CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 62.475 N° dossier parl. : 8694 Projet de loi portant modification de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions administratives en vue d’instituer un tribunal d’asile et d’immigration Avis du Conseil d’État (5 mai 2026) En vertu de l’arrêté du 28 janvier 2026 du Premier ministre, le Conseil d’État a été saisi pour avis du projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de la Justice. Au texte du projet de loi étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles, une fiche financière, une fiche d’évaluation d’impact, un « check de durabilité – Nohaltegkeetscheck » ainsi qu’un texte coordonné, par extraits, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions administratives, qu’il s’agit de modifier. Les avis du procureur général d’État, du Tribunal administratif, de la Cour supérieure de justice, du Conseil national de la justice, de la Cour administrative, du Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg et du Groupement des magistrats luxembourgeois ont été communiqués au Conseil d’État en date respectivement des 9, 13, 18, 26 et 27 février ainsi que 5 et 10 mars
(2)Parmi les magistrats formant le tribunal administratif, il y a seize juges formant le tribunal d’asile et d’immigration, dont un juge directeur choisi parmi les premiers vice-présidents et les vice-présidents du tribunal administratif et quinze juges choisis parmi les viceprésidents, les premiers juges et les juges du tribunal administratif. Ces magistrats sont nommés chaque fois pour une période de quatre ans. Ils peuvent obtenir le renouvellement de leur fonction. Le greffe du tribunal d’asile et d’immigration est assuré par le greffe du tribunal administratif. » Le paragraphe 3 n’appelle pas d’observation. Le paragraphe 4 prévoit que les magistrats nommés au tribunal d’asile et d’immigration profiteront d’une indemnité spéciale mensuelle, non pensionnable, de quatre-vingt points indiciaires, qui est justifiée selon les auteurs du projet de loi sous avis par la nature particulièrement contraignante du contentieux de l’asile et de l’immigration, en raison notamment des délais très courts imposés par le législateur européen. Si le principe de cette prime ne soulève pas d’observation de la part du Conseil d’État, ce dernier s’interroge toutefois sur l’alinéa 3, qui prévoit que cette indemnité est également due au président du Tribunal administratif « lorsqu’il siège au tribunal d’asile et d’immigration ». En vertu du paragraphe 3, alinéa 2, le président du Tribunal administratif « peut siéger au tribunal d’asile et d’immigration, quand il le juge convenable, soit en tant que juge unique, soit en présidant une formation collégiale ». Or, si la présence du président du Tribunal administratif n’est que sporadique, le Conseil d’État ne comprend pas la justification de lui accorder une prime mensuelle régulière en contrepartie d’une prestation seulement occasionnelle. Tout au plus pourrait-on imaginer une indemnisation par audience, payable sur déclaration, à l’instar, par exemple, de celle accordée aux membres de la Commission d’accès aux documents mis en place par la loi modifiée du 14 septembre 2018 relative à une administration transparente et ouverte, le cas échéant plafonnée à un montant mensuel de 80 points indiciaires. Par ailleurs, le Conseil d’État note que le projet de loi sous avis ne prévoit pas d’indemnisation spéciale pour les magistrats appelés à siéger conformément à l’alinéa 3 du nouvel article 58, paragraphe 1er. Or, les contraintes procédurales seraient, dans cette hypothèse, identiques. Le Conseil d’État estime que, dans l’optique du projet de loi sous avis, l’absence 4 d’indemnisation crée ainsi une différence de traitement entre, d’une part, les magistrats affectés de façon permanente au tribunal d’asile et d’immigration et, d’autre part, les magistrats appelés à siéger occasionnellement conformément à l’alinéa 3 du nouvel article 58, paragraphe 1er, mais dans des conditions procédurales identiques, catégories de personnes se trouvant pourtant dans des situations tout à fait comparables. Selon l’article 15, paragraphe 1er, alinéa 2, de la Constitution, le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à la condition que la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but. Le Conseil d’État ne voit toutefois aucune raison objective justifiant la différence de traitement ainsi instituée entre ces deux catégories de personnes, de sorte que la disposition sous examen se heurte manifestement au principe de l’égalité devant la loi. Il doit par conséquent s’opposer formellement à cette disposition. Pour le moins, la loi devrait prévoir une indemnisation ponctuelle par audience, à l’instar de ce que le Conseil d’État préconise pour le président du Tribunal administratif. De même, si le Conseil d’État était suivi dans sa suggestion de mettre en place des juges suppléants, un régime d’indemnisation identique devrait être prévu, au cas où ils seraient appelés à siéger au tribunal d’asile et d’immigration. Le point 4° n’appelle pas d’observation. Article 2 En vertu de l’article sous examen, toutes les affaires pendantes au moment de l’entrée en vigueur de la loi en projet et de la compétence du tribunal d’asile et d’immigration seront transférées à ce dernier « sans autre forme de procédure ». Le Conseil d’État s’interroge sur l’application de cette