Projet de loi n°85071 modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau. (6823BJI) Saisine : Ministre de l’Environnement, du Climat et de

Luxembourg, le 30 juin 2025 Objet : Projet de loi n°85071 modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau. (6823BJI) Saisine : Ministre de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité (25 février 2025) Le projet de loi sous avis (ci-après le « Projet ») a pour objet de modifier la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau (ci-après la « loi eau »). Le Projet poursuit trois objectifs principaux. Premièrement, il transpose des dispositions de la directive (UE) 2023/2413 du 18 octobre 2023 relative à la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (ci-après, la « Directive RED III »)

1. Deuxièmement, le Projet met en œuvre des mesures de simplification administrative en matière de construction, décidées par le groupe de travail interministériel « Logement ». Troisièmement, le Projet propose des simplifications administratives, des précisions et des clarifications à la loi eau. Lien vers le projet de loi sur le site de la Chambre des Députés Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil (refonte). 1 2 2 En bref ➢ La Chambre de Commerce prend note de la transposition de la directive européenne 2023/2413 en matière d’énergies renouvelables et salue la volonté de mettre en œuvre des mesures de simplification administrative. ➢ Elle demande que soit revu l’article 4 du Projet (article 24 de la loi eau), car elle estime inefficace la duplication des étapes en matière de recevabilité et de complétude du dossier. ➢ Elle demande la transposition explicite du délai maximal de deux ans prévu par la Directive RED III, dans lequel toutes les procédures d'autorisation d'un projet d'énergie renouvelable doivent être obtenues (hors zones d’accélération). À cet effet, une loi de cadrage applicable à l’ensemble des autorisations nécessaires pour un projet d’énergie renouvelable pourrait être envisagée. ➢ En matière de digitalisation, elle souligne l’importance d’appliquer le principe Once Only plutôt que d’obliger les porteurs de projets à soumettre les informations plusieurs fois pour un même dossier, et ce en utilisant différents canaux digitaux. ➢ La Chambre de Commerce est en mesure d’approuver le projet de loi sous avis, sous réserve expresse de la prise en compte de ses observations. Contexte Le Projet sous avis a pour objet de modifier la loi eau et il fait partie d’un paquet de quatre textes législatifs ayant deux priorités majeures : • • la transposition de la Directive RED III, qui vise à accélérer le déploiement des énergies renouvelables dans le cadre des objectifs européens de neutralité climatique ; la simplification et l’accélération des procédures administratives en matière de construction, dans une logique de modernisation de l’action publique et de soutien à l’activité économique. Ce paquet législatif comprend :
2. le projet de loi n°85073 modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau ;
3. le projet de loi n°85084 modifiant la loi modifiée du 15 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement ;
4. le projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement du 15 mai 2018 établissant les listes de projets soumis à une évaluation des incidences5 ; Lien vers le projet de loi sur le site de la Chambre des Députés Lien vers le projet de loi sur le site de la Chambre des Députés 5 Lien vers le projet de règlement grand-ducal sur le site de la Chambre de Commerce 3 4 3
5. les amendements gouvernementaux au projet de loi n°8449 6 portant modification de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, portant modification de la loi du 23 août 2023 sur les forêts et portant modification de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. Ces textes traduisent la volonté du législateur de créer un environnement juridique plus prévisible et plus favorable à l’investissement, en particulier pour les projets liés à la transition énergétique. Parmi les leviers introduits figurent : • • • l’instauration de délais contraignants pour l’instruction des autorisations ; la reconnaissance du principe du « dossier réputé complet » en cas de silence de l’administration endéans un certain délai ; la clarification des cas de dispense ou de procédure allégée via