Avis sur le projet de budget de l’Etat concernant l’exercice 2026 Le t

Avis sur le projet de budget de l’Etat concernant l’exercice 2026 Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 13 novembre 2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 3 ____________________________________________________________________________________ Résumé structuré Budget 2026 : le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif Après des décennies marquées par une croissance exceptionnelle, le Luxembourg entre dans une nouvelle ère budgétaire, où les recettes ne permettent plus de compenser le mode de vie dépensier de l’Etat. Au regard d’une croissance atone et des marges de manœuvre en déclin, le projet de budget 2026 ne marque pas encore l’inflexion nécessaire pour relever le défi de taille de la compétitivité du pays et d’un développement durable des finances publiques à long terme. Dans un contexte où le solde nominal des administrations publiques est désormais déficitaire, l’administration centrale devrait connaître des déficits considérables jusqu’en 2029, pour un cumul estimé de 7,2 milliards d’euros entre 2025 et

En effet, la dette publique va augmenter de près de 32 % sur la période 2024-2029 en valeur absolue, montrant que la maîtrise de la dette repose essentiellement sur la capacité du pays à générer de la croissance. Ces prévisions reposent sur une hypothèse de croissance de 2 %, un objectif relativement ambitieux, selon la Chambre des Métiers, au regard des réalités économiques. Des prévisions économiques plus faibles que prévus pourraient ainsi dégrader significativement l’image de stabilité et de crédibilité rattachée au pays. En effet, avec une baisse de la croissance de 0,5 point de base, le déficit cumulé atteindrait 9,9 milliards d’euros et la dette publique 30,5 % du PIB. Force est de constater que les prévisions de croissance économique pour l’année 2025 ont été revues nettement à la baisse, passant de +2,5 % à seulement +1 % faisant que le PIB réel n’a pas évolué depuis
Ces chiffres traduisent l’ampleur du risque budgétaire qui pèse sur la trajectoire des finances publiques. Sans une stratégie claire de diversification des recettes et une maîtrise structurelle des dépenses, le Luxembourg s’expose à une érosion durable de sa marge de manœuvre budgétaire et à une aggravation de sa dépendance à des cycles économiques qu’il ne maîtrise pas. De même, la réduction du surplus budgétaire et l’apparition d’un déficit à moyen terme dans les comptes de la sécurité sociale renforcent les risques d’augmentation incontrôlée de la dette et commandent des réformes structurelles. Un budget à l’épreuve de la réalité Le Luxembourg est d’ores et déjà confronté à une réalité incontournable et impitoyable : l’Etat ne peut pas tout financer à la fois. Investir dans la défense, soutenir la transition écologique, résoudre les problèmes structurels du pays – pénurie de logements, une mobilité à la limite, une situation financière non soutenable de la sécurité sociale. Une stratégie claire, cohérente et responsable s’impose, avec un cadre structuré pour évaluer l’impact des dépenses publiques afin d’ajuster les priorités et d’optimiser les investissements. Les finances publiques sont, en effet, principalement caractérisées par une logique de redistribution immédiate des recettes, plutôt que par leur provisionnement en prévision des engagements à long terme, tels que le vieillissement de la population ou les changements climatiques. Cette situation traduit un manque de responsabilité à l’égard des générations futures : le Luxembourg a peiné malgré une croissance économique CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 4 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ exceptionnelle ces dernières décennies à transformer ses excédents passés en un capital de long terme capable de sécuriser la prospérité et la résilience de l’économie nationale. Le Fonds souverain intergénérationnel, qui ne représente que 0,9 % du PIB, illustre ce manque d’anticipation. Dès lors, la Chambre des Métiers réitère sa proposition de longue date d’augmenter significativement la dotation du « Fonds souverain intergénérationnel ». Dans le but d’éviter de donner l’impression que les finances publiques disposent d’une marge de manœuvre plus grande qu’en réalité, notamment à moyen terme, il est partant crucial d’introduire des règles budgétaires nationales strictes. Une gestion budgétaire moderne doit s’axer sur la performance : des objectifs stratégiques clairement définis, des indicateurs mesurables et une évaluation systématique et transparente des résultats. Cette culture du résultat renforcerait la rigueur, la responsabilité et l’efficacité de l’action publique, tout en maximisant l’impact des dépenses sur le bien-être des citoyens et la compétitivité du pays. En effet, la Chambre des Métiers reconnaît les efforts de quelques ministères de formuler des indicateurs de suivi par exemple dans le domaine du logement, de l’économie ou encore de l’énergie. Or, d’autres ministères comme celui de la Fonction publique ou encore celui de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l’Accueil n’ont pas indiqué de telles indicateurs de suivi. Concernant l’organisation de la Fonction publique, l’analyse des données économiques relève une tendance préoccupante : depuis, 2024, l’emploi public a augmenté de 5 %, alors que celui du secteur marchand stagne. Conjugué à une explosion de la masse salariale de l’Etat central – qui a plus que doublé depuis 2016, passant de 2,3 milliards à 4,9 milliards d’euros, le déséquilibre structurel crée une pression salariale sur le privé et fait peser un risque fiscal croissant. En effet, les recettes générées par le secteur privé risquent d’être insuffisantes pour garantir le financement de l’organisation de l’Etat. Cette tendance n’est pas durable et nécessite des réformes : la Chambre des Métiers est d’avis que le système de rémunération (très attractif) du secteur public devrait à terme être lié à la performance des collaborateurs afin de motiver ceux qui sont les plus performants et l’emploi public devrait être flexibilisé grâce à une gestion intelligente des ressources humaines, incluant la mobilité interne et le reskilling/upskilling. Finalement, le recours accru à la sous-traitance présente plusieurs avantages macroéconomiques notables pour la fonction publique. En externalisant certaines fonctions non régaliennes, les administrations publiques — notamment les communes — peuvent limiter l’accroissement de leurs dépenses en personnel et ainsi préserver leur soutenabilité budgétaire à long terme. Diversifier pour dynamiser ou survivre ? Avec 63 % des recettes d’impôts sur le revenu des collectivités provenant du secteur financier, la politique de diversification économique mise en œuvre ces dernières années montre ses limites. Dans un contexte où la diversification économique demeure cruciale, attirer et retenir des entreprises innovantes - dans l’intelligence artificielle, les technologies quantiques, l’économie des données, le spatial ou la Fintech —, s’avère une stratégie essentielle pour se défaire de la dépendance du seul secteur financier. Sans un renforcement significatif des conditions-cadres, notamment en termes d’infrastructures (logements, mobilité et zones d’activités) et sans une prise en CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 5 ____________________________________________________________________________________ compte sérieuse des défis structurels (financement des PME, soutenabilité de la sécurité sociale), le tout accompagné d’une véritable stratégie d’attraction et de rétention des profils qualifiés, notamment pour renforcer les compétences des entreprises artisanales, l’attractivité et la compétitivité du pays risquent de rester limitées. Même si la Chambre des Métiers ne peut qu’approuver les efforts du Gouvernement en matière des ZAE, elle attend de voir que les projets-pilotes se réalisent dans les faits. En effet, selon le rapport triennal de la commission de suivi du plan directeur sectoriel « ZAE », à peine la moitié des surfaces destinées à recevoir des zones d’activités économiques régionales a été reprise dans les plans d’aménagement communaux. La Chambre des Métiers a formulé un ensemble de réflexions générales relatives à une stratégie nationale cohérente, mais sectorielle, d’attraction de talents, plus spécifiquement dans le secteur de la construction, et des propositions concrètes en vue de l’implémentation de cette stratégie sur le terrain, dans certains pays cibles. Par ailleurs, elle propose de mettre en œuvre au Luxembourg un régime spécifique tax shelter « PME » comme incitation fiscale pour renforcer l’entrepreneuriat. La Chambre des Métiers partage pleinement les objectifs de la transition écologique, mais celle-ci ne peut se faire au détriment des micro- et petites entreprises. Elle tient partant à souligner qu’il sera crucial de préserver la diversité et la vitalité de notre économie locale tout en avançant vers un modèle plus durable. Ainsi, la Chambre des Métiers recommande que l’évolution de la taxe carbone soit pensée de manière équitable et progressive (e.a. modulation de la taxe carbone selon la taille et la nature des entreprises ; appels d’offres dédiés à l’électrification des PME artisanales). Le logement, clé de voûte de la compétitivité et de la cohésion sociale Malgré les efforts du Gouvernement, la crise du logement s’aggrave. Depuis 2022, le Luxembourg a construit 6.000 logements de moins que la moyenne observée entre 2016 et 2020, tandis que l’emploi dans le secteur de la construction a reculé de 8 %. Alors que la simplification des procédures est en cours d’implémentation et la collaboration entre acteurs publics et privés se développe, ces initiatives s’avèrent insuffisantes face à l’ampleur de la crise. En l’absence des mesures de soutien depuis le 30 juin 2025 et en considération de la diminution prévue des dépenses du Fonds spécial de soutien au développement du logement en 2026, la Chambre des Métiers appelle la main publique à renforcer son engagement budgétaire afin d’agir à la fois sur l’offre et sur la demande (de logements neufs). Ainsi, la Chambre des Métiers souhaite que le Gouvernement fasse preuve d'autant de créativité dans la recherche de nouvelles solutions au problème du logement que dans le domaine du financement de nos efforts dans le domaine de la défense. Dans ce contexte, il est fait appel au Gouvernement de concrétiser l’idée du fonds citoyen véhiculé dans l’accord de coalition, idée qui semble rejoindre le modèle de « public-private partnership » visant à stimuler l’offre de logements abordables destinées à la location, proposé dès 2019 par la Chambre des Métiers. Parallèlement, il conviendrait de revoir la stratégie d’investissement du « Fonds souverain intergénérationnel », en dépassant la limite actuelle de 15 % CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 6 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ d’investissements alternatifs pour permettre un ancrage accru dans l’économie réelle, notamment à travers des projets liés au marché du logement luxembourgeois. Une telle réallocation des avoirs contribuerait non seulement à soutenir la création d’infrastructures durables, mais aussi à stabiliser les prix et à favoriser l’accès au logement pour les ménages. Enfin, le marché des VEFA pourrait être stimulé par des incitations ciblées : la mise en place d’un prêt à taux zéro et une hausse conséquente du plafond de la TVA Logement encouragerait l’accession à la propriété pour les primoacquéreurs. Par ailleurs, un amortissement accéléré pour les investisseurs rendrait les projets résidentiels plus attractifs. Ensemble, ces mesures constitueraient un plan cohérent pour relancer l’investissement productif, renforcer la cohésion sociale et améliorer la résilience économique du pays. Mieux agir aujourd’hui que subir demain En 2026, le Luxembourg dépensera plus de 21.000 euros par habitant pour sa politique sociale – un record au sein de l’OCDE. Cette générosité, louable dans son principe, s’expose à des critiques manifestes d’inefficacité et de ciblage social insuffisant. Les dépenses sociales représentent depuis trente ans près de la moitié des dépenses publiques, indépendamment de la conjoncture. Une politique sociale équitable doit se recentrer sur les populations vulnérables, en s’appuyant sur des objectifs clairs et des évaluations rigoureuses. La réalisation d’une matrice sociale détaillée compilant et caractérisant les différents dispositifs figurant sous la catégorie des transferts sociaux devrait permettre au Gouvernement de constater certaines lacunes, problèmes ou incohérences. La situation générale de la Sécurité sociale illustre cette fragilité. Le vieillissement de la population, la hausse des dépenses de santé et le ralentissement de l’emploi exercent une pression croissante sur les régimes en place. La récente réforme du régime général des pensions ne garantit la pérennité du système que jusqu’en 2029, soit un simple report de l’échéance avec des conséquences néfastes sur les générations futures. Certes, les projections passées se sont souvent révélées trop pessimistes, notamment en matière de croissance démographique et d’emploi, mais le modèle luxembourgeois repose sur une dynamique de type « boule de neige » : il fonctionne tant que la population active continue de croître plus vite que le nombre de retraités. Or, cette logique atteindra inévitablement ses limites. A long terme, maintenir le coefficient de charge à 45 % nécessiterait une population active d’environ 1,6 million de personnes — un niveau difficilement soutenable au regard des capacités d’accueil, d’infrastructures et de logement du pays. Sans réforme structurelle, le système risque donc de perdre sa stabilité, rendant indispensable une réflexion stratégique sur sa soutenabilité intergénérationnelle. Le Luxembourg doit impérativement renouer avec son esprit de réforme qui a fait sa force et non pas se complaire dans l’immobilisme. Préserver des perspectives pour les générations futures exige des choix courageux : une croissance saine, une gestion responsable et une vision prospective, tournée résolument vers l’avenir. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 7 ____________________________________________________________________________________ Table des matières
Introduction ............................................................................................................ 8 1.
Constats généraux sur les finances publiques ........................................................ 8 1.1.
Administrations publiques.......................................................................................... 8 1.1.
Administration centrale ............................................................................................... 9 1.1.
Administrations locales ............................................................................................ 11 1.1.
Sécurité sociale .......................................................................................................... 12 1.1.
Dette publique ............................................................................................................ 13 1.
Contexte politique et économique national et international ................................. 14 1.2.
Contexte de l’Artisanat & marché du logement ...................................................... 15 1.
Les limites de la comptabilité des finances publiques .......................................... 16
