Loi du 19 mai 1914 concernant l'établissement de tramways intercommunaux dans le canton d'Esch-sur-Alzette. 2 Arrêté grand-ducal du 2 juin 1914, porta

Exposé des motifs

1. Considérations générales Le 19 mai 1914, la Grande-Duchesse Marie-Adélaïde promulgua une loi1 autorisant l’État luxembourgeois à soutenir financièrement la création d’un réseau de tramways intercommunaux dans le canton d’Eschsur-Alzette. Le syndicat de communes pour le transport intercommunal de personnes dans le canton d’Esch-surAlzette, en abrégé TICE fut créé par arrêté grand-ducal du 2 juin
2. Le syndicat compte, depuis ses origines, neuf communes membres, à savoir les communes d’Esch-sur-Alzette, Differdange, Dudelange, Käerjeng (qui s’est substituée à la commune de Bascharage à la suite de la fusion des communes de Bascharage et de Clemency3), Kayl, Pétange, Rumelange, Sanem et Schifflange. À l’époque, le rôle des communes fut déterminant pour mettre en place une première offre de transport public dans une région en plein essor industriel. Conformément à l’article 1er de la loi du 24 mai 1914 précitée, l’État s’engagea à couvrir jusqu’à 50 % des dépenses pour le rétablissement de lignes de tramways intercommunales, pour un montant maximal de 2 500 000 francs, puis modifié par une loi du 9 août 1921 portant le montant maximal de 8 700 000 francs. Ce financement était conditionné notamment à l’ouverture d’une liaison directe entre Esch-sur-Alzette et Rumelange via Neudorf et le Langengrund. La gestion du projet fut confiée à un syndicat de communes, institué par arrêté grand-ducal, surveillé par l’État. Pour financer sa part, l’État contracta un emprunt garanti par les revenus issus des concessions minières. La loi prévoyait également l’inscription des crédits correspondants au budget national. Enfin, la loi précisait que l’État conservait des droits importants : autoriser de nouvelles lignes, permettre des connexions concurrentes, et imposer des obligations de service public (poste, télégraphe, téléphone). Cette loi marqua une étape essentielle dans le développement des transports en commun au sud du pays, en renforçant la coopération intercommunale et en faisant intervenir l’État dans la création d’infrastructures modernes. Si le syndicat fut fondé en 1914, les bouleversements de la Première Guerre mondiale retardèrent la mise en service effective des infrastructures de transport, de sorte que la première ligne de tramway ne fut inaugurée que le 29 mai 1927 entre Esch et Differdange. Rapidement, le réseau s’étendit à quatre lignes qui permirent de transporter quotidiennement des milliers d’ouvriers vers les usines sidérurgiques de la région. Parallèlement, les premiers autobus firent leur apparition dès les années 1920, leur flexibilité s’avérant décisive après la Seconde Guerre mondiale. 1 Loi du 19 mai 1914 concernant l'établissement de tramways intercommunaux dans le canton d'Esch-sur-Alzette. 2 Arrêté grand-ducal du 2 juin 1914, portant création d'un syndical de communes pour la construction et l'exploitation, de tramways intercommunaux dans le canton d'Esch-s.-Alz. 3 Loi du 24 mai 2011 portant fusion des communes de Bascharage et de Clemency. 1 Dans les décennies qui suivirent la Seconde Guerre mondiale, les communes membres poursuivirent leurs efforts pour maintenir et développer le service, malgré les difficultés liées à l’évolution des besoins de mobilité. Après la disparition du tram en 1956, le service fut assuré exclusivement par autobus. Dans les années 1960 et 1970, le syndicat dut faire face à une baisse de fréquentation et à des contraintes financières croissantes, qui se traduisirent par des suppressions de lignes et une dégradation du confort et de la fiabilité du service. Cette période marqua un tournant : afin de garantir la continuité de l’offre de transport, l’État fut amené à intervenir de manière plus significative pour soutenir financièrement le TICE. Progressivement, cette implication renforcée permit de moderniser le service et d’introduire des améliorations notables, telles que l’horaire cadencé de 1995 (donc circulant à des intervalles réguliers tout au long d’une journée) et les premiers bus fonctionnant au gaz naturel. Aujourd’hui, les besoins de mobilité dans le sud du pays se sont considérablement accrus. La mise en œuvre du tram rapide, l’extension du réseau de bus et les investissements nécessaires à la transition énergétique appellent une mobilisation de moyens financiers d’une ampleur inédite pour le TICE. Dans ce contexte, il est manifeste que les communes, dont la contribution doit prendre en considération leurs capacités budgétaires limitées, ne seront plus en mesure de suivre le rythme nécessaire pour offrir à la population un transport public moderne et efficace. En effet, considérant le besoin constaté dans le plan national de mobilité 2035, la région Sud doit s’attendre à doubler le nombre de trajets en transport en commun de 73.000 trajets quotidiens en 2017 à 160.000 trajets en
