Projet de loi modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau Avis du Conseil d’État (23 septembre 2025) En vertu de l’arrêté du 28 fév

CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 62.094 N° dossier parl. : 8507 Projet de loi modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau Avis du Conseil d’État (23 septembre 2025) En vertu de l’arrêté du 28 février 2025 du Premier ministre, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact, un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck », le texte coordonné, par extraits, de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, le texte de la directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil ainsi qu’un tableau de correspondance entre la directive (UE) 2018/2001 et le projet de loi sous avis. Les avis de l’Ordre des architectes et des ingénieurs-conseils et de la Chambre de commerce ont été communiqués au Conseil d’État en date des 5 juin et 7 juillet 2025. Considérations générales La loi en projet poursuit trois objectifs. Le premier est celui de la transposition partielle de la directive (UE) 2023/2413 précitée, le deuxième un encadrement amélioré de la procédure administrative et le troisième des allégements visant à remplacer certaines autorisations par de simples déclarations. En ce qui concerne la transposition de la directive (UE) 2023/2413 précitée, le Conseil d’État comprend que celle-ci sera opérée par le biais de plusieurs textes nationaux, à savoir la loi en projet sous revue, le projet de loi modifiant la loi modifiée du 15 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement 1, les amendements à apporter au projet de loi portant modification de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles 2, ainsi que des amendements au projet de loi relative aux établissements classés 3. Le Conseil d’État invite les auteurs, afin de retracer la transposition complète et correcte de la directive, à joindre, lors du dépôt des amendements, un tableau de Doc. parl. 8508, CE n° 62.093. Doc. parl. 8449, CE n° 61.972. 3 Doc. parl. 8302, CE n° 61.630. Le Conseil d’État n’a pas encore été saisi de ces amendements. 1 2 juxtaposition complet reprenant l’ensemble des dispositions de la directive et indiquant chaque pendant national. Examen des articles Article 1er Sans observation. Article 2 L’article sous examen entend modifier l’article 10bis de la loi précitée du 19 décembre 2008. L’article 10bis en question transpose l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau 4. Point 1° Sans observation. Point 2° Le point sous examen entend ajouter à l’article 10bis, alinéa 1er, lettre c), de la loi précitée du 19 décembre 2008 des conditions supplémentaires à l’autorisation ministérielle portant sur les modifications d’une masse d’eau. Ainsi, le point sous examen entend prévoir que le ministre peut autoriser les modifications qui répondent à un intérêt général majeur « en l’absence de solutions alternatives et sur constat du Gouvernement en conseil ». Le commentaire de l’article reste silencieux quant à la raison de cette modification qui s’éloigne de la lettre de la directive. Le Conseil d’État se demande pourquoi le cas de l’absence de solutions alternatives serait à prévoir, alors que la lettre

1. d)du même alinéa, qui reprend quant à elle la lettre de la directive, vise précisément l’impossibilité d’user « d’autres moyens qui constituent une option environnementale sensiblement meilleure » ? Par ailleurs, le Conseil d’État relève que l’absence de solutions alternatives visée à la lettre
2. c)modifiée s’avère être plus large que celle visée à la lettre
