Projet de loi n°8679 portant modification de la loi modifiée du 20 avril 1977 relative à l'exploitation des jeux de hasard et des paris relatifs aux é

(2)a) du texte proposé. ILen résulte que le projet de loi instaure, de facto, un monopole au profit de La Loterie Nationale pour l'exploitation des machines à sous dans les lieux publics. Le texte proposé prévoit que l'exploitation d’un jeu de hasard en violation des prescriptions légales entraîne notamment la condamnation à une peine d'emprisonnement d’un à trois ans et/ou à une amende de 50.000.- à 150.000.- euros, ainsi que la saisie des biens ayant servi à commettre l'infraction. Dans la mesure où Les parquets de Luxembourg et de Diekirch seront compétents pour engager des poursuites pénales sur le fondement du nouveau dispositif, il importe d'identifier en amont les éventuelles difficultés juridiques susceptibles de faire obstacle à une mise en œuvre effective de cette nouvelle interdiction. Certaines machines à sous installées dans les débits de boissons situés sur le territoire du GrandDuché de Luxembourg sont exploitées par des opérateurs économiques établis dans d’autres États membres de l’Union européenne. Ces exploitants risquent de mettre en cause la conformité du nouveau texte de loi par rapport au droit communautaire. A ce jour, les jeux d’argent et de hasard ne font pas l’objet d’une règlementation européenne spécifique. Les jeux d’argent et de hasard, et plus particulièrement l’activité d'exploitation de machines de jeu constituent cependant des activités de service qui relèvent du champ d’application des articles 49 et 56 du Traité sur Le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après TFUE)'. La CJCE décide de manière constante qu’il y a entrave au principe de la libre prestation des services dès lors qu'une législation nationale, même si elle est indistinctement applicable, est de nature à prohiber ou à gêner autrement Les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues’. Tel est notamment le cas d'une législation nationale qui soumetl’organisation et La promotion des jeux de hasard à un régime d’exclusivité en faveur d’un seul opérateur, tout en interdisant à tout autre opérateur, y compris à un opérateur établi dans un autre État membre, de proposer des services relevant dudit régimes. De telles restrictions ne sont cependant pas automatiquement incompatibles avec le droit de l’Union. L'article 52 du TFUE, applicable en la matière en vertu de l'article 62 du TFUE, admet en effet des restrictions justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. IL convient de relever que la CJCE exclut tant Le financement d’activités sociales ou œuvres de bienfaisance“ que les recettes fiscales comme justifications suffisantes pour d'éventuelles restrictions aux activités de jeux d’argent et de hasard. L'intérêt général mis en avant par les rédacteurs du projet de loi pour justifier l'approche monopolistique est constitué essentiellement par - La limitation des dommages socio-économiques générés au détriment des joueurs et de leurs familles par Les jeux de hasard non contrôlés, - la protection des joueurs (et plus particulièrement des mineurs et des personnes vulnérables), ainsi que la prévention de la dépendance au jeu - la lutte contrela fraude, Le blanchiment d'argent et Le crime organisé. Les objectifs avancés par les rédacteurs du projet de loi font partie des raisons impérieuses d'intérêt général admis par La CJCE comme pouvant justifier des atteintes à la libre prestation des services. La CJCE exige cependant également que ces restrictions, outre d’être justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, soient propres à garantir La réalisation desdits objectifs (test d'aptitude). Les parquets pourront ainsi être amenés, dans le cadre de poursuites pénales fondées sur Le texte proposé, à devoir démontrer que la législation nationale en cause, Les contrôles étatiques ainsi que 1 CJCE, Arrét C-275/92 du 24 mars 1994, Schindler, CJCE, Arrét C-67/98 du 21 octobre 1999, Zenatti, CJCE, Arrét C-6/01 du 11 septembre 2003, Anomar. 