3. Comme dans les années 1970, l’État apparaît comme l’acteur incontournable pour garantir la pérennité du service et offrir aux habitants du sud du Grand-Duché un réseau de bus moderne, performant et intégré avec l’offre du Régime Général des Transports Routiers (RGTR), de la Société nationale des chemins de fer luxembourgeois (CFL) et à l’avenir Luxtram pour le tram rapide. De concert avec cette extension de l’offre, le Gouvernement poursuit sa politique de décarbonisation, l’accord de coalition prévoyant notamment que « d’ici 2030, l'ensemble des transports publics sera neutre en matière d’émissions de gaz à effet de serre », et propose encore de prendre entièrement en charge les investissements majeurs du TICE liés à la transition énergétique vers l’électrification de sa flotte d’autobus. En contrepartie au soutien important de l’État et surtout à la contribution au financement du budget global du TICE, ce dernier sera transformé en syndicat mixte Etat-communes à l’instar du Syndicat des eaux du barrage d’Esch-sur-Sûre (SEBES). En effet, la transformation d’un syndicat intercommunal TICE actuel en un syndicat mixte Etat-communes constitue la forme juridique la plus appropriée étant donné l’engagement financier considérable de l’Etat.
4. Le cadre juridique Depuis l’instauration de la gratuité des transports publics en 2020, le TICE ne génère plus de recettes tarifaires. Son financement repose dès lors sur la couverture intégrale des coûts de fonctionnement et d’investissement par les communes membres du TICE ainsi que par l’État. La présente loi vise à assurer la pérennité de ce service d’intérêt économique général (SIEG) qui contribue de manière essentielle à la mobilité dans la région Sud et s’inscrit dans les objectifs du Plan national de mobilité
5. 2 L’article 13 de la loi du 5 février 2021 sur les transports publics prévoit que, lorsqu’il existe des synergies entre les services organisés par l’État et ceux relevant des communes ou de leurs syndicats, le ministre peut conclure une convention fixant notamment la répartition des charges financières. La convention signée entre l’État, les neuf communes membres et le TICE en octobre 2025 s’inscrit dans ce cadre légal et définit les modalités de financement jusqu’à la création du futur syndicat mixte entre l’État et les communes. L’article 5 du règlement (CE) n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route prévoit que les autorités compétentes peuvent attribuer directement des contrats de service public à des opérateurs internes ou à des entités de droit public, à condition que cellesci n’incluent aucune participation privée au capital. Le TICE actuel étant un syndicat de communes de droit public, et le futur syndicat mixte étant constitué exclusivement de l’État et des communes, les conditions posées par le règlement précité sont respectées. Les syndicats de communes sont des établissements publics investis de la personnalité juridique. Cela ne changera pas après la création du nouveau syndicat mixte : il restera un établissement public et fonctionnera de manière analogue à un syndicat sur base de la loi modifiée du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes, sauf dérogations à prévoir par la loi portant création du syndicat mixte Etatcommunes, nécessaires en raison de la participation de l’État. La compensation financière étatique prévue couvre environ 83% des coûts nets liés à l’exécution des obligations de service public, de sorte qu’aucune surcompensation constitutive d’aide d’État n’est à craindre. Les communes membres couvrent un financement plafonné à 150 millions d’euros sur 10 ans. Au vu de ce qui précède, le TICE remplit également les conditions cumulatives posées par l’article 8, paragraphe 1er, de la loi modifiée du 8 avril 2018 sur les marchés publics, respectivement l’article 12 de la directive 2014/24/UE. Ainsi, le service de transport de voyageurs par autobus, assuré par le TICE, est exclu de l’application des Livres I et II de la loi sur les marchés publics précitée et constitue un marché passé entre entités appartenant au secteur public conformément à la loi sur les marchés publics précitée. Cette approche est confirmée par les conclusions de l’avocat