Exposé des motifs La directive (UE) 2023/2225 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relative aux contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 2008/48/CE s’inscrit dans la lignée des efforts réalisés depuis 19871 au niveau européen pour encadrer, au vu du volume croissant des crédits accordés aux consommateurs, cette forme de financement. À l’instar des motifs ayant conduit en 2008 à la révision des dispositions initiales, la Commission européenne conclut en 2020 dans le cadre de son rapport sur la mise en œuvre de la directive 2008/48/CE à la suite de l’évaluation REFIT (2018/2019)2 : « Les deux principaux objectifs de la directive, à savoir renforcer les niveaux de protection offerts aux consommateurs et faire émerger un marché transfrontière, demeurent pertinents. Toutefois, pour maintenir sa pertinence à court et moyen terme, la directive pourrait devoir couvrir les nouvelles habitudes de consommation émergentes, ainsi que les nouvelles évolutions du marché dues à la numérisation. Cela ne nécessite pas de modifier les objectifs eux-mêmes, mais, éventuellement, d’adapter certaines dispositions de la directive. »3 La directive (UE) 2023/2225, de même que le présent projet de loi, proposent ainsi de mettre à jour le cadre juridique en place, en prenant en compte l’évolution technologique avec la digitalisation des habitudes des consommateurs et le passage au numérique dans l’automatisation de l’évaluation de la solvabilité. De même, elle rebondit sur la dynamique dont le marché a fait preuve depuis 2008 et qui a conduit à l’émergence de nouveaux produits financiers tels le Buy know pay later qui connaît un très grand succès auprès des consommateurs4. Par ailleurs, le rapport de la Commission européenne de 2020 a également détecté deux faiblesses du cadre législatif existant. Il s’agit d’une part – et l’on se doit de s’interroger sur l’impact de la directive 2008/48/CE du fait que le même constat s’y retrouve déjà – des disparités nationales qui subsistent toujours, entravant, comme le précise le considérant 6, le bon fonctionnement du marché intérieur du fait de la fragmentation du cadre législatif européen. À noter que la directive (UE) 2023/2225 se dit d’harmonisation complète, mais pèche par un grand nombre d’options laissées au choix des États membres de sorte qu’une fragmentation du marché du crédit à la consommation risque de perdurer à l’avenir. D’autre part, certaines formulations imprécises, comme le libellé « un nombre suffisant d’informations » cité dans le rapport, auraient créé, outre le fait d’avoir contribué à ladite 1 Directive du Conseil du 22 décembre 1986 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit à la consommation (87/102/CEE). 2 « REFIT » est l’abréviation utilisée pour désigner le Regulatory fitness and performance programme de la Commission européenne qui vise à garder les textes législatifs simples pour en permettre, entre autres, une meilleure mise en œuvre. 3 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 2008/48/CE relative aux contrats de crédits aux consommateurs (COM
(2020)963 final du 5 novembre 2020, page
- 4 Le site « Lëtzfin » décrit ce nouveau produit financier comme suit : « L’expression « buy now pay later » ou « acheter maintenant et payer plus tard » désigne une méthode de paiement qui permet d’acquérir un bien sur le champ et d’étaler les paiements sur une période donnée. En général, on vous propose de régler le prix d’achat en quatre ou six versements, sans intérêt. Si l’option du « buy now pay later » a d’abord été proposée principalement pour le commerce en ligne, de plus en plus de magasins la proposent aujourd’hui à leurs clients en collaboration avec une entreprise tierce telle que Klarna, Afterpay, Affirm, Paidy ou Scalapay. » À noter toutefois que la directive (UE) 2023/2225 ne couvre que les produits « buy now pay later » qui impliquent l’intervention d’un tiers. 1 fragmentation du cadre réglementaire, une certaine insécurité juridique à laquelle le nouveau texte se propose de pallier. Les points saillants du projet de loi Parmi les points saillants de la nouvelle directive (UE) 2023/2225, il faut tout d’abord relever l’élargissement de son champ d’application couvrant par exemple désormais les crédits de 1 à 100 000 euros, alors que les montants actuellement couverts vont de 200 à 75 000 euros. De même, l’intégralité des dispositions s’applique dorénavant aux crédits accordés sous forme d’une facilité de découvert remboursable dans un délai d’un mois. En revanche, les crédits dits Buy now pay later (avec intervention d’un tiers) pour lesquels le remboursement du prix d’achat se fait sans intérêts et sans autres frais sont nouvellement repris, quoique soumis à un régime allégé. De son côté, le Gouvernement entend mettre en œuvre une option nationale afin d’exclure les cartes de débit différé fournies par un établissement de crédit ou de paiement, dont le crédit doit être remboursé dans un délai de 40 jours et sans intérêts. Il s’agit en effet, selon les auteurs du projet de loi, d’un crédit délimité mais flexible qui permet utilement aux ménages d’ajuster leur budget à un revenu mensuel. La directive (UE) 2023/2225 innove également concernant certaines règles d’ores et déjà existantes dans le Code de la consommation qui se voient renforcées. Un volet important touche aux informations, précontractuelles ou autres, qui sont à fournir au consommateur. L’on peut relever à cet égard le droit qui lui est nouvellement accordé dès lors qu’il est fait recours au traitement automatisé des données à caractère personnel pour évaluer sa solvabilité. Dans pareil cas, le consommateur a désormais le droit d’obtenir du prêteur une intervention humaine afin de pouvoir s’informer, notamment sur les risques liés à ce traitement automatisé. Une autre innovation à mentionner concerne la publicité portant sur un crédit à la consommation qui devra à l’avenir obligatoirement reprendre le message de prévention : « Attention ! Emprunter de l’argent coûte de l’argent ». Cet