2 arrét Schindler, point 43, arrét Anomar, point 65 3 CJCE, Arrét C-347/09 du 15 septembre 2011, Dickinger et Omer, point 41, voir également arrét Schindler, précité, point 21 et 27, 4 Arrét Zenatti, point 36. 8 Arrét Dickinger et Omer, points 55 et 81, CJCE, Arrét 243/01 du 6 novembre 2003, Gambelli, point 69 6 Arrét Gambelli, point 67, Arrét Dickinger et Omer, point 57 la politique commerciale poursuivie par le titulaire du monopole soient propres à garantir, de manière cohérente et systématique, La réalisation des objectifs invoqués. À défaut pour l'autorité de poursuite d’apporter pareille preuve, la violation du monopole par un opérateur économique ne saurait légalement donner lieu à des sanctions pénales’. Les justifications d’intérét général avancées par les rédacteurs du projet de loi peuvent être regroupées en deux catégories : * Objectifs liés à La santé publique P Aux termes de l’exposé des motifs, l'institution du monopole au profit de la Loterie Nationale vise à - «Maintenir l’envergure des jeux de hasard à un niveau quisuffit à satisfaire le besoin existant, sans générer de nouveaux besoins et sans rechercher un développement del'offre légale des jeux de hasard pour des raisons de maximisation des profits économiques et des recettes fiscales; -_ Protéger les mineurs et les personnes vulnérables; - Soutenir les entités engagées dans la lutte contre les addictions auxjeux de hasard ». o Analyse de la politique commerciale du titulaire du monopole La CJCE a eu l’occasion de juger que l’objectif de protéger les consommateurscontre l’assuétude au jeu est en principe difficilement compatible avec une politique d’expansion des jeux de hasard, caractérisée notamment par la création de nouveaux jeux et par la publicité faite pour ceux-ci. La CJCE estime que dans l'hypothèse de l'instauration d’une situation de monopole, il convient de distinguer entre: e une politique commerciale limitée, admise par le droit de l’Union, qui vise uniquement à capter ou à fidéliser Le marché existant, et e une politique commerciale expansionniste, dont l'objectif est l'accroissement du marché global des activités de jeux, rendant le monopole incompatible avec l'objectif de protection des consommateurscontre l’assuétude au jeu’. Les contréles réalisés par la police grand-ducale dans le secteur HoReCa indiquent une forte hausse du nombre des appareils de jeu exploités par la Loterie Nationale dans les débits de boissons, notamment par le déploiement de machines dénommés«Video Lottery Terminals» (ci-aprés « VLT »), mais également par l'installation terminaux de paris sportifs. Cette constatation est confirmée par la lecture du rapport financier 2024 de l’'Œuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte, l'établissement public responsable de l’organisation et de la gestion de la Loterie Nationale. Ce document renseigne que le revenu brut des jeux instantanés a 7 Arrét Dickinger et Omer, point 43 8 Arrét Dickinger et Omer, points 62 et 67 8 Arrêt Dickinger et Ümer, point 69 augmenté de 32,79% en 2024 par rapport à l'exercice précédent, et précise que cet accroissement est lié au développement du réseau des VLT. L'ouverture récente par la Loterie Nationale d’un débit de boissons dénommé « Lucky Bar » dans le complexe Nordstrooss Shopping Mile 4 Marnach, ouvert tous les jours de la semaine et proposant exclusivement des jeux sous le sigle de la Loterie Nationale (notamment par le biais des appareils VLT et des terminaux a paris sportifs), démontre également une volonté d’expansion de l'offre des appareils des jeux de hasard. IL existe donc un risque que les tribunaux répressifs considérent que le monopole institué par le projet sous avis soit contraire a Varticle 56 