des seuils dits « d’insignifiance ». Ce paquet vise également à prendre en compte certaines décisions issues des travaux des groupes interministériels « Logement » et « Einfach – Séier – Erneierbar », qui visent à conjuguer transition écologique, efficacité administrative et dynamisme économique. De manière générale, en transposant des dispositions de la Directive RED III, le Projet vise à contribuer à la mise en place d’un cadre règlementaire favorisant le déploiement de projets d’énergie renouvelable. Finalement, le Projet propose des simplifications administratives, des précisions et des clarifications à la loi eau. Dans ce contexte, le Projet introduit également deux nouvelles annexes (V et VI) à ladite loi. L’annexe V est ajoutée afin de répertorier « les cas de figure autorisés d’office, interdits d’office, soumis à autorisation et soumis à déclaration » auprès de l’Administration de la gestion de l’eau (AGE). L’annexe VI indique les documents à joindre à une demande d’autorisation en fonction des différents cas de figure pour que celle-ci soit jugée recevable. Considérations générales Un cadre règlementaire favorisant le déploiement de projets d’énergie renouvelable est crucial pour à la fois réduire la dépendance de l’Europe aux importations d’énergie, et atteindre les objectifs climatiques en
6. Actuellement, les entreprises européennes sont confrontées à des prix de l’énergie très élevés, ce qui pourrait les pousser à se délocaliser vers des régions offrant des prix énergétiques beaucoup plus bas. Il est donc primordial de garantir des prix plus compétitifs pour les entreprises, notamment via la production d’énergie renouvelable. De manière générale, la Chambre de Commerce salue les différentes initiatives de simplification administrative et d'accélération des procédures. Toutefois, elle remarque que certains éléments, présentés par la suite, censés simplifier les procédures administratives, mériteraient d’être revus. Concernant l’introduction des cas de dispense ou de procédure allégée La Chambre de Commerce salue la modification de l’article 23, paragraphe 1er de la loi eau, par l’article 3 du Projet. Ainsi, il est proposé d’introduire des procédures allégées applicables à certains travaux, installations, activités ou ouvrages qui, jusqu’à présent, étaient systématiquement soumis à autorisation ministérielle. Dans un souci de simplification administrative et de clarification, 6 Lien vers les amendements gouvernementaux sur le site de la Chambre des Députés 4 le tableau repris à l’annexe V présente désormais ces différents cas de figure et les obligations légales correspondantes. Certains de ces cas sont dorénavant exemptés de l’obligation d’autorisation, notamment grâce à l’introduction d’un seuil d’insignifiance (« Bagatellgrenze ») endessous duquel une autorisation n’est plus exigée. D’autres situations ne nécessitent plus d’autorisation, mais seulement une déclaration préalable auprès de l’AGE, tandis que certaines sont régies par des règlements grand-ducaux. Les cas qui ne sont pas expressément mentionnés dans le tableau restent, par défaut, soumis aux dispositions de l’article 22 de la loi eau. Selon le commentaire des articles, cette annexe souligne entre autres la volonté du gouvernement d’accélérer les projets de construction en introduisant un seuil d’insignifiance de 1.200 m
7. La Chambre de Commerce salue cette initiative, mais elle aurait souhaité retrouver une précision sur la détermination de ce seuil dans les commentaires des articles
8. Après examen de l’annexe V, la Chambre de Commerce s’interroge s’il n’y aurait pas une erreur matérielle au niveau C.1 concernant le « Déversement direct d’eaux pluviales dans les eaux de surface », et plus précisément le point C.1.1 « Déversement d’eaux pluviales en provenance d’une surface consolidée8 inférieure à 1200 m2 ». Selon l’annexe V, ce dernier a un statut « A » ce qui signifie « soumis à autorisation par le ministre ». Cependant, selon le commentaire des articles, en-dessous du seuil de 1.200 m2, une autorisation n’est plus requise. De plus, la Chambre de Commerce s’interroge s’il n’y aurait pas lieu de prévoir un seuil sans autorisation, donc une dispense ou une procédure allégée, pour le point C.2 « Déversement indirect d’eaux pluviales dans les eaux de surface », notamment pour le point C.2.
