Projet de loi portant modification de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice en vue de réviser le recrutement, la formation profes

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 62.073 N° dossier parl. : 8433B Projet de loi portant modification de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice en vue de réviser le recrutement, la formation professionnelle et le service provisoire Avis du Conseil d’État (13 mai 2025) En vertu de l’arrêté du 2 août 2024 du Premier ministre, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de la Justice. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact, un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck » ainsi qu’un texte coordonné de la loi qu’il s’agit de modifier. Les avis du Conseil national de la justice, du Groupement des magistrats luxembourgeois, de la Commission du recrutement et de la formation des attachés de justice, de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg et de la Chambre des fonctionnaires et employés publics ont été communiqués au Conseil d’État en date respectivement des 25 octobre, 15 et 26 novembre ainsi que 10 décembre

1. Par dépêche du 3 février 2025, le président de la Chambre des députés a informé le Conseil d’État de la scission du projet de loi n° 8433 en deux projets de loi distincts, à savoir les projets de loi n° 8433A et n° 8433B. Cette dépêche était accompagnée de trois amendements parlementaires, comportant les nouvelles dispositions du projet de loi n° 8433A, le projet de loi n° 8433B reprenant l’ensemble des dispositions du projet de loi initial. Considérations générales Le projet de loi sous rubrique a pour objet de modifier la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice en vue de réformer l’accès à la magistrature, et ceci afin de remédier à la pénurie de candidats pour les postes de magistrat eu égard, non seulement, à la multitude de postes que le législateur a récemment créés ou qu’il entend créer dans un avenir proche, mais encore à la suite de la nécessité de compenser « les nombreux congés de maternité, congés parentaux et services partiels dans la magistrature ainsi que les départs à la retraite de magistrats ». Si, à la suite du projet de loi sous avis, les conditions, pour les candidats, de détenir la nationalité luxembourgeoise ainsi que de posséder des connaissances adéquates des langues françaises, allemandes et luxembourgeoises sont maintenues, celles liées aux connaissances juridiques sont en revanche profondément révisées. Les conditions relatives aux qualifications professionnelles sont, notamment, revues. De même, l’accès aux carrières de magistrat est désormais ouvert aux personnes, certes titulaires d’un diplôme en droit, mais ayant exercé « une activité professionnelle dans un domaine autre que le droit », à la seule condition que la Commission du recrutement et de la formation des attachés de justice, ci-après « la Commission », juge la qualification professionnelle du candidat « qualifiante […] pour l’exercice de la fonction de magistrat », ouvrant ainsi l’accès à la magistrature à un cercle de candidats plus étendu. Le Conseil d’État y reviendra dans le cadre de l’examen de l’article 12 du projet sous avis. Le projet de loi sous avis tend encore à reprendre, au niveau législatif, le contenu du règlement grand-ducal du 25 juin 2012 sur le recrutement et la formation des attachés de justice1, au motif que ce dernier « n’est plus compatible avec les exigences de la Constitution », et notamment avec les articles 11, alinéa 1er, et 105 de celle-ci. Le Conseil d’État approuve cette approche, qui correspond à sa position telle qu’exprimée dans ses avis récents relatifs à certains aspects du statut des fonctionnaires, et notamment quant aux conditions de recrutement et de formation2, donc dans un domaine identique. Enfin, le projet de loi prévoit l’introduction d’une procédure de « licenciement pour faute grave » des attachés de justice nommés à titre provisoire. Examen des articles Article 1er L’article sous examen n’appelle pas d’observation quant au fond. Le Conseil d’État relève toutefois une différence entre le texte légal actuel et le texte proposé en ce qui concerne les termes employés, le premier faisant référence à un « examen-concours », tandis que le second emploie les termes « examen d’entrée dans la magistrature ». Étant donné qu’en vertu du nouvel article 3-2, paragraphe 5, alinéa 2, tel que proposé par l’article 14 du projet de loi, les candidats continuent à être classés suivant leur note finale obtenue, il s’agit, en principe, toujours d’un examen-concours, raison pour laquelle le Conseil d’État propose de s’en tenir à la terminologie actuellement employée. 1 Mémorial A 133 du 2 juillet
2. Avis n° 61.600 du Conseil d’État du 12 novembre 2024 sur le projet de règlement grand-ducal fixant les conditions et modalités d’inscription et d’organisation des examens-concours d’admission au stage dans les ministères et administrations de l’État et 1° modifiant le règlement grand-ducal modifié du 5 mars 2004 concernant la santé et la sécurité du travail et le contrôle médical dans la fonction publique ; et 2° abrogeant le règlement grand-ducal modifié du 30 septembre 2015 fixant les conditions et modalités d’inscription et d’organisation des examens-concours d’admission au stage dans les administrations et services de l’État ; Avis n° 61.914 du Conseil d’État du 11 mars 2015 sur le projet de règlement grand-ducal fixant les modalités d’organisation et les matières de l’examen de fin de stage sanctionnant la formation spéciale en vue de l’admission définitive des fonctionnaires stagiaires ainsi que des examens de promotion des différentes catégories de traitement auprès de l’Observation national de la santé. 2 2 Article 2 L’article sous examen insère un nouvel article 1-2 dans la loi précitée du 7 juin