Un budget à l’épreuve de la réalité : adapter le modèle luxembourgeois pour durer ...................................................................................................................... 20 2.
Les performances économiques du passé ne constituent ni un indicateur ni une garantie pour l’avenir ................................................................................................ 20 2.
Croissance en berne – problème conjoncturel ou structurel ? ............................ 23 2.2.
La vision du budget de l’Etat 2026 pour soutenir la croissance économique .... 23 2.
Comment relancer le moteur de l’économie ? ........................................................ 25 2.
Politique d'investissement de l'Etat : Quelles orientations budgétaires ? .......... 29 2.
Budget social et transferts sociaux : un plaidoyer pour une application conséquente du critère de « sélectivité sociale » .................................................. 36 2.5.
Composantes du budget social 2026 ...................................................................... 37 2.5.
Application conséquente du critère de « sélectivité sociale » aux dispositifs sociaux ........................................................................................................................ 38 2.
Les efforts visant à réduire les inégalités tenues en échec en raison de la pénurie de logements .............................................................................................................. 43 2.6.
Observations générales ............................................................................................ 43 2.6.
Critiques concernant la politique de soutien à la demande de logement ........... 45 2.6.
Commentaires concernant la politique de soutien à l’offre de logement ............ 46 2.
Sécurité sociale : Insuffisance de la réforme pour soulager durablement l’assurance pension .................................................................................................. 51 2.7.
Contexte démographique : Mieux vaut agir aujourd’hui que subir demain ........ 52 2.7.
Le piège de la prospérité : quand l’excédent masque le déséquilibre ................. 55 2.7.
L’équité intergénérationnelle à la traîne .................................................................. 55 2.
Politique climatique – une panoplie de mesures finançables dans le temps ? .. 57 2.8.
Les mesures phares du Gouvernement .................................................................. 58 2.8.
Le poids de la taxe carbone pour une petite entreprise artisanale ...................... 59 2.8.
La perspective : Quelle sera la politique climatique à moyen terme ? ................ 60 2.
Emploi public en augmentation constante : L’Etat vit au-dessus de ses moyens ........................................................................ 60
Conclusion............................................................................................................ 64
Nos propositions principales en bref : ............................................................... 65 CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 8 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________
Introduction 1.
Constats généraux sur les finances publiques Avant d’analyser de manière détaillée le projet de budget 2026 soumis pour avis à la Chambre des Métiers, il convient de dresser un constat général sur les finances publiques sur la base des chiffres présentés. 1.1.
Administrations publiques Selon le projet de budget 2026, les comptes des administrations publiques se sont passablement dégradés en 2025 comparativement à l’année précédente. Le solde des administrations publiques en 2024 s’élevait en effet à 766 millions d’euros. A contrario, en 2025 le déficit devrait avoisiner les 706 millions d’euros, soit un déficit encore plus important que celui anticipé dans le cadre du budget 2025 qui prévoyait un besoin de financement global de 563 millions d’euros. Cette dégradation s’explique notamment par un accroissement massif du déficit de l’administration centrale, ce dernier augmentant de près de 1 milliard d’euros, par une réduction significative du surplus dégagé par la sécurité sociale, ainsi que par une dégradation du solde des administrations locales, qui passe d'un résultat positif à un déficit. Soldes de l’Administration publique et des sous-entités (+ : excédent ; - : déficit) en millions d’euros : Les comptes des administrations publiques dans leur globalité resteront également déficitaires pour l’année 2026 avec un besoin en financement qui devrait s’établir à 408 millions d’euros, soit un déficit inférieur à celui de
Cette légère amélioration, due à une augmentation plus rapide des recettes en 2026 par rapport aux dépenses, notamment à cause de la hausse des cotisations d’assurance pension, restera cependant temporaire puisque le déficit global des administrations publiques devrait ensuite se creuser sur toute la période 2027-
En effet, le déficit annuel des administrations publiques devrait progressivement s’accroître pour atteindre plus de 1,2 milliards d’euros en 2029, soit une augmentation de 856 millions d’euros environ par rapport au solde prévu pour l’année
Le poids de ce déficit par rapport au PIB augmente également sur la même période, passant de 0,4 % du PIB à 1,1 %. Cet accroissement structurel du déficit des administrations publiques affiche un effet ciseau entre les dépenses et les recettes. D’une part, les comptes de l’administration centrale ne montrent aucun signe de redressement en affichant un déficit de près de 1,5 milliards d’euros au cours de la période 2026-
Les comptes des administrations locales resteront eux aussi globalement stables sur la même période avec un excédent annuel qui ne devrait pas dépasser les 0,1 % du PIB. D’autre part et malgré la réforme du système de pension, les comptes de la sécurité sociale devraient quant à eux faire CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 9 ____________________________________________________________________________________ face à une dégradation importante sur cette période. Le milliard d’excédent prévu pour l’année 2026 devrait en effet se réduire progressivement et la sécurité sociale ne bénéficierait plus en 2029 que d’un excédent de 145 millions d’euros. Ainsi, la dégradation des comptes publics à partir de 2027 s’explique autant par l’existence d’un déficit structurel important de l’administration centrale que par la réduction progressive de l’excédent dégagé par les comptes de la sécurité sociale. en millions € Administration publique : solde budgétaire 3,000 2,000 1,000 -1,000 -2,000 -3,000 -4,000 Administration centrale Administrations de sécurité sociale Administrations locales Administrations publiques Source : projet de budget 2026 L’étude des données concernant les comptes publics globaux permet également de mettre en lumière une dynamique de fond : l’augmentation des dépenses reste structurellement supérieure à celle des recettes. En effet, sur la période 2025-2029, les dépenses des administrations publiques augmenteront de 5,4 % en moyenne contre seulement 5,2 % pour les recettes. Ce déséquilibre entre accroissement des dépenses et accroissement des recettes ne semble ainsi pas être conjoncturel et pourrait même se renforcer en fonction des performances économiques du pays. En effet, il est important de noter que l’ensemble des projections réalisées dans le cadre du budget 2026 se fondent sur une série de prévisions macroéconomiques optimistes mais incertaines comme la capacité de l’économie du pays à générer une croissance moyenne du PIB en volume de plus de 2 % par an et une croissance moyenne de l’emploi de 1,7 %. L’économie luxembourgeoise étant particulièrement dépendante de la conjoncture européenne et mondiale, tout choc économique négatif exogène affecterait de manière significative l’état des comptes publics. Une croissance plus faible que prévue viendrait ainsi considérablement accroître le déficit des administrations publiques (cf. chapitre 2.1.). 1.1.
Administration centrale Après une année particulièrement favorable mais exceptionnelle en 2024 caractérisée par des comptes quasiment équilibrés, l’année 2025 voit le retour d’un déficit important des comptes de l’administration centrale chiffré à environ 1,2 milliard d’euros. Cet écart s’explique notamment par un déséquilibre entre une augmentation rapide des dépenses de l’ordre de 6,1 % et un accroissement plus faible des recettes d’environ 2,8 %. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 10 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ La situation exceptionnelle de 2024 est due entre autres par le paiement d’une avance plus importante que prévue d’un contribuable majeur issu du secteur bancaire1, ce qui illustre une fois de plus la fragilité du modèle de croissance lorsqu'un contribuable peut exercer une influence aussi importante sur les finances publiques. Les prévisions du projet de budget sous avis indiquent que le déficit de l’administration centrale se dégradera encore davantage entre 2026 et 2029, s’établissant à 1,5 milliard d’euros à la fin de la période. Alors que le budget de l’année passée anticipait déjà un déficit cumulé d’environ 2,4 milliards d’euros sur la période 2026-28, le présent budget prévoit désormais un creusement supplémentaire, portant le déficit cumulé à environ 4,5 milliards d’euros. En effet, la Chambre des Métiers déplore que les objectifs de résorption fixés dans le cadre du texte précédent aient disparus du présent projet de loi. Pour rappel, le dernier budget présenté à la Chambre des Métiers prévoyait un déficit en baisse sur la période 2026-
Elle souhaiterait, à minima, qu’un programme budgétaire incluant des perspectives de réduction du déficit soit adopté. Plusieurs pistes sont envisageables à ce titre, notamment un accroissement plus mesuré des dépenses liées à la masse salariale de la fonction publique (cf. chapitre 2.8.) et une gestion plus efficiente du système social (cf. chapitre 2.4.) qui devrait permettre une augmentation plus faible des transferts courants que celle envisagée actuellement pour la période 2026-
Administration centrale - solde en millions € 2025 2026 2027 2028 2029 0 -200 -400 -600 -800 -685 -667 -1,000 -1,200 -1,400 -1,206 -1,083 -1,288 -1,600 -1,489 -1,498 -1,501 -1,535 -1,800 PLPFP 2024-2028 PLPFP 2025-2029 Source : projet de budget 2026 En 2025, l’augmentation des dépenses s’explique notamment par la progression de quatre postes : les rémunérations versées aux salariés de l’administration, les investissements (formation en capital), les transferts courants et les prestations sociales en espèces. Sur les 1,8 milliard d’euros de dépenses supplémentaires qui devraient être réalisées en 2025, près de 44,6 % proviennent de l’augmentation de la masse salariale et des 1 Budget de l’Etat 2026, partie 1, p.50 CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 11 ____________________________________________________________________________________ prestations sociales. En comparaison, les investissements, qui recouvrent des dépenses susceptibles de générer des recettes à long terme, ne représentent que 30,8% des dépenses supplémentaires. A noter que la croissance de la rémunération des salariés dépasse celle des investissements en valeur absolue. L’accroissement des recettes en 2025 serait en majeure partie imputable à l’augmentation des impôts sur la production et les importations qui progresse de 6,2 %. Les perspectives pour l’année 2026 ne semblent pas être plus rassurantes puisque le déséquilibre entre accroissement des dépenses et accroissement des recettes persistera. Le déficit augmenterait quant à lui de près de 23,5 %. Les principales augmentations de dépenses concerneront les transferts courants, la rémunération des salariés et les transferts en capital. Malgré une contraction de 2,3 % des dépenses en formation de capital, l’augmentation notable des transferts en capitaux souligne l’engagement de l’Etat sur le plan des investissements (cf. chapitre 2.3.). L’accroissement des recettes sera quant à lui notamment porté par une hausse de 6,1 % des impôts sur la production et les importations et une augmentation de 4,3 % des impôts courants, sous réserve de l’atteinte des objectifs macroéconomiques anticipés pour l’année
1.1.
Administrations locales A l’instar des comptes de l’administration centrale, ceux des administrations locales seront également déficitaires en 2025 à hauteur de -133 millions d’euros. Ce déficit provient là encore d’une augmentation rapide des dépenses de l’ordre de 5,4 % et d’un accroissement inférieur des recettes de l’ordre de 1,2 % seulement. Ce ralentissement de l’augmentation des recettes peut cependant être relativisé par l’augmentation spectaculaire des recettes perçues par les administrations locales en
En effet, ces dernières avaient collecté près de 4,8 milliards d’euros de recettes, soit 13,7 % de plus que l’année précédente. Selon les projections indiquées dans les documents du budget 2026, ce déséquilibre entre dépenses et recettes va s’inverser en 2026 et en
Les dépenses augmenteront ensuite à nouveau légèrement plus vite que les recettes à partir de
Sur la période 2026-2029, le solde des administrations locales restera positif selon les prévisions actuelles. Bien évidemment, cette vision générale ne permet cependant pas d’apprécier la santé des comptes des différentes administrations locales. Le surplus budgétaire dégagé par les administrations locales revêt un caractère de plus en plus décisif d’un point de vue de la santé des comptes publics globaux dans la mesure où ce dernier permet de compenser les déficits importants enregistrés par l’administration centrale. Dans ce contexte, la bonne gestion financière des administrations locales ainsi que leur capacité à dégager des marges de manœuvre budgétaires devient progressivement un enjeu primordial. Par ailleurs, une dégradation plus importante des comptes de l’administration centrale pourrait affecter à terme les budgets des administrations locales par le biais d’une réduction des transferts courants que ces dernières perçoivent de la part de l’Etat au travers du fonds de dotation global des communes notamment. A ce stade, ce scénario défavorable ne semble cependant pas être privilégié puisque les transferts courants devraient augmenter d’environ 5,8 % en moyenne par an sur la période 2026-2029 pour atteindre 2,94 milliards d’euros en 2029 contre 2,34 milliards d’euros en
Les recettes supplémentaires issues des transferts courants représenteront en 2029 environ 65,4 % de l’augmentation totale des recettes par rapport à 2024 et la part des transferts courants dans le total des recettes passera de 45,9% à CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 12 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ 49,6 % sur la période 2024-2029, ce qui illustre le caractère essentiel de cette source de financement pour les administrations locales. La Chambre des Métiers salue par ailleurs l’engagement des administrations locales en matière d’investissements puisque les dépenses de formation de capital connaîtront une augmentation soutenue de l’ordre de 6,6 % en moyenne par an sur la période
Cet accroissement notable des dépenses en capital par ailleurs beaucoup plus ambitieux que celui envisagé dans le cadre du budget précédent semble indiquer une certaine prise de conscience du rôle majeur que doivent jouer les administrations locales dans l’atteinte de certains objectifs globaux ayant trait à l’attractivité du pays. A ce titre, la Chambre des Métiers souhaite rappeler le rôle essentiel que les communes doivent assumer dans le cadre de la résorption de la crise du logement qui frappe le pays depuis plusieurs années. A l’inverse, la Chambre des Métiers déplore l’accélération de l’augmentation des dépenses liées aux rémunérations. Elles devraient en effet augmenter de 3,4 % en moyenne sur la période 2026-2029, soit un rythme plus élevé que celui prévu dans le cadre du budget précédent qui envisageait une augmentation de 2,4 % par an en moyenne sur la période 2026-
