EXPOSÉ DES MOTIFS Le présent projet de loi a pour objet de réformer en profondeur l’imposition du revenu des personnes physiques en introduisant une classe d’impôt unique et en instituant ainsi un nouveau paradigme fiscal favorable aux familles et centré sur les enfants en phase avec les choix de vie des citoyens et la réalité sociétale d’aujourd’hui. L’ambition de la réforme est multiple : - plus de justice fiscale à travers l’introduction d’une classe d’impôt unique qui tient compte de la diversité des constellations familiales existantes de nos jours ; - plus de prévisibilité pour les ménages en cas de changement de leur situation familiale ; - plus de transparence et de clarté grâce à un système fiscal plus simple ; - plus de flexibilité en tenant compte du choix de certaines personnes de réduire leur activité pour s’occuper de leurs enfants très jeunes ; - plus de pouvoir d’achat en réduisant la charge fiscale pour une très large partie des ménages ; et - le maintien du régime actuel pour les ménages qui souhaitent continuer à être imposés collectivement pendant une période transitoire de vingt-cinq ans. I. L’imposition individuelle est au cœur du débat politique depuis de nombreuses années. L’imposition collective des conjoints a été introduite dans le droit fiscal luxembourgeois en 1842 et s’est maintenue jusqu’à nos jours, avec certaines variantes dans son application, telles que notamment l’introduction de la méthode dite du splitting lors de la réforme fiscale en 1967 introduisant la loi du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu (LIR). Dans le cadre de la réforme fiscale de 1990, des réflexions ont été menées en vue de remplacer l’imposition collective par une imposition individuelle. Cette idée avait été abandonnée à l’époque avec l’engagement de réexaminer la question ultérieurement. Depuis 2013, les gouvernements successifs ont réaffirmé leur volonté d’introduire une imposition individuelle. Dans ce contexte, le législateur a implémenté, par la loi du 23 décembre 2016 portant mise en œuvre de la réforme fiscale 2017, l’imposition individuelle sur option. Ainsi, depuis l’année d’imposition 2018, les époux ont le choix entre une imposition collective, applicable d’office pour les époux mariés en vertu de l’article 3 LIR, une imposition individuelle pure en vertu de l’article 3ter, alinéa 2, LIR ou encore une imposition individuelle avec réallocation de revenus entre contribuables en vertu de l’article 3ter, alinéa 3, LIR. Il est à préciser que les personnes liées par un partenariat ont également le choix entre ces trois options. Si l’introduction d’une imposition individuelle sur option peut être considérée comme une première étape, il a pu être observé que très peu de contribuables ont fait une demande pour l’imposition individuelle depuis son introduction en 2018
- Cela peut s’expliquer par le fait que l’imposition collective est souvent plus avantageuse financièrement que l’imposition individuelle par option introduite en
- 1 Entre l’année d’imposition 2018 à 2023, 1.342 demandes en moyenne par année ont été faites pour l’imposition pure en vertu de l’article 3ter, alinéa 2, LIR et 87 demandes en moyenne par année ont été faites pour l’imposition avec réallocation en vertu de l’article 3ter, alinéa 3 (statistiques sur base de l’état d’imposition du mois d’octobre 2025). 1/10 Le programme gouvernemental de la période de législature de 2023 à 2028 prévoit pour sa part l’introduction d’une imposition individuelle par le biais d’une nouvelle classe d’impôt unique : « Le Gouvernement entamera les travaux en vue de la mise en place d’une classe d’impôt unique avec l’engagement de présenter un projet de réforme pour l’année
- ». Le présent projet de loi met en œuvre le programme et les travaux précités. La plupart des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) appliquent déjà aujourd’hui le principe de l’imposition individuelle, donc un modèle fiscal neutre par rapport à l’état civil du contribuable. Parmi les 38 pays membres de l’OCDE, 29 appliquent une imposition individuelle des personnes physiques, tandis que seuls 5 pays, dont le Luxembourg, fondent leur système d’imposition sur le mécanisme du splitting
- Dans un système d’imposition individuelle, un changement au niveau de la situation familiale du contribuable n’a pas d’incidence sur sa situation fiscale. Il bénéficie d’une plus grande prévisibilité et autonomie financière car son taux d’imposition ne sera plus impacté par les revenus de son partenaire. Cette imposition est par ailleurs mieux adaptée à tous les modèles de familles, en ce compris les familles recomposées3 ou les familles vivant en union libre. Actuellement, l’imposition des personnes physiques en vertu des différentes classes d’impôt est largement influencée par le modèle de famille choisi par un contribuable. L’introduction d’une nouvelle classe d’impôt unique évitera à terme le changement de classes d’impôt et garantira ainsi plus de prévisibilité et de stabilité financière au contribuable en cas d’évolution de sa situation familiale. Dans ce contexte, il est également proposé que la présence