9. « Déversement d’eaux pluviales en provenance de surfaces non-consolidées, captées à l’aide d’un dispositif d’assainissement, tel que des drainages ou des canalisations ou des bassins de rétention anti-crue dans la canalisation publique ». La Chambre de Commerce salue l’introduction de seuils de faible envergure, exempts de l’obligation d’autorisation ou de déclaration, pour certaines mesures (F.1.1 « Mesures ayant une influence sur l’infiltration naturelle et toutes mesures de collecte des eaux de ruissellement » et G.1.1 « Infrastructure d’assainissement » pour un « Plan d’aménagement particulier d’une surface calculée9 inférieure à 1200 m2 ») dans les zones soumises à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », conformément aux dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain 10 (ci-après la « loi modifiée du 19 juillet 2004). Dès lors, elle se demande si le seuil de 1.200 m2 ne pourrait pas être doublé. En effet, 1.200 m2 représentent quelques 12 logements et il serait préférable de définir le seuil à 25 logements pour garder une certaine cohérence avec les seuils nouvellement définis dans la loi modifiée du 19 juillet
10. Concernant la procédure des demandes d’autorisation (et des déclarations) En introduisant différents délais aux démarches en fonction de la nature d’un projet, le Projet apporte des modifications considérables au processus de demandes d’autorisation prévu à l’article 24 de la loi eau (article 4 du Projet). Selon l’Annexe 1 de la simplification administrative en marche publiée par le gouvernement et présentant 40 mesures de simplification, il est précisé qu’un « … manque de précision au niveau de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau est susceptible de générer une insécurité juridique, il est proposé de combler cette lacune en précisant qu’en dessous d’une surface scellée totale de 1.200 m2, aucun bassin de rétention d’eaux pluviales n’est requis. Reste à souligner que cette nouvelle définition s’aligne à la pratique administrative actuelle et n’est donc pas susceptible de générer une détérioration en termes de risque d’inondations. » 8 Selon l’annexe V du Projet sous avis, une surface consolidée est « une surface dont les capacités d’infiltration sont diminuées par rapport au terrain naturel ». 9 Selon l’annexe V, « la surface calculée se compose de la somme des surfaces consolidées du ou des plans d’aménagement particulier(s) « nouveau quartier » qui se raccordent à un même axe pour eaux pluviales avec un point de rejet commun dans un cours d'eau ». 10 Lien vers la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur Legilux 7 5 En général, trois grandes étapes se déduisent de l’analyse de cet article, à savoir :
11. la recevabilité de la demande d’autorisation (paragraphes 1er – 3, article 4)
12. la décision concernant le caractère complet du dossier, et le cas échéant le processus de demande et d’introduction d’informations supplémentaires (paragraphes 4 – 9, article 4),
13. la décision du ministre et sa publication (paragraphes 10 – 14, article 4). L’illustration ci-dessous présente le détail des étapes, ainsi que les détails quant aux délais introduits, les délais raccourcis pour les installations d’énergie renouvelable étant indiqués en vert. Recevabilité L’AGE décide de la recevabilité d’une demande d’autorisation dans un délai de quinze jours à compter de sa réception. La demande est jugée irrecevable si « elle comporte des indications ou pièces qui se contredisent ou si les documents énumérés à l’annexe VI font défaut ». À défaut de réponse dans le délai imparti, la demande d’autorisation est réputée recevable. L’annexe VI présente l’ensemble des documents requis en fonction du cas de figure. Illustration : Schéma de la nouvelle procédure applicable pour les procédures de demandes d’autorisation Source : Présentation : MÉI, A MÉI SÉIER BAUEN, 10.01.2025, Gouvernement 6 Dossier complet L’AGE dispose de 90 jours à compter de la décision de recevabilité pour vérifier la complétude du dossier. Par dérogation, ce délai est réduit à 30 jours pour les installations d’énergie renouvelable11 situées dans des zones d’accélération, et à 45 jours lorsqu’elles sont en dehors de ces zones. Si un dossier comporte des installations, ouvrages ou activités soumis à des délais différents, le délai général de 90 jours s’applique. À défaut de réponse de l’AGE dans les délais susmentionnés, le dossier est réputé complet pour les installations d’énergie renouvelable ainsi que pour les constructions situées en zones urbanisées ou à urbaniser12 et les projets de création ou de restauration d’écosystèmes humides ou aquatiques dans le cadre d’un plan d’action d’habitats ou d’espèces