Dans ce contexte, la Chambre des Métiers renvoie à l'encadré 8, qui montre que le recours accru à la sous-traitance présente des avantages macroéconomiques importants pour le service public. 1.1.
Sécurité sociale Le système de sécurité sociale luxembourgeois doit faire face aux conséquences de plus en plus pressantes d’une tendance de fond qui affecte l’ensemble des pays européens, à savoir celle du vieillissement de la population. L’augmentation de l’âge moyen de la population engendre en effet une double tension sur le système de protection sociale. D’une part, l’assurance maladie se voit de plus en plus sollicitée. D’autre part, le déséquilibre croissant entre le nombre d’actifs cotisants et le nombre de retraités bénéficiaires met en péril la stabilité à long terme du système de pensions. Des réformes structurelles urgentes sont nécessaires afin de pérenniser le système dans son ensemble. La Chambre des Métiers renvoie ici notamment à l’avis critique portant sur les projets de loi2 relatifs à la réforme du système des pensions qu’elle rend, conjointement avec la Chambre de Commerce. La Chambre des Métiers souligne, qu’à cause de la hausse des cotisations notamment, la hausse de la participation des pouvoirs publics dans le financement de l'assurance pension représente le changement le plus drastique par rapport au projet de budget 2025, avec une augmentation de près de 276 millions d’euros. Le solde de la sécurité sociale en 2025 devrait s’établir à 633 millions d’euros, soit un montant inférieur à celui de
Cet écart s’explique en grande partie par une progression des dépenses plus rapide que celle des recettes. En 2026, la sécurité sociale devrait enregistrer un excédent de 996 millions d’euros, soit un montant légèrement supérieur à celui atteint en
Cependant, à partir de 2027, le solde devrait inexorablement se réduire pour atteindre 145 millions d’euros en
Ces résultats préoccupants s’expliquent là encore par un rythme d’accroissement des dépenses beaucoup plus soutenu que celui des recettes sur la période. En effet, entre 2 Projets de loi repris dans les dossiers parlementaires n° 8634 et 8640 CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 13 ____________________________________________________________________________________ 2025 et 2029, les dépenses de la sécurité sociale devraient augmenter de 6,6 % par an en moyenne tandis que les recettes n’évolueraient que de 5,5 % par an en moyenne. En ce qui concerne les dépenses, la Chambre des Métiers s’interroge sur l’augmentation rapide de celles liées à la rémunération des salariés qui devraient croître de près de 8,9 % par an en moyenne sur la période 2025-2029 avec un pic notamment pour l’année 2025 lors de laquelle les dépenses de rémunération devraient augmenter de près de 17,6 %. L’augmentation des prestations sociales en espèces et en nature est également significative sur la même période. En effet, le poste de dépenses « prestations sociales en espèces » devrait enregistrer une croissance de 6,6 % en moyenne par an sur la période 2025-2029 tandis que le poste « prestations sociales en nature » devrait lui aussi croître de 6,1 % en moyenne par an sur la même temporalité. La Chambre des Métiers salue la volonté du Gouvernement d’aborder le sujet de la soutenabilité des finances publiques, y compris dans la sécurité sociale, à plus long terme. Elle constate à ce titre que la dégradation du solde de la sécurité sociale semble être une réalité impérieuse et inévitable y compris dans l’éventualité où un scénario favorable en termes de progression de l’emploi se réaliserait. Par ailleurs, elle rappelle que cette dégradation, à l’instar de celle évoquée précédemment affectant les comptes des administrations locales, impactera à terme les comptes globaux des administrations publiques, déjà largement déficitaires aujourd’hui sans l’apport du surplus dégagé par la sécurité sociale. 1.1.
Dette publique La maîtrise de la dette publique est un enjeu particulièrement central pour le pays car elle constitue un des fondements de sa stabilité et de sa crédibilité financière. Le Luxembourg reste en 2025 le pays le moins endetté de l’OCDE par rapport à la richesse annuelle produite. Néanmoins, ce constat positif ne doit pas masquer l’accroissement significatif de la dette à moyen terme. En effet, sur la période 2024-2029, la dette publique va augmenter de près de 32,4 %, bien que son poids par rapport au PIB reste sensiblement identique passant de 26,3 % en 2024 à 27 % en
La dette publique va ainsi grandement se creuser en valeur absolue au cours d’une période assez courte. Implicitement, la maîtrise de la dette repose donc essentiellement sur la capacité du pays à générer de la croissance et non pas sur un équilibrage entre les dépenses et les recettes des administrations publiques. Des résultats économiques plus faibles que prévus pourraient ainsi dégrader significativement l’image de stabilité et de crédibilité rattachée au pays. La Chambre des Métiers considère dans ce contexte qu’un accroissement aussi important de la dette est à proscrire, d’autant plus qu’aucune réduction du déficit n’est envisagée au moins jusqu’en 2029 et que cette augmentation de la dette est en grande partie alimentée par un déséquilibre des budgets de fonctionnement des administrations publiques. Pour illustrer ceci, la Chambre des Métiers rappelle que sur la période 20242029, les rémunérations ainsi que les prestations sociales en espèces et en nature représenteront près de 66 % des dépenses totales des administrations publiques tandis que les dépenses en capital représenteront seulement 13 %. Comme le montrent les prévisions inclues dans les documents budgétaires, l’augmentation de la dette jusqu’en 2029 sera en majeure partie alimentée par les déficits successifs de l’administration centrale. Une réforme de l’Etat apparaît donc particulièrement nécessaire afin d’assurer une stabilité et une prévisibilité de la dette y compris en période de contraction de l’activité économique. De même, la réduction du CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 14 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ surplus budgétaire et l’apparition d’un déficit à moyen terme dans les comptes de la sécurité sociale renforcent les risques d’augmentation incontrôlée de la dette et commandent des réformes structurelles. Enfin, la Chambre des Métiers souhaite également souligner l’augmentation notable de la charge de la dette des administrations publiques. Cette dernière devrait presque tripler d’ici 2029, passant de 265 millions d’euros en 2024 à 585 millions d’euros en 2029 soit une variation annuelle moyenne de près de 17,2 % sur la période. 1.
Contexte politique et économique national et international L’année 2025 a été marquée par une incertitude croissante rendant particulièrement complexe toute tentative de prospective. Il en sera vraisemblablement de même en
En effet, la multiplication des conflits et l’intensification des tensions affectant le commerce mondial ont bouleversé les chaînes d’approvisionnement et la stabilité des systèmes économiques mondiaux. En conséquence, la croissance mondiale a connu un ralentissement significatif et de nombreux pays ont dû infléchir leur politique monétaire afin de contrer les tendances inflationnistes qui frappaient leurs économies. Ce manque de prévisibilité et l’instabilité qui en découle obligent les petites économies ouvertes comme celle du Luxembourg, particulièrement affectées par les fluctuations économiques internationales, à adopter des politiques budgétaires responsables et prévoyantes qui intègrent la réalité selon laquelle une croissance forte et régulière ne constitue plus forcément un acquis. Dans le même temps, le changement démographique et la double transition écologique et numérique rendent nécessaires des investissements importants dans de nombreux secteurs. Les tensions géopolitiques induisent par ailleurs des investissements massifs en matière de défense, ce qui réduit encore davantage les marges de manœuvre budgétaires. La croissance annuelle du PIB de même que la croissance de l’emploi devraient être inférieures aux moyennes historiques au cours des prochaines années, ce qui oblige en conséquence les administrations publiques à opérer des choix budgétaires majeurs qui détermineront la réussite du pays à long terme. Loin d’être conjoncturelle, cette réduction de la croissance et de l’emploi apparait donc comme structurelle et implique des changements d’approche en matière de politique budgétaire. Au Luxembourg, la croissance économique est historiquement tirée par la consommation des ménages, la vitalité du secteur financier et par les dépenses réalisées par le secteur public. Or, le modèle économique luxembourgeois basé à la fois sur une croissance démographique forte et un dynamisme du secteur financier notamment semble en perte de vitesse et commande la mise en œuvre de politiques structurelles ambitieuses notamment en matière d’investissement dans les infrastructures publiques, de logement, de diversification économique et d’accroissement de la résilience de l’économie. L’objectif des politiques publiques dans les années à venir devrait donc être la transformation du modèle de croissance et la transition vers une économie plus diversifiée. Le scénario favorable de croissance et de progression de l’emploi sur lequel se fondent les prévisions économiques inclues dans le projet de budget 2026 semble donc particulièrement incertain. Ce dernier est notamment conditionné, d’une part, par la mise en œuvre de politiques de relance à l’échelle européenne censées stimuler l’activité économique et engendrer un dynamisme dont le Luxembourg tirerait parti et, d’autre part, par un dynamisme des économies américaine et chinoise notamment. Si cette éventualité ne devait pas se réaliser, le choc économique négatif qui en découlerait CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 15 ____________________________________________________________________________________ affecterait considérablement l’économie du pays et par conséquent la santé des comptes publics. Les budgets étatiques des années à venir devront donc dans ce contexte mêler prudence et ambition afin de préparer au mieux l’avenir du pays dans un contexte incertain et instable. 1.2.
Contexte de l’Artisanat & marché du logement Malgré quelques signaux d’amélioration à la marge, l’ensemble des indicateurs confirme que la reprise du secteur artisanal reste précaire et non consolidée. Le maintien d’un environnement économique incertain, l’inertie du marché du logement neuf, la contraction de l’emploi et la fragilité de la demande privée composent un tableau où la prudence s’impose. Les entreprises artisanales continuent de naviguer dans un climat général peu porteur, même si quelques signaux avant-coureurs laissent entrevoir une amélioration à l’horizon 2025-
Toutefois, aucune reprise durable ne se profile encore avec certitude. Source : Chambre des Métiers Même si selon les résultats de l’enquête de conjoncture du troisième trimestre 2025, la reprise progressive de l’indicateur d’activité, amorcée fin 2024, se poursuit lentement, le solde conjoncturel demeure encore négatif à -11,4 points : 21,4 % des entreprises constatent une détérioration de leur activité contre 10 % qui déclarent une amélioration. La prévision du 4e trimestre traduisent néanmoins une dynamique légèrement meilleure Cette évolution illustre un regain d’optimisme mesuré, mais la confiance globale du secteur demeure faible et encore loin des niveaux observés sur la dernière décennie. Un secteur de la construction toujours sous tension avec un impact durable sur la capacité de production Pilier central de l’Artisanat, le secteur de la construction reste le principal point de fragilité. L’indicateur d’activité y demeure en zone négative, atteignant même un niveau historiquement bas au deuxième trimestre
La crise du logement persiste, aggravée par un net déséquilibre entre le marché de l’ancien et celui du neuf : les transactions continuent de se concentrer sur les logements CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 16 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ existants, tandis que le segment du neuf (VEFA) reste peine à retrouver des couleurs. Les ventes de logements neufs demeurent bien en deçà de la moyenne historique (690 unités par trimestre entre 2014 et 2020). Depuis 2022, ce déficit cumulé atteint près de 6.000 unités par rapport à cette moyenne, soulignant l’ampleur du recul. La faiblesse persistante du niveau d’activité a inévitablement entraîné des conséquences directes sur l’emploi. Après une perte inédite de 4.200 salariés en 2024 (-4 %), le premier semestre 2025 n’a enregistré qu’une stabilisation relative, marquée par une perte supplémentaire de près de 350 emplois. Cette contraction fragilise la capacité future de production de logements et éloigne davantage le Luxembourg de son objectif de 32.500 logements supplémentaires à construire d’ici 2030, nécessaire pour répondre à la croissance démographique (cf. chapitre 2.5.), mais également pour accompagner les mutations technologiques et sociales du pays. Frilosité persistante et contraintes de financement L’assouplissement des conditions monétaires s’est poursuivi au premier semestre 2025, avec trois baisses consécutives du taux directeur, ramené à 2 % depuis le 5 juin
L’inflation s’est stabilisée à 2,2 % dans la zone euro, avec une prévision à la baisse pour 2026 (1,7 % selon la BCE). Cependant, les effets positifs de cette politique ne se font pas encore sentir au Luxembourg, où les taux d’intérêt immobiliers restent sensiblement plus élevés que dans les pays voisins, notamment en Belgique. 1.