des enfants continuera à être prise en considération par la majoration des plafonds de déduction au niveau des dépenses fiscales et des frais d’obtention avec certaines adaptations qui sont nécessaires afin de tenir compte de l’abolition des différentes classes d’impôt. L’introduction d’une classe d’impôt unique proposée par le présent projet de loi supprimera la responsabilité conjointe des couples mariés en matière d’impôt sur le revenu et offrira ainsi, outre l’avantage de la simplicité du calcul de l’impôt, une plus grande protection de l’individu. De nos jours, cette responsabilité conjointe permet à l’administration fiscale de réclamer le recouvrement intégral de la dette fiscale auprès de chacun des deux conjoints, sans qu’elle n’ait besoin d’établir une répartition de celle-ci en fonction du niveau de revenu respectif de chaque conjoint. Grâce à l’introduction de la classe d’impôt unique, les conjoints et les partenaires seront individuellement tenus au paiement de leur propre cote d’impôt. L’introduction d’une classe d’impôt unique permettra aussi d’aligner la fiscalité sur la volonté des conjoints de gérer leurs finances de manière séparée, par exemple par la tenue de comptes bancaires séparés. Ainsi, en cas d’imposition individuelle, les conjoints ne sont plus obligés de se communiquer mutuellement leurs revenus à des fins fiscales. En outre, différentes études soulignent que la charge fiscale pesant sur le second apporteur de revenu dans un couple est une des plus élevées au Grand-Duché de Luxembourg parmi les pays de l’OCDE
- 2 Cf. OECD
(2024), Taxing Wages 2024: Tax and Gender through the Lens of the Second Earner, OECD Publishing, Paris, Table 2.A.1., https://doi.org/10.1787/dbcbac85-en . 3 Cf. - STATEC – Luxembourg 13/12 – 50 ans de mariages et de divorces, 2012 « La part des hommes divorcés passe de 3% du total des hommes qui se marient en 1960 à 22% en 2000 et augmente encore un peu jusqu’en 2010 (24%). Pour les femmes divorcées se mariant, le taux passe de 3% en 1960 à 22% en 2000 et à 23% en 2010. En moyenne, la part des hommes divorcés se mariant est de 24% pour les années 2000-2010 et celle des femmes divorcées se mariant de 23%. » 4 OCDE
(2024), Les impôts sur les salaires 2024 (version abrégée) : La fiscalité et le genre sous l’angle du deuxième apporteur de revenu, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/publications/les-impots-sur-les-salaires-2024-version-abregee_bb9d7ef8-fr.html 2/10 La classe d’impôt unique impliquera une baisse de la charge fiscale pour le second apporteur de revenu dans un couple. En conséquence, le second apporteur de revenu aura plus d’incitation d’entrer sur le marché du travail, ce qui pourrait susciter, d’un point de vue macro-économique, une augmentation de l’offre de travail féminine
- Il convient également de rappeler qu’en 1967 – année d’introduction de l’imposition collective basée sur la méthode du splitting – les dispositions de la LIR reflétaient la situation juridique de la femme mariée et de l’enfant s’inscrivant ainsi pleinement dans la réalité sociétale de l’époque. Or, les différentes modifications apportées au Code civil dans les années 1970, notamment en matière de droits et devoirs des époux, de régimes matrimoniaux et d’autorité parentale, ont consacré l’égalité juridique entre le mari et l’épouse. Si en 1967 le droit fiscal s’alignait sur le droit civil, il échet de constater que les évolutions ultérieures du droit civil ne se sont pas traduites de manière équivalente dans le régime d’imposition des couples mariés et pacsés. Le présent projet de loi vise ainsi à tenir compte, sur le plan fiscal, des profondes évolutions qu’a connues la société luxembourgeoise en matière de structures familiales depuis l’introduction de l’imposition collective dans son régime fiscal, il y a désormais plus d’un demi-siècle. La réforme propose donc d’introduire une imposition individuelle en prévoyant une classe d’impôt unique pour l’imposition des personnes physiques. Cette nouvelle classe repose sur un barème d’imposition qui se base, dans ses grandes lignes, sur celui actuellement applicable à la classe d’impôt 1a, généralement plus favorable que la classe d’impôt
- Cette classe d’impôt unique sera obligatoire, dès son introduction, pour tous les contribuables figurant, au moment de l’entrée en vigueur de la réforme, dans la classe d’impôt 1 ou 1a, ainsi que pour les couples mariés ou pacsés après l’entrée en vigueur de la réforme, ci-après dénommés « nouveaux couples mariés ou pacsés ». Cette classe d’impôt unique remplacera les trois classes d’impôt actuellement existantes par le biais d’une réforme de la LIR et des dispositions réglementaires y afférentes. En ce qui concerne les couples mariés ou pacsés avant l’entrée en vigueur de la réforme, ci-après dénommés « anciens couples mariés ou pacsés », l’imposition collective fondée sur la méthode du splitting continuera à s’appliquer pendant une période transitoire de vingt-cinq ans. Un nouveau barème d’imposition, reprenant de manière générale le tarif actuellement applicable à la classe d’impôt 2, est introduit par le nouvel