterminant les éléments essentiels de l’organisation du Fonds au niveau de la loi 3. Une éventuelle délégation de pouvoirs est, par conséquent, sous peine d’opposition formelle, à encadrer dans la loi avec précision, en ce qui concerne tant l’objet de cette délégation que les personnes auxquelles elle est confiée. Article 46 Le Conseil d’État note que le paragraphe 5 est repris du règlement grand-ducal du 17 décembre 1991 fixant les dispositions sur le fonctionnement interne de la Commission indépendante de la radiodiffusion. Toutefois, le Conseil d’État recommande de prévoir un délai précis pour le remplacement de membres du conseil d’administration. Par ailleurs, en l’absence de disposition contraire, le Conseil d’État comprend que la nomination d’un nouveau membre emporte l’attribution d’un mandat de cinq ans, et non la seule reprise du mandat du membre remplacé en cours de mandat. Article 47 Sans observation. Article 48 Le Conseil d’État estime qu’il conviendrait de clarifier la portée de cette disposition. Si les membres sont appelés à être à nouveau désignés après appel public à candidatures, conformément à l’article 46, paragraphe 1er, il ne s’agirait plus d’un véritable renouvellement du mandat, mais bien d’une désignation pour un nouveau mandat. Article 49 Sans observation. Avis du Conseil d’État n° 61.831 du 12 novembre 2024 sur le projet de loi portant modification de la loi modifiée du 30 juillet 1960 concernant la création d’un Fonds national de solidarité. 15 3 Article 50 Au regard de l’article 59, paragraphe 3, du projet de loi, les indemnités des membres du conseil d’administration sont à charge du budget de l’Autorité, et non pas du budget de l’État. De ce fait, l’article 117, paragraphe 4, de la Constitution, ne trouve pas à s’appliquer. Le Conseil d’État peut par conséquent marquer son accord avec la disposition sous examen. Article 51 Au paragraphe 6, en ce qui concerne la représentation de l’Autorité au niveau judiciaire et extra-judiciaire, le Conseil d’État relève qu’en la matière d’établissements publics, cette tâche incombe en principe au président du conseil d’administration, ce qui n’est toutefois pas le cas en l’espèce. Articles 52 et 53 Sans observation. Article 54 Concernant le paragraphe 2, le Conseil d’État renvoie à son observation relative à l’article 48. Articles 55 à 62 Sans observation. Article 63 En ce qui concerne le paragraphe 3, le Conseil d’État constate que le non-respect de l’obligation de coopérer ne semble pas être sanctionné par la loi en projet, alors que la loi actuellement en vigueur, à l’article 35nonies, confère la possibilité à l’Autorité d’imposer des astreintes. Il s’interroge sur les raisons qui ont amené les auteurs à abandonner cette faculté. Article 64 Au paragraphe 1er, il est prévu qu’une injonction peut être émise dès la décision sur la recevabilité. D’une part, le Conseil d’État estime qu’il y a lieu de prévoir qu’il s’agit d’une « décision positive » sur la recevabilité de la plainte, ou d’une « décision de la recevabilité », car, lu de manière stricte, une injonction pourrait alors être prononcée peu importe la décision, tant qu’il y a une décision. D’un autre côté, le commentaire des articles précise que, « en ce qui concerne la forme, il est prévu que la recevabilité doit être constatée, en cas de plainte, avant qu’une injonction [ne] puisse être prononcée. » Or, le paragraphe 1er comprend également l’hypothèse d’une auto-saisine de l’Autorité (« ou se saisit ») et, pour cette hypothèse, ne devrait pas requérir une décision sur la recevabilité. Le paragraphe 1er, tel que libellé, ne semble toutefois pas distinguer entre ces hypothèses, de sorte qu’une décision sur la recevabilité serait requise dans tous les cas. Il est, par conséquent, à revoir. Le paragraphe 7 est prévu, selon les auteurs, « afin de permettre [aux autorités judiciaires] d’agir en cas de doute d’une infraction pénale ». Le 16 Conseil d’État estime qu’il y aurait lieu plutôt de viser le « procureur d’État », qui constitue l’autorité compétente en la matière, ceci par analogie à l’article 67, paragraphe 4. Article 65 L’article sous examen met en œuvre l’article 22, paragraphe 5, lettres