Les limites de la comptabilité des finances publiques Le budget de l’Etat luxembourgeois s’inscrit dans une logique de gestion à court terme, centrée sur l’équilibre immédiat des comptes publics plutôt que sur une véritable stratégie à long terme. Cette logique accentuée par la fréquence des échéances électorales, conduit souvent les Gouvernements successifs à privilégier des mesures visibles à court terme au détriment de réformes structurelles pourtant indispensables. Ainsi, des problématiques profondes comme la crise du logement, la soutenabilité des retraites ou encore l’adaptation aux transitions démographiques restent partiellement traitées, faute d’une vision budgétaire intégrée et prospective suffisante. Ce biais courttermiste se traduit par une politique publique qui tend à gérer les symptômes plutôt qu’à s’attaquer aux causes structurelles des déséquilibres économiques et sociaux du pays. Dans le présent chapitre, la Chambre des Métiers se réfère au rapport intitulé Revue du système de finances publiques du Luxembourg publié par l’OCDE en 20253 afin de formuler des recommandations pour améliorer le système des finances publiques du Luxembourg. Selon l’analyse publiée par l’OCDE, le système budgétaire luxembourgeois présente plusieurs faiblesses structurelles qui risquent de limiter sa capacité à assurer une gestion durable et transparente des finances publiques. La première critique formulée par l’Organisation concerne le cadre budgétaire lui-même, jugé trop souple et insuffisamment contraignant. Le Luxembourg recourt en effet à un système de « crédits non-limitatifs » qui autorise des dépassements de dépenses sans nécessiter de révisions législatives formelles. Si ce mécanisme offre une flexibilité administrative, il réduit la lisibilité et la rigueur du pilotage budgétaire, en rendant difficile le respect strict des plafonds de dépenses et la prévisibilité des soldes publics. L’OCDE estime dès lors que le pays doit renforcer la transparence et la discipline budgétaire, notamment en 3 Revue du système de finances publiques du Luxembourg | OCDE CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 17 ____________________________________________________________________________________ améliorant la prévision des engagements légaux et en quantifiant plus précisément les risques fiscaux. La Chambre des Métiers salue toutefois la décision du Gouvernement relative au maintien d’un objectif budgétaire à moyen terme (OMT) national, témoignant d’une volonté de préserver une certaine discipline fiscale malgré l’assouplissement du cadre européen issu de la récente réforme de la gouvernance économique de l’UE. Mais cet OMT demeure essentiellement déclaratif : il n’est ni assorti d’un véritable ancrage fiscal ni défini par rapport à des mécanismes contraignants garantissant son respect effectif. En l’absence de règles de dépenses clairement définies, la trajectoire budgétaire reste exposée aux aléas politiques et économiques, ce qui fragilise la crédibilité du cadre budgétaire à moyen terme. C’est dans cette optique que la Chambre des Métiers propose d’introduire des plafonds de dépenses ministériels ou programmatiques (basé sur un objectif concret) contraignants, afin de renforcer la rigueur du processus budgétaire. De tels plafonds permettraient non seulement d’améliorer la maîtrise des dépenses publiques, mais aussi de renforcer le rôle de la Chambre des Députés, étant donné que chaque dépassement devrait être autorisé par les députés. Dans ce contexte, la Chambre des Métiers saluait l’introduction d’un montant maximal des dépenses de l’Administration centrale dans le cadre du projet de budget 2026 (Art. 5 du projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP) 2025-2029). Or, la Chambre des Métiers regrette que le plafond des dépenses ait été augmenté sans explications claires de la part du Gouvernement. Le tableau ci-dessous montre les montants maxima (en millions d’euros) qui augmentent de 1,1 % en 2026 et de 1,9 % en
Montant maximal annuel des dépenses de l’Administration centrale Unité : millions € (si pas spécifié autrement) PLPFP 2025 2026 2027 2028 2024-2028 30.858 32.228 33.359 35.146 2025-2029 30.840 32.585 34.008 35.669 Différence -18 357 649 523 -0,1 % 1,1 % 1,9 % 1,5 % En % Source : Projets de budget pour les exercices 2024 et 2025, calculs Chambre des Métiers Selon la Chambre des Métiers, ces montants n'ont aucun sens si le Gouvernement peut les adapter à sa guise et sans réelle raison. Elle propose dès lors de maintenir les plafonds fixés dans le dernier budget afin de montrer que le Gouvernement a réellement la volonté de faire preuve de discipline budgétaire. Les montants ne devraient être ajustés qu'en cas de situation exceptionnelle, comme une crise sanitaire ou économique imprévue. Dans le but d’éviter de donner l’impression que les finances publiques disposent d’une marge de manœuvre plus grande qu’en réalité, notamment à moyen terme, il est partant crucial d’introduire des règles budgétaires nationales strictes. Ces règles visent à CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 18 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ renforcer la discipline budgétaire et à assurer une gestion prudente des ressources publiques. L’autre critique porte sur la soutenabilité à moyen et à long terme des finances publiques. Bien que la dette du Luxembourg reste parmi les plus faibles de l’UE, le rapport de l’OCDE met en garde contre des pressions budgétaires croissantes liées au vieillissement de la population, à la transition écologique et à l’augmentation des dépenses de défense. L’actuelle trajectoire budgétaire, encore largement fondée sur la situation favorable de court terme, ne garantit pas la stabilité future si aucune réforme structurelle n’est entreprise, notamment dans les domaines des retraites et du logement. L’OCDE considère que le pays s’expose ainsi à une détérioration progressive de sa position financière s’il ne met pas en place un cadre de planification budgétaire plus robuste et prospectif. Un exemple particulièrement révélateur de cette faiblesse structurelle concerne le « Fonds souverain intergénérationnel », dont les avoirs ne représentent actuellement qu’environ 0,9 % du produit intérieur brut. Ce niveau reste marginal au regard des ambitions affichées en matière de justice intergénérationnelle et de soutenabilité des finances publiques. En l’état, ce fonds ne constitue pas un véritable instrument de stabilisation budgétaire ni un levier crédible pour préparer le financement des dépenses futures liées au vieillissement démographique, à la transition climatique ou aux chocs économiques éventuels. Cette situation traduit un manque de responsabilité à l’égard des générations futures : le Luxembourg a peiné malgré une croissance économique exceptionnelle ces dernières décennies à transformer ses excédents passés en un capital de long terme capable de sécuriser la prospérité et la résilience de l’économie nationale. Dès lors, la Chambre des Métiers réitère sa proposition de longue date d’augmenter significativement la dotation du « Fonds souverain intergénérationnel ». Enfin, la troisième critique majeure concerne la gouvernance budgétaire et la gestion de la performance (cf. encadré 1). L’OCDE relève que le Luxembourg dispose encore de marges de progrès importantes dans le suivi de l’efficacité des politiques publiques. Le processus d’exécution budgétaire demeure principalement axé sur le respect des procédures légales plutôt que sur la mesure des résultats concrets obtenus. Les instruments d’évaluation, de contrôle interne et d’audit restent partiels et ne permettent pas toujours d’apprécier la pertinence et l’impact réel des dépenses engagées. Encadré 1 : Nécessité d’une gestion budgétaire axée sur la performance La Chambre des Métiers reconnaît les efforts de quelques ministères de formuler des indicateurs de suivi par exemple dans le domaine du logement, de l’environnement, de l’économie ou encore de l’énergie. Or, d’autres ministères comme celui de la Fonction publique (cf. chapitre 2.8.) ou encore celui de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l’Accueil (cf. chapitre 2.4.) n’ont pas indiqué de telles indicateurs de suivi. De même, la fixation d’objectifs quantifiables ou encore l’identification des dépenses contribuant à l’atteinte de tels objectifs fait défaut, ce qui empêche de relier clairement les ressources mobilisées à leurs effets économiques et sociaux. La Chambre des Métiers se demande dans ce contexte pourquoi le ministère des Finances s’est efforcé d’identifier toutes les dépenses publiques ayant un impact direct et positif sur le PIBien-être. Selon la Chambre des Métiers, il existe d’autres domaines qui conviendraient mieux à cet effet. Elle pense notamment à la lutte contre la pauvreté CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 19 ____________________________________________________________________________________ et l’exclusion sociale, la compétitivité de l’économie, la hausse de l’offre de logements ou l’efficience de la fonction publique. Face à ce constat, la Chambre des Métiers recommande la mise en place d’une gestion budgétaire véritablement axée sur la performance. Celle-ci permettrait d’aligner les dotations budgétaires sur des objectifs stratégiques clairement définis et de procéder à une évaluation ex post des résultats obtenus. Elle préconise également de rendre obligatoire la fixation d’indicateurs de suivi pertinents par l’ensemble des ministères, assortie d’une publication régulière des résultats. Un tel dispositif renforcerait la transparence, la redevabilité et la crédibilité du processus budgétaire, tout en favorisant un suivi objectif de l’efficacité des politiques publiques. La Chambre des Métiers est pleinement consciente que la mise en place d’une gestion budgétaire axée sur la performance constitue un exercice politiquement sensible. En effet, un tel dispositif implique que les ministres assument la responsabilité de résultats dont certains facteurs échappent partiellement à leur contrôle direct. Cependant, le risque lié au fait de ne pas engager cette démarche est encore plus élevé. En l’absence d’une culture de responsabilité et de transparence sur les résultats, les membres du Gouvernement s’exposent à des critiques légitimes, notamment de la part des partis d’opposition, qui pourront aisément dénoncer le manque de redevabilité face aux problèmes structurels persistants du pays. En assumant pleinement cette responsabilité, les ministres renforceraient au contraire la crédibilité de l’action publique, tout en inscrivant le processus budgétaire dans une logique de confiance, de cohérence et d’équité intergénérationnelle. Une manière efficace pour éliminer les dépenses inefficaces ou obsolètes est le « ZeroBased Budgeting », ou budgétisation à base zéro. Cette approche de gestion budgétaire consiste à repartir chaque exercice à partir d’une base de dépenses nulle, plutôt que de reconduire automatiquement les crédits de l’année précédente. Dans cette logique, chaque programme, dépense ou politique publique doit être justifié indépendamment de son historique, en démontrant sa pertinence, son efficacité et sa contribution aux priorités gouvernementales. En finances publiques, cette méthode vise à améliorer l’allocation des ressources, et à renforcer la responsabilité des gestionnaires publics. Bien qu’exigeante en termes d’analyse et de charge administrative, la budgétisation à base zéro favorise une culture de performance et de rationalisation des choix budgétaires, en incitant l’Etat à financer ce qui crée réellement de la valeur publique plutôt qu’à prolonger des dépenses par inertie. La Chambre des Métiers recommande au Gouvernement de recourir systématiquement à cette approche dans la mise en place d’une gestion budgétaire axée sur la performance. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 20 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________
Un budget à l’épreuve de la réalité : adapter le modèle luxembourgeois pour durer 2.
Les performances économiques du passé ne constituent ni un indicateur ni une garantie pour l’avenir Après plusieurs décennies marquées par une croissance exceptionnelle, le Luxembourg entre dans une nouvelle ère budgétaire. Il devient de plus en plus évident que les « années fastes » des finances publiques, où l’augmentation abondante des recettes permettait de compenser sans peine le mode de vie dépensier de l'Etat, appartiennent au passé. L’Etat fait aujourd’hui face à une réalité plus contraignante : celle d’une croissance en berne et de marges de manœuvre qui se rétrécissent. volumes chaînés; 2015, en mio. € Le graphique ci-dessous montre qu’entre 2000 et 2020, la croissance économique réelle suivait assez linéairement une ligne de tendance (en jaune). Or, depuis 2021, le PIB réel ne suit plus cette dernière, mais une ligne presque plate (en rouge), décrivant une stagnation de la croissance. Selon les prévisions macroéconomiques du STATEC, la croissance devrait revenir dans les années à venir afin de rejoindre de nouveau la ligne jaune. Même si, pour le bien du pays, la Chambre des Métiers espère que ce scénario se réalisera dans les faits, elle se permet d’exprimer des doutes sérieux à propos de ces prévisions, qu’elle juge trop optimiste. 75,000 Evolution du PIB réel (2000 - 2029) 70,000 65,000 60,000 55,000 50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 PIB (prix constants) (1995-2020) PIB (prix constants) (1995-2020) PIB (prix constants) (2025-2029) Source : STATEC Linear (PIB (prix constants) (1995-2020)) Linear (PIB (prix constants) (1995-2020)) Le chapitre 2.
du présent avis explique plus en détail les raisons pour lesquelles la Chambre des Métiers estime que le budget 2026 ne permet pas la création d'un modèle de croissance durable. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 21 ____________________________________________________________________________________ Elle tient à rappeler que la prévision de croissance économique pour 2025 a été revue nettement à la baisse, passant de +2,5 % à seulement +1 %
Cette révision traduit un ralentissement plus marqué que prévu de l’activité, avec des répercussions directes sur les finances publiques. Le solde de l’Administration centrale en est particulièrement affecté : alors que le budget de l’année passée anticipait déjà un déficit cumulé de 2,5 milliards d’euros sur la période 2026-28, le présent budget prévoit désormais un creusement supplémentaire, portant le déficit cumulé à 4,5 milliards d’euros. Cette détérioration du solde traduit à la fois la faiblesse des perspectives de croissance, résultant dans une baisse des recettes publiques et la difficulté persistante à maîtriser la dynamique des dépenses publiques dans un contexte économique plus contraint (cf. chapitre 2.8.). A cela s'ajoutent des dépenses supplémentaires dans le domaine de la défense, qui n'ont pas encore été prises en compte dans le projet de budget pluriannuel 2024-
Le projet de budget de l’Etat présente une « analyse de la sensibilité » permettant de visualiser des trajectoires alternatives pour les finances publiques selon différentes simulations techniques. Le tableau ci-dessous montre les hypothèses fixées afin de calculer deux scénarios dont l’un repose sur une évolution plus favorable de la croissance du PIB (SC1 dans le tableau) tandis que l’autre repose sur une évolution plus défavorable (SC2). Le scénario défavorable repose sur l’application d’un choc permanent de -0,5 point de pourcentage à la croissance du Luxembourg pendant les années 2025-
Selon cet exercice théorique, le marché du travail se détériorerait par rapport au scénario central et atteindrait un taux de chômage de 5,4 % en
La création d’emplois devrait continuer à progresser, mais demeurerait inférieure au scénario central. Le choc négatif se répercuterait également sur les finances publiques. De ce fait, le solde des Administrations publiques se situerait à -0,9 % du PIB en 2026 par rapport à -0,4 % du PIB dans le scénario central. En 2028, le déficit se creuserait à -2,0 % du PIB et atteindrait -2,6 % du PIB en
Source : projet de budget 2026 L’analyse de sensibilité du budget met en évidence la forte dépendance de la trajectoire de croissance. Autrement dit, une variation même modeste des hypothèses de croissance a un impact important sur le solde de l’Administration centrale, traduisant une fragilité structurelle du modèle économique national. Cette dépendance souligne 4 STATEC, Note de conjoncture 1-25, Note de conjoncture 1-25 - Statistiques - Luxembourg CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 22 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ l’absence de véritables amortisseurs économiques capables de stabiliser les finances publiques en période de ralentissement. Choc sur la croissance - Solde de l'Administration centrale en millions € 2024 2025 2026 2027 2028 2029 -500 -1,000 -1,500 -2,000 -2,500 -3,000 Scénario pessimiste (-0,5%) Scénario centrale Source : projet de budget 2026 Scénario optimiste (+0,5%) Le graphique ci-dessus démontre cette vulnérabilité. Entre 2025 et 2029, l’accumulation des déficits est estimée à 7,2 milliards d’euros dans le scénario central. Toutefois, dans une hypothèse pessimiste, le déficit cumulé atteindrait 9,9 milliards d’euros, contre 4,5 milliards dans le scénario optimiste. En 2029, la dette publique atteindra 30,5 % dans le scénario pessimiste contre 27 % dans le scénario central et même 23,8 % du PIB dans le scénario optimiste. Ces chiffres traduisent l’ampleur du risque budgétaire qui pèse sur la trajectoire des finances publiques. Sans une stratégie claire de diversification des recettes et une maîtrise structurelle des dépenses, le Luxembourg s’expose à une érosion durable de sa marge de manœuvre budgétaire et à une aggravation de sa dépendance à des cycles économiques qu’il ne maîtrise pas. Source : projet de budget 2026 CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 23 ____________________________________________________________________________________ 2.