TFUE, ce qui impliquerait Vobligation pour la juridiction saisie de laisser inappliquées les dispositions de la nouvelle loi et de s’abstenir d’imposer les peines y prévues. o Exigence d’un cadre normatif spécifique applicable au bénéficiaire du monopole La CJCE précise que l'instauration d’un monopole doit s’accompagner d’un cadre normatif garantissant que son titulaire poursuive de manière cohérente et systématique les objectifs fixés, au moyen d’une offre proportionnée et adaptée, placée sous un contrôle public strict. La Cour ajoute que l'imposition de certaines restrictions au titulaire d’un monopole en matière de jeux de hasard est non seulement compatible avec Le droit de l’Union, mais exigée par ce dernier'°. Ainsi nos pays voisins imposent de nombreuses obligations aux opérateurs de jeux de hasard aux fins de limiter la fréquence et l'intensité du jeu, telles que l'obligation de constituer et de gérer des bases de données des joueurs, d'identifier et de vérifier l’âge avant toute participation effective, de mettre en place des plafonds de dépôts, de pertes et de durée de jeu et d’implémenter d’un système centralisé et électronique d'exclusion des jeux de hasard. En parallèle, ces pays ont mis en place des systèmes de contrôle effectif, continus et substantiels de l'Etat aux fins de garantir La conformité réglementaire des opérateurs et un niveau élevéde protection des joueurs. Le projet de Loi sous examen ne contient aucune disposition visant à instaurer un cadre normatif similaire. ILest dans ce contexte intéressant de relever que l’article 9 de la loi du 20 avril 1977 dispose que « Les personnes employées à un titre quelconque dans les salles de jeux ne doivent avoir aucune part ni intérêt dans les produits des jeux. » Le but de cette disposition est d'éviter que Les employés de casinos encouragent les clients à jouer plus, plus longtemps ou à miser davantage, et de prévenir ainsi Les risques de jeu excessif. Force est de constater qu'aucune disposition similaire n’est prévue pour Les exploitants des débits de boissons ayant conclu un contrat avec la Loterie Nationale (ci-après « Revendeurs»). Les contrats conclus entre la Loterie Nationale et Les Revendeurs prévoient que ces derniers touchent une commission qui est directement proportionnelle (30%) au revenu réalisé par La Loterie Nationale au moyen des appareils VLT et des paris sportifs. Detels intérêtsfinanciers dans le chef des Revendeurs entraînent un risque évident que ceux-ci poussent les joueurs à la consommation et encouragent des comportements de jeu problématiques. 10 Arrét Dickinger et Omer, point 72 L’absence, dans le projet de loi, d’un encadrement juridique spécifique régissant l’activité du titulaire des droits exclusifs est susceptible de conduire les juridictions nationales à juger que le monopole instauré contrevient à l’article 56 TFUE. Une telle appréciation aurait pour effet de faire obstacle à l'application même de la loi. o Aptitude des mesures restreignant la libre prestation de services à assurer la réalisation de l’objectif de protection de personnes vulnérables Une des justifications avancées pour l’approche monopolistique constitue la « protection des mineurs ». Dans cet ordre d'idées, Le projet de loi prévoit de punir d’une peine d'emprisonnement de six mois à un an et d’une amende le fait de vendre ou d'offrir à des personnes âgées de moins de dix-huit ans des jeux de hasard interdits ou légaux, autorisés ou non autorisés, tout en excluant toutefois du champ d’application de cette disposition les loteries ettombolas exploitées par la Loterie Nationale. Le projet de loi fait donc abstraction de toute mesure de protection à l'égard des mineurs en ce qui concerne les risques de dépendance liés à l’utilisation d'appareils de jeux de hasard exploités par la Loterie Nationale dans les débits de boissons. IL importe de souligner que le Zenter fir exzessiivt