article 118bis LIR. Les anciens couples mariés ou pacsés auront, à tout moment, la possibilité d’opter pour l’application du nouveau régime et donc pour une imposition individuelle dans la nouvelle classe d’impôt unique. Une fois cette option exercée, ce choix est définitif et irrévocable de sorte qu’aucun retour à l’imposition collective ne sera possible. Cette règle constitue une garantie essentielle afin d’éviter que les contribuables puissent alterner entre les deux régimes d’une année d’imposition à l’autre en fonction de leur situation fiscale. Il est précisé que les anciens couples mariés ou pacsés ne pourront plus opter pour l’application des régimes de l’article 3ter de la LIR (à savoir l’individualisation pure ou l’individualisation avec réallocation des revenus), les dispositions de cet article étant abrogés. Etant donné que les partenaires sont imposés collectivement sur demande conjointe seulement (et non pas d’office tel qu’il est le cas pour les contribuables mariés), les partenaires liés par un partenariat enregistré avant l’entrée en vigueur de la réforme, répondant ainsi à la définition de « anciens couples mariés ou pacsés » peuvent, tout au long de la phase transitoire, continuer à opter pour l’imposition collective sur demande conjointe aussi longtemps qu’ils n’ont pas renoncé à l’imposition collective l’année précédente. Les partenaires répondant à la définition de « anciens couples mariés ou pacsés » 5 Karina Doorley, Making the switch, The employment and fiscal effects of introducing individual income taxation in Luxembourg, pages 81-97 - Ministère du Travail, de l’Emploi et de l’Économie sociale et solidaire, Imposition individuelle et emploi, Éditions d’Lëtzebuerger Land, Luxembourg, 2016 - 3/10 sont donc réputés avoir opté pour l’application de la nouvelle classe d’impôt unique à partir de la première année d’imposition pour laquelle ils ne font pas une demande conjointe pour être imposés collectivement. À compter de cette année, ils ne peuvent plus revenir à l’imposition collective. Le principe du non-retour à l’imposition collective après y avoir renoncé est également valable pour les anciens couples mariés ou pacsés non résidents assimilés. Tant qu’ils remplissent les conditions d’assimilation à un contribuable résident, ils peuvent, tout au long de la période transitoire, demander conjointement l’imposition collective aussi longtemps qu’ils n’ont pas opté pour l’imposition individuelle au titre de l’année d’imposition précédente pour laquelle l’assimilation a été demandée. Toutefois, si les anciens couples mariés ou pacsés non résidents ne respectent pas, pendant une année d’imposition donnée, les conditions du régime d’assimilation, du fait qu’ils ont réalisé à l’étranger des revenus qui ne sont pas des revenus professionnels en vertu de l’article 157bis, alinéa 1er, LIR, mais qu’ils ont été imposés collectivement l’année d’imposition précédente, ils peuvent exceptionnellement, pour une seule année d’imposition durant la période de transition, demander à être imposés collectivement. Il s’agit d’une tolérance légale permettant à ces contribuables de conserver, à titre exceptionnel, le bénéfice de l’imposition collective lorsqu’ils ne satisfont pas, pour une année donnée, aux conditions d’assimilation, du fait de la réalisation exceptionnelle de revenus non professionnels à l’étranger. De manière générale, la classe d’impôt unique est plus favorable pour le contribuable actuellement imposé en classe d’impôt
- Cette classe d’impôt unique est également plus favorable pour une grande partie des couples mariés ou pacsés si l’apporteur de revenu avec le revenu imposable le plus faible apporte au moins 25% des revenus totaux du couple. Par ailleurs, l’imposition applicable après la réforme aux contribuables actuellement en classe d’impôt 1a restera similaire à celle applicable aujourd’hui, avec un petit ajustement en leur faveur. Il y a aussi lieu de rappeler, que les dernières réformes décidées par le Parlement sur proposition du Gouvernement6 ont déjà considérablement allégé la charge fiscale de ces contribuables. La réforme proposée prévoit ainsi la coexistence de deux systèmes lors d’une phase de transition, pendant laquelle l’un ou l’autre régime s’applique au contribuable en fonction de la date de son mariage ou de la conclusion de son contrat de partenariat. Les questions de droit constitutionnel, comme le respect du principe d’égalité, qui se posent à cet égard seront traitées dans la section II du présent exposé des motifs. La nouvelle classe unique est plus favorable que l’imposition individuelle actuellement applicable dans la classe d’impôt