Croissance en berne – problème conjoncturel ou structurel ? Les éléments qui pèsent sur la croissance La croissance luxembourgeoise est aujourd’hui freinée par un ensemble de facteurs conjoncturels et structurels qui se renforcent mutuellement. Sur le plan conjoncturel, l’économie subit les effets d’une situation de polycrise. La persistance de prix élevés de l’énergie, la fragilité économique de l’Europe, la hausse des taux d’intérêt, ainsi que les tensions commerciales alimentées par la politique américaine accroissent l’incertitude et pèsent sur la demande intérieure comme sur les exportations. A cela s’ajoute la faiblesse des principaux partenaires économiques du Luxembourg, qui réduit les débouchés extérieurs et amplifie le ralentissement de l’activité. Sur le plan structurel, le modèle de croissance rencontre ses propres limites. Le pool de main-d’œuvre frontalière, longtemps moteur de l’expansion économique, semble désormais subir une perte de dynamisme, tandis que les problèmes de mobilité et la pénurie chronique de logements abordables freinent l’attractivité du pays. Parallèlement, l’absentéisme progresse, traduisant un malaise plus profond au sein du marché du travail. Ces facteurs combinés se traduisent par une productivité stagnante, voire négative dans certains secteurs comme la construction, et par une perte de compétitivité croissante des entreprises non financières. Cette situation met en lumière l’urgence de réformes structurelles pour restaurer les conditions d’une croissance durable. 2.2.
La vision du budget de l’Etat 2026 pour soutenir la croissance économique Si la stratégie de diversification économique mise en avant par le Gouvernement est, sur le principe, louable, le projet de budget 2026 ne donne pas les moyens d’en assurer la réussite à long terme. Certes, certains efforts spécifiques pour explorer de nouvelles pistes de croissance témoignent d’une volonté de modernisation des autorités. Diversification au sein du secteur financier Le ministère des Finances continuera à « promouvoir le développement, la diversification et la compétitivité de la place financière luxembourgeoise. L’accent sera mis sur la montée en gamme des activités (banques, assurances, fonds, marchés de capitaux), ainsi que sur la digitalisation et la finance durable comme axes transversaux. » Le ministère poursuivra également son soutien aux initiatives et PPP, en collaboration avec des acteurs clés tels que Luxembourg for Finance, la LHoFT, la LSFI ou encore l’Université du Luxembourg. Par ailleurs, le Gouvernement mise sur le renforcement de l’écosystème financier à travers plusieurs initiatives ciblées. La réforme du régime des « carried interest » vise à accroître l’attractivité du Luxembourg pour les gestionnaires de fonds d’investissement et à consolider sa position comme place financière compétitive au niveau européen. Parallèlement, la création d’un FundTech Accelerator et d’un AI Experience Center illustre la volonté d’intégrer davantage l’innovation technologique au secteur financier, en stimulant les synergies entre finance, données et intelligence artificielle. Enfin, la mise en place d’un cadre réglementaire accommodant pour les crypto-assets cherche à attirer les acteurs de la finance numérique tout en encadrant un secteur en pleine mutation. Attraction d’entreprises innovantes Aujourd’hui, 63 % des recettes de l’impôt sur le revenu des collectivités proviennent du secteur financier, ce qui rend l’économie nationale trop dépendante d’un seul pilier. C’est la raison pourquoi le Gouvernement essaie d’attirer des entreprises dans des domaines CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 24 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ de pointe tels que l’intelligence artificielle, l’économie des données, la technologie quantique ou spatiale. Selon les priorités du budget de l’Etat 2026, une priorité particulière sera accordée à l’amélioration de la transparence et de la planification foncière au sein des ZAE. A cet effet, le Gouvernement mettra en place un plan cadastral spécifique aux ZAE, permettant de disposer d’une vue d’ensemble actualisée sur la disponibilité effective des terrains au sein des ZAE. Afin d’optimiser l’utilisation des surfaces existantes et celles en développement, le concept de la densification des constructions, tant au niveau horizontal qu’au niveau vertical, dans les ZAE a été lancé, en intégrant les principes de la circularité ainsi que de la mutualisation des infrastructures et des services. Un projet prioritaire, aux yeux de la Chambre des Métiers, est le projet d’hébergement d’entreprises, le « Handwierkerhaff », qui est en préparation selon le projet de budget. Afin de répondre toutefois aux besoins sectoriels et régionaux identifiés, il faudrait, selon la Chambre des Métiers, élaborer une stratégie visant à créer plusieurs Handwierkerhäff, répartis sur l'ensemble du territoire luxembourgeois. Par ailleurs, le ministère de l’Economie compte recourir à des PPP en ce qui concerne la réalisation et la gestion de parkings centralisés. Selon le ministère prémentionné, cette approche intégrée vise à renforcer le rôle des ZAE en tant que leviers de compétitivité, de diversification et de durabilité de l’économie luxembourgeoise. Même si la Chambre des Métiers ne peut qu’approuver les efforts du Gouvernement en cette matière, elle attend de voir que les projets-pilotes se réalisent dans les faits. En effet, selon le rapport triennal de la commission de suivi du plan directeur sectoriel « ZAE » (PSZAE), à peine la moitié des surfaces (49 %) destinées à recevoir des zones d’activités économiques régionales a été reprise dans les plans d’aménagement communaux. En substance, quelque 199,2 hectares de ZAE ne sont pas encore classés dans les PAG respectifs. La Chambre des Métiers se réjouit dans ce contexte que le ministère de l’Economie a défini des indicateurs de suivi pour évaluer l’efficacité de leur politique, à savoir la surface foncière disponible cartographiée (en %) et le taux d’occupation des ZAE. Elle propose donc d’ajouter comme indicateur de suivi le taux de viabilisation des zones d’activités économiques régionales défini par le PSZAE. Un autre domaine prioritaire décrit par le projet de budget est la conduite automatisée. En effet, le Gouvernement compte d’en faire un axe clé de diversification économique, visant à faire du Luxembourg un pionnier européen de la mobilité intelligente. La stratégie nationale adoptée en 2025 prévoit un cadre réglementaire flexible et des investissements stratégiques pour soutenir l’innovation, la sécurité et la compétitivité. La réussite de cette transition repose sur une collaboration étroite entre acteurs publics et privés, une veille technologique continue et une implication internationale afin d’anticiper les mutations de la mobilité. En ce qui concerne les aides étatiques, le projet de budget précise que les nouveaux régimes seront orientés vers la double transition, alliant objectifs écologiques et numériques, avec une attention particulière portée aux PME. Les nouveaux régimes couvrent notamment la décarbonation de l’industrie (hydrogène renouvelable, efficacité énergétique, électrification des procédés de production, production d’énergie renouvelable, …), l’assainissement énergétique des bâtiments fonctionnels, ainsi que le déploiement des infrastructures de mobilité électrique et hydrogène. Le soutien aux CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 25 ____________________________________________________________________________________ infrastructures de recharge et de ravitaillement vise à lever les freins au développement de la mobilité durable, en particulier dans les zones moins denses où l’initiative privée reste insuffisante (cf. chapitre 2.7.). Enfin, la loi relative à l’innovation et la recherche met à disposition douze régimes d’aides destinés à encourager aussi bien les start-ups que les entreprises établies à investir dans la recherche et développement des entreprises, notamment dans la numérisation, l’intelligence artificielle, les données et les technologies quantiques. 2.
Comment relancer le moteur de l’économie ? Selon la Chambre des Métiers, la stratégie gouvernementale de diversification est certes louable, mais elle repose sur des bases structurellement fragiles. La perte d’attractivité du pays, accentuée par la pénurie de logements, les difficultés de mobilité et la hausse des cotisations sociales, compromet la capacité du Luxembourg à attirer et retenir les talents indispensables à la mise en œuvre de ses ambitions. Le manque de main-d’œuvre qualifiée, plus particulièrement dans les métiers artisanaux nécessaires au développement d’infrastructures, comme e.a. les centres de données, réduit encore la compétitivité nationale face à des pays mieux préparés pour former ou attirer ces profils. La Chambre des Métiers a formulé un ensemble de réflexions générales relatives à d’une stratégie nationale cohérente, mais sectorielle, d’attraction de talents, plus spécifiquement dans le secteur de la construction, et des propositions concrètes en vue de l’implémentation de cette stratégie sur le terrain, dans certains pays cibles (cf. encadré 2). Cette politique d’attraction de main-d’œuvre qualifiée devrait se voir dotée de moyens budgétaires adaptés, vu l’importance stratégique future croissante de l’axe de développement concernant l’attraction et la rétention de talents étrangers. L’attraction de start-ups innovantes, bien qu’essentielle, ne s’accompagne pas encore d’une stratégie claire pour assurer leur ancrage durable et leur évolution en entreprises de taille intermédiaire (« scale-ups »). Enfin, le renforcement des incitations fiscales en faveur des petites et moyennes entreprises, ainsi qu’un soutien accru à l’économie réelle constituent des leviers essentiels pour préserver la compétitivité, l’emploi et poser les bases d’une croissance plus durable. Faute d’intégrer ces éléments, le budget 2026 risque de perpétuer un modèle économique déséquilibré et vulnérable aux chocs externes. La Chambre des Métiers a tenu de formuler dans ce cadre une proposition à valeur ajoutée, à ses yeux, à savoir la mise en œuvre au Luxembourg d’un régime spécifique tax shelter « PME » comme incitation fiscale pour renforcer l’entrepreneuriat (cf. encadré 3). Encadré 2 : Définition d’une stratégie nationale cohérente, mais sectorielle, d’attraction de talents, plus spécifiquement dans le secteur de la construction L’attraction de talents qualifiés s’impose comme une exigence stratégique incontournable pour le Luxembourg. Dans le contexte d’une pénurie structurelle qui s’intensifie, notamment dans des secteurs d’importance majeure tels que le secteur de la construction, il est impératif d’initier une politique ambitieuse, cohérente et pourvue des moyens (e.a. budgétaires) nécessaires. Cette politique doit s’appuyer sur une stratégie nationale clairement définie, déclinée par secteur et intégrant des partenariats internationaux fondés sur des principes de réciprocité. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 26 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ Les expériences vécues à l’échelle internationale mettent en évidence trois facteursclés de réussite : une planification rigoureuse des démarches et étapes, un accompagnement structuré des travailleurs recrutés et des entreprises recrutant, ainsi que des moyens adaptés. En l’absence de ces éléments, les efforts déployés en matière de recrutement risquent de ne pas produire les résultats escomptés. Il s’avère ainsi impératif que le Luxembourg se dote des instruments nécessaires à cette fin, à savoir un cadre stratégique harmonisé, des dispositifs d’intégration efficaces et durables ainsi qu’un budget spécifiquement consacré à l’attraction de la main-d’œuvre qualifiée étrangère. La mise à disposition de moyens financiers et humains aux acteurs sectoriels est une « conditio sine qua non » pour transformer l’ambition gouvernementale en réalité. Elle permettra de répondre de manière adéquate et immédiate aux besoins en compétences. En outre, elle contribuera au renforcement de la compétitivité et de la résilience de l’économie à long terme. Contexte et enjeux pour l’Artisanat A l’avenir, le Luxembourg se verra de plus en plus confronté à une pénurie structurelle de main-d’œuvre qualifiée. Cette situation affectera l’ensemble des secteurs économiques, mais elle concernera plus particulièrement l’Artisanat en raison de plusieurs facteurs convergents : une pyramide des âges défavorable, le départ à la retraite d’une génération entière de professionnels expérimentés et une demande croissante de salariés qualifiés liée à l’évolution de l’économie et de la société luxembourgeoise. Partant, le défi de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée est lié directement à la réalisation des objectifs nationaux prioritaires en matière de logement, d’infrastructures et de transition énergétique. La Chambre des Métiers salue à cet égard la création du « Haut-Comité pour l’attraction, la rétention et le développement de talents »5 ainsi que l’engagement politique en faveur d’une approche concertée. Cette initiative met en exergue le postulat de départ selon lequel seule une stratégie d’attraction des compétences proactive peut garantir la compétitivité nationale et soutenir un développement économique dynamique du Luxembourg. Le secteur de la construction illustre l’ampleur du problème. Au sortir de plusieurs années de crises, marquées par une diminution de l’activité économique et une réduction de l’emploi, le secteur est confronté à plusieurs défis majeurs. Il doit concilier la gestion d’une éventuelle relance de la production de logements et d’infrastructures avec la compensation des départs massifs à la retraite qui se profilent à l’horizon sur les cinq à dix prochaines années. Ainsi, afin d’atteindre les objectifs de construction de 32.500 unités de logement d’ici 2030 et maintenir la capacité de production, il sera nécessaire de recruter environ 12.000 professionnels supplémentaires au cours des cinq prochaines années. Cependant, une enquête récente menée auprès des ressortissants de la Chambre des Métiers a révélé que 53 % des entreprises artisanales ont exprimé une demande 5 Le HC Talent réunit les acteurs suivants : ministère de l’Economie, ministère du Travail, ministère des Affaires étrangères, ministère des Affaires intérieures, ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse, ministère des Finances, ministère de la Recherche et de l’Education supérieure, Chambre de Commerce, Chambre des Métiers et Chambre des Salariés. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 27 ____________________________________________________________________________________ en main-d’œuvre, dont 72 % pour le remplacement de postes existants et 58 % pour la création de nouveaux emplois. Par ailleurs, il est particulièrement inquiétant de constater que 60 % d’entre elles ont exprimé des difficultés majeures à pourvoir des postes avec des candidats qualifiés, principalement en raison d’un manque de qualification. Ces données mettent en exergue que la pénurie à venir ne sera pas conjoncturelle mais structurelle. Ainsi, il apparaît nécessaire de mettre en œuvre une réponse systémique structurée autour d’une stratégie nationale concertée et assortie de ressources financières appropriées pour sa mise en œuvre effective. La mise en œuvre d’une stratégie nationale cohérente, mais sectorielle Il est clair que l’attraction de main-d’œuvre qualifiée ne saurait se réduire à une simple démarche de recrutement à l’international. Elle doit s’inscrire dans une démarche méthodique et réfléchie, le tout intégré dans une stratégie nationale structurée et cohérente. La stratégie doit établir des objectifs spécifiques et mesurables, définir des méthodes précises et adaptés aux circonstances particulières, et établir des critères de sélection clairs et détaillés. En l’absence d’un cadre structuré, les efforts déployés se disperseront, conduisant à des résultats inégaux et une perte d’efficacité. Une stratégie intégrée doit dès lors garantir une approche harmonisée de la promotion, fondée sur des procédures claires et des normes communes, en particulier en ce qui concerne l’encadrement politique par le Gouvernement et les réseaux diplomatiques. Cette approche est essentielle pour éviter la fragmentation des initiatives en cours et assurer une efficacité maximale. La Chambre des Métiers préconise que cette stratégie soit conçue à l’échelle nationale, sous la supervision des autorités compétentes, et qu’elle tienne compte de l’expertise des secteurs concernés. Il est crucial de noter que les besoins en maind’œuvre qualifiée présentent des variations notables entre les différents secteurs d’activité économique. En réponse à ce constat, les stratégies d’attraction des talents doivent être adaptées aux spécificités de chaque domaine d’activité. Cela implique une identification précise des métiers prioritaires ainsi que des pays cibles pour chaque métier/secteur. Pour l’Artisanat, et particulièrement le secteur de la construction, il s’avère impératif d’identifier avec exactitude les métiers faisant l’objet d’une demande accrue. Il convient également de sélectionner les régions où les programmes de formation sont en adéquation avec les normes établies au Luxembourg. Par conséquent, la Chambre des Métiers préconise une déclinaison sectorielle de la stratégie nationale afin de répondre aux besoins spécifiques de chaque domaine. L’élaboration d’une stratégie nationale cohérente, en synergie avec des plans sectoriels, constitue une démarche méthodique visant à concilier une vision d’ensemble et une mise en œuvre efficace sur le terrain. Cette démarche plus méthodologique commune permettra de garantir une flexibilité suffisante pour répondre aux spécificités des différents secteurs. Par ailleurs, elle favorisera une collaboration plus harmonieuse entre les acteurs du secteur public et du secteur privé, permettant ainsi une optimisation de l’allocation des ressources budgétaires. Définir l’approche et sélectionner les pays : vers une stratégie « gagnantgagnant » La mise en œuvre d’une politique d’attraction de la main-d’œuvre qualifiée doit reposer sur une approche réfléchie, combinant efficacité économique et responsabilité sociale. A l’avenir, il conviendra de mettre en place des partenariats CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 28 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ équilibrés, assurant des bénéfices mutuels pour le Luxembourg et les pays d’origine des travailleurs qualifiés. Ainsi, une stratégie « gagnant-gagnant » doit non seulement répondre aux besoins en compétences sectoriels au Luxembourg, mais également contribuer au développement des systèmes de formation et des perspectives professionnelles dans les pays partenaires. Les expériences internationales fournissent des enseignements précieux concernant une telle approche. L’examen des stratégies employés par plusieurs Etats membres de l’UE a révélé l’existence de deux modèles prévalents. D’une part, des systèmes ont été observés dans lesquels l’accent est mis sur l’embauche de personnes majoritairement non qualifiées, associé à un dispositif de formation professionnelle approfondi au sein du pays d’accueil. Dans d’autres pays, l’accent est mis sur la mise en œuvre de programmes de formation (continue) dans le pays d’origine, qui permettent le recrutement d’une partie des personnes certifiées. Ces approches, mises en œuvre notamment en Allemagne et en Autriche, démontrent que la réussite repose sur une préparation rigoureuse : définition des métiers ciblés, sélection des pays en fonction de la compatibilité des diplômes (entre le pays d’origine et de destination des salariés à attirer) et établissement de partenariats de confiance avec des agents locaux (de recrutement et de formation) sur base des relations existantes. En outre, ces approches mettent également en exergue la forte concurrence entre pays européens pour attirer les mêmes profils hautement qualifiés, et ce, en partie au sein des mêmes pays cibles. Cette réalité impose au Luxembourg de déployer une stratégie ambitieuse dans un délai rapproché, au cours des années à venir. Un enseignement essentiel de ces projets concerne l’accompagnement individuel des travailleurs recrutés et des entreprises qui les accueillent. L’expérience allemande est particulièrement instructive à ce sujet. Des dispositifs tels que les « Kümmerer » ou « Begleitpersonen » assurent un suivi complet dès les premières étapes, depuis la coordination avec les agences locales et la vérification des profils jusqu’à la préparation des candidats et des employeurs, puis un accompagnement continu après leur arrivée. Bien que coûteux et exigeants en ressources humaines, ces dispositifs se sont révélés indispensables pour sécuriser le parcours des salariés qualifiés à attirer, réduire les risques d’échec et garantir une intégration durable. Encadré 3 – Mise en œuvre d’un régime spécifique tax shelter « PME » comme incitation fiscale pour renforcer l’entrepreneuriat Le Ministre des Finances a déposé un projet de loi6 qui vise à créer un crédit d’impôt « Start-up » qui cible les investissements privés dans des jeunes entreprises innovantes. En investissant dans des projets des entreprises dites « Start-up », les investisseurs privés peuvent se voir accorder un avantage fiscal sous forme de crédit d’impôt. En même temps, cette incitation d’investir dans des jeunes entreprises innovantes a pour objet de permettre à ces entreprises d’obtenir le financement nécessaire pour se développer. Ce régime futur de « tax shelter » a donc comme double levier d’augmenter la productivité des entreprises innovantes récemment créées et d’attirer au Luxembourg aussi bien de nouvelles entreprises innovantes que des investisseurs voulant soutenir l’environnement des start-ups. 6 Dossier parlementaire n°8526 du 4 avril 2025 CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 29 ____________________________________________________________________________________ Si dans son avis7, la Chambre des Métiers s’est montrée favorable à un tel crédit d’impôt start-up, elle estime que l’impact sur l’économie nationale d’un tel régime reste bien en-dessous de son potentiel en raison des nombreuses conditions que les auteurs du texte ont souhaité fixer. Etant donné qu’il s’agit du premier vrai instrument du type « tax shelter » au Luxembourg, ce crédit d’impôt représente en lui-même une innovation en matière de fiscalité luxembourgeoise et pourra en effet soutenir des jeunes entreprises innovantes dans le financement de leur R&D et favoriser ainsi le développement de ces entreprises. Pourtant, en considérant que l’objectif principal de cet instrument est de rendre plus attractif l’écosystème luxembourgeois pour les start-ups en améliorant leur accès au financement au cours de leurs premières années d’existence, force est de constater que ce dispositif ne vise pratiquement que des Business Angels. Le crédit d’impôt « Start-up » ne renforcera donc pas assez l’attractivité du pays. Pour la Chambre des Métiers, il faudrait que dans un futur proche, un deuxième crédit d’impôt nommé « PME » soit créé. Cet instrument, qui pourrait s’inspirer de crédits d’impôt étrangers déjà en existence (comme le tax shelter belge) pourrait s’adresser aussi bien aux entreprises en phase de « start-up » qu’en phase de « scale-up », c’est-à-dire aussi bien aux petites entreprises récemment créées qu’aux moyennes entreprises qui cherchent des investisseurs afin de se développer. La Chambre des Métiers y voit une réelle valeur ajoutée pour l'attractivité du Luxembourg, car cela offre une plus grande diversité d'entreprises et de projets dans lesquels les personnes intéressées pourraient investir. Cette ouverture d’application du tax shelter à toutes les petites et moyennes entreprises du pays pourra donc s’adresser non seulement aux Business Angels souhaitant investir dans des start-ups à fort potentiel de rendement (et aussi à très haut risque), mais également aux personnes physiques souhaitant investir dans des petites et moyennes entreprises de l'économie réelle qui présentent un potentiel de croissance intéressant tout en ayant un modèle économique beaucoup moins risqué. Une telle mesure devrait entraîner une augmentation du taux d’investissement tout en facilitant le financement de projets innovants des PME et, par ricochet, la productivité de ces entreprises. 2.
Politique d'investissement de l'Etat : Quelles orientations budgétaires ? L’étude de l’évolution des dépenses d’investissement et des dépenses en capital s’avère particulièrement importante pour la compréhension des objectifs politiques de long terme poursuivis par le pouvoir politique. Par ailleurs, elle permet de délivrer une image assez fiable de l’ensemble des vecteurs de croissance et des infrastructures sur lesquels le pays pourra s’appuyer dans l’avenir pour son développement. En outre, les dépenses en capital projetées des administrations publiques offrent également une vision sur les marchés publics auxquels les entreprises, et notamment celles du secteur de la construction, pourront avoir accès à court et moyen terme. Toute évolution à la hausse comme à la baisse de ce type de dépenses constitue donc un signal fort pour les entreprises du secteur. D'après les données du projet de budget sous avis, les investissements directs et indirects de l’administration centrale devraient s’élever à 4,5 milliards d’euros en 2026, 7 Avis n°25-057 de la Chambre des Métiers du 3 octobre 2025 CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 30 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ ce qui représenterait une hausse de 5,8 % par rapport au niveau de 2025 soit une augmentation similaire que celle du budget social (cf. chapitre 2.4.) Rapportés au PIB, les années 2025 et 2026 montrent des niveaux record d’investissements avec un niveau de 4,8 %, dépassant même le pic de 2020 (4,6 %). Or, pour la période 2027-2029, le Gouvernement prévoit d’investir 4,4 % du PIB. La Chambre des Métiers n’analyse pas uniquement le montant global des investissements, mais tient à réaliser une analyse plus fine des différentes catégories d’investissements, sachant qu’ils ne revêtent pas tous un caractère indispensable pour relever les défis auxquels le pays est et sera à l’avenir davantage confronté. Le tableau synoptique repris dans le projet de budget, et reproduit ci-dessous, montre une catégorisation des investissements à réaliser dans différents domaines. Selon ce tableau, en 2026, 26 % du montant global sont investis dans le domaine de l’environnement et du climat (y compris mobilité), alors que 15 % des moyens globaux sont investis dans l’infrastructure publique et 9 % dans le logement. En ce qui concerne ce dernier poste, la Chambre des Métiers est d’avis que le Gouvernement peut encore être plus ambitieux, étant donné que ces investissements publics permettront non seulement de maintenir le personnel du secteur de la construction dans l'emploi, mais aussi de résoudre à moyen terme le problème de la pénurie de logements (cf. chapitre 2.5). Tableau synoptique : Investissements de l’Administration centrale, 2025-2029 Source : projet de budget 2026 Malgré la guerre en Ukraine, qui a montré de manière dramatique que l'Europe ne doit en aucun cas négliger les investissements dans la défense, les investissements dans la sécurité diminuent sur la période 2025 à
Selon la Chambre des Métiers, ce poste est (artificiellement) sous-évalué. Selon le CNFP8, les investissements supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs d’augmenter les investissements dans la défense en ligne avec la déclaration adoptée lors du sommet de l’OTAN à La Haye en juin 2025, à savoir d’investir, d’ici 2035, 5 % du RNB dans la défense, dont 3,5 % dans la défense et 1,5 % dans des domaines 8 Conseil national des finances publics, Analyse des dépenses de défense, mai 2025, https://cnfp.public.lu/dam-assets/documents/informations/notes/2025-analyse-depenses-defense.pdf CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 31 ____________________________________________________________________________________ liés pourrait accroître les dépenses publiques de 13 milliards d’euros les dix prochaines années. Effort de dépense de défense et de dépense additionnelle suite au nouvel engagement de 5% du RNB Or, la Chambre des Métiers se doit de constater que la politique d’investissement du Gouvernement est ambitieuse, mais une bonne partie de cette croissance fulgurante des investissements est simplement due à l’évolution des prix. Par conséquent, la Chambre des Métiers a voulu montrer l’évolution des investissements réels (en volume) en déflatant les investissements nominaux à l’aide de l’indice du prix à la construction. Même si cette démarche peut paraître simpliste, elle permet de dégager cependant des tendances lourdes. Le graphique ci-dessous montre donc qu’en termes réels, les investissements prévus n’augmentent « que » de 29 % entre 2010 et 2025, alors qu’en termes nominaux, la progression est de 113 %. Il faut noter que la comparaison entre les investissements de 2010 et 2025 sont biaisé, car les investissements prévus ne sont habituellement pas tous réalisé, ce que regrette la Chambre des Métiers. En effet, la Chambre des Métiers a fait l’analyse des investissements réalisés en 2024 (information issue du projet de budget 2026) par rapport aux investissements prévus lors du vote du budget de l’Etat de 2024 en focalisant son analyse sur plusieurs catégories de dépenses d’investissement. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 32 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ en millards d'euros Investissement nominal & réel de l'Administration centrale (déflaté à l'aide de l'indice des prix à la construction) 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 4.5 Invest. public (direct & indirect) Invest. public (déflaté) Source : projet de budget 2026, Statec, calculs : Chambre des Métiers Tout d’abord, les dépenses de certains fonds sectoriels particulièrement orientés vers les investissements en capital ont été analysé, plus particulièrement les 13 fonds suivants :