procédure, notamment aux affaires qui ont déjà fait l’objet d’une audience de plaidoiries. Le Conseil d’État note que, afin de se conformer au principe du procès contradictoire, ces procès et plaidoiries devront être répétés devant la nouvelle juridiction. Il s’ensuit la question du respect des délais inscrits à la réglementation européenne précitée, une telle répétition entraînant nécessairement un non-respect de ces délais. Eu égard à la contrariété du mécanisme mis en place avec la réglementation européenne précitée, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à la disposition sous examen. Le Conseil d’État suggère aux auteurs de prévoir que seules les affaires actuellement pendantes et n’ayant pas encore donné lieu à une audience de plaidoiries ou à un jugement avant dire droit seront transférées au tribunal d’asile et d’immigration. Article 3 Le Conseil d’État ne voit pas l’utilité de déroger aux règles de droit commun en matière de publication et d’entrée en vigueur prévues à l’article 4 de la loi du 23 décembre 2016 concernant le Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, d’autant plus que la formule employée par les auteurs peut conduire à une réduction du délai de quatre jours de droit commun, dans l’hypothèse où la publication aurait lieu vers la fin du mois de mai. 5 Le Conseil d’État recommande aux auteurs de prévoir une entrée en vigueur de la loi en projet avec la nouvelle année judiciaire, à savoir à partir du 16 septembre
- Il peut toutefois concevoir une entrée en vigueur avant cette date pour les dispositions relatives aux postes nouvellement créés, afin de permettre le recrutement des magistrats avant l’entrée en vigueur des autres dispositions. Observations d’ordre légistique Observations générales Lorsqu’il est envisagé de modifier plusieurs articles d’un même texte qui ne se suivent pas ou lorsqu’il s’agit d’apporter de manière ponctuelle des modifications à des articles qui se suivent, il y a lieu de consacrer à chaque article à modifier un article distinct, comportant un chiffre arabe. Lorsqu’un acte est cité, il faut veiller à reproduire son intitulé tel que publié officiellement, indépendamment de sa longueur. L’intitulé complet ou, le cas échéant, abrégé de l’acte à modifier doit obligatoirement être mentionné au dispositif à la première modification qu’il s’agit d’apporter à cet acte, même s’il a déjà été cité à l’intitulé ou auparavant au dispositif. Les modifications subséquentes que le dispositif apporte à cet acte se limiteront à indiquer « de la même loi », en lieu et place de la citation de l’intitulé. En tenant compte des observations qui précèdent, le projet de loi sous avis est à restructurer comme suit : « Art. 1er. L’article 10, paragraphe 1er, alinéa 1er, de loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, prend la teneur suivante : « […]. ». Art.
- L’article 57, paragraphe 1er, alinéa 1er, de la même loi prend la teneur suivante : « […]. » Art.
- […]. Art.
- […]. Art.
- À la suite de l’article 102 de la même loi, il est inséré un article 102-1 nouveau, libellé comme suit : « Art. 102-
- Sont transmis, sans autre forme de procédure, au tribunal d’asile et d’immigration, les recours qui sont dirigés contre les actes administratifs visés à l’article 58, paragraphe 1er, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions administratives et qui sont pendants au moment de l’entrée en vigueur de la présente loi du […] portant modification de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions administratives en vue d’instituer un tribunal d’asile et d’immigration. […]. » Art.
- La présente loi entre en vigueur le 1er juin
- » Article 1er Au point 3°, le Conseil d’État signale la formule « il est rétabli un article X » est à retenir lorsque, par suite d’une abrogation antérieure, le numéro 6 d’article est vacant et qu’on le réutilise. Par ailleurs, à l’occasion du rétablissement d’articles, le texte nouveau est précédé de l’indication du numéro correspondant qui est souligné, au lieu d’être mis en gras, pour mieux le distinguer du numéro des articles de l’acte modificatif. Au point 3°, à l’article 58, paragraphe 1er, alinéa 2, dans sa teneur rétablie, le Conseil d’État signale qu’en ce qui concerne les compétences ministérielles, il est conseillé de cerner leur désignation avec autant de précision que possible en utilisant la nomenclature employée dans l’annexe B du règlement interne du Gouvernement, approuvé initialement par l’arrêté grand-ducal du 27 novembre 2023 portant approbation et publication du règlement interne du Gouvernement. Il importe d’éviter les mots génériques pouvant donner lieu à des problèmes d’interprétation au moment d’une nouvelle répartition des compétences gouvernementales entre les départements ministériels. Finalement, les substantifs désignant les attributions ministérielles prennent une majuscule. Au paragraphe 3, alinéa 2, il est recommandé de supprimer la virgule après le mot « immigration ». Article 2 Aux yeux du Conseil d’État, la disposition sous revue trouvera en l’occurrence mieux sa place dans la loi à modifier. Il est renvoyé à la proposition de texte in fine des observations générales ci-avant. À l’alinéa 2, il convient de supprimer le mot « d’ ». Ainsi délibéré en séance plénière et adopté à l’unanimité des 15 votants, le 5 mai
- Le Secrétaire général, Pour le Président, Le Vice-Président, s. Marc Besch s. Alain Kinsch 7