3. d)qui la circonscrit aux autres moyens ne pouvant être atteints pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés. Au vu de ce qui précède, le Conseil d’État doit s’opposer formellement, pour transposition incorrecte de la directive, au point 2° sous examen. Quant à l’expression « sur constat du Gouvernement en conseil », le Conseil d’État rappelle qu’en vertu de l’article 90 de la Constitution, « [l]es membres du Gouvernement exercent leurs attributions, soit en conseil, soit individuellement pour les affaires dont ils ont la charge ». En l’espèce, la gestion de l’eau relève de la charge du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions. Il s’agit d’une compétence qui lui est propre et dont il assume la responsabilité. Dans ce contexte, le Conseil d’État se doit de relever que le point sous examen est contraire à l’article 90 précité, en ce qu’il prévoit une compétence du ministre chargé de donner l’autorisation portant sur les modifications d’une masse d’eau, subordonnée à la condition du constat du Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, ci-après la « directive cadre sur l’eau ». 2 4 Gouvernement en conseil. Le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la disposition sous revue comme contraire à l’article 90 de la Constitution et demande aux auteurs de faire abstraction dans la loi du constat du Gouvernement en conseil. Le ministre compétent est d’ailleurs toujours libre de saisir le conseil de Gouvernement en vertu de l’article 10 du règlement interne du Gouvernement. Point 3° Le point 3° limite la présomption d’intérêt public majeur aux seules installations pour la production d’énergie solaire et éolienne, alors que l’article 1er, paragraphe 7, de la directive 2023/2413, précité, entend appliquer cette présomption à toutes les installations d’énergie renouvelables. Le Conseil d’État relève que, si cette même disposition de la directive autorise les États membres à restreindre son application à certaines parties de leur territoire, à certains types de technologie ou à des projets présentant certaines caractéristiques techniques, dans « des circonstances spécifiques dûment justifiées », aucune explication n’est fournie à ce sujet. Le point 3° sous examen risque dès lors d’être lu comme étant non conforme à la directive. En l’absence d’explication quant à ces circonstances spécifiques dûment justifiées, le Conseil d’État se doit de réserver sa position quant à la dispense de second vote constitutionnel. Article 3 L’article sous examen entend modifier l’article 23 de la loi précitée du 19 décembre 2008. Point 1° Sans observation. Point 2° Le paragraphe 1er est modifié afin d’introduire les différents régimes applicables aux divers installations, ouvrages, travaux ou activités qui y sont énumérés. Il est à lire en combinaison avec la nouvelle annexe V de la loi. Le Conseil d’État relève que, dans la teneur actuelle du texte en projet, seules deux activités sont soumises à déclaration. Le Conseil d’État rappelle qu’aux termes de la jurisprudence européenne, les États membres peuvent ne pas tenir compte des impacts temporaires de courte durée et sans conséquences de long terme sur les eaux « lorsqu’il est établi que de tels impacts n’ont, par nature, que peu d’incidence sur l’état des masses d’eau concernées et qu’ils ne peuvent entraîner de „détérioration“ de celui-ci » 5. Toute éventuelle modification de la liste du régime des projets soumis à déclaration devra respecter ces critères. Points 3° et 4° Sans observation. CJUE, arrêt du 5 mai 2022, Association France Nature Environnement / Premier ministre, aff. C-525/20, EU:C:2022:350. 3 5 Point 5° Le point sous examen entend compléter l’article 23 de la loi précitée du 19 décembre 2008 par des paragraphes 9 à 14 nouveaux. Au paragraphe 10 à insérer, le Conseil d’État constate que les auteurs entendent assortir les projets soumis à déclaration d’un mécanisme de caducité. Aux yeux du Conseil d’État, le mécanisme de déclaration envisagé par le texte en projet n’a d’autre fonction que celle d’une notification, le projet pouvant alors être réalisé de plein droit en vertu de la loi, sans autorisation. Or, la « caducité » d’une déclaration ou d’une notification ne se conçoit pas, de sorte que le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la disposition sous revue pour incohérence, source d’insécurité juridique. Au paragraphe 13 nouveau, le Conseil d’État renvoie à son observation relative à l’article 9 du projet de loi relative aux établissements classés 6 et relève que la notion de cessation d’activité « effective » ne se trouve pas être définie. Il exige dès lors, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, que la cessation d’activité « effective » soit définie avec précision. Article 4 L’article sous examen entend remplacer l’article 24 de la loi précitée du 19 décembre 2008. Au paragraphe 1er, alinéa 3, le Conseil d’État se demande quels sont les cas dans lesquels le ministre « peut » demander une étude d’impact. Dans la mesure où des exploitants sont susceptibles d’être concernés par la disposition, celle-ci relève de la matière réservée à la loi par l’article 35 de la Constitution. Par conséquent, le Conseil d’État exige, sous peine d’opposition formelle dans cette matière réservée à la loi, soit de prévoir explicitement qu’il s’agit d’un pouvoir dérogatoire du ministre ainsi que de l’encadrer par des critères précis, soit d’omettre le terme « pouvoir ». Le paragraphe 3 prévoit qu’une « déclaration » incomplète ou contenant des indications et pièces qui se contredisent est classée « sans suites ». Aux yeux du Conseil d’État, un classement sans suites ne peut accompagner un mécanisme de déclaration, de sorte qu’il s’oppose formellement à la disposition sous revue pour incohérence, source d’insécurité juridique. Le paragraphe 4, alinéa 2, impartit à l’Administration de la gestion de l’eau des délais réduits de trente ou quarante-cinq jours concernant les projets d’installation d’énergie renouvelable pour vérifier si le dossier est complet « à compter de la décision de la recevabilité de la demande d’autorisation ». Cette décision intervient au plus tard dans les quinze jours de la réception de la demande. Or, selon l’article 16, paragraphe 2, de la directive (UE) 2018/2001, les délais réduits en question courent à compter de « la réception de la demande d’un permis ». Le point de départ prévu au paragraphe 4, alinéa 2, sous revue a pour effet d’allonger de quinze jours les délais prévus par l’article 16, paragraphe 2, de la directive. La disposition en question est donc contraire à la disposition européenne en question, ce qui amène le Conseil d’État à s’y opposer formellement. Projet de loi relative aux établissements classés (doc. parl. n° 8302, avis du Conseil d’État n° 61.630 du 21 janvier 2025). 4 6 Le paragraphe 4, alinéa 3, prévoit que, lorsque des installations sont soumises à des délais d’instructions différents, le délai de quatre-vingt-dix jours, à savoir le délai le plus long, s’applique. Cette disposition a pour effet d’autoriser le non-respect des délais réduits prévus par la directive pour les projets d’installation d’énergie renouvelable, alors que la directive ne prévoit pas une telle possibilité. La disposition en question est donc contraire à la disposition européenne en question, ce qui amène le Conseil d’État à s’y opposer formellement. La même observation s’impose au paragraphe 7, dernier alinéa. Aux paragraphes 5 et 8, le Conseil d’État suggère de préciser les délais dont dispose l’administration pour informer le requérant. Au paragraphe 7, dernier alinéa, le Conseil d’État renvoie à son opposition formelle émise à l’égard du paragraphe 4, alinéa 3. Le paragraphe 12 entend prévoir un recours en « réformation » contre la « décision » résultant de l’absence d’une réponse du ministre. Le Conseil d’État doit d’abord relever que le terme « décision » est impropre dans le cadre du silence de l’administration, étant donné que le silence ne s’exprime pas à travers une « décision ». Ensuite, le Conseil d’État constate qu’en vertu de l’article 25, ce recours en réformation ne s’applique que pour les décisions implicites de rejet prises en vertu de l’article 24, alors que les décisions formelles prises en vertu du même article ne sont susceptibles que d’un recours en annulation. Par ailleurs, une telle disposition crée une difficulté dans le cas où le ministre ne répond pas dans le délai et où le citoyen fait un recours en réformation, suite auquel le ministre se ravise et « formalise » sa décision implicite. Le Conseil d’État donne à considérer que le recours en annulation en cas de silence de l’administration