Exposé des motifs 1. INTRODUCTION L’accord de coalition 2023-2028 « Lëtzebuerg fir d’Zukunft stäerken » prévoit sous le titre « Simplification et accélération des procédures » qu’il sera procédé à un examen rigoureux de « toutes les procédures d’autorisation afin de les simplifier et de les accélérer » et que « les procédures de délivrance d’autorisation de construire seront standardisées et digitalisées. Le principe du silence vaut accord sera appliqué au niveau des avis préalables aux autorisations de construire ». Le prédit accord de coalition exprime également l’intention plus large du Gouvernement « de généraliser le principe du « silence vaut accord » dans les procédures, après avoir analysé les domaines dans lesquels une telle introduction est possible en précisant que « Le principe du « silence vaut accord » sera appliqué au niveau des avis préalables aux autorisations de construire. ». De même, le paquet de 40 mesures, décidé par le gouvernement sur base des propositions formulées par un groupe de travail instauré à la suite de la réunion nationale logement qui a eu lieu en date du 22 février 2024, comprend une mesure intitulée « Introduction systématique du « silence vaut accord » au niveau des autorisations individuelles ». Tant l’accord de coalition que le paquet de mesures précités ont pour objectif de simplifier les procédures en matière de construction et de faciliter ainsi la création de davantage de logements. Ainsi, d’une part, le présent projet de loi vise à mettre en œuvre les objectifs arrêtés par l’accord de coalition et exprimés lors de la réunion nationale logement en aménageant les procédures de délivrance des autorisations de construire, prévues à l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, les procédures de délivrance de permissions de voirie, prévues par la loi modifiée du 21 décembre 2009 relative au régime des permissions de voirie, ainsi que les autorisations relatives aux opérations d’archéologie et au patrimoine culturel, telles que prévues par la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, ceci dans l’objectif de contribuer notamment à l’accélération de la création de logements. D’autre part, le présent projet met en œuvre plusieurs mesures de simplification administrative en matière de construction, également issues du paquet de mesures précité. Il est opté de procéder en deux phases en vue d’atteindre l’objectif visé de simplification administrative en ce qui concerne les procédures de délivrance des autorisations précitées. La première phase consiste en l’introduction de limites bagatellaires ainsi que d’un délai d’ordre pour la délivrance des autorisations précitées (A). Dans une deuxième phase, prévue pour fin 2025, il est prévu de remplacer les délais d’ordre par des délais de rigueur assortis d’un accord tacite en cas de dépassement desdits délais (B). A. Première phase : L’introduction de limites bagatellaires et d’un délai d’ordre Il est proposé d’instaurer, par voie de règlement grand-ducal, des limites bagatellaires qui définissent toute une série de travaux pour lesquels l’exigence d’une autorisation administrative sera supprimée. Jusqu’à présent, les procédures de délivrance d’autorisation précitées ne sont pas assorties de délais endéans lesquels l’autorité compétente doit statuer. Il est dès lors proposé de les assortir de délais. Il s’agit en l’occurrence de délais d’ordre, c’est-à-dire des délais simplement indicatifs endéans lesquels 1 l’autorité compétente doit statuer. Le non-respect de tels délais n’engendre pas automatiquement une sanction mais ils ont pour avantage que l’autorité compétente est tout de même tenue de statuer endéans un délai raisonnable1. L’instauration de délais d’ordre permet aux autorités compétentes, dans un premier temps, de réorganiser leur fonctionnement interne afin d’être en mesure de respecter ainsi les délais nouvellement institués. Une fois que les autorités compétentes auront pu procéder aux réorganisations internes qui s’imposent, la deuxième phase sera mise en place. B. Deuxième phase : L’introduction d’un mécanisme d’accord tacite en cas de dépassement des délais de rigueur. Dans une deuxième phase, il est prévu, par le dépôt d’un projet de loi séparé, de remplacer les délais d’ordre par des délais de rigueur et d’assortir les procédures de délivrances des autorisations précitées d’un mécanisme d’accord tacite en cas de dépassement desdits délais de rigueur. Par conséquent, le dépassement des délais de rigueur entraîne, contrairement aux délais d’ordre, une conséquence juridique. Ainsi, à défaut de délivrance d’une autorisation de construire sous forme écrite, respectivement d’un refus de délivrance d’une autorisation de construire sous forme écrite endéans le délai imparti, le demandeur bénéficiera d’une autorisation tacite. La mise en œuvre de cette seconde phase sera également accompagnée d’une digitalisation systématique des procédures relatives à la délivrance des autorisations individuelles en matière de construction. 