- Elle devrait ainsi inciter une grande partie des anciens mariés ou pacsés à opter pour l’imposition individuelle. Ce constat est cependant à nuancer pour les couples mariés ou pacsés dont notamment un seul conjoint perçoit un revenu imposable et lorsque le revenu imposable d’un des conjoints est faible par rapport au revenu imposable de l’autre conjoint. Le mécanisme du splitting, qui détermine l’impôt sur le revenu à charge des contribuables de la classe d’impôt 2 sur la base du double de la cote qui, par application du tarif de la classe d’impôt 1, correspond à la moitié du revenu imposable ajusté7, réduit la charge fiscale globale des époux ou partenaires à revenus inégaux par rapport aux couples non mariés du fait qu’il atténue la progressivité de l’impôt. Cet avantage fiscal ne saurait être intégralement compensé par l’application de la nouvelle classe d’impôt unique. 6 Loi du 20 décembre 2024 communément appelée « Entlaaschtungspak » Exemple sur base d’un revenu ajusté de 100 000 euros pour l’année 2025 (sans prise en compte de la contribution au fonds pour l’emploi) : - Cote d’impôt en classe d’impôt 1 correspondant à la moitié du revenu imposable ajusté, soit 100 000 euros / 2 = 50 000 euros → 7 341 euros (sans fonds pour l’emploi). - Cote d’impôt en vertu de la classe d’impôt 2 : 7 341 euros x 2 = 14 682 euros (sans fonds pour l’emploi). 7 4/10 Il est vraisemblable que le choix pour un modèle de couple à un seul revenu imposable ou un modèle de couple où le revenu imposable d’un des conjoints est bas par rapport à celui de l’autre conjoint, est généralement le fruit d’une réflexion approfondie quant à la viabilité financière d’une telle situation pour le couple concerné. Il est à supposer qu’un tel couple tient également compte dans ses réflexions du bénéfice de l’imposition collective, qui peut avoir un impact significatif sur la situation financière du ménage, en particulier pour les ménages mono-revenus, c’est-à-dire ceux dans lesquels un seul conjoint réalise des revenus. Dès lors, il apparaît justifié d’aménager une période transitoire permettant à ces contribuables de conserver temporairement le bénéfice du régime de l’imposition collective, le temps de s’adapter progressivement au nouveau système d’imposition individuelle. II. Le principe d’égalité devant la loi est respecté par le présent projet. À cet égard, il y a lieu de rappeler la jurisprudence de la Cour constitutionnelle luxembourgeoise, qui, en interprétant le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi prévu à l’article 15, paragraphe 1er, de la Constitution, a jugé de manière systématique que « le législateur peut, sans violer le principe d’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but »
- Ces principes sont désormais consacrés dans l’article 15, paragraphe 1er, de la Constitution modifiée. Si le principe d’égalité était le seul principe que le législateur peut et doit prendre en considération en modernisant le système d’imposition des couples, la réforme devrait aboutir à l’institution d’un régime unique applicable, sans période de transition, aux anciens couples mariés ou pacsés comme aux nouveaux couples mariés ou pacsés qui ne se formeront qu’après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. Il serait vrai, dans cette hypothèse, qu’il n’existe aucune différence rationnelle entre les couples qui se sont formés avant la réforme législative et ceux qui se sont formés après la réforme. Cependant, tel n’est pas le cas. Il convient que le législateur concilie l’égalité abstraite devant la loi avec le respect de la confiance légitime des personnes engagées dans une situation de couple existante et qui auront pu opérer des choix de vie fondamentaux au vu des conséquences fiscales qui s’en déduisent. Cette conciliation entraîne que l’instauration d’une période transitoire, réservée aux couples déjà formés, se justifie afin d’éviter des injustices manifestes. Le respect de la confiance légitime est un élément du principe fondamental de l’État de droit (Cour constitutionnelle, 22 janvier 2021, n° 152), au même titre que l’égalité devant la loi. Les deux principes coexistent. Leur conciliation fait partie de la mission du législateur. Cette conciliation peut passer par l’institution d’une période de transition au cours de laquelle les couples formés antérieurement à la réforme continuent de bénéficier du régime ancien : s’agissant d’une mise en œuvre du principe constitutionnel de confiance légitime, cette période transitoire constitue certes une mesure de différenciation entre les deux types de couples, mais ne peut pas pour autant être réputée constitutive d’une discrimination inconstitutionnelle. En effet, au regard du principe de la confiance légitime, selon lequel toute règle de droit doit être suffisamment prévisible et établie de manière à permettre aux citoyens de prévoir raisonnablement les conséquences de leurs actes, et en tenant compte du principe d’imposition suivant les capacités 8 Cette formule est adoptée systématiquement dans les arrêts depuis le deuxième arrêt consacré par la Cour constitutionnelle au principe d’égalité, l’arrêt n° 7 du 26 mars
