5TÛ LA JUSTICE J» Grand-Duché de Luxembourg Luxembourg, le 3 mars 2026 Avis du Parquet Général sur le projet de loi n°8670 portant modification 1° de la loi du 18 juillet 2018 sur l’inspection Générale de la Police, et 2° de la loi du 18 juillet 2018 relative au statut disciplinaire du personnel du cadre policier de la Police Grand-Ducale Considérations préliminaires Le projet de loi n° 8670, comprenant quinze articles, tend principalement à adapter la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur l’inspection générale de la Police et la loi du 18 juillet 2018 relative au statut disciplinaire du personnel du cadre policier, à la lumière de l’évaluation qui était prévue par le programme gouvernemental 2023-
- La loi du 18 juillet 2018 sur l’inspection générale de la Police est l’aboutissement d’un processus entamé avec la fusion Gendarmerie-Police de 1999, qui a mis à nu la nécessité d’un organe de contrôle externe, permanent et indépendant. La réforme de 2018 s’inscrivait aussi dans le sillage de standards européens de prévention des abus, notamment dans les domaines sensibles des privations de liberté et de l’usage de la force publique, qui insistent sur la nécessité d’un organe capable de rechercher et de documenter des faits sans entrave, et de transmettre des dossiers solides aux autorités compétentes. C’est dans cet esprit que la loi du 18 juillet 2018 a été adoptée, érigeant l’inspection générale de la Police en administration distincte, dotée d’un statut propre, et d’une direction assurée par un inspecteur général magistrat, appuyé d’un adjoint policier. Le législateur de 2018 a, ce faisant, tiré les conséquences des limites du modèle antérieur, en inscrivant dans la loi des garanties d’indépendance structurelles et psychologiques, au premier rang desquelles la clause dite de non-retour. L’engagement à l’inspection générale de la Police devenait irréversible vers la Police, afin de prévenir les risques de loyauté conflictuelle, d’autocensure dans la conduite des enquêtes et de soupçon de corporatisme auprès du public et des autorités judiciaires. Huit années plus tard, cette architecture est entrée dans une phase de réévaluation critique. Conformément au programme gouvernemental 2023-2028, une évaluation approfondie de la loi sur l’inspection générale de la Police a été lancée afin d’identifier les points de friction révélés par l’expérience et le cas échéant, adapter la loi aux besoins réels du service. Plusieurs constats saillants s’en dégagent avec au premier plan des difficultés de recrutement et de mobilité, accentuées notamment par l’irréversibilité de Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg la carrière, ainsi qu’une insuffisance d’accès à certaines données essentielles et des méthodes de transmission encore trop aléatoires. Ces observations vont au cœur de la capacité opérationnelle de l’inspection générale de la Police. Car si l’indépendance demeure le premier pilier de la crédibilité, elle n’épuise pas, à elle seule, les exigences d’un organe de contrôle performant. L’Inspection générale de la Police doit en outre être fonctionnelle, rapide et efficace. Un manque d’effectifs, de compétences spécialisées, ou de fluidité procédurale entraîne des enquêtes stagnantes, prolongées au-delà du raisonnable et d’une qualité perfectible. Ceci est tout aussi préjudiciable, in fine, à la confiance du public qu’un manque de transparence. C’est précisément la philosophie qui doit inspirer la réforme projetée, dont le but devra être de satisfaire simultanément ces deux objectifs cardinaux. Il s’agira d’une part, d’outiller l’inspection générale de la Police pour réduire les délais et élever la qualité des enquêtes et d’autre part, de consolider, par des mécanismes adaptés au nouveau contexte, les garanties d’indépendance qui ont présidé à la loi de