Verhalen a Verhalenssucht (ZEV), sur son site internet, relève que les paris sportifs ainsi que des machines à sous dans les salles de jeux constituent des produits présentant un potentiel addictif particulièrement important. Le caractère particulièrement dangereux des machines à sous pour Les jeunes avait déjà été souligné par la Commission juridique du Conseil d’État dans son rapportrelatif au projet de loi concernant l'exploitation des jeux de hasard et des paris sportifs!. Le commentaire des articles du projet sous analyse se borne à relever que «il s’agit en l'occurrence de jeux de hasard destinés à des œuvres de bienfaisance qui, de par leurs modalités d'organisation, ne sont pas préjudiciables aux personnes mineures. » Les auteurs du projet de loi s’abstiennent de préciser quelles “modalités d'organisation” propres à la Loterie Nationale seraient de nature à rendre leurs appareils non préjudiciables aux mineurs, ou, a tout le moins, en quoi ceux-ci présenteraient un risque moindre que les appareils exploités par d’autres opérateurs. Ainsi, Le projet de loi n’explicite pas en quoi les modalités d'organisation invoquées permettraient de remédier au fait que, comme relevé précédemment,les appareils exploités par la Loterie Nationale 11 Projet de loi n°1433, rapport de La Commission juridique du Conseil d’Etat du 13.10.1976, p.6 : « L'expérience acquise à Luxembourg jusqu‘à 1971 a indiqué que la prolifération de ces appareils dans notre pays et les montants engagés dans ces jeux avaient pris des proportions que beaucoup n'hésitaient pas à qualifier d‘alarmantes. Des critiques s'attachent à mettre en lumière l'aspect “fléau social” du phénomène. En effet,il semble que souvent les machines à sous fascinent surtout les jeunes et les catégories économiquement moins favorisées. » et «Le Gouvernement propose de suivre le législateur français et d’interdire purement et simplement l'installation et l’exploitation de tels appareils, sauf si, sans distribuer de l’argent ou des bons,ils ne donnent au joueur gagnant que le droit de continuer à jouer. Le Conseil d'Etat partage ce point de vue[...]. » 5 sont dépourvus de mécanismes de limitation des mises personnelles et que Les exploitants de débits de boissons ont un intérêt direct dans les bénéfices générés par ces appareils. L'absence de toute mesure visant à protéger les mineurs contre les risques d’addiction liés aux appareils de jeu exploités par La Loterie Nationale ainsi que l’absence de cadre normatif spécifique applicable à cet opérateur constitue une lacune susceptible d'amener les juridictions nationales à considérer que Le monopole ainsi instauré contrevient à l’article 56 TFUE, compromettant ainsi l'application effective de la loi. + Objectifs liés à l’ordre public Selon l'exposé des motifs, l'instauration du monopole au profit de la Loterie Nationale a également pour objectif de lutter contre la fraude, Le blanchiment d’argent et le crime organisé. Le risque que les appareils à sous soient utilisés par Les revendeurs de stupéfiants pour blanchir Les recettes de leur activité illicite n’est pas à sous-estimer. Une telle pratique est régulièrement observée par Les enquêteurs présents dans les débits de boisson, et corroborée par la justification fournie par de nombreux revendeurs quant à la provenance des fonds saisis sur leur personne en produisant des billets de gain de telles machines. La question se pose alors de savoir si l'établissement public Oeuvre Nationale Grand-Duchesse Charlotte tombe dans le champ d'application des obligations professionnelles prévues par la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre Le blanchiment et contrele financement du terrorisme (ci-après «loi du 12 novembre 2004»), pour ce qui est de son activité d'exploitation des VLT. Aux termes des articles 1

(23)et 2