constitue le recours de droit commun. La disposition sous revue crée une différence de traitement entre deux catégories de requérants se situant dans une situation tout à fait comparable, à savoir celui agissant à l’encontre d’une décision explicite de refus et celui agissant à l’encontre d’une décision implicite de refus. La disposition sous avis risque de se heurter au principe de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 15, paragraphe 1er, de la Constitution. Dans l’attente d’explications, le Conseil d’État réserve sa position quant à la dispense du second vote. De plus, il est difficilement concevable que, dans la matière visée à l’article sous examen, le juge administratif soit outillé pour prendre une décision qui se substitue à celle de l’administration, étant donné qu’il ne saurait disposer de tous les éléments pour ce faire. Même s’il est de jurisprudence que le juge se borne à prendre une décision de principe en renvoyant pour les conditions de détail technique à l’administration, le Conseil d’État s’interroge quant à la plus-value de déroger, en l’occurrence, au régime de droit commun. Les paragraphes 13 et 14 prévoient la publication sur un site internet des décisions d’autorisation. Une telle publication comporte les données personnelles relatives à l’identité de personnes physiques. Or, le principe de minimisation des données consacré par l’article 5, paragraphe 1er, lettre c), du règlement général sur la protection des données 7 requiert que les données personnelles soient limitées à ce qui est nécessaire au regard des finalités pour Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données). 5 7 lesquelles elles sont traitées. Aux yeux du Conseil d’État, il suffit, aux fins de satisfaire l’objectif d’information environnementale, de publier une décision pseudonymisée. La décision concernée reste en tout état de cause accessible selon les conditions de la loi modifiée du 25 novembre 2005 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement. Dès lors, au vu du principe de la minimisation des données consacré par l’article précité du règlement général sur la protection des données, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la publication électronique intégrale des décisions d’autorisations telle que prévue par les paragraphes 13 et 14 de l’article sous examen. Le Conseil d’État relève une incohérence dans l’articulation du paragraphe 13 et du paragraphe 14, présentant lui-même une incohérence en son sein, entre ses deux alinéas. Les trois dispositions en question visent la publication des mêmes décisions, en l’encadrant pourtant de règles différentes. Ainsi, le paragraphe 13 prévoit une publication sur un support électronique accessible au public dans la commune territorialement compétente, le paragraphe 14, alinéa 1er, prévoit une publication des décisions sur support électronique accessible au public pendant un certain délai, le second alinéa prévoyant quant à lui que, passé ce même délai, ces mêmes décisions peuvent être consultées sur un site internet. Le Conseil d’État doit s’opposer formellement pour incohérence, source d’insécurité juridique, au libellé de ces deux paragraphes. Il donne de plus à considérer que le principe de minimisation des données s’oppose à ce que ces décisions contenant des données personnelles restent publiées à l’expiration du délai de quarante jours, ce qui l’amène également à s’opposer formellement aux paragraphes 13 et 14, alinéa 2, sur le fondement de l’article 5, paragraphe 1er, lettre c), du règlement général sur la protection des données. Article 5 L’article sous revue entend modifier l’article 25, alinéa 2, de la loi précitée 19 décembre 2008. Le Conseil d’État constate que le recours en réformation prévu par l’article 25 en question ne vise que les décisions prises en vertu de l’article 23, et non pas les décisions prises en vertu de l’article 24 qui ne seraient donc quant à elles susceptibles que d’un recours en annulation, à l’exception toutefois des décisions implicites de rejet prises. Article 6 Sans observation. Article 7 L’article sous examen entend modifier l’article 39 de la loi précitée du 19 décembre 2008. Le Conseil d’État comprend que, si la désignation des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées est possible en vertu du paragraphe 1er dans les zones inondables à risque de crue de faible probabilité, les constructions dans ces zones demeurent soumises à l’autorisation du ministre en vertu du paragraphe 3 nouveau. 