(1)le fonds spécial pour le logement abordable;

(2)le fonds du patrimoine architectural;

(3)le fonds de la gestion de l'eau,

(4)le fonds d’équipement sportif national,

(5)le fonds des investissements socio-familiaux;

(6)le fonds des investissements publics sanitaires et sociaux;

(7)le fonds des investissements hospitaliers;

(8)le fonds des investissements publics administratifs;

(9)le fonds des investissements publics scolaires;

(10)le fonds dédié à l’entretien et à la rénovation;

(11)le fonds dédié aux infrastructures des établissement d'enseignement privé et des infrastructures sociofamiliales dépendant du MENJE ;

(12)le fonds des routes et

(13)le fonds des rails. Tableau récapitulatif : Evolution des investissements publics, 2025-26 2025 2026 Taux de croissance 2526 Fonds spécial pour le logement abordable 516.109 481.681 -7 % 2 Fonds du patrimoine architectural 29.027 28.122 -3 % 3 Fonds de la gestion de l'eau 114.965 120.098 4% 4 Fonds d’équipement sportif national 73.438 45.080 -39 % 5 Fonds des investissements sociofamiliaux 61.428 86.054 40 % 6 Fonds des investissements publics sanitaires et sociaux 53.663 74.384 39 % 7 Fonds des investissements hospitaliers 123.846 275.187 122 % Fonds des investissements publics administratifs 109.796 143.671 31 % 1 8 CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 33 ____________________________________________________________________________________ 2025 2026 Taux de croissance 2526 9 Fonds des investissements publics scolaires 65.055 91.439 41 % 10 Fonds dédié à l’entretien et à la rénovation 117.748 122.240 4% Fonds dédié aux infrastructures des établissement d'enseignement privé et 11 des infrastructures socio-familiales dépendant du MENJE 170.928 176.943 4% 12 Fonds des routes 377.005 497.885 32 % 13 Fonds du rail 684.693 742.821 8% 2.497.701 2.885.605 16 % Total Au vu du budget total des fonds précités, la Chambre des Métiers constate un engagement clair de l’Etat. En effet, les dépenses totales de l’ensemble de ces fonds devraient croître en 2026 de près de 16 % pour atteindre 1,64 milliards d’euros environ, soit une augmentation de près de 97 % par rapport au budget réalisé en

Cet effort budgétaire devrait se poursuivre sur la période 2027-2029, bien qu’un ralentissement progressif soit enregistré. En moyenne, le budget de l’ensemble de ces fonds devrait croître d’environ 10,6 % par an au cours de cette période. Il importe toutefois de relever que ces hausses budgétaires seront réparties de manière inégale entre les différents fonds concernés. Plusieurs fonds connaîtront une certaine stabilité de leurs dépenses sur la période, tels que les fonds dédiés au patrimoine architectural et à la gestion de l’eau. Pour l’année 2026, l’accroissement des dépenses sera notamment imputable à l’augmentation des investissements du fonds hospitalier qui devraient plus que doubler. A l’inverse et de manière surprenante, les dépenses liées aux fonds dédié au logement abordable baisseront de près de 7 %. Cette baisse semble incompréhensible et suscite des questionnements au regard de la volonté d’accélération du programme d’investissement exprimée par le Gouvernement dans le contexte du plan logement. Partant, une politique efficace en matière de logement doit reposer sur une approche globale incluant des moyens financiers mais aussi réglementaires et législatifs, des dispositifs de soutien aux capacités de production ainsi qu’une confiance de l’ensemble des acteurs impliqués (cf. chapitre 2.5). La Chambre des Métiers souhaite par ailleurs également évoquer les dépenses des fonds du rail et des routes. Les investissements dans les infrastructures routières et ferroviaires apparaissent en effet comme étant particulièrement stratégiques, notamment au regard de la structure de l’économie luxembourgeoise. En effet, la croissance démographique de même que le nombre de plus en plus important de travailleurs frontaliers nécessitent la création d’infrastructures adéquates et correctement dimensionnées. Le retard pris en la matière impose une politique d’investissements ambitieuse et efficace. La Chambre des Métiers rappelle que ce type d’investissement reste crucial d’un point de vue de l’attractivité du pays et de la soutenabilité de son développement économique. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 34 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ Dans ce domaine, la Chambre des Métiers approuve la politique d’investissement avec à la base les montants prévus dans le cadre du projet de budget
En effet, le montant des dépenses du fonds du rail et du fonds des routes augmentera en moyenne de 13,2 % sur la période 2025-
L’année 2026 verra quant à elle une augmentation de 16 % des dépenses de ces deux fonds, portée notamment par une augmentation de 32 % des dépenses du fonds des routes. Tableau récapitulatif : Taux de réalisation des investissements publics, 2024 Prévision (Budget 24) 2024 Provisoire (Budget 26) Taux de réalisation Fonds spécial pour le logement abordable 281.295 224.045 80 % 2 Fonds du patrimoine architectural 27.199 14.035 52 % 3 Fonds de la gestion de l'eau 90.380 73.084 81 % 4 Fonds d’équipement sportif national 35.643 15.795 44 % 5 Fonds des investissements sociofamiliaux 72.507 57.216 79 % 6 Fonds des investissements publics sanitaires et sociaux 44.321 43.527 98 % 7 Fonds des investissements hospitaliers 75.802 67.746 89 % 8 Fonds des investissements publics administratifs 71.781 81.418 113 % 9 Fonds des investissements publics scolaires 63.975 61.604 96 % 10 Fonds dédié à l’entretien et à la rénovation 89.765 106.526 119 % Fonds dédié aux infrastructures des établissement d'enseignement privé 11 et des infrastructures sociofamiliales dépendant du MENJE 75.000 90.168 120 % 12 Fonds des routes 402.351 339.050 84 % 13 Fonds du rail 603.122 618.762 103 % 14 Construction de bâtiments 37.990 20.807 55 % 15 Réalisation d'ouvrages de génie civil 101.205 46.135 46 % 2.072.336 1.859.918 90 % 1 Total A ce stade, les chiffres relatifs à l’exécution budgétaire des dépenses de ces fonds pour l’année 2025 ne sont pas encore disponibles. La Chambre des Métier reste donc CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 35 ____________________________________________________________________________________ prudente sur cette question, malgré un taux d’exécution de 90 % en 2024 selon les chiffres fournis dans les documents du budget
Si ce taux de 90 % peut paraitre satisfaisant, la Chambre des Métiers note que des différences significatives existent entre les différents fonds analysés. Ainsi, celui relatif à l’équipement sportif national n’a que réalisé 44 % des dépenses prévus tandis que le fonds du rail, le fonds dédié à l’entretien et à la rénovation et le fonds dédié aux infrastructures des établissement d'enseignement privé et des infrastructures sociofamiliales dépendant du MENJE ont tous les trois atteint des taux d’exécution supérieur à 100 %. Ainsi, en 2024, les taux d’exécution budgétaire pour le fonds des routes et le fonds du rail s’élèvent respectivement à 84 % et 103 %. L’engagement public dans le domaine des transports devra donc se poursuivre sur le long terme et même probablement s’amplifier. La synergie entre les différents modes de transport, la réduction des phénomènes de congestion, la gestion intelligente des flux et l’accroissement des capacités d’accueil de passagers doivent en être les objectifs principaux. En outre, la Chambre des Métiers recommande un approfondissement de la coopération transfrontalière dans le domaine des transports et une multiplication des initiatives permettant de fluidifier le transit des frontaliers, ce que le Gouvernement a déjà partiellement engagé. Enfin, la Chambre des Métiers considère que le développement du tramway constitue un véritable atout pour le pays notamment dans l’optique de dynamiser certains espaces urbains et recommande des investissements massifs dans ce domaine. Elle salue à ce titre l’augmentation à partir de 2028 du budget de la participation aux frais d'investissement liés aux extensions futures du tramway, bien qu’elle considère ce montant comme assez faible au regard des besoins. Enfin, la Chambre des Métiers s’est intéressée à certaines catégories de dépenses en capital réalisées par l’administration centrale notamment, la construction de bâtiments

