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Projet de loi n° 8708 transposant la Directive (UE) 2023/2225 du 18/10/2023 relative aux contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la Directiv

Obsah (4)Article 1eArticle 13Article 24Article 31

loi n° 8708 transposant la Directive (UE) 2023/2225 du 18/10/2023 relative aux contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la Directive 2008/48/CE ES ULC -Avis de l'ULC- SOMMAIRE 1. Observations

Article 1er. Modification de l'article L. 224-2, Définitions ». 22 V. supra n’1, article 14

(2). 23 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Texte coordonné», article L.224-10-1
(2)du Code de la Consommation luxembourgeois tel que modifié par le projet de loi. 24 V. supra n’1, considérant 47. Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section «

Article 13

. Insertion de quatre nouvelles sous-sections et des nouveaux articles L.224-10-1, L.224-10-2, L.224-10-3 et L. 224-10-4 - Paragraphe 2». 26 Commission des clauses abusives française, « Recommandation N°04-03, Prêt immobilier », BOCCRF du 30 septembre 2004, 25 Point D) « Domiciliation des revenus », accessible via : https://www.clauses-abusives.fr/re commandation/pret-immobilier/. 27 V. supra n’1, article 14

(3). 28 Code de la consommation français, article L.312-29, version en vigueur au 4 mars
  1. 6 Ainsi, ces mesures auraient permis de concilier la possibilité pour le prêteur de proposer un produit lié avec la protection effective du consommateur, en limitant les risques financiers et administratifs pour ce dernier. 2.
  2. Admission / enregistrement des prêteurs et pouvoirs / compétence d'intervention des autorités nationales Les conditions d'accès aux métiers de prêteurs et intermédiaires de crédit, auxquels la Directive autorise un certain nombre d'activités, doivent rester strictement encadrées et surtout réellement contrôlées par les autorités nationales compétentes auxquelles les moyens et ressources doivent être attribués en conséquence. À cet égard, il convient de relever positivement que le législateur luxembourgeois n’ait pas fait usage de l'option réglementaire qui lui permettait d'exempter certaines micro, petites et moyennes entreprises agissant à titre accessoire des exigences d'admission et d'enregistrement. Le maintien de ces exigences pour l'ensemble des acteurs concernés contribue à garantir un niveau homogène de supervision et de protection des consommateurs. Toutefois, la protection des consommateurs contre des pratiques malveillantes repose en grande partie sur la qualité de l'« enforcement », qui devrait être efficace, surtout dans un contexte profondément transfrontière mais face à des règles loin d'être pleinement harmonisées (cf. point 2.
  3. ci-dessous). Or, au Luxembourg, les compétences et rayons d'action de la CSSF et de la Direction de la Protection des Consommateurs (« DPC », anciennement « MPC » - Ministère de la Protection des Consommateurs) sont limités, de sorte que, pour répondre aux exigences de la Directive (mais aussi aux prochains actes européens à transposer ou appliquer en droit national), la question plus générale d'une application nettement renforcée du droit de la consommation dans notre pays devrait être examinée (cf. analyse comparative mandatée récemment par le DPC auprès du cabinet PricewaterhouseCoopers). Dans ce contexte, l'ULC déplore que le législateur luxembourgeois n'ait pas saisi l'opportunité offerte par la Directive d'accorder aux autorités nationales compétentes des pouvoirs d’intervention appropriés sur certains produits de crédits afin d’éviter que les plus nocifs n’arrivent sur le marché.29 Enfin, l'ULC souhaite relever que certaines dispositions du Code de la consommation ont été précisées lors de la transposition de différentes options de la Directive, notamment pour l'admission et la surveillance des prêteurs autres que les établissements de crédits, ainsi que pour la précision des pouvoirs d’enquête des autorités nationales.30 En effet, le législateur luxembourgeois ne s’est pas contenté de simplement reproduire laconiquement le texte de la Directive, mais a anticipé la mise en œuvre pratique en prévoyant des outils d’application nationaux. 2.
  4. Définition et limitation des coûts / frais Outre le taux d’intérêt, les coûts du crédit sont souvent cachés dans les frais de retard de paiement, les primes d’assurance et/ou les frais supplémentaires pour accéder immédiatement au crédit. Des plafonds de coûts devraient donc être introduits au niveau national et couvrir le coût total du crédit. 29 30 V. supra n’1, article 41