1 Voir à cet égard, Jugement du 27 mai 2020 du Tribunal administratif, Numéro de rôle : 42198 2 2. ELEMENTS CLES DU PROJET 2.1. Autorisation de construire Limites bagatellaires Dans une première phase, seront instaurées différentes limites bagatellaires, à savoir des limites en deçà desquelles l’exigence d’une autorisation de construire sera soit supprimée purement et simplement, soit remplacée par une déclaration de travaux. Cette démarche traduira l’une des intentions de l’accord de coalition en ce qu’il prévoit que « (…), le Gouvernement examinera la possibilité de supprimer l’exigence de l’autorisation de construire pour les installations photovoltaïques sur les bâtiments résidentiels. ». Une procédure de déclaration de travaux sera ainsi instaurée par le présent projet de loi. Actuellement, l’article 39, alinéa 6, de la loi précitée du 19 juillet 2004 prévoit que : « Le règlement (sur les bâtisses, les voies publiques et les sites) peut définir les travaux de moindre envergure pour lesquels une autorisation de construire n’est pas requise. Il peut prévoir que tout ou partie de ces travaux sont à déclarer au bourgmestre, dans les formes et délais à déterminer par le règlement ». Cette base légale permet aux autorités communales de définir elles-mêmes quels sont les travaux devant faire l’objet d’une simple déclaration de travaux adressée au bourgmestre (et exemptés d’autorisation de construire) ou qui sont non seulement exemptés d’autorisation de construire mais également de déclaration de travaux. Il en découle que les cent communes peuvent déterminer quels travaux peuvent être exemptés d’autorisation de construire et quels travaux sont soumis à un régime déclaratif. Cette latitude engendre une grande hétérogénéité des règlementations qui nuit à la sécurité juridique et qui est, en soi, contraire au principe de la simplification administrative. Il est dès lors proposé d’instaurer un régime unique qui déterminera pour l’ensemble du territoire national quels sont désormais les travaux exemptés de l’obtention d’une autorisation de construire et quels sont les travaux qui devront faire l’objet d’une déclaration. Cette harmonisation sera propice à une meilleure lisibilité et compréhension de la réglementation par le public et par les acteurs du secteur. Les travaux ainsi soumis à une simple déclaration de travaux ou qui sont tout simplement exemptés d’autorisation ou de déclaration de travaux sont précisés par voie de règlement grandducal. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que même si certains travaux ne seront plus soumis à autorisation de construire pour ne faire l’objet que d’une simple déclaration, voire d’aucune démarche administrative, le maître d’ouvrage ne sera pas pour autant dispensé de respecter la réglementation communale urbanistique applicable. Ainsi, à titre d’exemple, bien qu’un maître d’ouvrage se voie dispensé de l’obtention d’une autorisation de construire pour procéder à des travaux de peinture de façade, il devra cependant respecter la palette de couleurs arrêtée, le cas échéant, par l’autorité communale dans sa réglementation. 3 Introduction de délais à respecter par le bourgmestre Le principe du « silence vaut accord » sera introduit dans un deuxième temps. (
- i)Délai d’ordre pour l’instruction de la demande d’autorisation de construire : Actuellement, il n’existe dans l’ordonnancement juridique aucun délai dans lequel le bourgmestre doit statuer sur la conformité de la demande d’autorisation de construire. Il n’existe à l’heure actuelle que l’article 4, paragraphe 1er, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, telle que modifiée, qui dispose que : « Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif. ». Afin de préparer l’introduction du principe du « silence vaut accord » qui exige que l’administration se voie imposer un délai dans lequel elle devra prendre expressément position, il est proposé d’introduire dans notre législation un délai d’ordre dans lequel le bourgmestre devra statuer sur la conformité de la demande d’autorisation de construire avec la réglementation applicable. Ce délai commencera à courir du jour de la réception de la demande mais sera interrompu si le bourgmestre signale dans le délai prévu le caractère incomplet du dossier. Le délai recommencera à courir le jour où le dossier complété sera remis au bourgmestre. (