4. c)et h), du règlement (UE) 2024/900. Au point 1°, la disposition sous examen reprend de manière quasi littérale le texte de l’article 22, paragraphe 5, lettre c), du règlement (UE) 2024/900. Le Conseil d’État estime qu’une reproduction de ce texte, avec comme ajout une référence à l’article 64 du projet de loi, est superfétatoire en l’espèce, eu égard à l’article 44, paragraphe 1er, qui prévoit que l’Autorité est l’autorité compétente, entre autres, au regard de l’article 22, paragraphes 3 et 4, du règlement (UE) 2024/900. En effet, dans le contexte de cette désignation d’autorité compétente, le paragraphe 5 est directement applicable. Le point 1° est, par conséquent, à omettre. Au point 2°, la disposition sous examen entend prévoir la compétence de l’autorité de « demander aux autorités judiciaires d’ordonner des inspections afin d’examiner, de saisir, de prendre ou d'obtenir des copies d’informations relatives à une infraction présumée sous quelque forme et sur quelque support de stockage que ce soit ». Ici encore, le Conseil d’État relève, comme pour le point 1°, qu’une reproduction, même partielle, de l’article 22, paragraphe 5, lettre h), du règlement (UE) 2024/900 est superfétatoire au regard de son applicabilité directe. Il demande par conséquent d’omettre le point 2° également. Tenant compte de ce qui précède, l’article sous examen est à omettre dans son intégralité. Article 66 Sans observation. Article 67 Au paragraphe 2, il est prévu que la direction peut rejeter, par décision motivée, les plaintes si les conditions de forme visées par le règlement d’ordre intérieur relatif aux procédures régissant les instructions ne sont pas respectées. Dans ce contexte, le Conseil d’État estime que l’optique du règlement d’ordre intérieur visé semble dépasser le cadre d’un règlement d’ordre intérieur proprement dit. En effet, en prévoyant des conditions de forme dont le non-respect est susceptible d’entraîner le rejet, par décision motivée, des plaintes introduites par les administrés, ledit règlement ne se limite pas à organiser le fonctionnement interne de l’Autorité, mais fixe des règles procédurales opposables aux citoyens. Dans cette perspective, le Conseil d’État considère que l’acte en question s’apparente davantage à un règlement d’établissement public en vertu de l’article 129, paragraphe 2, de la Constitution, qu’à un règlement d’ordre intérieur. Il en déduit que la dénomination retenue apparaît inappropriée en l’espèce et qu’il y aurait lieu de requalifier l’acte concerné. Le Conseil d’État signale que ce pouvoir réglementaire ne saurait toutefois comporter, dans les matières réservées à la 17 loi, des éléments essentiels 4. Articles 68 à 70 Sans observation. Article 71 Au paragraphe 1er, il est prévu qu’à l’issue de l’instruction, lorsque le chargé de l’instruction a constaté « une ou plusieurs potentielles violations », il procède à la communication des griefs. Le commentaire précise à cet égard que les violations peuvent relever de dispositions du projet de loi sous examen ou du règlement (UE) 2024/900. Le Conseil d’État estime qu’il serait utile de se référer aux « violations des obligations auxquelles il est fait référence aux articles 78 à 81 », afin d’assurer une meilleure lisibilité du texte. Au commentaire de l’article, il est mentionné que « [l]e paragraphe 1er indique dans son alinéa second que le chargé de l’instruction ne procède pas à une communication des griefs s’il n’a constaté aucune potentielle violation. Dans ce cas, le chargé de l’instruction soumet le dossier directement à la direction. » Or, ceci ne correspond pas au texte soumis au Conseil d’État, même si cela ressort, en partie, de manière implicite du paragraphe 1er et de l’article 72, point 5°. La disposition sous examen est dès lors à adapter sur ce point. Articles 72 à 77 Sans observation. Article 78 Au paragraphe 1er, alinéa 1er, en renvoyant à l’observation relative à l’article 71, le Conseil d’État estime qu’il serait utile de se référer aux « violations des obligations auxquelles il est fait référence aux articles 78 à 81 », afin d’assurer une meilleure lisibilité du texte. Article 79 L’article sous examen prévoit que l’Autorité peut mettre en demeure les entités concernées afin qu’elles respectent les obligations prévues par la loi en projet. Toutefois, ces mises en demeure ne constituent