(9). V. supra n°l, articles 37 et 41 notamment. 7 Bien que le législateur luxembourgeois ait profité de la transposition de la Directive afin de prévoir 31 que les coûts totaux du crédit ne doivent pas être « excessivement élevés », cette disposition reste générale et n'encadre pas de manière précise la détermination de ce coût, en l'absence d'un plafond 33 32 précis/chiffré ou d'une quelconque autre limitation ou interdiction. Une telle approche reflète le choix du législateur luxembourgeois d’éviter toute intervention étatique dans la fixation de plafonds chiffrés,34 mais reste insuffisante pour protéger pleinement les consommateurs face aux frais encourus, les termes « excessivement élevés » laissant une marge d'appréciation importante aux prêteurs. À titre de comparaison, certains États membres ont déjà prévu des dispositifs plus précis pour encadrer les coûts du crédit. En France, un prêt est considéré comme usuraire et donc interdit s'il est consenti à un taux annuel effectif global (TAEG) excédant de plus d'un tiers le taux effectif moyen pratiqué au 35 cours du trimestre précédent. Le plafond varie donc dans le temps en fonction du marché, mais un certain cadre est déjà prévu. En Belgique, la protection offerte est encore plus précise : un plafond maximal chiffré du TAEG est fixé directement par un arrêté royal, en fonction du type, du montant et 36 éventuellement de la durée du crédit. Ces exemples montrent qu'il est possible de définir des limites concrètes pour encadrer les coûts et mieux protéger le consommateur. De plus, il convient de noter que, si le législateur luxembourgeois parle de « coûts totaux du crédit », le fait d'insérer cette disposition dans la « Section 4 — Calcul du TAEG » semble suggérer que son application se limite aux seuls éléments pris en compte dans le TAEG, ce qui n'offre pas de garantie explicite contre des frais supplémentaires ou pénalités non compris dans ce calcul. Bien qu'une telle limitation soit permise par la Directive, le législateur indique avoir introduit cette mesure pour offrir une protection maximale aux consommateurs. Celui-ci aurait donc pu s'assurer que la nouvelle 37 disposition couvre l'ensemble des coûts du crédit, comme autorisé par la Directive. Enfin, nous déplorons que le législateur luxembourgeois n'ait pas souhaité renforcer davantage la protection du consommateur en difficulté financière lors de la transposition des dispositions de la 38 Directive relatives aux arriérés et aux mesures de renégociation . Dans certaines situations, comme en cas de crise à l'exemple de celles que nous subissons actuellement, des conditions de remboursement flexibles et sans frais supplémentaires disproportionnés devraient être proposées automatiquement par les professionnels du crédit. Cela permettrait de ne pas conduire le consommateur à une situation financière désespérée. Or, suivant la transposition actuelle de l'article 39 35 de la Directive, aucune disposition ne précise les situations ou conditions dans lesquelles le prêteur doit proposer des mesures de renégociation, et l'usage de la formule « s'il y a lieu » laisse toute liberté aux prêteurs de décider d'en proposer ou non. 31 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Texte coordonné», article. L.224-20-1 du Code de la Consommation luxembourgeois tel que modifié par le projet de loi. 32 V. supra n’1, article 31
(1). 33 V. supra n°l, article 31
(2). 34 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section «

Article 24. Insertion d'un nouvel article L.224-20-1».

35 Code de la consommation français, art. L. 314-6, Légifrance, version en vigueur au 18 mars 2026. 36 Code de droit économique belge, art.147/9, Code annoté du crédita la consommation, Credit2Consumer, version en vigueur au 18 mars 2026. V. supra n’1, article 31. 38 V. supra n°l, article 35. 39 Projet de loi n“8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Texte coordonné», article L.224-17-l.du Code de la Consommation luxembourgeois tel que modifié par le projet de loi. 37 8 2.7. Evaluation de la solvabilité Champs d'application: Nous saluons que des procédures pour l'évaluation de la solvabilité des consommateurs soient généralisées, mais nous déplorons que lesdites procédures ne s'appliquent pas uniformément à tous les produits/contrats de crédits couverts par la Directive (y compris donc aux contrats de crédit dits « sous forme de dépassement », c'est-à-dire les autorisations de découvert - cf. en ce sens notre commentaire au point 2.1. ci-dessus), ceci pour une protection extensive du consommateur (même si parfois contre lui-même). Utilisation des données à caractère personnel : En accord avec le Contrôleur Européen de la Protection des Données (CEPD) dans son avis sur la proposition de Directive40, l'ULC recommande, que • (