- C’est également sous cette optique - celle d’un équilibre exigeant entre indépendance et opérationnalité - que les différents articles du projet de loi méritant des remarques de la part du Parquet Général seront analysés. Quant à l’article 2 du projet de loi L’extension de la qualité d’officier de police judiciaire à des agents du cadre civil de l’inspection générale de la Police (groupes Al, A2, Bl), après deux ans d’affectation et une formation spécifique constitue un levier direct d’efficacité et de célérité des investigations. En intégrant des profils civils hautement spécialisés (informatique forensique, analyse financière, exploitation de données), le dispositif accroît la capacité d’enquête, désengorge les équipes, réduit les délais de traitement et renforce la valeur probante des dossiers, en particulier dans les affaires technico-financières et complexes. Ce modèle a déjà pleinement porté ses fruits au sein de la Police grand-ducale, où des membres du cadre civil dotés de la qualité d’officier de police judiciaire apportent une plus-value décisive à la conduite des enquêtes. Quant à l’article 3 du projet de loi La base légale autorisant le ministère public à transmettre à l’inspection générale de la Police, sur demande, les procès-verbaux, rapports, actes et décisions d’une enquête judiciaire lorsqu’un policier fait l’objet d’une enquête disciplinaire, sous réserve d’une instruction préparatoire en cours, est non seulement opportune, mais indispensable à l’accomplissement des missions légales de l’inspection générale de la Police. À défaut de pouvoir obtenir, dans un cadre clairement défini, les informations nécessaires et indispensables détenues par l’autorité judiciaire, l’inspection générale de la Police se trouverait empêchée de conduire des instructions disciplinaires complètes et probantes. 2 Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg Cette disposition est également nécessaire au regard des réglementations relatives à la protection des données à caractère personnel. Elle fournit une assise juridique expresse pour un partage encadré d’informations judiciaires. En fluidifiant l’articulation entre les procédures pénales et disciplinaires, et en sécurisant le cadre de transmission, cette disposition contribue directement à la célérité, à la qualité probatoire et à la cohérence des suites disciplinaires. Quant aux articles 4 à 6 du projet de loi Le délai de 15 jours ouvrables, prorogeable une seule fois pour motif écrit, imposé à la Police pour la transmission des pièces et informations sollicitées par l’inspection générale de la police (article 4), l’obligation générale de coopérer mise à la charge des membres de la Police (article 6) ainsi que l’extension de l’accès aux locaux pour la réalisation de contrôles thématiques (article 5) forment un ensemble cohérent sécurisant les circuits d’information, réduisant les frictions et structurant les échanges opérationnels entre l’inspection générale de la police et la Police GrandDucale. Quant à l’article 7 du projet de loi L’accès direct, par système informatique, aux sources indispensables à la conduite des missions de l’inspection générale de la police, notamment le registre des bénéficiaires effectifs (RBE), les coordonnées des policiers, les listes d’ancienneté et de dislocation, ainsi que les prescriptions et notes de service, assorti d’une journalisation nominative sur cinq ans et du principe de proportionnalité, constitue un levier déterminant d’autonomie documentaire et de rapidité d’enquête. Ce schéma d’accès augmente la capacité de l’inspection générale de la police à identifier rapidement les acteurs, reconstituer les organigrammes opérationnels, vérifier les règles internes applicables et documenter sans délais inutiles les éléments factuels nécessaires, en particulier dans les dossiers complexes. Quant aux articles 9 et 1 1 du projet de loi Dans le prolongement de l’introduction, les articles 9 et 11 seront appréciés à la lumière de leur effet conjoint sur l’indépendance et l’efficacité de l’inspection générale de la police. L’article 9 supprime la clause de non-retour instaurée en 2018, en substituant à l’irréversibilité de carrière une logique de mobilité encadrée et en ouvrant la perspective d’un retour vers la Police pour lever un frein d’attractivité. L’article 11 organise précisément ce nouveau régime : il ramène de dix à cinq ans la durée minimale de service à l’inspection générale de la police avant toute mobilité, prévoit que le retour d’un membre du cadre policier s’opère par la procédure de recrutement interne de la Police avec formation de remise à niveau, et garantit la continuité de carrière en restaurant l’ancienneté tout en comptabilisant intégralement le temps passé à l’inspection générale de la police pour les avancements. Au vu du manque d’attractivité constatée de l’inspection générale de la police auprès des membres de la Police Grand-Ducale il apparaît en effet essentiel de prévoir des 3 Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg dispositions capables de faire réellement croître les effectifs et de renforcer la capacité opérationnelle. Une telle orientation est justifiée et bienvenue : elle répond au besoin d’accélérer les enquêtes et d’élever leur qualité probatoire, conditions d’un contrôle crédible et utile. Sans renforcement quantitatif et qualitatif, l’inspection générale de la police ne peut ni réduire ses délais, ni améliorer la qualité de ses dossiers. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la logique profonde qui avait conduit, en 201 8, à consacrer la non-réversibilité de carrière demeure actuelle. Il s’agit de prévenir le risque du « contrôleur contrôlé », les loyautés conflictuelles et l’autocensure des enquêteurs désireux le cas échéant de pouvoir réintégrer la Police, en protégeant la liberté d’appréciation de ceux-ci et d’assurer, aux yeux des parties et du public, que les constats ne sont dictés par aucune loyauté concurrente. Il convient pareillement de garder à l’esprit que ces principes trouvent un écho direct dans les exigences des standards européens, notamment ceux du CPT (Comité pour la prévention de la torture) et du GRECO (Groupe d’États contre la corruption). Le CPT insiste sur l’existence d’un mécanisme indépendant et effectif de contrôle des lieux de privation de liberté, sur des enquêtes promptes, approfondies et impartiales en cas d’allégations de mauvais traitements. Le GRECO, pour sa part, souligne l’importance d’un cadre d’intégrité et de prévention des conflits d’intérêts, de procédures disciplinaires et pénales effectives, proportionnées et dissuasives et du suivi des recommandations. Dans cette optique, si le législateur entend ouvrir des perspectives de retour vers la Police pour renforcer l’attractivité des carrières, il est indispensable d’encadrer cette mobilité par la mise en place de garanties d’indépendance, dont notamment : - des interdictions de réaffectation, pour le moins pendant une période de 18 à 24 mois, dans l’unité ou le service qui a fait l’objet des contrôles ou enquêtes auxquels l’agent a participé à l’inspection générale de la police, ainsi que dans tout poste impliquant un rapport hiérarchique direct avec des responsables précédemment contrôlés dans le cadre de la formation de remise à niveau, au-delà de la remise à niveau technique, une formation déontologique renforcée, axée sur la gestion des conflits d’intérêts et l’usage des informations acquises à l’inspection générale de la police Parallèlement, il est loisible au législateur d’augmenter l’attractivité de l’inspection générale de la police sans en fragiliser l’indépendance, en travaillant sur d’autres leviers, complémentaires ou alternatifs à la réversibilité, telles que des revalorisations statutaires et financières, respectivement de prévoir une possibilité de recrutement élargie au-delà du seul cadre policier pour combler au manque d’effectifs. Enfin, il est utile de s’interroger sur l’adéquation des changements proposés au but poursuivi. L’attractivité d’un retour dépendra, en pratique, de la disponibilité effective de postes au moment souhaité. Or la réintégration passe par un recrutement interne qui n’est ni automatique ni garanti et l’attente entre le souhait de retour et la prise de poste peut décourager les candidats et diluer l’effet d’attractivité recherché. On peut dès lors se demander si l’on ne risque pas d’affaiblir l’indépendance perçue en rendant les parcours réversibles, sans obtenir pour autant un gain d’attractivité tangible si les affectations se font attendre ou ne correspondent pas aux profils recherchés ? À cela s’ajoute un aléa de mise en œuvre : la levée de la clause ne pourrait-elle pas susciter un départ groupé d’enquêteurs qui, l’ayant longtemps attendue, quitteraient l’inspection générale de la police dans une même fenêtre temporelle ? Un tel mouvement fragiliserait 4 Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg temporairement l’exécution des missions au moment même où une amélioration de l’efficacité est recherchée. En somme, les changements proposés par les articles 9 et 1 1 peuvent s’inscrire dans une dynamique vertueuse à deux conditions : adosser l’abrogation de la clause de non-retour à des garde-fous qui protègent l’indépendance, tout en complétant la mobilité par des instruments d’attractivité interne qui valorisent la fonction d’enquêteur de l’inspection générale de la police sans dépendre d’un hypothétique retour. Quant à l’article 10 du projet de loi La possibilité de réduire la durée du détachement probatoire de six mois par accord des