(1)14. de la loi modifiée du 12 novembre 2004, les prestataires de services de jeux d’argent et de hasard régis par la loi du 20 avril 1977 sont soumis aux obligations professionnelles en matière de lutte contre Le blanchiment et contre Le financement du terrorisme. L’Oeuvre Nationale Grand-Duchesse Charlotte, en sa qualité de responsable de l’organisation et de la gestion de la Loterie Nationale, est à qualifier de prestataire de services de jeux d'argent. La loi du 20 avril 1977 (tant dans sa version actuelle que dans celle proposée par le projet de loi) exclut cependant de son champ d’application les loteries et paris sportifs organisés par la Loterie Nationale. Il n’existe en droit luxembourgeois aucune définition du concept de «loterie ». Ce terme n’est défini ni par La Loi du 15 février 1882 sur les loteries"?, ni par La Loi du 20 avril 1977 relative à l'exploitation des jeux de hasard et des paris relatifs aux épreuves sportives, ni par la loi du 22 mai 2009 relative à l'Oeuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte et à La Loterie Nationale. Le fonctionnement technique précis des VLT n’est pas porté à la connaissance du public, ce qui complique l'établissement d’une qualification juridique pleinement fiable'$. 12 Abrogée par la loi du 22 mai 2009relative à l'Oeuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte et a la Loterie Nationale 5955 18 Sur sa page Internet hitps://entreprise.loterie.lu/nos-jeux/, La Loterie Nationale décrit le jeu VideoLot, comme suit: « Dernier arrivé dans UVoffre de jeux de la Loterie Nationale, VideoLot propose une large gamme 6 Vapplicabilité de La loi modifiée du 12 novembre 2004 a l’CEuvre Nationale Grande-Duchesse Charlotte, en ce qui concerne l’exploitation des VLT, dépend de la qualification juridique retenue pour ces appareils. IL convient ainsi d'examiner, d’une part, Le cas dans lequel les VLT doivent être considérés comme des “loteries” au sens de la législation applicable et, d'autre part, l'hypothèse inverse. = Les VLT sont à qualifier de «loterie » au sens de la loi du 20 avril 1977 Dans l'hypothèse où les VLT doivent être qualifiés de “loteries” au sens de la loi du 20 avril 1977,ils sont exclus du champ d'application de cette dernière, de sorte que l'Oeuvre Nationale GrandDuchesse Charlotte se trouve dispensée des obligations professionnelles prévues par la loi modifiée du 12 novembre 2004 en ce qui concerneleur exploitation. L'instauration d'un monopole au profit de la Loterie Nationale pour l'exploitation des machines de jeu dansles lieux publics aurait donc pour effet de placer ce secteur dans une situation dépourvue de tout cadre légal en matière de prévention du blanchiment de capitaux. Dans ces conditions, le monopole envisagé par le texte examiné serait manifestement incompatible avec les articles 49 et 56 du TFUE, de sorte que les juridictions nationales devraient écarter son application en vertu du principe de primauté du droit de l’Union. # Les VLT ne sont pas à qualifier de «loterie » au sens de La loi du 20 avril 1977 Dans l'hypothèse où les VLT ne peuvent pas être rattachés à la catégorie juridique des “loteries” au sens de la loi du 20 avril 1977, il s'ensuit que, conformément aux articles 1

(23)et 2(I)14 de la loi modifiée du 12 novembre 2004, l'Oeuvre Nationale Grand-Duchesse Charlotte doit être considérée comme assujettie aux obligations professionnelles prévues par ce texte pour son activité d'exploitation de ces appareils. A ce titre elle a notammentl'obligation - d'identifier, d'évaluer et de comprendre les risques de blanchiment auxquels elle est exposée dans le contexte de l'exploitation de ses produits (article 2-2) - d'identifier, moyennant un document probant, tous ses clients qui, lors de la collecte de gains, lors de l'engagement d'une mise, ou dans les deux cas, concluent une transaction d'un montant égal ou supérieur à 2.000 euros, que la transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées (article et 3.