avertissement reflète, tout comme d’autres mesures reprises dans le texte, le souci du législateur européen d’éviter le surendettement du consommateur. Ainsi, l’évaluation rigoureuse de la solvabilité du consommateur et l’éducation financière devraient, tout comme des processus auprès des prêteurs visant la détection précoce de difficultés financières de leurs clients, permettre de prévenir des situations problématiques. Si, néanmoins, de tels cas de figure se présentaient, ils devraient pouvoir être gérés avec l’aide de services de conseil aux personnes endettées qui deviennent obligatoires. Tandis qu’ils constituent des nouveautés pour certains États membres, ils existent déjà depuis de nombreuses années au Luxembourg et accompagnent les personnes endettées afin qu’elles retrouvent leur autonomie financière. Ensuite, une attention particulière est dorénavant accordée aux prêteurs, qu’ils opèrent à titre principal ou à titre accessoire, de même qu’aux intermédiaires de crédit. Les dispositions reprises dans la directive (UE) 2023/2225 s’inspirent largement du cadre applicable à ces opérateurs en matière de contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel tel que prévu par la directive 2014/17/UE
- Pour ce volet, le projet de loi s’aligne, dans un souci de cohérence, sur la transposition de ladite directive qui figure au livre 2, titre 2, chapitre 6 du Code de la consommation. D’un côté, des règles de conduite et d’exigences applicables au personnel sont introduites, prévoyant 5 Directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel et modifiant les directives 2008/48/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) n° 1093/
- 2 notamment qu’il devra disposer d’un niveau de connaissance et de compétence approprié en lien avec la promotion et la vente des contrats de crédit. D’un autre côté, un dispositif doit être mis en place en matière d’admission, d’enregistrement et de surveillance des prêteurs et des intermédiaires de crédit. En collaboration avec le Ministère des Finances et le Ministère de l’Économie, des règles ont été élaborées devant permettre de répondre aux exigences de la directive (UE) 2023/
- De la sorte, le régime des sanctions, déjà complété par des sanctions civiles, sera également élargi par l’introduction de sanctions administratives. Il y a lieu également de relever un dernier aspect important introduit par le projet de loi, à savoir le « droit à l’oubli ». À cet égard, le considérant 48 de la directive (UE) 2023/2225 paraphrase cette notion qui est visée dans le corps du texte sans toutefois être mentionnée expressis verbis (cf. l’article 14, paragraphe 4) : « Afin de donner aux consommateurs ayant survécu à un cancer un accès égal aux assurances se rapportant aux contrats de crédit, les États membres devraient exiger que les polices d’assurance ne soient pas fondées sur des données à caractère personnel concernant le diagnostic de maladies oncologiques de consommateurs après une période pertinente suivant la fin du traitement médical de ces consommateurs. ». Le Luxembourg se trouve à cet égard dans une situation particulière puisqu’il existe depuis le 29 octobre 2019 une convention « droit à l’oubli » entre l’État et l’Association des Compagnies d’Assurances et de Réassurances (ACA) dont l’objectif, repris au préambule, consiste « […] à mettre en œuvre un droit à l’oubli dans le cadre de l’assurance solde restant dû et à faciliter l’accès à cette assurance aux personnes présentant un risque aggravé en raison d’une pathologie cancéreuse, d’une infection virale à l’hépatite C ou d’une infection par le VIH. ». Le Comité de suivi et de réévaluation prévu par la convention est sur le point de finaliser la révision de la grille de référence qui figure en annexe de l’accord, et ce, au vu notamment des progrès scientifiques et des avancées thérapeutiques. Même si certains détails restent à être finalisés, les décisions de principe sont arrêtées. Elles auront comme effet d’élargir la liste des pathologies pouvant prétendre à un « droit à l’oubli » et de réduire les délais d’accès à cette possibilité d’un « oubli » de la pathologie vis-à-vis de l’assureur. Il est du souhait du Gouvernement de profiter de la transposition de la directive (UE) 2023/2225 pour inscrire le « droit à l’oubli », tel qu’il résulte de cette révision pour le domaine du crédit immobilier, dans le Code de la consommation tout en l’étendant aux crédits aux consommateurs. Le Gouvernement est en effet convaincu que les principes du « droit à l’oubli » avec ou sans obligation déclarative tels que repris dans le chapitre 6 pour la signature d’un contrat d’assurance solde restant dû d’un crédit immobilier devraient bénéficier au même titre à un consommateur qui souscrit à une police d’assurance en rapport avec son crédit à la consommation. Le traitement équitable des consommateurs ayant souffert d’une maladie grave justifie ainsi aux yeux du Gouvernement une transposition plus bienveillante de la directive (UE) 2023/2225 qui n’impose le « droit à l’oubli » que pour les maladies oncologiques. Si la loi arrête les fondements du « droit à l’oubli », les détails, à l’instar de la grille de référence annexée à la convention actuelle, seront à prévoir dans un règlement grandducal. La transposition d’un point de vue technique légistique Quant à la démarche retenue pour la rédaction du projet de loi, elle se veut fidèle au texte de la directive et, dans la mesure du possible, la moins intrusive par rapport aux dispositions existantes. Dès lors, en étroite concertation avec le Ministère des Finances depuis le début des négociations, il a été 3 retenu que la transposition de la directive (UE) 2023/2225 se fera de manière à préserver au mieux la continuité du texte actuel. Ainsi, et contrairement à ce qui s’est opéré au niveau européen où la directive 2008/48/CE a tout simplement été abrogée, le livre 2, titre 2, chapitre 4 sur les contrats de crédit à la consommation est modifié en maintenant, dans la mesure du possible, les libellés et le vocable. 4