3. Cette disposition contient les conditions formelles à remplir par l’acte de candidature visé à l’article 1-1 nouveau, communes aux deux procédures de recrutement. L’article 1-2 reprend partiellement les données visées à l’article 2 du règlement grand-ducal précité du 25 juin
4. Le Conseil d’État estime qu’il serait utile de mentionner, outre la « résidence habituelle » du candidat, également son domicile légal, ces deux données n’étant pas nécessairement identiques. Il relève toutefois que l’article 2 du règlement grand-ducal précité vise, quant à lui, simplement l’adresse du candidat, mention qui suffit largement à la finalité prévue. Article 3 L’article sous examen a pour objet d’insérer un article 1-3 nouveau dans la loi précitée du 7 juin
5. Le Conseil d’État suggère, de manière générale, d’inverser l’ordre des articles 1-3 et 2, étant donné que l’article 2 pose les conditions pour « être admissible aux procédures de recrutement des attachés de justice », tandis que l’article 1-3 contient les pièces justificatives à produire pour prouver le respect des conditions visées à l’article
6. Plus particulièrement, les remarques suivantes s’imposent. Au point 1°, il convient de viser l’extrait de l’acte de naissance. Aux points 2° à 5°, il y a lieu de viser les copies des différentes pièces justificatives à joindre au dossier de candidature. Au point 4°, le Conseil d’État recommande aux auteurs de faire une référence expresse à l’article 2-5, qui prévoit la dispense de devoir produire le certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois, pouvant être accordée sous certaines conditions par la commission de recrutement, à l’instar de la mention faite à l’article 2, point 4°, figurant à l’article 4 du projet de loi sous avis. Aux yeux du Conseil d’État, il serait toutefois opportun, pour rendre le texte plus lisible en regroupant en une seule disposition le principe et son exception, de reprendre au niveau du point sous examen la disposition figurant actuellement au nouvel article 2-5, de telle sorte que le point 4° se lirait comme suit : « 4° être détenteur du certificat de réussite des cours complémentaires en droit luxembourgeois ; sur demande motivée, la commission peut dispenser le candidat de la production dudit certificat à la condition qu’il possède une formation ou une qualification particulièrement recherchée par un service de la justice. » 3 Article 4 L’article sous examen remplace dans son intégralité l’article 2 actuel. Le nouvel article 2 contient les conditions d’admission communes aux deux procédures de recrutement. Comme déjà relevé à l’endroit de l’article 3 du projet de loi, il serait plus logique d’inverser l’ordre des articles 1-3 et
7. L’article 2 proposé pourrait même utilement précéder l’article 1-2 proposé, qui concerne l’acte de candidature et les données qu’il doit inclure. Article 5 Sans observation. Article 6 L’article sous examen a pour effet d’insérer un article 2-2 nouveau dans la loi précitée du 7 juin 2012, qui concerne la vérification de la connaissance des langues française, allemande et luxembourgeoise. Le Conseil d’État suggère de joindre à la liste des langues requises également la langue anglaise, afin de tenir compte tant des réalités quotidiennes auprès des juridictions compétentes notamment en matières commerciales ainsi qu’auprès des acteurs en charge de la lutte contre la criminalité économique en général et contre le terrorisme et le blanchiment de fonds d’origine criminelle en particulier, que de la composition de plus en plus anglophone de la population luxembourgeoise. En effet, même si la langue anglaise ne figure pas en tant que telle parmi les langues désignées par la loi modifiée du 24 février 1984 sur le régime des langues, il n’en est pas moins vrai que dans la pratique, et notamment dans les matières précitées, son utilisation est quotidienne, de telle sorte que sa maîtrise par les magistrats au moins au niveau B2 du Cadre européen commun de référence s’impose désormais comme une évidence. Quant au texte soumis à l’examen du Conseil d’État, les remarques suivantes s’imposent. Au paragraphe 1er, alinéa 1er, il y a lieu de supprimer le terme « adéquate », étant donné que ce terme ne figure pas à l’article 2, point 3°, tel que proposé, et que le paragraphe 2 de l’article 2-2 détaille les niveaux de connaissance ou de compétence auxquels le candidat doit satisfaire. En effet, le maintien de ce terme, lu avec les précisions qui le suivent, risque de mettre en place une incohérence, source d’insécurité juridique, entre celui-ci et le paragraphe 2, même une connaissance certifiée selon le prédit cadre européen risquant d’être jugée « inadéquate » selon la fonction briguée, de telle sorte que le Conseil d’État doit s’opposer formellement à son maintien. À l’alinéa 5, il est suggéré d’écrire : « La correction de la partie écrite et l’appréciation de la partie orale sont faites […] ». Aux paragraphes 3 et 5 (paragraphe 4 selon le Conseil d’État), il