(1)bb)). ILconvient de noter qu’à côté des VLT et des appareils de jeux pour paris sportifs, la Loterie Nationale a également installé dans les débits de boissons des machines «caisse» (ci-après «ATM»), permettant d'acheter des avoirs de jeu sous forme d’un ticket muni d’un code-barres, puis de collecter Les gains en scannant le ticket code-barres imprimé par une des machines à jeu. de jeux divertissants et pleins de suspense dans des univers très variés, avec des grands classiques comme Book of Ra™, Lord of the Ocean ™, Amazing Diamonds ™. » ILrésulte de l’article 5.A. « Paiement des gains » des Conditions générales de la Loterie Nationale que les gains d’un montant inférieur ou égal à 1.999.- euros peuvent être collectés auprès d’un ATM installé chez un Revendeur. Les vérifications effectuées par La police des jeux montrent cependant que tant l'engagement d'une mise que la collecte de gains auprès d’un ATM de la Loterie Nationale sont réalisés de manière complètement anonyme sans La moindre vérification de l'identité de l'utilisateur. Il n'existe de donc pas de limite concernant le montant total des sommes introduites et retirées par un même utilisateur, tant que l'opération individuelle ne dépasse pas 1.999.- euros (les avoirs au-dessus de 1.999.- euros doivent être récupérées au siège social de la Loterie Nationale). A cela s'ajoute qu’il est possible de retirer de l'argent à l’aide d’une photographie du code-barres d’un ticket de la Loterie Nationale, prise au moyen d’un smartphone, sur n'importe quel ATM de la Loterie Nationale. IL s'avère donc que les ATM de la Loterie Nationale permettent, en toute anonymité, des transfertsillimités d’avoirs financiers par simple transmission d’une photographie digitale du coupon de remboursement, ainsi que le retrait des sommes correspondantes dans n’importe quel autre ATM au Grand-Duché de Luxembourg. L'obligation d’identifier Les opérations inférieures à 2.000 euros qui, en raison de leur caractère potentiellement lié, franchiraient ce seuil, se heurte à des difficultés particulières dans un environnement dématérialisé marqué par l'anonymat des utilisateurs et l'absence de tout contact direct entre l'exploitant et le client. Cette difficulté est renforcée par l'impossibilité, pour l’exploitant, de constater des comportements répétitifs analogues à ceux observables dans un commerce physique — tels que, par exemple, la présentation successive d’un même client en vue de fractionner des paiements. En outre, l'absence de dispositifs permettant d’atténuer ce risque, tels que ceux habituellement mobilisés dans le cadre du commerce électronique, contribue à accentuer davantage cette problématique. ILapparaît dès lors peu réaliste de considérer que l’Oeuvre Nationale Grand-Duchesse Charlotte soit en mesure d'identifier les opérations liées aboutissant à un montant cumulé égal ou supérieur à 2.000 euros. Ce constat est corroboré par Le rapport annuel 2024 de la Cellule de renseignement financier qui indique qu'aucune déclaration de soupçon n'a été déposée par Les opérateurs de jeux de hasard au cours de l’année 2024 (alors que les jeux instantanés exploités par La Loterie Nationale ont généré pour cette même année un revenu brut de 45 735 865,57. euros"). Certes, l'instauration d’un monopole au profit de la Loterie Nationale présente Vavantage d'empêcher que Les bénéfices générés par ce secteur d'activités ne profitent à des entités créées par des organisations criminelles. IL n’en demeure pas moins que la Loterie Nationale ne dispose pas de mécanismes lui permettant de prévenir de manière cohérente et systématique le risque d'utilisation, par des tiers, de ses appareils de jeu à desfins de blanchiment de capitaux. 14 Rapport financier 2024 de l'Œuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte, p. 23 Ce constat pourrait amener les juridictions nationales à conclure a l’incompatibilité du monopole avec le droit de l’Union et, en conséquence, à laisser inappliquée la mesure nationale. ILressort de l’analyse qui précède deux conclusions déterminantes. Dans une perspective de sécurité juridique, il apparaît indispensable, d’une part, de définir La notion de “loterie” et, d’autre part, d’insérer une référence explicite aux appareils à sous exploités par la Loterie Nationale parmi Les exceptions prévues à l’article 1er,

(2), a) du texte proposé. À défaut, Le dispositif risquerait d’engendrer des interprétations divergentes, tant quant à l’applicabilité aux VLT de l'interdiction des machines à sous dans les lieux publics, que quant à l’assujettissement éventuel de la Loterie Nationale aux obligations professionnelles prévues par la loi modifiée du 12 novembre 2004. Par ailleurs Le projet de loi n° 8679 ne garantit pas, en l’état, La poursuite cohérente et systématique des objectifs invoqués. L’absence de cadre normatif spécifique, la mise en oeuvre constatée de la politique commerciale de la Loterie Nationale et les lacunes en matière de prévention de dépendance au jeu, de protection des mineurs et du blanchiment d’argent sont susceptibles d'entraîner une incompatibilité avec l’article 56 TFUE et, partant, l’inapplicabilité des sanctions prévues. Une révision substantielle du dispositif apparaît dès lors indispensable aux fins de permettre une application effective et juridiquement sécurisée du texte proposé.