général Campos Sànchez-Bordona, entendu à l’audience du 13 septembre 2018, dans l’arrêt de la CJUE du 21 mars 2019, C-266/17, Rhein-Sieg-Kreis précité qui dispose dans ses conclusions que : « si l’on adopte une perspective fonctionnelle, en régime dit “in house”, le pouvoir adjudicateur conclut un marché non pas avec une autre entité, mais en réalité avec lui-même, compte tenu de son lien avec l’entité formellement distincte. Il s’agit à proprement parler non pas d’une attribution d’un marché, mais simplement d’une commande ou d’une mission, que l’autre “partie” n’est pas en droit de refuser, quelle que soit la forme que l’une ou l’autre prend. […] L’inexistence d’une véritable relation d’altérité justifie qu’une entité attributrice n’ait pas l’obligation de se soumettre aux procédures d’attribution de marchés publics lorsqu’elle emploie ses propres moyens pour réaliser les missions qui lui ont été confiées. »
6. Le cadre juridique Après la résiliation de la convention de subvention du 5 novembre 2014, qui prévoyait un préavis de six mois, et conformément à ses dispositions de l’article 11, paragraphe 3, imposant d’assurer la continuité 3 du service public jusqu’au 31 décembre 2024, des conventions transitoires d’une durée d’un an ont été mises en place pour les années 2025 et
7. Ces conventions transitoires font suite à la disparition des prix de référence prévus dans l’ancienne convention, conséquence des appels d’offres lancés dans le cadre du RGTR. Elles permettent au TICE actuel de poursuivre son exploitation dans un cadre budgétaire sécurisé. L’objectif poursuivi est la mise en œuvre, à partir du 1er janvier 2027, d’une nouvelle convention permettant à l’État de garantir un plan de financement sur dix ans. Cette convention a été signée entre l’État, les neuf communes membres et le TICE en octobre
8. Le cadre financier prévu par la présente loi couvre donc la période allant du 1er janvier 2027 jusqu’au 31 décembre 2036, tel que convenu entre le Ministère de la Mobilité et des Travaux publics, le Ministère des Finances, et le syndicat TICE. Étant donné que les montants prévus dans cette convention pluriannuelle excéderont le seuil de 60 millions d’euros, l’adoption d’une loi de financement s’impose, afin de se conformer aux dispositions de l’article 117 de la Constitution et de l’article 80 de la loi modifiée du 8 juin 1999 relative au budget, à la comptabilité et à la trésorerie de l’État. Ce dispositif sera couplé à la mise en place en parallèle d’un syndicat mixte, assurant une gouvernance renforcée et partagée entre l’Etat et les neufs communes membres.
9. Budget Électrification de l‘infrastructure Le remplacement progressif des autobus diesel et CNG par des autobus électriques constitue le pilier de la transition énergétique du futur syndicat-mixte. La phase initiale (2027–2028) prévoit la mise en place des infrastructures de recharge et de distribution électrique, avec un investissement estimé à 9.600.000 €, couvrant l’acquisition de bornes, stations de recharge et adaptation des dépôts. Acquisition et renouvellement de la flotte électrique L’investissement dans la flotte d’autobus électriques représente un montant important estimé à 75.890.000 € sur la période 2027–
10. Ces dépenses couvrent l’achat progressif des véhicules électriques, leur renouvellement, ainsi que les adaptations logistiques nécessaires à leur exploitation. L’objectif est de réduire significativement les émissions de CO₂ et les émissions NOx tout en maintenant une qualité de service élevée. 4 Modernisation des infrastructures Les investissements en bâtiments et dépôts sont estimés à 12.300.000 € sur la période 2027–
11. Ces travaux permettent d’adapter les infrastructures existantes pour accueillir la nouvelle flotte et ses stations de recharge, garantissant la sécurité et la performance opérationnelle. Dépenses de fonctionnement et soutien Les dépenses relatives au matériel informatique, fournitures et consommables se maintiennent à un niveau stable, reflétant la volonté de préserver la performance et la continuité du service. Dépenses salariales Un apport total de 150.000.000 € TTC, réparti sur dix ans et assumé par les neuf communes membres du syndicat TICE, n’est soumis à aucune indexation et sert exclusivement à cofinancer les cotisations sociales et les dépenses salariales. L’évolution de la masse salariale sur la période s’explique principalement par la prise en compte d’un glissement de salaire, destiné à refléter la montée en grade progressive d’un personnel expérimenté. Le nombre d’emplois exprimés en équivalents temps plein (ETP) est quant à lui globalement stable. Cette évolution permet de garantir le maintien d’un niveau de compétence technique adéquat pour l’entretien et l’exploitation des véhicules électriques, ainsi que la sécurité et la fiabilité des services de transport. Valorisation du patrimoine Les immeubles, tels que les bâtiments et dépôts, seront transférés du syndicat TICE actuel vers le futur syndicat mixte. L’investissement décennal prévu par l’État dans les biens immeubles du syndicat mixte est estimé à 21.898.000 € TTC. Ce montant sera déduit de la valeur réelle des immeubles arrêtée au 31 décembre