est précisé que les parties écrite et orale portent, chacune, sur un maximum d’un certain nombre de points, ce maximum variant selon la langue examinée. Il 4 convient de supprimer, à chaque occurrence, les termes « un maximum de », étant donné que cette formulation laisse penser que les examinateurs ou la commission pourraient modifier vers le bas le nombre de points sur lequel porte l’examen. Au paragraphe 6 (il devrait s’agir du paragraphe 5), la mention du maximum de soixante points est, quant à elle, correcte et à maintenir. Au paragraphe 5 (4 selon le Conseil d’État), il est suggéré d’écrire ce qui suit : « l’écoute de conversations enregistrées et de questionnaires sur ces conversations ». À l’alinéa 3 du paragraphe 6 (5 selon le Conseil d’État), le bout de phrase « ; ce candidat n’est pas admissible au service d’attaché de justice » est superfétatoire, étant donné que cette conséquence ressort nécessairement de la condition prévue à l’article 2, point 3°, tel que proposé. A contrario, le non-respect d’une de ces conditions rend inadmissible le candidat aux procédures de recrutement des attachés de justice. Article 7 Sans observation. Article 8 L’article sous examen a pour effet d’insérer un nouvel article 2-4 dans la loi précitée du 7 juin 2012, qui concerne la vérification de l’aptitude physique et psychique. L’analyse du paragraphe 2 de cette nouvelle disposition fait ressortir un certain nombre d’incohérences. L’alinéa 2 prévoit que la commission charge un expert du secteur public ou du secteur privé de la réalisation d’un examen de personnalité. L’alinéa 4 précise que l’examen de personnalité peut prendre d’autres formes. L’alinéa 3, quant à lui, prévoit un entretien individuel entre les membres de la commission et le candidat, en présence de l’examinateur. Tout d’abord, il conviendrait soit d’employer de manière conséquente le terme « expert », soit de préciser que cet expert est l’examinateur visé aux alinéas 3 et
8. Ensuite, le Conseil d’État se demande si l’entretien individuel entre le candidat et les membres de la commission fait partie de l’examen de personnalité ou si cet examen se fait à part. Qui décide, en fin de compte, et selon quels critères, si l’examen de personnalité peut prendre d’autres formes, qui sembleraient s’ajouter à l’entretien individuel ? Finalement, s’il s’agit d’alternatives, il y aurait lieu de le faire apparaître clairement dans la rédaction du texte. Devant toutes ces interrogations, source d’insécurité juridique, le Conseil d’État doit s’opposer formellement au paragraphe
9. Article 9 L’article sous examen introduit un nouvel article 2-5 dans la loi précitée du 7 juin 2012 concernant la dispense de devoir produire un certificat de réussite des cours complémentaires en droit luxembourgeois. Il est renvoyé aux observations relatives à l’article 3 du projet de loi, dans le cadre desquelles il est suggéré de déplacer l’article 2-
10. Si l’approche du Conseil 5 d’État était retenue, il y aurait lieu de renuméroter les articles qui suivent et de veiller à la cohérence d’éventuels renvois. La disposition n’appelle pas d’observation quant au fond. Article 10 L’article sous examen a pour effet d’insérer un nouvel article 2-6 dans la loi précitée du 7 juin
11. En ce qui concerne l’article 2-6, paragraphe 1er, il y a lieu de souligner que si le candidat répond à toutes les conditions posées par la loi précitée du 7 juin 2012, dans sa version proposée par le projet de loi sous rubrique, il est admissible à la procédure de recrutement. Au paragraphe 2, que faut-il entendre par « admission conditionnelle » ? À quoi cette admission serait-elle conditionnée ? Quelles sont les « circonstances exceptionnelles » visées ? Le texte sous examen ne le précise pas, tout comme le commentaire des auteurs, tout aussi muet sur ce point. Tel qu’il est actuellement rédigé, et même si, ainsi que les auteurs l’indiquent, la décision de la Commission est susceptible d’un recours administratif, le pouvoir de la Commission de décider d’une admission conditionnelle n’est pas encadré à suffisance de manière à empêcher toute décision arbitraire, de telle sorte que le Conseil d’État doit s’y opposer formellement pour insécurité juridique. Article 11 Sans observation. Article 12 L’article sous examen remplace l’article 3 actuel de la loi précitée du 7 juin
12. La nouvelle disposition contient les conditions spécifiques à remplir par les candidats à la procédure de recrutement sur examen d’entrée dans la magistrature. Le Conseil d’État attire l’attention des auteurs sur la loi du 2 avril 2025 portant modification de la loi modifiée du 7 juin 2012 sur les attachés de justice en vue de déterminer les conditions de diplôme et d’expérience professionnelle dans le domaine du droit, qui a donné une nouvelle teneur aux points 3 et 5 de l’article 2, paragraphe 3, de la loi précitée du 7 juin
13. L’article 2 en question fixe les conditions d’admission des candidats issus d’un appel à candidature pour l’admission à la carrière d’attaché de justice par la voie d’un examen. La nouvelle mouture de ces dispositions, qui règle des aspects similaires, voire en partie identiques à ceux faisant l’objet du texte sous examen, est de nature à répondre aux critiques formulées ci-après, de telle sorte que le Conseil d’État recommande fortement de remplacer ce dernier texte mutatis mutandis par le libellé issu de la loi précitée du 2 avril
14. « Art.