- Le premier arrêt de la Cour consacré sur la question (l’arrêt n°2 du 13 novembre 1998) avait adopté une formulation différente, un peu moins abstraite dans la mesure où elle faisait référence à l’« intérêt public » poursuivi par le législateur. 5/10 contributives, tel que consacré par un arrêt de la Cour constitutionnelle du 10 novembre 2023 9, il a été jugé rationnellement justifié de prévoir une période de transition adéquate. Celle-ci permettra aux anciens couples mariés ou pacsés de s’adapter à la nouvelle réalité fiscale et de prendre leurs décisions futures en toute connaissance de cause. Un tel système transitoire présente l’avantage du maintien de l’ancien régime aux anciens couples mariés ou pacsés qui souhaitent continuer à bénéficier de l’imposition collective. Par conséquent, aucun ménage n’est privé d’un régime sur lequel il avait fondé ses choix de mode de vie mûrement réfléchis avant la réforme - notamment dans les situations où l’un des conjoints a renoncé à une activité professionnelle pour se consacrer, par exemple, à l’éducation des enfants. Il convient de noter qu’à cet égard le législateur bénéficie en matière fiscale « d’une large marge d’appréciation, en ce compris lorsqu’il décide de mettre un terme à un avantage fiscal et apprécie si ladite suppression nécessite l’aménagement d’un régime transitoire » (cf. Cour constitutionnelle belge, arrêt du 8 mai 2013, n° 63/2013, point B.4.2). Il n’y aurait violation du principe d’égalité par la loi que si le législateur dépassait cette « large marge d’appréciation », en arrêtant un choix manifestement indéfendable. La Cour constitutionnelle belge (arrêt du 5 décembre 2019, n° 195/2019) a ainsi validé, par référence à la large marge d’appréciation du législateur en matière socio-économique (point B.13 de l’arrêt), une période transitoire dans la réforme du mode de calcul des prestations familiales dont l’effet était de distinguer entre les enfants nés avant la date d’entrée en vigueur de la réforme (le 1 er janvier 2020) et ceux nés après, les premiers continuant seuls de bénéficier des paiements plus élevés prévus par l’ancienne législation : compte tenu de la fixation de la date-pivot, la différenciation entre les deux types de bénéficiaires peut durer jusqu’en 2043, au moment où les enfants nés juste avant le 1er janvier 2020 atteindront 24 ans. Il ne saurait être question de choix indéfendable à propos de la mesure transitoire proposée par le projet de loi. L’idée directrice est qu’il s’agit d’éviter de porter atteinte à la confiance légitime du contribuable, c’est-à-dire de dévaloriser, par un changement législatif, des choix antérieurement faits par le contribuable sur lesquels il ne peut pas revenir, ou du moins sur lesquels il ne peut pas revenir avec effet immédiat. Concrètement, il s’agit du choix de certains époux ou partenaires d’arrêter de travailler ou de travailler très peu, si bien que le ménage devient un ménage mono-actif. Le principe de confiance légitime, ainsi défini, doit être concilié avec le droit du législateur de changer de politique, même en ce qui concerne des options fondamentales de la fiscalité des personnes physiques, comme le splitting en matière d’impôt. Il n’y a pas de droit acquis au maintien indéfini d’un régime (et en matière fiscale, le principe d’annualité de l’impôt relativise, de toute manière, toute idée de droits définitivement acquis). Tout est une question de juste mesure. Il est proposé au Parlement de partir de la constatation que dans le respect du principe de la confiance légitime, il est nécessaire de prévoir une période transitoire suffisamment longue afin de permettre une adaptation progressive au nouveau régime fiscal. En effet, les couples au sein desquels l’un des partenaires a renoncé depuis plusieurs années à une activité professionnelle, et qui se trouve proche de l’âge de la retraite ou vient tout juste de faire valoir ses droits à pension au moment de l’entrée en vigueur de la réforme, ne disposent plus de la capacité réelle de modifier leur situation économique pour s’adapter à la nouvelle imposition
- Des études sur 9 Cf. Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00185 du 10 novembre 2023 Cf. Olafsson et Pagel
(2024), Patterns of Consumption and Savings around Retirement, Wharton Pension Research Council Working Paper No. 2024-21 ou Aubry et Quinby
(2024), What risks do near retirees and retirees face from inflation, and how do they react?, Center for Retirement Research at Boston College 10 6/10 l’inclusion administrative11 montrent par exemple que les contribuables plus âgés éprouvent également davantage de difficultés à anticiper et intégrer des réformes complexes dans un laps de temps réduit. Les priver d’une période de transition suffisante reviendrait à créer une inégalité de fait entre générations. En outre, une grande part des couples concernés par la réforme se situe dans une tranche d’âge où leurs choix professionnels, familiaux et patrimoniaux sont depuis longtemps stabilisés. Les dernières données statistiques disponibles indiquent qu’environ 30 000 dossiers concernent des ménages monorevenus dont un des membres est âgé de plus de 50 ans. À ce stade de la vie, l’accès à un emploi supplémentaire ou le retour sur le marché du travail après une interruption prolongée est statistiquement faible