pas, en l’espèce, une étape obligatoire et préalable à l’imposition de sanctions ou à d’autres mesures coercitives. Dès lors, le Conseil d’État s’interroge sur leur réelle utilité et sur la valeur ajoutée qu’elles apportent dans ce contexte, en particulier au regard des articles précis de la loi en projet auxquels elles se rattachent. En effet, il relève qu’une autorité administrative dispose, en toute hypothèse, de la faculté d’enjoindre aux administrés de s’en tenir aux obligations applicables, sans qu’une disposition expresse ne soit nécessaire, de sorte que l’article sous examen est superfétatoire et peut être omis. Indépendamment de ce qui précède, le Conseil d’État émet les observations suivantes en ce qui concerne les références aux obligations au paragraphe 1er. Par analogie, arrêts de la Cour constitutionnelle du 2 mars 2018, n° 132/18 (Mém. A n° 196 du 20 mars 2018) et n° 133/18 (Mém. A n° 197 du 20 mars 2018). 18 4 En ce qui concerne la référence à l’article 30, le Conseil d’État renvoie à ses observations relatives à cet article. Par ailleurs, l’article 30, paragraphe 5, qui concerne une exemption, ne devrait pas faire partie de la référence. Pour la référence à l’article 31, les paragraphes 3 et 4 ne comprennent pas d’obligation et devraient être omis dans la référence. En ce qui concerne la référence à l’article 32, paragraphe 3, le Conseil d’État estime que cette dernière n’est pas pertinente, dans la mesure où elle ne comprend pas une obligation proprement dite. Au même article, le paragraphe 6, qui prévoit le droit à une compensation financière, ne comporte pas d’obligation non plus. Ces paragraphes ne sont dès lors pas à inclure dans les références. En ce qui concerne l’article 33, le paragraphe 2 prévoit ce qui est autorisé, de sorte qu’une référence à cette disposition ne paraît pas pertinente et est à omettre. Au paragraphe 2, le Conseil d’État se doit aussi de relever la nonpertinence de certains renvois. Ainsi, la référence à l’article 8 du règlement (UE) 2024/900 ne semble pas pertinente dans la mesure où cet article ne fait pas ressortir des obligations imposées aux parraineurs ou prestataires de services de publicité à caractère politique, l’article en question ne prévoyant que les critères pour déterminer si un message constitue de la publicité à caractère politique ainsi qu’une disposition s’adressant à la Commission. Elle est dès lors à omettre. En ce qui concerne la référence à l’article 9, il y a lieu de noter que son paragraphe 4 n’est en principe pas concerné, étant donné que cette disposition ne prévoit pas à quelles entreprises l’article 9 ne s’applique pas. Il en est de même de l’article 11, paragraphe 4, qui s’applique à la Commission, et de l’article 11, paragraphe 5, qui s’applique aux États membres. Les références ne devraient dès lors pas inclure ces paragraphes non pertinents. En ce qui concerne la référence à l’article 12, il y a lieu de noter que le paragraphe 5 n’est en principe pas concerné, étant donné que cette disposition ne prévoit pas à quelles entreprises l’article 12 ne s’applique pas. Il en est de même des paragraphes 6 et 7 qui concernent la Commission et qui sont dès lors à omettre. À l’article 13, il n’y a pas lieu de renvoyer aux paragraphes 1er, 5 et 6, qui concernent la Commission. À l’article 14, il ne faut pas renvoyer au paragraphe 2 qui concerne les entreprises auxquelles l’article 14 ne s’applique pas. À l’article 15, le paragraphe 11 concerne la Commission et est à omettre de la référence. À l’article 17, le paragraphe 2 ne semble pas prévoir des obligations envers les entités concernées. Le paragraphe 4 constitue également un droit en faveur des entités concernées et non pas une obligation. 