parties s’inscrit dans une logique de bonne administration des ressources et de sécurisation des parcours. Lorsque toutes parties concernées convergent dans leur appréciation, l’intégration plus rapide de l’agent au sein de l’inspection générale de la police réduit l’incertitude liée au statut transitoire. Elle évite, en outre, de prolonger artificiellement une phase d’essai alors que l’intégration est déjà réussie. Quant à l’article 12 du projet de loi Le dispositif actuellement en vigueur a constitué, pour les agents issus du cadre policier affectés à l’IGP, un accélérateur de carrière. Grâce au changement de groupe de traitement prévu, accessible sans contingentement, des trajectoires rémunératoires plus rapides que dans l’administration d’origine ont été rendues possibles. Ce levier a contribué à attirer des profils expérimentés et à fidéliser des compétences rares au bénéfice du contrôle. Le projet de réforme introduit une limitation à 20% de l’effectif pour l’accès au changement temporaire de groupe de traitement. Une telle borne risque de resserrer sensiblement les perspectives d’avancement et de neutraliser un atout déterminant de la carrière à l’inspection générale de la police. Ainsi, en réduisant l’un des rares accélérateurs de progression, la mesure peut paraît peu cohérente avec l’ambition affirmée de renforcer l’attractivité de l’inspection générale de la police. Quant à l’article 14 du projet de loi Le projet de loi insère, dans la loi disciplinaire spécifique à la Police, une réévaluation obligatoire tous les six mois, sur base d’un rapport circonstancié, si la suspension repose sur l’intérêt du service, ou un avis conforme du procureur d’État, si elle vise à préserver le bon déroulement de l’enquête pénale. Le texte répond ainsi à un constat de l’auditeur externe mandaté par le Gouvernement, à savoir des suspensions liées à des procédures pénales s’étendant parfois sur plusieurs années. Le mécanisme de réévaluation semestrielle des suspensions constitue une évolution positive au regard des garanties procédurales offertes tant à l’administration qu’à l’agent concerné. Il instaure un rééquilibrage nécessaire entre, d’une part, l’intérêt public attaché à la préservation de la bonne marche du service et au bon déroulement 5 Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg 6 des enquêtes pénales ou disciplinaires, et, d’autre part, le respect des droits individuels du fonctionnaire suspendu. En imposant un réexamen périodique des conditions de la suspension, la reconduction implicite ou automatique de mesures dont la durée se prolongerait sans justification objective peut être prévenue et une appréciation périodique de la proportionnalité de la mesure au regard de l’évolution du dossier et des circonstances de fait instaurée. De surcroît, cette procédure de revue régulière exerce une pression institutionnelle vertueuse sur les différents acteurs administratifs et judiciaires, les incitant à assurer la célérité du traitement des enquêtes, qu’elles soient pénales ou disciplinaires. Toutefois, s’agissant du rôle conféré au procureur d’État dans la réévaluation des suspensions motivées par la nécessité de préserver le bon déroulement de l’enquête, il convient de souligner les limites inhérentes à la portée d’un tel avis conforme. En effet, le secret de l’instruction, principe fondamental de la procédure pénale, fait obstacle la plupart du temps à la communication des éléments essentiels du dossier à l’autorité administrative. De plus, le procureur d’État, qui n’a ni compétence fonctionnelle ni connaissance opérationnelle des besoins internes de la Police, n’est pas à même de se prononcer sur l’opportunité d’une réaffectation temporaire du fonctionnaire suspendu au sein d’un autre service. Cette appréciation, par nature administrative, relève exclusivement de l’autorité hiérarchique et suppose une connaissance approfondie de l’organisation interne, des postes disponibles et des exigences de continuité du service public. L’avis du ministère public sera donc limité à la constatation de la présence ou non d’un risque d’obscurcissement des preuves, sans qu’il soit en mesure d’apprécier les autres paramètres relevant du champ administratif. Dès lors, la contribution du procureur d’État ne saurait suppléer à l’évaluation globale que seule l’autorité administrative est en mesure de conduire, dans le respect du principe de proportionnalité et de la bonne administration. L’avocat gépén jchelle ERPELDING