- ii)Délai imposé au bourgmestre pour signaler que le dossier est incomplet – Délai imposé au demandeur pour compléter son dossier : Afin d’éviter que des retards soient induits par des demandes dont le caractère incomplet pourrait n’être constaté ou signalé qu’à la fin du délai d’ordre prévu pour l’instruction de la demande, il est apparu nécessaire d’introduire un délai dans lequel le bourgmestre devra impérativement signaler que le dossier qui lui a été soumis s’avère incomplet ; ainsi, le projet de loi prévoit un mécanisme qui autorise et oblige le bourgmestre à adresser, dans un certain délai, une invitation au demandeur de compléter son dossier. Passé ce délai, le dossier de demande d’autorisation de construire sera considéré comme complet et le bourgmestre ne pourra solliciter la remise d’aucune pièce additionnelle. De même, l’autorisation ne pourra plus être refusée au motif que le dossier de demande d’autorisation de construire serait incomplet. (iii) Possibilité de régularisation du dossier de demande d’autorisation de construire : Pour ce qui est des dossiers de demandes d’autorisation de construire qui présentent une ou plusieurs non-conformités, le projet de loi prévoit un mécanisme qui permet au bourgmestre d’adresser une invitation au demandeur de réviser le dossier endéans un certain délai. Passé ce délai, et à défaut pour 4 le demandeur d’avoir régularisé son dossier de demande d’autorisation de construire, celui-ci est considéré comme clôturé. 5 Schéma de procédure 2.2. Autorisations relatives aux opérations d’archéologie et relatives au patrimoine culturel 6 Conformément à ce qui est énoncé ci-dessus, il est également prévu de soumettre les autorisations délivrées par le ministre de la Culture ayant trait aux opérations d’archéologie et relatives au patrimoine culturel à ce nouveau régime. Ce principe figure d’ores et déjà dans la loi du 25 février 2002 relative au patrimoine culturel (ci-après « la loi ») en ce qui concerne les demandes d’autorisations et d’évaluations pour le patrimoine archéologique et architectural par le ministre de la Culture (articles 5, 27, 30 et 43 de la loi). Le présent projet de loi entend donc d’une part intégrer dans la loi que les décisions d’autorisation d’opérations archéologiques parviennent au demandeur dans un délai de trente jours ouvrés. A l’heure actuelle, la disposition selon laquelle les décisions d’autorisations d’opérations archéologiques parviennent au demandeur dans un délai de trente jours ouvrés se trouve dans le règlement grandducal du 9 mars 2022 précisant les modalités de la demande et de la délivrance de l’agrément des opérateurs archéologiques, fixant les conditions de demande et d’octroi de l’autorisation ministérielle nécessaire pour accomplir des opérations d’archéologie et déterminant les modalités de saisine et les documents à joindre à la demande de protection d’un élément immeuble relevant du patrimoine archéologique. En raison de la volonté d’introduire dans une seconde phase le principe du « silence vaut accord » dans les procédures, il est proposé d’intégrer cette disposition dans la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, et de supprimer en parallèle cette même disposition du règlement grand-ducal afin d’éviter un doublon et ainsi garantir une meilleure cohérence et une sécurité juridique plus accrue. Il est également prévu d’aligner les délais de trois mois à quatre mois et d’autre part de modifier les articles faisant référence à l’autorisation de construire ou de démolir dans la loi (ce, suite à la suppression de l’exigence d’une autorisation de construire ou de démolir pour certains travaux par le présent projet de loi). 2.3. Autorisations relatives aux permissions de voiries (
- i)Limites bagatellaires Il s’agira d’instaurer également dans le cadre des permissions de voirie différentes limites bagatellaires permettant des constructions ou aménagements sans devoir recourir à une permission de voirie. Ces constructions ou aménagements seront soumis au respect des règles d’application usuelles pour garantir la sécurité et la commodité des usagers de la route et des riverains, qui seront déterminées dans le règlement ministériel projeté dans le cadre de la modification de la loi modifiée du 21 décembre 2009 relative au régime des permissions de voirie. Certaines constructions et certains aménagements requièrent cependant une déclaration de travaux permettant à l’Administration des ponts et chaussées de contrôler dans le cadre de ses attributions fixées par la loi modifiée du 3 août 2010 portant réorganisation de l’Administration des ponts et chaussées, le respect des règles précitées, vu que ces constructions et aménagements peuvent avoir une certaine incidence sur la sécurité routière et la commodité des usagers de la route. Ces constructions et aménagements non soumis à une permission de voirie ou soumis à une déclaration de travaux seront déterminés dans le règlement grand-ducal projeté dans le cadre de la modification de la loi. (