19 À l’article 21, les paragraphes 4 et 5 concernent les États membres et la Commission et ne devraient dès lors pas faire partie de la référence. Article 80 L’article sous examen prévoit que l’Autorité peut infliger des sanctions administratives lorsque les entités concernées ont commis une « violation manifeste, sérieuse et grave » aux dispositions énumérées. Le Conseil d’État rappelle qu’en vertu de l’article 19 de la Constitution, « le principe de la légalité de la peine implique [...] la nécessité de définir dans la loi les infractions en des termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire et permettre aux intéressés de mesurer exactement la nature et le type des agissements sanctionnés » 5. Dans ce contexte, le Conseil d’État s’oppose formellement aux points du paragraphe 1er mentionnés ci-dessous, en ce qu’ils renvoient soit à des dispositions imprécises ne permettant pas aux acteurs concernés de déterminer à l’avance la portée exacte de l’interdiction assortie d’une sanction, soit à des dispositions qui ne comportent pas, du moins en partie, d’obligations susceptibles de sanction. Il en est ainsi du point 1°, pour ce qui est du renvoi à l’article 11, paragraphe 1er, au sujet duquel le Conseil d’État renvoie également à ses observations et à son opposition formelle formulées y relatives. Il souligne que, si la problématique soulevée à l’endroit de l’article 11, paragraphe 1er, était résolue, le point 1° respecterait toutefois les exigences de l’article 19 de la Constitution. Il en est également ainsi du point 10°, en ce qu’il concerne le renvoi à l’article 30, au sujet duquel le Conseil d’État renvoie à ses observations et à son opposition formelle relatives à cet article et où le paragraphe 5, qui fait partie du renvoi, concerne une exemption et ne devrait pas faire partie du renvoi. Il souligne que, si la problématique soulevée à l’endroit de l’article 30 était résolue, et le paragraphe 5 ne faisait plus partie du renvoi, le point 10° respecterait toutefois les exigences de l’article 19 de la Constitution. Au point 11°, en ce qui concerne le renvoi à l’article 31, les paragraphes 3 et 4 ne comprennent pas d’obligation et sont à omettre dans le renvoi afin de respecter les exigences de l’article 19 de la Constitution. Au point 12°, en ce qui concerne le renvoi à l’article 32, le Conseil d’État estime qu’un renvoi à son paragraphe 3 n’est pas pertinent, dans la mesure où elle ne comprend pas une obligation proprement dite. Au même article, le paragraphe 6, qui prévoit le droit à une compensation financière, ne comporte pas d’obligation non plus. Afin de respecter les exigences de l’article 19 de la Constitution, les renvois non pertinents sont par conséquent à omettre. Au point 13°, en ce qui concerne l’article 33, son paragraphe 2 prévoit ce qui est autorisé, de sorte qu’un renvoi à cette disposition est à omettre en ce qui concerne les sanctions pour assurer le respect de l’article 19 de la Constitution. Au point 17°, pour ce qui est du renvoi à l’article 64 relatif aux 5 Cour constitutionnelle, arrêt n° 138/18 du 6 juin 2018 (Mém. A - n° 459 du 8 juin 2018). 20 injonctions, le paragraphe 3, qui prévoit les informations que contient l’injonction, ne doit pas faire partie de la référence. En effet, ce dernier ne prévoit pas d’obligation envers les entités concernées. Il en est de même du paragraphe 4 qui concerne la langue de l’injonction. Finalement, les paragraphes 7 et 10 ne comportent pas d’obligation envers les entités concernées. Par conséquent, toute référence aux paragraphes mentionnés est à omettre dans le contexte des sanctions afin de respecter les exigences de l’article 19 de la Constitution. Au point 18°, en ce qui concerne le renvoi à l’article 65, point 2°, la disposition en question prévoit le pouvoir de la direction de « demander aux autorités judiciaires d’ordonner des inspections afin d’examiner, de saisir, de prendre ou d’obtenir des copies d’informations relatives à une infraction présumée sous quelque forme et sur quelque support de stockage que ce soit ». Le Conseil d’État constate qu’il ne ressort pas d’obligation envers les entités concernées de la disposition à laquelle il est fait référence, de sorte que le renvoi semble incorrect. Si les auteurs veulent ainsi viser un devoir de coopération de la part des entités concernées qui sera, en cas de non-respect, sanctionné, il y aura lieu soit de le formuler de manière explicite, soit d’omettre le renvoi concerné afin de respecter les exigences de l’article 19 de la Constitution. Au paragraphe 2, en ce qui concerne la sanction de la communication du blâme par le fournisseur qui peut être prononcée par l’Autorité, le Conseil d’État constate que cette dernière est adaptée par rapport au régime actuel, dans la mesure où l’Autorité peut prévoir