6 D’un point de vue terminologique, dans la mesure où les zones inondables à risque de crue de forte et de moyenne probabilité sont également déterminées au titre de l’article 38, le Conseil d’État demande de les désigner sous les termes « zones inondables à risque de crue de forte et de moyenne probabilité déterminées au titre de l’article 38 ». Articles 8 à 10 Sans observation. Article 11 L’article sous examen entend modifier l’article 59 de la loi précitée du 19 décembre 2008. L’ajout, par le point 2°, d’une lettre
4. f)au paragraphe 3, alinéa 1er, relative à la vérification d’identité des personnes est superfétatoire et est à supprimer. De manière subsidiaire, le Conseil d’État demande de préciser quelles sont les « personnes » visées par la disposition sous examen. Article 12 Sans observation. Article 13 L’article sous examen entend modifier l’article 61 de la loi précitée du 19 décembre 2008. Au point 1°, lettre a), subdivision ii), modifiant l’article 61, paragraphe 1 , lettre c), le Conseil d’État renvoie à ses observations relatives à l’article 3, point 5°, relatives à l’emploi de la terminologie quant à la caducité de la déclaration. er Articles 14 et 15 Sans observation. Article 16 L’article sous examen entend modifier l’article 71 de la loi précitée du 19 décembre 2008. En ce qui concerne le paragraphe 8 à ajouter, l’entrée en vigueur différée vise l’ensemble des délais imposés par l’article 24. Or, certains de ces délais trouvent leur origine dans les articles 16, paragraphe 2, 16 quinquies et 16 sexies de la directive (UE) 2018/2001 dans sa teneur modifiée par la directive (UE) 2023/2413 précitée. Les dispositions précitées auraient dû entrer en vigueur au plus tard au 1er juillet 2024. Le paragraphe 8 en question a donc pour effet de prolonger la période pendant laquelle les dispositions européennes ne sont pas transposées, de sorte que le Conseil d’État s’y oppose formellement pour contrariété au droit européen. 7 Article 17 Sans observation. Observations d’ordre légistique Observations générales Lors de l’insertion ou du remplacement d’une disposition, il convient de passer à la ligne après le deux-points. Il y a lieu d’indiquer avec précision et de manière correcte les textes auxquels il est renvoyé, en commençant par l’article et ensuite, dans l’ordre, le paragraphe, l’alinéa, le point, la lettre et la phrase visés. Préambule (selon le Conseil d’État) En application de la circulaire CIRC-MESJ-2025.01 du Premier ministre du 10 février 2025, le Conseil d’État demande de veiller à ce que le texte voté soit muni d’un préambule indiquant la directive à transposer en vue de la promulgation par le Grand-Duc. Article 1er Au point 2°, à l’article 2, point 52, à insérer, les qualificatifs latins « quater » et « quinquies » sont à accoler au numéro d’article, pour écrire « articles 15quater et 15quinquies ». Par ailleurs, lorsqu’il est renvoyé à une directive européenne, il n’est pas de mise d’indiquer qu’il s’agit de la directive « , telle que modifiée », ces termes étant à supprimer. Article 3 Au point 2°, lettre a), à l’article 23, paragraphe 1er, phrase liminaire, dans sa teneur proposée, les termes « énumérés ci-après » sont à remplacer par les termes « énumérés au présent paragraphe » et à faire suivre d’une virgule. Au point 2°, lettre b), phrase liminaire, le Conseil d’État signale que la formule « il est rétabli une lettre
5. l)» est à retenir lorsque, par suite d’une suppression antérieure, la lettre est vacante et qu’on la réutilise. Au point 2°, lettre c), il convient d’écrire « À la lettre r), […] ». Au point 2°, lettre d), il y a lieu d’écrire « Les lettres
6. s)à