(14)et la réalisation d’ouvrage de génie civil

(15). Pour l’année 2024, le taux d’exécution n’est que de 65 % pour la construction de bâtiments et de 47 % pour la réalisation d’ouvrage de génie civil, soit des résultats assez faibles. La Chambre des Métiers souhaiterait, au regard des taux d’exécution constatés, qu’un suivi particulier de ces dépenses soit effectué afin de permettre l’atteinte d’un taux de réalisation satisfaisant. Compte tenu du contexte économique dans lequel le secteur de la construction doit actuellement opérer, de plus en plus d’entreprises essaient de compenser leur diminution du chiffre d’affaires sur les marchés privés par une participation accrue à des soumissions publiques, augmentant par ricochet la concurrence sur les marchés publics. Cette situation devrait constituer une réelle opportunité, notamment pour le Gouvernement et les communes, d'anticiper les projets d'investissement, que ce soit au niveau des constructions nouvelles ou des rénovations, afin de faire d'une pierre deux coups. Car par le biais d’une politique anticyclique renforcée, ces pouvoirs adjudicateurs profiteraient de prix compétitifs tout en stimulant l'activité du secteur de la construction qui traverse actuellement une profonde crise. En effet, la Chambre des Métiers demande d’avancer les investissements publics prévus dans le cadre de la planification budgétaire pluriannuelle en éliminant tous les goulots d’étranglements freinant la soumission des travaux afin de stimuler la demande et soutenir la reprise du secteur de la construction et de maintenir la capacité de production. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 36 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ 2.

Budget social et transferts sociaux : un plaidoyer pour une application conséquente du critère de « sélectivité sociale » La Chambre des Métiers approuve en général la politique gouvernementale d’inclusion, de vivre-ensemble et d’accueil au profit de certaines populations cibles, à savoir notamment les personnes handicapées, les ménages nécessiteux (notamment les ménages monoparentaux), les personnes les plus démunies, les personnes âgées, via des mesures visant à promouvoir une inclusion sociale sans barrières. Dans le contexte du présent avis, elle tient toutefois à commenter de façon critique la politique budgétaire dans le domaine social du Gouvernement qui devrait engager des réformes plus radicales, entre autres dans la réorientation de certains dispositifs sociaux. Force est en effet de constater qu’en 2026, le Luxembourg dépensera plus de 21.000 euros par habitant pour sa politique sociale9, soit près du double de la Belgique. Depuis 2000, ce budget a augmenté de plus de 80 % sans prendre en compte l’effet de l’inflation. Le budget social par habitant augmente donc rapidement en termes réels, tandis que le PIB réel par habitant stagne depuis 20 ans. 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 183 114 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 100 = année 2000 Budget social par habitant (prix constants) vs. PIB réel / habitant Budget social (prix constants) par hab. PIB (prix constants) par hab. Source : Eurostat, Statec, calculs : Chambre des Métiers Selon les données d’Eurostat, le Luxembourg se situe à la première position du classement des pays
9 Le budget social prend en compte les postes de dépenses suivants : subventions, prestations sociales autres que transferts sociaux en nature, prestations sociales en nature, autres transferts courants à l ’exception de la dotation aux communes. 10 https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tps00099/default/table?lang=en CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 37 ____________________________________________________________________________________ 4,740 3,383 2,897 Pologne Estonie 5,000 Portugal 6,348 10,612 Belgique 8,243 11,124 Autriche UE 27 11,359 Allemagne 8,358 11,404 France Italie 11,681 Pays-Bas 9,486 11,685 Finlande 10,000 Irlande 12,233 18,052 Suisse 15,000 Suède 19,384 Norvège 20,000 15,217 20,690 25,000 Luxembourg en € par hab. Dépenses de protection sociale par habitant aux prix constants Espagne Danemark 0 Source : Eurostat Aux yeux de la Chambre des Métiers, les améliorations à envisager devraient s’articuler notamment autour de trois principes fondamentaux : meilleur ciblage, incitation à l’activité et soutenabilité du financement des dispositifs sociaux. Par ailleurs, vu la tendance croissante à l’exportation des transferts sociaux, la nécessité d’une stratégie réfléchie et bien ciblée en matière d’allocation des transferts sociaux, via des critères de sélectivité ou d’équité sociales, est une « conditio sine qua non » pour une politique budgétaire prudente. Dès lors, la précarité potentielle des finances publiques et le nombre élevé de prestations exportées devraient engendrer une réflexion beaucoup plus fondamentale autour d’une définition claire et précise de la finalité, des besoins (sociaux et autres) à couvrir et des bénéficiaires en matière de prestations sociales, familiales et éducatives. 2.5.
Composantes du budget social 2026 Le « budget social » 2026 représente 46 % du budget des dépenses et donc une part substantielle des dépenses du Gouvernement. Ce pourcentage, qui historiquement était toujours situé légèrement en-dessous de 50 %, reste donc « stable », en termes relatifs, malgré l’augmentation importante par exemple en matière de dépenses de défense. Pour analyser le « budget social », la Chambre des Métiers a passé en revue les catégories de dépenses suivantes : • Les « transferts de revenus aux ménages » qui comprennent principalement les dépenses opérées dans les domaines suivants :  Famille : REVIS, allocation de vie chère  Logement : aides individuelles au logement • Les « transferts de revenus aux Administrations de sécurité sociale » dont les dépenses essentielles sont les suivantes :  Sécurité sociale : participation de l’Etat aux régimes d’assurance pension, assurance maladie, assurance dépendance, etc.  Famille : allocations familiales, boni pour enfant, etc. CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 38 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ • Les « transferts de capitaux aux ménages » comprennent notamment les dépenses suivantes :  Logement : aides individuelles au logement  Développement durable : aides pour promouvoir l’utilisation rationnelle de l’énergie, les énergies renouvelables, etc. La part du lion du budget social est imputable aux transferts de l’Etat à la sécurité sociale du fait que celui-ci prend en charge une partie des cotisations sociales (voir chapitre 2.6.). De ce fait, l’évolution du poste est liée à l’évolution de l’emploi et des revenus. Dans une perspective de long terme, le vieillissement de la population va entraîner un accroissement progressif des dépenses, notamment au titre de l’assurance pension. En dépit de la « réformette » engagée via les projets de loi 8634 et 864011, une pression croissante s’exercera sur le régime à partir de 2030 puisque le niveau de recettes de la sécurité sociale sera à terme insuffisant pour financer l’ensemble des promesses de retraite, ce d’autant plus que les réserves accumulées par le passé se rétréciront au fil du temps. De ce fait, la Chambre des Métiers estime qu’il est indispensable d’entamer des réformes structurelles beaucoup plus fondamentales, que ce soit dans le domaine des pensions ou dans celui de l’assurance maladie-maternité, pilier de la sécurité sociale qui risque d’être confronté à des déficits futurs considérables (encadré 6). 2.5.
Application conséquente du critère de « sélectivité sociale » aux dispositifs sociaux Il est regrettable qu’une politique claire en matière de sélectivité sociale fait défaut dans le programme gouvernemental de 2023, alors qu’au niveau des transferts sociaux, l’objectif à terme devrait être de freiner la croissance des dépenses en y introduisant davantage de sélectivité sociale et en évidant une politique de l’arrosoir et de gratuité de certain(e)s « prestations/services », profitant à un grand nombre de ménages, entre autres ceux ayant un revenu au-dessus du revenu médian. Malgré certaines déclarations d’intention, la Chambre des Métiers déplore donc l’absence d’un débat fondamental. Elle note que plusieurs initiatives ont été initiées par le Gouvernement depuis le début de la législature, sans toutefois donner lieu à une réelle « stratégie de sélectivité sociale ». Cette notion spécifique était absente de la dernière déclaration sur l’état de la Nation, déclaration, qui a pourtant mis en exergue un certain nombre de « mesures sociales » réalisées ou engagées soutenant les personnes et ménages désavantagées : augmentation du salaire social minimum (SSM) et du REVIS, SSM non qualifié exempté d’impôts, revalorisation de l’allocation de vie chère de 10 % et versement automatique aux bénéficiaires du REVIS, subvention de loyer augmentée pour les familles avec enfants, triplement de la prime énergie et augmentation du crédit d’impôt pour familles monoparentaux. 11 La déclaration 2025 mentionne l’axe intitulé « politique sociale ciblée, au service de l'équité et de la lutte contre la pauvreté » ; https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/discours/2025/05-mai/13-frieden-etat-nation.html CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif 39 ____________________________________________________________________________________ Partant, aux yeux de la Chambre des Métiers, l’importance du dossier de « sélectivité sociale » n’est qu’insuffisamment thématisée, et ce malgré sa contribution de premier ordre en matière de revalorisation du travail, de lutte contre l’exposition à la pauvreté et à la résorption du déficit structurel et inquiétant des finances publiques. Encadré 4 : Réalisation d’une analyse approfondie via une « matrice sociale » détaillée et mise à jour annuellement La réalisation d’une « matrice sociale » détaillée compilant et caractérisant les différents dispositifs figurant sous la catégorie des « transferts sociaux » devrait permettre au Gouvernement et aux administrations compétentes de constater certaines lacunes, problèmes ou incohérences. Il est un fait que le tableau actuel en termes de transferts, allocations et aides sociales et familiales ressemble à un « puzzle », avec une multitude de transferts disparates. A titre illustratif, on pourrait citer les dispositifs relevés par l’Observatoire des politiques sociales12 : 1) Allocations familiales (MIFA/CAE) 2) Allocation de rentrée scolaire (MIFA/CAE) 3) Allocation de vie chère (MIFA/FNS) (*) 4) Prime énergie (MIFA/FNS) (*) 5) Avance et recouvrement de pensions alimentaires (MIFA/FNS) 6) Accueil gérontologique (MIFA/FNS) (*) 7) Subvention pour ménages à faible revenu (MENJE/CEPAS) 8) Subvention du maintien scolaire (MENJE/CEPAS) 9) Chômage des jeunes (MTEESS/ADEM). (*) mesure explicitement commentée dans le projet de budget 2026 ; ad

(3)et

(4)« maintenue en 2026 » ; ad

(6)« réforme mise en œuvre en 2026 »13 Le « maintien des dépenses en matière de prestations sociales (ex. REVIS, RPGH) » est cité comme étant une priorité par le projet de budget de l’Etat

Lors de la présentation du projet de budget de l’Etat 2026, le Gouvernement a relevé par ailleurs les mesures suivantes : une bonification d'impôt de 922 euros par enfant et par an pour le parent qui ne bénéficie pas de la classe d'impôt 1a (dans le cadre d'un partage des allocations familiales) ainsi que la continuation des allocations de vie chère et des primes énergie revues à la hausse dès 2025 (+120 millions d'euros)
Une recommandation énoncée à maintes reprises dans le passé est le regroupement de certains dispositifs en quelques instruments intégrés, suite à une analyse 12 Note au Formateur - Recommandations relatives au non-recours aux prestations sociales émises par l’Observatoire des politiques sociales, https://mfsva.gouvernement.lu/dam-assets/divers/recommandationsrelatives-au-non-recours-aux-prestations-sociales.pdf , page 4 13 Indications reprenant les éléments explicitement relevés dans le projet de budget de l’Etat 2026, pages 43 et 99 14 https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2025/10-octobre/08-roth-budget2026.html CdM/MU/nf/Avis 25-201 et 25-202 Budget de l’Etat 2026.docx/13.11.2025 40 Budget de l’Etat 2026 : Le tournant manqué d’un Luxembourg durable et compétitif ____________________________________________________________________________________ approfondie de la matrice prémentionnée, répondant à des objectifs clairement identifiés et surtout mesurables (e.a. nombre de bénéficiaires par catégorie). Alors que cette orientation innovatrice aurait des implications sur les dépenses annuelles avec à la base un monitoring régulier, les bénéficiaires (en premier lieu, les personnes et ménages nécessiteux) devraient surtout en tirer un avantage manifeste – vu la restructuration de certains « transferts sociaux » - réduisant aussi le taux de non-recours aux prestations (p.ex. de 38 % dans le cadre de l’allocation d’inclusion), qui est un phénomène répandu au Luxembourg comme à l’étranger
Il est intéressant de citer dans

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