la communication « selon les modalités fixées par l’Autorité dans sa décision y relative », alors qu’il est prévu actuellement une « obligation de lecture d’un communiqué à l’antenne ». Dans ce contexte, le Conseil d’État estime que les modalités de communication à définir par l’Autorité, qui sont susceptibles d’avoir une influence sur la sanction, comme la durée de la communication, devraient être encadrées de manière plus précise au niveau de la loi afin de respecter le principe de la légalité des peines. Il doit par conséquent s’opposer formellement à la disposition en question. Article 81 Au paragraphe 2, indépendamment du montant de l’amende d’ordre, le Conseil d’État se demande pourquoi les auteurs ne suivent pas la même classification que celle prévue à l’article 80. En effet, le règlement (UE) 2024/900 requiert la mise en place d’un régime de sanctions ou autres mesures qui doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Toujours au paragraphe 2, point 2°, il est prévu que l’amende d’ordre varie entre 250 et 25 000 euros. À cet égard, le Conseil d’État relève que le règlement (UE) 2024/900 précité fixe les montants maximaux des sanctions financières en fonction de la capacité économique de l’entité concernée, ceuxci ne pouvant excéder 6 % du revenu ou du budget annuel, le montant le plus élevé étant retenu, ou, le cas échéant, 6 % du chiffre d’affaires annuel mondial de l’exercice précédent. Le Conseil d’État estime que la mise en œuvre envisagée n’est pas conforme aux prescriptions du règlement européen, dans la mesure où la disposition nationale ne prévoit aucune limite exprimée en pourcentage. En effet, pour une entité de très petite taille, une amende de 25 000 euros pourrait excéder les seuils précités. Dans cette optique, le Conseil d’État souligne que l’introduction de limites en pourcentage 21 directement au niveau de la loi s’impose, sous peine d’opposition formelle, afin de rendre la disposition conforme au droit européen. Par ailleurs, au paragraphe 2, point 3°, il est prévu que l’Autorité peut infliger « des mesures correctives proportionnées à l’infraction et nécessaires pour la faire effectivement cesser ». Ce libellé reprend celui du règlement (UE) 2024/900. Le Conseil d’État soulève que, si ledit règlement habilite l’autorité compétente à imposer de telles mesures correctives, cette disposition, en raison de sa portée générale, ne présente pas le degré de précision requis pour encadrer de manière suffisante l’exercice de ce pouvoir au niveau national. Afin de suffire au principe de la légalité des peines prévu par l’article 19 de la Constitution, il y a lieu, sous peine d’opposition formelle, soit de préciser dans la loi la nature, les modalités et les limites des mesures correctrices que l’Autorité peut prendre en vertu du règlement, soit d’omettre cette disposition, dès lors que le projet de loi prévoit déjà un ensemble de sanctions administratives permettant d’assurer le respect des obligations européennes. Article 82 Sans observation. Article 83 Le paragraphe 1er envisage l’hypothèse d’une sanction en cas de nonmise en conformité ou de récidive, en permettant soit de doubler le montant de l’amende prévue aux articles 80 ou 81, soit de prononcer des retraits d’agrément ou des suspensions temporaires, en fonction des services concernés. Le Conseil d’État constate que le régime des suspensions temporaires et du retrait d’agrément est repris, quant à son principe, de l’article 35sexies de la loi précitée du 27 juillet 1991. Dans ce contexte, le Conseil d’État rappelle son avis n° 49.983 du 5 février 2013 6, dans lequel il avait relevé qu’il « a du mal à considérer un retrait ou une suspension d’une décision comme une peine […]. En effet, l’administration est toujours en droit de révoquer une décision administrative, même avant le terme de celle-ci, lorsque les conditions légales à la base de l’octroi de celle-ci ne sont plus remplies, sans que cela ait le caractère d’une peine 7. Il en est de même en ce qui concerne la suspension d’une décision administrative, à condition que cette suspension n’aille pas au-delà du temps pris par l’administré pour se conformer aux conditions légales prescrites. Ces mesures ne constituent dès lors pas des sanctions, mais des mesures