7. u)sont supprimées ». Au point 5°, il est suggéré de conférer à la phrase liminaire la teneur suivante : « °À la suite du paragraphe 8, sont insérés les paragraphes 9 à 14 nouveaux, libellés comme suit : ». Au point 5°, à l’article 23, paragraphe 10, à insérer, il est relevé que pour caractériser les énumérations, il est fait recours à des numéros suivis d’un exposant « ° » 1°, 2°, 3°, … 8 Au point 5°, à l’article 23, paragraphe 14, à insérer, il convient d’écrire correctement « règlements grand-ducaux » et non pas « règlements-ducaux ». Article 4 À l’article 24, paragraphe 7, alinéa 1er, deuxième phrase, dans sa teneur proposée, l’emploi du conditionnel est à éviter du fait qu’il peut prêter à équivoque. À l’article 24, paragraphe 9, alinéa 3, dans sa teneur proposée, il convient d’écrire « aux alinéas 1er et 2 ». À l’article 24, paragraphe 12, alinéa 1er, deuxième phrase, dans sa teneur proposée, il est signalé que dans un souci d’harmonisation, pour l’introduction d’un recours en réformation il est indiqué d’écrire « Contre cette décision, un recours en réformation est ouvert […] ». Par ailleurs, il faut écrire « Tribunal administratif » avec une lettre « t » initiale majuscule. Article 7 Au point 2°, et conformément à l’observation générale relative à la précision des renvois, il convient d’écrire « Au paragraphe 2, première phrase, les termes […] ». Au point 3°, phrase liminaire, et conformément à l’observation générale relative à la précision des renvois, il y a lieu d’écrire « Au paragraphe 3, alinéa 1er, la première phrase […] ». Article 9 Au point 1°, lettre d), il est préférable de remplacer les termes « À l’ancien alinéa 5, nouvel alinéa 4, » par les termes « À l’alinéa 5 ancien, devenu l’alinéa 4, ». Au point 2°, le point final est à déplacer devant les guillemets fermants, à la fin de l’article 56, paragraphe 2, dans sa teneur proposée. Article 12 À l’article 60, alinéa 1er, phrase liminaire, dans sa teneur proposée, les termes « des dispositions d’un règlement grand-ducal visé à » sont à remplacer par les termes « des dispositions des règlements grand-ducaux pris en exécution de ». Article 13 Au point 2°, et conformément à l’observation générale relative à la précision des renvois, il convient d’écrire « Au paragraphe 2, alinéa 1er, première phrase, les termes […] ». Article 16 Il est recommandé de reformuler la phrase liminaire comme suit : 9 « L’article 71 de la même loi est complété par les paragraphes 7 et 8 nouveaux libellés comme suit : ». À l’article 71, paragraphe 7, alinéa 1er, à insérer, le terme « suivant » est à remplacer par les termes « qui suit celui de ». Par ailleurs, la date relative à l’acte en question fait défaut. Une fois que celle-ci est connue, elle devra être insérée à l’endroit pertinent. La deuxième observation vaut également pour l’article 71, paragraphe 8, à insérer. À l’article 71, paragraphe 8, à insérer, il convient d’ajouter le terme « du » après les termes « loi précitée ». De plus, il y a lieu d’ajouter les termes « celui de » avant les termes « la publication ». Article 17 Il est recommandé de reformuler la phrase liminaire comme suit : « Il est inséré à la même loi une annexe V nouvelle libellée comme suit : ». Par analogie, cette observation vaut également pour l’article 18, phrase liminaire. À l’annexe V, à insérer, il y a lieu d’écrire correctement « non consolidée » et « non raccordée » en deux mots, sans trait d’union. À l’annexe V, à insérer, et dans un souci d’harmonisation par rapport aux lettres F) à R), il convient d’écrire les lettres
8. a)à
9. e)en majuscules. Les renvois en question sont à adapter en conséquence. À l’annexe V, à insérer, le deuxième point A.1.2 est à renuméroter en point A.1.3 et le point A.1.3 est à renuméroter en point A.1.4. À l’annexe V, à insérer, aux lignes relatives au point
10. e)et au point E.1, il est rappelé que lorsqu’il est renvoyé à un paragraphe dans le corps du dispositif d’un article, il faut omettre les parenthèses entourant le chiffre faisant référence au paragraphe dont il s’agit. Il convient donc d’écrire « l’article 26, paragraphe 3 » et non pas « l’article 26, paragraphe