- ii)Introduction de délais à respecter par l’autorité compétente 7 Les permissions de voirie sont divisées en deux catégories. Les permissions de voirie ordinaires sont délivrées par le ministre ayant les Travaux Publics dans ses attributions. Les permissions de voiries directes sont délivrées directement par l’Administration des ponts et chaussées par délégation de signature du ministre et conformément au cahier des charges approuvé par le ministre et publié sur le site électronique de l’administration permettant ainsi un accès du public. Les constructions et aménagements qui font l’objet d’une permission de voirie directe sont également déterminés dans le règlement grand-ducal projeté. Les règles du prédit cahier des charges et des guides d’application établies dans le cadre des permissions de voirie ordinaires et également publiés sur le site électronique de l’administration, seront reprises dans le règlement ministériel projeté. Afin de maintenir un parallélisme des procédures à l’égard des autorisations de construire, la procédure développée dans le cadre des autorisations délivrées par le bourgmestre est reprise en grande partie pour les permissions de voirie. Ainsi, dans le cadre de l’introduction du principe du « silence vaut accord », l’autorité compétente pour délivrer une permission de voirie se voit imposer un délai d’ordre dans lequel elle devra statuer sur la conformité de la demande de permission de voirie. 2.4. Autorisations en matière d’accessibilité des lieux ouverts au public S’alignant sur les raisons exposées précédemment, il est également prévu d’adapter l’article 7 de la loi du 7 janvier 2022 portant sur l’accessibilité à tous des lieux ouverts au public, des voies publiques et des bâtiments d’habitation collectifs visant à préparer l’introduction du principe du « silence vaut accord », lequel exige que l’administration se voie imposer un délai dans lequel elle devra prendre expressément position. Le présent article instaure ainsi (
- i)un délai d’ordre pour l’instruction de la demande de dérogation ou de solution équivalente par le ministre, (
- ii)un délai imposé au ministre pour signaler que le dossier est incomplet – délai imposé au demandeur pour compléter son dossier, et (iii) un délai imposé au Conseil consultatif en accessibilité pour aviser la demande. (
- i)Délai d’ordre pour l’instruction de la demande de dérogation ou de solution équivalente par le ministre Il est proposé d’introduire dans la loi du 7 janvier 2022 précitée un délai d’ordre dans lequel le ministre devra statuer sur la conformité de la demande de dérogation ou de solution équivalente avec la réglementation applicable. Ce délai commencera à courir du jour de la réception de la demande, mais sera interrompu si le ministre signale dans le délai prévu le caractère incomplet du dossier de demande. Le délai recommencera à courir le jour où le dossier complété sera remis à l’administration. (
- ii)Délai imposé au ministre pour signaler que le dossier est incomplet – délai imposé au demandeur pour compléter son dossier 8 Afin d’éviter que des retards soient induits par des demandes dont le caractère incomplet ne permettrait ni au Conseil consultatif en accessibilité d’aviser la demande, ni au ministre de statuer sur la demande et ce dans le délai d’instruction imparti, il est apparu nécessaire d’introduire un délai dans lequel le ministre devra impérativement signaler au demandeur que le dossier soumis est incomplet. Passé ce délai, le dossier sera considéré comme complet et le ministre ne pourra solliciter la remise d’aucune pièce additionnelle. De même, la demande ne pourra plus être refusée au motif que le dossier serait incomplet. Si le ministre a signalé dans le délai prévu que le dossier est incomplet, et que les nouvelles pièces remises par le demandeur révèlent qu’une ou plusieurs pièces sont manquantes, le ministre pourra, toujours dans le même délai, signaler le caractère incomplet du dossier et solliciter la remise des pièces manquantes. Passé ce délai, et à défaut pour le demandeur d’avoir régularisé son dossier, celui-ci est considéré comme clôturé. (iii) Délai imposé au Conseil consultatif en accessibilité pour aviser la demande Le ministre devant statuer sur la demande endéans un délai prévu, il est proposé d’introduire un délai dans lequel le Conseil consultatif en accessibilité devra impérativement transmettre au ministre son avis sur la demande. Passé ce délai, l’avis du Conseil sera réputé favorable à la demande et le ministre sera à même de statuer la demande dans le délai lui imparti. 9