15. […] 1) être de nationalité luxembourgeoise ; 2) jouir des droits civils et politiques et présenter les garanties d’honorabilité requises ; 3) être titulaire du certificat de formation complémentaire en droit luxembourgeois ; 6 3 Ce n’est donc qu’en ordre subsidiaire que les considérations suivantes seront faites. Les points 1° et 2° du paragraphe 1er prévoient deux conditions cumulatives, à savoir une expérience professionnelle d’au moins deux ans sur le territoire du Luxembourg ou d’un pays étranger et le fait d’avoir exercé une activité dans le domaine du droit, sauf dérogation. Tout d’abord, au point 1°, les termes « sur le territoire du Luxembourg ou d’un pays étranger » sont superfétatoires, puisqu’ils ne contiennent aucune limite géographique. Si les auteurs du projet sous avis entendent circonscrire le nombre des pays dont peuvent être issus les candidats, il s’imposerait de le spécifier au dispositif légal, en visant, par exemple et ainsi que le suggère le Conseil national de la justice dans son avis, une expérience professionnelle acquise « sur le territoire d’un des pays-membres de l’Union européenne », ce qui fait disparaître la nécessité de viser spécifiquement le Luxembourg. Le Conseil d’État, s’il comprend les intentions des auteurs, s’interroge toutefois sur les critères qui seront appliqués pour juger du contenu, voire de la réalité de cette expérience professionnelle dans un domaine juridique. Ensuite, il convient de relever que les points 1° et 2° sont des conditions cumulatives. Or, contrairement à la volonté affichée par les auteurs dans leur exposé des motifs ainsi que dans leur commentaire d’articles, la formulation de ces deux points n’a pas pour effet d’exiger une expérience professionnelle de deux ans dans le domaine du droit. Telle que formulée, la disposition exige uniquement une expérience professionnelle de façon générale de deux ans, sans spécifier le domaine dans lequel cette expérience doit avoir été acquise. Le point 2° constitue une deuxième condition, indépendante de la première, à savoir une « activité » (il y aurait plutôt lieu de viser une « expérience professionnelle ») dans le domaine du droit, sans période minimale d’activité, de telle sorte que la durée de cette activité juridique n’est pas fixée. Si la volonté des auteurs est d’exiger, en principe, une expérience professionnelle de deux ans dans le domaine du droit, tout en prévoyant des exceptions ou dérogations, les points 1° et 2° sont à fusionner, en écrivant, à titre d’exemple : 4) 5) 6) avoir une connaissance adéquate des trois langues administratives et judiciaires, telles que définies par l’article 3 de la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues ; avoir acquis, pendant au moins deux ans, une expérience professionnelle dans le domaine du droit sur le territoire d’un ou de plusieurs États membres de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen, de la Confédération suisse ou du Royaume-Uni. L’expérience professionnelle est réputée acquise dans le domaine du droit : a) si le candidat a exercé la profession d’avocat, la fonction de notaire ou la fonction d’huissier de justice ; la durée d’accomplissement du stage judiciaire, du stage notarial et du stage d’huissier de justice est prise en considération pour calculer la durée d’expérience professionnelle dans le domaine du droit ; b) si le candidat a exercé une fonction juridique au sein du secteur public luxembourgeois ou du secteur public non luxembourgeois ; c) si le candidat a exercé une fonction juridique au sein du secteur privé luxembourgeois ou du secteur privé non luxembourgeois ; satisfaire aux conditions d’aptitude physique et psychique requises ; un examen médical et un examen psychologique sont organisés à ce sujet. […] ». 7 «