administratives qui devraient être mises en œuvre chaque fois que le détenteur d’une autorisation ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d’octroi de celle-ci (avis complémentaire du Conseil d’État du 11 décembre 2012 relatif au projet de loi sur les services postaux, doc. parl. n° 616011). » Avis du Conseil d’État n° 49.983 du 5 février 2013 relatif au projet de loi portant création de l’établissement public « Autorité luxembourgeoise indépendante de l’audiovisuel » et modification 1.de la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques, 2. de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’État et 3. de la loi du 20 avril 2009 relative à l’accès aux représentations cinématographiques publiques (doc. parl. n° 64873). 7 Trib. adm., jugement du 13 décembre 2006, n° 21616. 22 6 À cet égard, le Conseil d’État relève que la suspension temporaire prévue par la disposition sous examen ne saurait être lue comme dépassant la durée de mise en conformité par l’entité concernée, au risque de ne pas respecter le principe de la légalité des peines consacré par l’article 19 de la Constitution. Par ailleurs, la formulation selon laquelle un fournisseur « ne se met pas en conformité après la prononciation d’une sanction prévue par la présente loi » est malencontreuse, de sorte que le Conseil d’État estime qu’il y aurait lieu de préciser que « si un fournisseur […] ne se met pas en conformité avec la disposition dont le non-respect a donné lieu à une sanction prévue aux articles 80 ou 81 […] ». S’agissant enfin de l’augmentation du maximum de l’amende et de la référence à l’article 81, le Conseil d’État renvoie à la problématique déjà relevée quant à la fixation d’un plafond fondé sur la capacité économique de l’entité sanctionnée. Article 84 Tout d’abord, le Conseil d’État note que le principe de la prescription en matière d’imposition de sanctions a déjà été prévu dans le contexte de l’article 35sexies, paragraphe 3, alinéa 1er, de la loi précitée du 27 juillet 1991, en ce qu’il était prévu qu’une procédure de sanctions « ne peut toutefois être déclenchée pour des faits remontant à plus d’un an ». À la disposition sous examen, cette prescription est baissée à six mois, ceci, selon les auteurs, en relation avec la durée de conservation prévue à l’article 25, paragraphe 1er, de six mois. Au paragraphe 1er, en ce qui concerne la référence à l’article 79 qui concerne les mises en demeure, le Conseil d’État s’interroge sur la plus-value d’une prescription à cet égard, la mise en demeure n’ayant qu’un effet incitatif dans le présent contexte et ne constituant dès lors pas une sanction comme le prévoit l’intitulé de l’article sous examen. Contrairement à l’article 85, paragraphe 4, et indépendamment des critiques formulées à cet égard, le Conseil d’État constate que l’article sous examen ne prévoit aucune modalité relative au recommencement du délai de prescription. Il renvoie pour le surplus à ses observations relatives à l’article 85. Article 85 Le Conseil d’État relève que la prescription de l’exécution des amendes administratives relève, sauf disposition expresse contraire, des règles de prescription de droit commun en matière civile. En érigeant un délai de prescription spécifique pour l’exécution des amendes prononcées par l’Autorité, l’article sous examen s’écarte de cette approche générale et introduit ainsi un élément de nouveauté dans le régime des sanctions administratives luxembourgeois. Le Conseil d’État ne perçoit pas, à ce stade, l’intérêt particulier qu’il y aurait à prévoir une telle règle dérogatoire, dès lors que le droit commun apparaît suffisamment structuré pour régir l’exécution des amendes administratives. Au paragraphe 3, il est prévu que la prescription en matière d’exécution 23 des sanctions est « interrompue » dans les cas énumérés aux points 1° et 2°. Le Conseil d’État relève qu’une interruption de la prescription signifie que le délai est arrêté et qu’un nouveau délai intégral commence à courir à partir de l’acte interruptif, par opposition à une suspension, comme visée au paragraphe 5, qui a seulement pour effet d’arrêter temporairement le cours du délai avant qu’il ne reprenne là où il s’était arrêté. Or, si telle est bien l’intention des auteurs, l’emploi, au