  1. i)« les catégories et les sources de données qui peuvent être utilisées aux fins de l'évaluation de la solvabilité [soient] clairement délimitées, [...] en spécifiant notamment les catégories de données qui devraient et ne devraient pas être traitées » ; et • (
  2. ii)« l'utilisation de toute catégorie spéciale de données [raciale, politique, religieuse, biométrique, orientation sexuelle, etc. au sens de l'article 9 RGPD41] soit explicitement interdite ». Le but affiché étant bien évidemment de garantir aux consommateurs un accès équitable au crédit en même temps qu'une protection contre le surendettement, tout en limitant au strict nécessaire les données personnelles à fournir aux/collectées par les prêteurs/intermédiaires de crédit. Banque de données des crédits à la consommation : Bien que l'obligation d'évaluer la solvabilité du consommateur avant la conclusion d'un contrat de crédit constitue un objectif louable, le contrôle effectif de cette solvabilité n'est pas chose aisée alors que le Luxembourg ne dispose toujours pas de banque de données concernant les crédits (quelle que soit la forme qu’on voudrait lui donner : tous crédits contractés comme en Belgique ou seulement les défauts de paiement comme en France, gérés par des entités privées comme en Allemagne ou publiques, etc.). En effet, le Luxembourg reste le seul État Membre de l'Union Européenne (« UE ») à ne pas disposer de bases de données concernant les crédits, ce qui complique (ou facilite - dans le mauvais sens du terme) l'obtention de contrats de crédits transfrontières par les résidents luxembourgeois, et réduit l'efficacité de l'évaluation de la solvabilité par les prêteurs luxembourgeois. Comme a pu le relever le Conseil d’Etat dans son avis sur le surendettement, cette lacune profite aux prêteurs qui "pêchent en eau trouble".42 Le Conseil d'Etat avait également invité le Gouvernement à étudier les modèles élaborés dans nos pays limitrophes pour déterminer la solution qui conviendrait le mieux à la situation du Luxembourg. Or, à notre connaissance, aucune suite n'a été donnée à cette invitation. Hélas, la Directive ne pousse pas vers plus d'harmonisation en la matière (l'obligation pour les États Membres de mettre en place une telle base de données en serait la première pierre), et le législateur luxembourgeois n'a pas profité de sa transposition afin de relancer la réflexion sur, et concrétiser enfin 40 CEPD-EDPS (European Data Protection Superviser), «Avis sur la proposition de directive relative aux crédits aux consommateurs », daté du 26 août 2021, accessible via : https://www.edps.europa.eu/data-protection/curwork/publications/avis-du-cepd/edps-opinion-proposal-directive-consumer-credits fr. 41 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE, JO L, n°119, 4.5.2016, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2016/679/2016-05-04, article 9 §1 du RGPD: « Le traitement des données à caractère personnel qui révèle l’origine raciale ou ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l’appartenance syndicale, ainsi que le traitement des données génétiques, des données biométriques aux fins d’identifier une personne physique de manière unique, des données concernant la santé ou des données concernant la vie sexuelle ou l’orientation sexuelle d’une personne physique sont interdits. » 42 Avis du Conseil d'Etat n’’48.413 du 22 juin 2010 sur le projet de loi n° 6021 concernant le surendettement, accessible via : https://conseil-etat.public.lu/fr/avis/2010/06/48 413.html. 9 la mise en place, d'une base de données de crédits au Luxembourg. Dans ces conditions, le contrôle de la solvabilité restera laborieux, et pour les professionnels et pour les consommateurs, voire chimérique, si les deux parties ne sont pas honnêtes. « Droit à l'oubli » des patients atteints de cancer: L'ULC salue l'attention portée par le législateur 43 luxembourgeois au droit à l'oubli, la transposition prévue étant plus précise que ce que requiert la Directive. En effet, ledit article prévoit l'exercice du droit à l'oubli dès 5 ans post-traitement (en cohérence avec les délais agréés dans la révision prévue de la convention du « droit à l'oubli » pour le 44 crédit immobilier), au lieu de 15 ans maximum, tel que requis par la Directive. En clair, cela veut dire que le consommateur, si les conditions sont remplies, pourra alors décider de ne pas déclarer sa pathologie, et que, même s'il la divulgue, l'assureur ne pourra en aucun cas en tenir compte. Cette disposition vise à limiter autant que possible l'utilisation des données concernant les diagnostics de maladies oncologiques (et plus largement de toute maladie) à des fins de police d'assurance, et de permettre aux consommateurs un accès égal à ces assurances. Pour certaines maladies, telles que pour les patients atteints d'hépatite C, ou pour certains types de pathologies cancéreuses, le consommateur pourra également bénéficier d'un accès au crédit sans majoration de prime ni refus de garantie dans un délai inférieur à 5 ans. Celui-ci devra tout de même déclarer sa pathologie à l'assurance afin de bénéficier de cet accès. Ce droit s’appliquera aux crédits à la consommation comme aux crédits immobiliers, bien que ces derniers ne relèvent pas du champ d'application de la Directive et de la présente analyse. Ce changement permet donc de rendre le droit à l'oubli obligatoire, ce qui était également l'objectif prévu 45 par la proposition de loi n°8562, actuellement en discussion. 2.8. Conseil au (sur-)endettement et éducation financière Les services de conseil au (sur-)endettement constituant une aide précieuse et très souvent indispensable pour les consommateurs en difficulté financière, ceux-ci doivent rester facilement accessibles. De fait, l'ULC déplore que le législateur luxembourgeois n'ait pas introduit de mesures plus détaillées pour compléter les quelques obligations listées par la Directive concernant la mise en place et le maintien des services de conseil, ainsi que l’orientation par les professionnels du crédit des consommateurs en difficulté financière vers les services appropriés. Une telle orientation est essentielle pour éviter, entre autres, que ces consommateurs aient recours à des prêteurs étrangers 46 qui pourraient aggraver leur endettement. En effet, le projet de loi se limite à reprendre textuellement certaines obligations de l'article 36 de la Directive,47 sans prévoir de mécanismes concrets pour assurer la mise en œuvre effective de ces obligations, et omet entièrement le premier paragraphe dudit article. En conséquence, en pratique , seuls les professionnels du droit auront le réflexe de consulter les indications figurant dans le 43 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Texte coordonné», article L.224-10-2 du Code de la Consommation luxembourgeois tel que modifié par le projet de loi. Convention « Droit à l'oubli » du 29/10/2019, signée entre le ministère de la Santé, l'Association des Compagnies d'Assurances et de réassurances (« ACA ») et huit entreprises d'assurance, accessible via : https://www.aca.lu/wpcontent/uploads/2022/06/CONVENTION-DROIT-A-LQUBU-.pdf. 45 Frat C., « Le droit à l'oubli aura-t-il sa loi ? »,