14. À cela s’ajoutent également des étapes de demande et de transmission d’informations supplémentaires par les administrations concernées, avec des délais de traitement accélérés pour les installations d’énergie renouvelable. Décision du ministre Le ministre ayant l’environnement dans ses attributions (ci-après le « ministre ») statue sur la demande d’autorisation dans un délai de 90 jours à partir de la constatation que le dossier est complet ou réputé complet. Par dérogation, le délai est réduit à 30 jours « pour les pompes à chaleur à air d’une puissance inférieure à 50 mégawatts et pour les équipements d’énergie solaire, y compris pour les autoconsommateurs d’énergie renouvelable et les communautés d’énergie renouvelable, d’une puissance inférieure ou égale à 100 kilowatts ». À défaut de réponse du ministre dans les délais prévus, la demande d’autorisation est réputée rejetée. Ce rejet peut faire l’objet d’un recours en réformation devant le tribunal administratif, conformément aux dispositions de l’article 25 de la loi eau. Par dérogation, pour les équipements d’énergie solaire mentionnés au paragraphe ci-dessus, l’autorisation est réputée octroyée en l’absence de réponse du ministre dans un délai de 30 jours, sous réserve que la capacité de l’équipement ne dépasse pas celle du raccordement existant au réseau de distribution. La Chambre de Commerce s’étonne de l’introduction du mécanisme de « réputé rejeté » en cas d’absence de réponse du ministre. Selon elle, cette approche ne paraît pas conforme à l’idée générale de la simplification administrative, et va surtout à l’encontre de l’esprit général du « silence vaut accord ». Elle estime qu’en l’absence de réponse, c’est la logique inverse – celle du « réputé octroyé » ou du « silence vaut accord » – qui devrait prévaloir et qui devrait être généralisée. Si cette orientation ne pouvait être retenue pour des raisons juridiques ou techniques en matière d’environnement, et donc le cadre de la loi eau, la Chambre de Commerce souhaiterait que les raisons en soient clairement exposées. « … y compris celles qui combinent différentes sources d’énergie renouvelable, les pompes à chaleur et le stockage colocalisé de l’énergie, y compris les installations électriques et thermiques, ainsi que les actifs nécessaires au raccordement de ces installations, pompes à chaleur et stockage au réseau et à l’intégration de l’énergie renouvelable dans les réseaux de chauffage et de refroidissement… » 12 « … à l’exception des installations, ouvrages, travaux et activités : 1° visés à l’article 10bis ; 2° à l’intérieur des zones riveraines visées à l’article 26, paragraphe 3 ; 3° à l’intérieur des zones inondables visées aux articles 38 et 39 ; 4° à l’intérieur des zones de protection désignées conformément à l’article 44 et à l’intérieur des réserves d’eau d’intérêt national visées à l’article
15. » 13 « … à l’exception des installations, ouvrages, travaux et activités : 1° visés à l’article 10bis ; 2° à l’intérieur des zones inondables visées aux articles 38 et 39 ; 3° à l’intérieur des zones de protection désignées conformément à l’article 44 et à l’intérieur des réserves d’eau d’intérêt national visées à l’article
16. » 11 7 La Chambre de Commerce voit plusieurs problèmes concernant la différence entre un dossier recevable et un dossier complet. Premièrement, elle estime que la différence entre un dossier recevable et un dossier complet est difficilement compréhensible. La définition d’un dossier recevable, voire irrecevable, est clairement présentée et soutenue par une nouvelle annexe VI : « Une demande est déclarée irrecevable si elle comporte des indications ou pièces qui se contredisent ou si les documents énumérés à l’annexe VI font défaut ». Mais la définition d’un dossier complet, voire la distinction précise entre un dossier complet et un dossier recevable n’est pas claire à la lecture de l’article
17. Par conséquent, la Chambre de Commerce recommande d’ajouter ces définitions soit dans l’article 2 de la loi eau soit d’ajouter une phrase de précision dans l’article 24 quant au dossier complet, afin d’éviter toute confusion et insécurité juridique. Dès lors, elle estime que si cette différence claire n’existe pas, il faudrait fusionner les deux étapes, étant donné qu’elles semblent être une duplication d’étapes sans valeur ajoutée réelle pour le porteur du projet. Alors qu’un dossier peut être réputé recevable en première étape, l’AGE garde la possibilité de déclarer le dossier incomplet en deuxième étape. Dans ce cas, une phase initiale unique visant à constater le caractère complet du dossier, dans le respect des délais fixés par la Directive RED III et en appliquant le principe du « silence vaut dossier complet », serait préférable à l’introduction d’un enchaînement complexe entre la présomption de recevabilité et l’examen de la complétude à une étape ultérieure. La Chambre de Commerce note néanmoins que l’introduction du principe de « silence vaut accord » à toutes les étapes procédurales, de manière à réellement accélérer et simplifier l’octroi des autorisations, devrait se faire dans les mois à venir. Selon sa compréhension, les modifications se limitent à introduire des délais pour l’introduction des dossiers en lien avec l’installation d’énergie renouvelable et d’autres cas précisés par l’article
18. Le gouvernement a annoncé que l’introduction du principe de « silence vaut accord » au niveau des autorisations devrait s’effectuer vers la fin
19. La Chambre de Commerce insiste, de manière générale, sur l’importance de l’introduction de ce principe dès à présent à toutes les étapes de la procédure dès lors que ceci est techniquement et juridiquement possible. Deuxièmement, le délai global de 60 jours pour déclarer un dossier de projet d’énergie renouvelable complet ou non (15 jours pour le caractère recevable + 45 jours pour le caractère complet) ne semble pas en accord avec les dispositions de l’article 16