- Un changement de traitement fiscal abrupt aurait donc pour effet de peser immédiatement sur des ménages qui ne disposent plus des moyens objectifs de modifier leur situation économique. Cette capacité d’adaptation réduite tient également au fait que les ménages préparent leur retraite de nombreuses années à l’avance. Des études13 montrent que les futurs retraités anticipent leurs décisions patrimoniales dix à vingt ans avant la fin de leur carrière. Ces choix sont systématiquement construits sur la base du revenu net disponible tel que déterminé actuellement, c’est-à-dire souvent en tenant compte des effets de la classe d’impôt
- Une transition suffisamment étalée dans le temps constitue donc une mesure d’équité et de prévisibilité, en évitant de pénaliser a posteriori les contribuables qui ont fondé leurs choix de vie, de carrière et d’organisation familiale sur le régime fiscal antérieur. Elle permet également de préserver la stabilité juridique et de renforcer la confiance des citoyens dans la parole donnée et la continuité de l’action publique, tout en accompagnant l’évolution vers un système fiscal plus individualisé et adapté aux réalités sociétales contemporaines. Seulement les anciens couples mariés ou pacsés peuvent bénéficier de la période de transition car il a été jugé adéquat de réserver cette mesure aux contribuables ayant effectivement bénéficié de l’ancien régime afin de ne pas les priver d’un régime sur lequel ils ont basé leurs choix de vie. En revanche, les nouveaux couples mariés ou pacsés ne seront pas directement affectés par la réforme puisqu’ils seront soumis dès le départ au nouveau régime d’imposition individuelle et pourront opérer leur choix familial en connaissance de cause. Il ne serait dès lors pas justifié de leur étendre le bénéfice de la période de transition, celle-ci ayant pour finalité d’accompagner le passage entre l’ancien et le nouveau système, et non de créer une option au profit de contribuables qui n’ont jamais été soumis à l’imposition collective. Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que la réforme a été conçue de manière à inciter les anciens couples mariés ou pacsés d’opter, sinon immédiatement, du moins à terme, pour l’imposition individuelle. Cette orientation se justifie notamment par le barème avantageux de la classe d’impôt unique ainsi que par les divers avantages additionnels qu’elle comporte, aussi bien financiers que non financiers, comme l’abrogation de la solidarité des conjoints en matière d’impôt, l’introduction de la possibilité de déduire fiscalement les cotisations payées pour une assurance pension volontaire par le contribuable pour son conjoint comme dépenses spéciales ou l’introduction d’un abattement fiscal pour la présence d’enfants âgés de moins de 3 ans au début de l’année d’imposition. 11 Ageing in digital societies: enablers and barriers to older persons exercising their social rights, European Union Agency for Fundamental Rights and University of Luxembourg, Luxembourg, June
- 12 Eurofound
(2025), Keeping older workers in the labour force, Publications Office of the European Union, Luxembourg 13 Arrondel et al.
(2020), Pension anticipée et épargne financière des ménages, Revue de l’OFCE, 170 (2020/6) 7/10 De plus, les mariages ou partenariats conclus avant le 1er janvier 2028 devraient, à terme, tendre à diminuer en nombre, notamment en raison d’événements tels qu’un divorce, la résiliation du contrat de partenariat ou le décès d’un des conjoints. En tout état de cause, l’imposition collective ne reste applicable aux anciens couples mariés ou pacsés que pour une période limitée de vingt-cinq ans. Ainsi, la différenciation introduite par la réforme est, par nature et par définition, transitoire et elle est assortie d’une limite temporelle, de sorte que sa durée peut être considérée comme raisonnable et proportionnée au but poursuivi. Par conséquent, pour les raisons énoncées ci-avant, la différenciation opérée devrait, par conséquent, être rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but. Il y a également lieu de mentionner que dans le passé le principe d’égalité n’a pas empêché la coexistence de deux régimes différents en fonction d’une date pivot, cela dans un souci du respect du principe de la confiance légitime qui a justifié la survie pendant de longues durées d’un régime plus avantageux, supprimé par la loi nouvelle mais en fonction duquel les citoyens concernés avaient arrêté des choix de vie. À titre d’exemple, on peut citer la loi modifiée du 3 août 1998 instituant des régimes de pension spéciaux pour les fonctionnaires de l’Etat et des communes ainsi que pour les agents de la Société nationale des Chemins de Fer luxembourgeois ou encore la loi du 23 juillet 2016 portant réforme des prestations familiales