paragraphe 4, des termes « court à nouveau à partir de chaque interruption » est inexact sur le plan juridique. En effet, la formule « court à nouveau » semble impliquer que le délai n’a été que suspendu, puisqu’elle suggère la simple reprise d’un délai interrompu et non sa reconstitution complète. Aux yeux du Conseil d’État, l’emploi de cette terminologie conduit à une incohérence, source d’insécurité juridique, de sorte qu’il doit s’opposer formellement aux paragraphes 3 et 4. Une solution pourrait consister en prévoyant que « chaque interruption fait courir un nouveau délai de prescription ». Article 86 La disposition sous examen peut être omise comme étant superfétatoire, un recours gracieux pouvant être exercé même en l’absence de texte le prévoyant. Articles 87 à 92 Sans observation. Article 93 À la lecture du texte coordonné, le Conseil d’État constate que les auteurs entendent également supprimer les sous-chapitres B et C. Par conséquent, il y a lieu d’introduire des dispositions modificatives procédant à ces suppressions, ceci par analogie à l’article sous examen. Articles 94 à 98 Sans observation. Article 99 En l’absence d’explication de la part des auteurs du texte, le Conseil d’État estime que l’abrogation de la disposition en question peut se comprendre dans la mesure où elle revêt un caractère transitoire et devrait, de facto, avoir épuisé ses effets au fil du temps. En effet, les agents susceptibles d’en bénéficier, engagés avant l’entrée en vigueur de la loi de 2013, devraient déjà avoir fait usage de la mesure ou quitté le service de l’État. 24 Article 100 Sans observation. Article 101 Au paragraphe 1er, la deuxième phrase est superfétatoire. En cas de renouvellement, il est évident que les fournisseurs concernés tombent sous le champ d’application des nouvelles dispositions, sans qu’il ne soit nécessaire de le préciser. Au paragraphe 2, le mot « abrogés » n’est pas approprié dans ce contexte. En effet, les concessions, permissions ainsi que les cahiers des charges qui leur sont assortis ne constituent pas des dispositions législatives ou réglementaires susceptibles d’être abrogées, mais des actes administratifs individuels. La formule correcte serait donc plutôt « cessent de produire leurs effets ». Article 102 Le Conseil d’État ne voit pas l’utilité de déroger aux règles de droit commun en matière de publication prévues à l’article 4 de la loi du 23 décembre 2016 concernant le Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. Partant, l’article sous avis est à supprimer. Observations d’ordre légistique Observations générales Lorsque la subdivision du dispositif comporte des titres, la numérotation des groupements d’articles se fait en chiffres romains. Les groupements d’articles des textes comportant un grand nombre d’articles se présentent en principe comme suit : titres, chapitres, sections et sous‑sections. L’emploi de « sous-titres » n’est pas de mise. La référence à une loi, une directive ou un règlement européen à plusieurs endroits du même dispositif doit en principe comporter l’intitulé complet de l’acte auquel il est fait référence. Toutefois, afin de faciliter la lecture du dispositif, il peut exceptionnellement être recouru à la formule « loi précitée du […] », « directive XXXX/YY/UE précitée » ou « règlement (UE) n° XX/YYYY précité » si dans le dispositif il a déjà été fait mention de l’intitulé complet de l’acte visé, à condition toutefois que le dispositif ne comporte pas ou ne sera pas susceptible de comporter à l’avenir de référence à un acte de nature identique et ayant la même date. Partant, pour ce qui est des lois dont l’intitulé complet a déjà fait l’objet d’une mention, il est indiqué d’insérer, à travers tout le texte en projet, le mot « précitée » entre la nature et la date de l’acte en question. Pour ce qui est des directives et règlements européens dont l’intitulé complet a été mentionné, le mot « précité » ou « précitée » est à insérer après leur numéro. Il y a lieu d’indiquer avec précision et de manière correcte les textes auxquels il est renvoyé, en commençant par l’article et ensuite, dans l’ordre, le paragraphe, l’alinéa, le point, la lettre et la phrase visés. Ainsi, par exemple, 25 à l’article 2, point 3°, il faut écrire « à l’article 1er, point