(2026)Lëtzebuerger Journal, accessible via : https://iournal.lu/fr/le-droitloubli-aura-t-il-sa-loi. 46 V. supra n’1, article
  1. 47 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Texte coordonné», article L.224-22-3 du Code de la Consommation luxembourgeois tel que modifié par le projet de loi. 10 commentaire de l'article inclus dans le projet de loi, qui renvoie notamment à des organismes indépendants tels que la Ligue Médico-Sociale ou Inter-Actions, et seront ainsi informés de leur existence et du fait que ces derniers dispensent des conseils spécialisés.48 Cette approche reste insuffisante afin de garantir une protection proactive et uniforme des consommateurs en situation de (sur-)endettement. Enfin, l'ULC souhaite souligner que les dispositions de la Directive en matière d'éducation financière restent modestes, 49 alors qu'il s'agit là d'un instrument clé de vulgarisation des droits des consommateurs en la matière et de prévention au (sur-)endettement. Nous notons tout de même la volonté renforcée d'impliquer les associations de consommateurs dans l'élaboration et la diffusion des mesures d’éducation financière, et nous réjouissons des futures collaborations avec la CSSF en ce sens, désignée comme responsable de la promotion de l'éducation financière par le projet de loi. 50 Nous continuons de considérer dans ce contexte que l'éducation financière a toute sa place dans les programmes scolaires et renvoyons aux campagnes de nos voisins et de l'UE pour inspiration. 2.
  2. Harmonisation des dispositions et sanctions, et modalités d'entrée en vigueur Sanctions : L'ULC se réjouit de l'ajout d'une nouvelle sanction civile au Code de la Consommation,51 qui prévoit la déchéance du prêteur du droit aux intérêts en cas de non-respect des règles prévues, en complément de la nullité, s'inspirant ainsi des régimes français et belges,52 tout comme de la jurisprudence en la matière.53 En effet, la version actuelle du Code de la Consommation prévoit comme sanction principale la nullité de la clause ou de la combinaison de clauses du contrat. Tout d'abord, d'après la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE)54 et comme rappelé dans les commentaires au projet de loi, 55 les sanctions prévues par les États membres doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Or, il n'est pas toujours évident de déterminer si la sanction de nullité, telle que prévue actuellement, pourrait emporter la nullité du contrat dans son ensemble ou uniquement de certaines clauses conclues en violation des dispositions nationales. Une telle ambiguïté diminue le caractère effectif et dissuasif de cette sanction et présente un risque que cette mesure soit essentiellement symbolique et théorique. Ensuite, la nullité est une sanction qui frappe principalement l'emprunteur : si le prêteur subit un simple manque à gagner, le consommateur, lui, perd l'accès aux fonds essentiels. En effet, dans le cas où une nullité totale du contrat serait prononcée, cette nullité opère ex tune, c'està-dire rétroactivement à la date de conclusion du contrat, comme si ce dernier n'avait jamais existé. L'annulation du prêt personnel emporte le remboursement au consommateur des sommes déjà 48 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Commentaire des articles- Ad Article
  3. Insertion des nouvelles sous-sections 3 et 4 -soutien aux consommateurs en difficulté financière ». 49 V. supra n°l, article
  4. 50 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Texte coordonné», article L.224-22-4 du Code de la Consommation luxembourgeois tel que modifié par le projet de loi. 51 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section « Texte coordonné», article L.224-24 du Code de la Consommation luxembourgeois tel que modifié par le projet de loi. 52 Code de la consommation français, art. L. 341-2, Légifrance, version en vigueur au 13 mars 2026 ; Code de droit économique belge, art. L. VII.194, Code annoté du crédit à la consommation, Credit2Consumer, version en vigueur au 24 novembre
  5. 53 CJUE, arrêt du 13 février 2025, Lexitorsp. z o.o. /A. B. S.A., aff. C-472/23, ECLI:EU:C:2025:
  6. 54 Ibid, paragraphe
  7. 55 Projet de loi n°8708, transposant la Directive 2023/2225, Section «