- III. Le présent projet de loi apporte également des modifications en ce qui concerne la prise en compte des enfants en matière fiscale. Aujourd’hui, la prise en compte des enfants est réservée aux contribuables de la classe d’impôt 1a ou 2, qui sont bénéficiaires de la modération d’impôt pour enfant. Cette modération est réputée être accordée au bénéficiaire des allocations familiales ou de l’aide financière de l’Etat pour études supérieures ou d’aides aux volontaires. Les enfants de moins de 21 ans n’ouvrant pas droit aux allocations familiales donnent droit, sur demande, dans le chef du contribuable dans le ménage duquel l’enfant vit, à une modération d’impôt pour enfant sous forme d’un dégrèvement fiscal d’un montant de 922,50 euros, à imputer dans la limite de l’impôt dû. Les dispositions de la LIR sont fortement attachées à la notion de modération d’impôt pour enfant afin de prendre en compte les enfants (par exemple majoration de certains plafonds pour dépenses fiscalement déductibles, abattement pour charges extraordinaires) et, en ce qui concerne les monoparentaux, l’obtention de la classe d’impôt 1a (par exemple crédit d’impôt monoparental et, son corollaire, l’abattement pour charges extraordinaires au titre d’un enfant à charge ne faisant pas partie du ménage du contribuable). Dans le contexte de la présente réforme, il est nécessaire d’adapter les règles de la prise en compte fiscale d’un enfant. Ainsi, il est proposé d’étendre le principe applicable aux conjoints ayant un enfant et ayant opté pour l’individualisation pure en vertu de l’article 3ter, alinéa 2, LIR, abrogé par le présent projet de loi, à tous les parents, qu’ils soient mariés ou pacsés, sous l’ancien régime de l’imposition collective ou le nouveau régime, ou qu’ils vivent en union libre. En vertu de ce principe, la modération d’impôt est réputée accordée aux deux parents vivant en ménage avec leur enfant quel que soit le statut de leur relation, même si l’allocation familiale est versée à l’un des parents seulement. Par conséquent, la majoration des plafonds pour les intérêts débiteurs déductibles visés à l’article 98, alinéa 4, LIR et la majoration des dépenses spéciales prévues pour les enfants pour lesquels le ou les contribuables obtiennent une modération d’impôt pour enfant seront accordées à raison de 50 pour cent à chacun des deux parents vivant en ménage avec leur enfant. Si un parent vit seul avec ses 14 Cf. Loi modifiée du 23 juillet 2016 portant modification
- du Code de la sécurité sociale ;
- de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu, et abrogeant la loi modifiée du 21 décembre 2007 concernant le boni pour enfant 8/10 enfants ou avec une personne qui n’est pas le parent des enfants, le premier parent a droit à 100 pour cent des majorations de plafonds. Dès lors qu’un parent vit seul avec ses enfants et a droit à 100 pour cent des majorations pour plafonds, ce dernier obtient, sur demande et endéans les conditions de l’article 154ter LIR, un crédit d’impôt monoparental. Il est précisé que si un parent ne vit pas avec ses enfants, il reste éligible pour l’abattement pour charges extraordinaires au titre d’un enfant ne faisant pas partie du ménage en vertu des dispositions de l’article 127bis LIR. La présente réforme propose également d’introduire la possibilité de déduire fiscalement les cotisations payées pour une assurance pension volontaire par le contribuable pour le compte de son conjoint comme dépenses spéciales. En effet, la LIR permet aujourd’hui de déduire les cotisations payées à titre personnel en raison, entre autres, d’une assurance continuée, volontaire ou facultative en matière d’assurance pension auprès d’un organisme de sécurité sociale luxembourgeois ou d’un régime légal étranger, visé par un instrument bi- ou multilatéral de sécurité sociale. Dans le cas d’une imposition collective, il est possible de déduire en tant que couple marié les cotisations payées par l’un ou l’autre conjoint. Ceci ne serait pas possible dans le cadre d’un couple nouvellement marié après la date d’entrée en vigueur en raison de la classe d’impôt unique. La disposition proposée vise donc à encourager les couples à cotiser dans une assurance continuée ou facultative en matière d’assurance pension, même lorsqu’un des conjoints cesse temporairement son activité professionnelle par exemple pour se consacrer à l’éducation des enfants. L’objectif est de préserver la sécurité financière à long terme du conjoint ayant renoncé à exercer une activité rémunérée tout en réduisant dans une certaine mesure l’écart de charge fiscale supporté par les couples dont un seul conjoint dispose d’un revenu imposable. Dans le même contexte, le présent projet de loi propose d’introduire un nouvel abattement spécifique afin de tenir compte de la présence d’enfants en bas âge qui ont souvent des implications sur l’organisation de la vie professionnelle des parents. Ainsi, les contribuables, qui sont imposés dans la nouvelle classe d’impôt unique selon le tarif de l’article 118 LIR nouveau, bénéficient sur demande d’un abattement fiscal qualifié d’abattement petite enfance à hauteur de 5 400 par enfant, sous réserve que l’enfant soit âgé de moins de 3 ans au début de l’année d’imposition. Cette mesure est à voir dans le même contexte que la nouvelle disposition exposée au paragraphe précédent. En effet, il est fréquent que les nouveaux parents soient obligés d’adapter leur vie professionnelle afin d’assurer les soins et l’encadrement de l’enfant en attendant que l’enfant ait droit à l'éducation précoce dès l’âge de 3 ans. Cette disposition constitue donc un pas supplémentaire vers une politique familiale appropriée, favorisant la conciliation entre vie privée et vie professionnelle. Le présent projet de loi profite également d’introduire deux autres mesures fiscales qui sont prévues dans le programme gouvernemental de la période de législature de 2023 à