12. L’expert WIES a évalué la valeur actuelle des bâtiments et dépôts du TICE à 22.758.000 € TTC. Un montant de 713.800 € sera versé au TICE actuel au cours de l’exercice budgétaire 2027, avant la création du syndicat mixte. Ce montant correspond à 83 % de la différence entre la valeur réelle des immeubles au 31 décembre 2026 et l’investissement décennal prévu par l’État. Il fera partie intégrante du projet de loi de financement. 5 Le budget prévisionnel pour la période de 2027 à 2036 Le montant des dépenses à charge de l’État relative au financement des services de transports réguliers par autobus dans neuf des communes du canton d’Esch-sur-Alzette a été estimé comme suit dans une projection pluriannuelle. Prévision du total des dépenses de l’État Année Dépenses courantes 2027 60.710.000 € 11.600.000 € 72.310.000 € 2028 61.175.000 € 32.400.000 € 93.575.000 € 2029 61.230.000 € 16.100.000 € 77.330.000 € 2030 61.380.000 € 4.000.000 € 65.380.000 € 2031 62.620.000 € 11.400.000 € 74.020.000 € 2032 63.050.000 € 11.700.000 € 74.750.000 € 2033 64.570.000 € 10.500.000 € 75.070.000 € 2034 66.585.000 € 9.700.000 € 76.285.000 € 2035 68.485.000 € 1.200.000 € 69.685.000 € 2036 69.795.000 € 1.200.000 € 70.995.000 € Investissements Montant (TTC) 749.400.000 € arrondi à 750.000.000 € Total 2027 – 2036 639.600.000 € 109.800.000 € + valorisation du patrimoine 713 800 € L’équilibre du budget du TICE est assuré par les apports de l’État. Les 150 000 000 € prévus par les communes membres constituent un montant forfaitaire, non soumis à une indexation quelconque. La participation de l’État sur la même période s’élève à 750 000 000 € TTC (sept cent cinquante millions d’euros), auxquels s’ajoutent 713 800 € destinés à la valorisation du patrimoine immobilier du TICE actuel, pour former un total de 750 713 800 € à charge de l’État. 6 Evolution décennale des dépenses de l’Etat pour les services de transports réguliers par autobus dans neuf des communes du canton d’Esch-sur-Alzette Investissements pour la période de 2027 à 2036 Les dépenses prévues pour la période 2027–2036 sont principalement réparties sur les grands postes suivants : Synthèse des dépenses importantes à charge de l'État 2027-2036 Salaires et cotisations 517.25 M € Flotte d'autobus électriques 75.89 M € Fournitures consommables 46.39 M € Entretiens et réparations 39.14 M € Constructions 12.3 M € Électrification 9.6 M € Divers 48.83 M € M€ 200 M € 400 M € 600 M € Millions € TTC 7 Sur la période de 2027 à 2036, environ 69% des dépenses de l’Etat sont consacrées aux salaires et cotisations, ce qui reflète l’importance de la masse salariale pour exploiter un réseau de bus. Les dépenses consacrées à l’acquisition et au renouvellement de la flotte électrique, ainsi qu’aux infrastructures afférentes, traduisent l’engagement du syndicat en faveur de la modernisation du service public et de la réduction des émissions de CO₂ et de NOx. Cette répartition met en évidence que, malgré un niveau de charges salariales élevé, l’investissement global demeure orienté vers le développement d’un service de transport durable, performant et sûr pour les usagères et usagers. Le budget ainsi établi repose principalement sur les paramètres suivants : - Une offre kilométrique stable sur la période 2027-2036, estimée à 6,24 millions de kilomètres par an ; - Le remplacement progressif du parc d’autobus diesel et CNG entre 2027 et 2036, processus amorcé dès 2025 ; - La mise en place des infrastructures de recharge et l’adaptation du site d’exploitation, assorties des mesures de sécurité nécessaires, afin de préparer le syndicat à une mobilité durable, performante et intégrée dans la transition écologique et technologique du transport public. Ainsi, le plan d’investissement s’inscrit dans une logique de durabilité et de résilience, garantissant un service public sain, modernisé, fiable et respectueux, pleinement aligné avec les stratégies nationales et européennes dans le cadre d’un transport public écologique et efficace. 8