- En effet, ce dernier a retenu que la « déductibilité des dépenses spéciales et des charges extraordinaires sera rendu plus avantageuse et flexible ». Ainsi, il est proposé d’augmenter, d’une part, le plafond de déduction actuel en matière des dépenses spéciales relatives aux intérêts débiteurs en relation économique avec des prêts de consommation, primes d'assurance et cotisations de 672 euros à 900 euros. Ceci constitue une augmentation substantielle de 34 pour cent et revalorise de manière conséquente la possibilité de déduction des primes versées à titre d’assurance en cas de vie ou de décès par exemple ainsi que des cotisations versées à des sociétés de secours mutuels reconnues. Dans le même contexte, le plafond de déduction pour les cotisations versées à des caisses d'épargne-logement est également augmenté, respectivement de 672 euros à 900 euros et de 1 344 euros à 1 500 euros lorsque le contribuable est âgé au début de l’année d’imposition de 18 à 40 ans accomplis. D’autre part, il est proposé d’adapter le tableau des pourcentages à considérer pour la détermination des charges extraordinaires inévitables réduisant la faculté contributive du contribuable. Les 9/10 changements proposés élargissent, tout d’abord, les tranches de revenus imposables, ce qui a pour conséquence que la charge normale est réduite pour différentes tranches de revenus imposables. Ils tiennent aussi compte de l’introduction d’une classe d’impôt unique nécessitant des adaptations techniques au niveau de cette disposition. Dans le même contexte, il est également proposé d’augmenter, par voie réglementaire, l’abattement forfaitaire pour frais de domesticité, frais d’aides et de soins en raison de l’état de dépendance ainsi que pour frais de garde d’enfant de 5 400 euros à 6 000 euros15 afin de tenir compte de l’évolution de la réalité économique et de préserver la capacité contributive des contribuables. L’introduction de la classe d’impôt unique est également accompagnée d’une revalorisation du crédit d’impôt monoparental (CIM). Ainsi, il est proposé de relever le montant actuel du CIM de 3 504 euros à 4 008 euros, tout en augmentant le montant maximum de l’abattement sur le revenu imposable pour enfants ne faisant pas partie du ménage du contribuable. Il est également proposé pour les contribuables veufs et les contribuables divorcés de prolonger le délai pendant lequel ils continuent à être imposés suivant le tarif de l’article 118bis LIR de trois à cinq ans avant de basculer dans la classe d’impôt unique. Il y a lieu de noter que le Gouvernement propose également la réintroduction de l’adaptation du barème d’imposition des personnes physiques pour donner davantage de prévisibilité aux contribuables. Afin de tenir compte des critiques du passé et des revendications en la matière, une révision des tarifs de l’impôt sur le revenu selon les nouveaux articles 118 et 118bis LIR est à prévoir après trois adaptations de la cote d’application de l’échelle mobile des salaires. Finalement, il est également proposé, dans le cadre du présent projet de loi et dans un esprit de simplification, d’abolir le procédé du décompte annuel par l’introduction d’une imposition par voie d’assiette sur demande. Les contribuables résidents qui ne relèvent pas obligatoirement de l’imposition par voie d’assiette pourront donc choisir ce mode d’imposition. De manière similaire, les contribuables non résidents ayant perçu des revenus soumis à la retenue d’impôt (salaires ou pensions) pourront également demander à être imposés par voie d’assiette lorsque ces revenus ne sont pas imposés obligatoirement selon ce régime. Cette réforme représente une avancée majeure en matière de simplification et d’efficacité. Pour le contribuable, elle réduit les démarches administratives grâce à un formulaire unique et limite ainsi les risques d’erreurs tout en accélérant le traitement des demandes. Elle offre également plus de transparence et de flexibilité, permettant à chacun de choisir un mode d’imposition uniforme qui est le mieux adapté à la situation fiscale des contribuables. Également pour l’Administration des contributions directes, cette nouvelle procédure constitue un véritable atout. Elle permet d’optimiser la gestion des dossiers en réduisant la charge administrative liée au décompte annuel tout en accélérant le traitement grâce à des processus plus rapides et automatisés. Cette modernisation améliore ainsi la qualité du service et consolide la relation de confiance avec les contribuables. L’abrogation du processus du décompte annuel représente ainsi un levier stratégique pour transformer l’organisation interne de l’Administration des contributions directes et faire progresser la digitalisation des services fiscaux. 15 Cf. Règlement grand-ducal modifié du 19 décembre 2008 relatif à l’abattement forfaitaire pour frais de domesticité, frais d’aides et de soins en raison de l’état de dépendance ainsi que pour frais de garde d’enfant 10/10