Article 31. Modification de l’article L.224-24, Modification des sanctions civiles».

11 versées, y compris les intérêts et autres frais liés au crédit. Cependant, cela implique également la restitution par le consommateur du capital emprunté ou du bien acquis avec ce capital. Pour ces raisons, il devenait impératif d'adapter les sanctions actuelles afin de les rendre plus appropriées à la situation et conformes aux exigences européennes. La nouvelle disposition permettra de sanctionner le prêteur tout en préservant la validité du contrat de crédit, évitant ainsi de pénaliser l'emprunteur pour les manquements du prêteur. Cette sanction présente en outre l'avantage de s'appliquer à l'ensemble des obligations prévues au chapitre 4 (crédits à la consommation), et non uniquement à certaines obligations spécifiques, telles que les obligations d'information, ce qui renforce en principe son effectivité. Toutefois, en contrepartie de cette portée étendue, le législateur a choisi de subordonner son application à une intervention judiciaire. Dans un contexte de surcharge des juridictions, une telle exigence risque de limiter en pratique l'utilité de cette sanction, en rendant son activation plus complexe et moins accessible pour les consommateurs. Il conviendra également de la combiner à d'autres mesures, comme l'introduction d'un renversement 56 de la charge de la preuve. Harmonisation : De manière plus générale, nous regrettons toutefois le manque de progrès dans l'harmonisation des législations nationales, notamment en matière de publicité et de commercialisation. En effet, les nombreuses options laissées par la Directive aux États Membres, notamment concernant les cartes de crédit et le BNPL, permettent de varier la protection apportée aux consommateurs et risquent de maintenir la fragmentation du marché européen. Or, étant donné que ces crédits sont largement proposés par des professionnels établis hors du Luxembourg, il apparaît clairement nécessaire de mettre en place un cadre transfrontalier plus uniforme et coordonné pour garantir un niveau équivalent de protection des consommateurs au sein de l'UE. Entrée en vigueur : En dernier lieu, l'ULC salue la clarté avec laquelle le législateur luxembourgeois a transposé les dates d'entrée en vigueur et d'application des dispositions modifiées, évitant ainsi les trop nombreuses incertitudes généralement attachées à l'adoption d'un acte modificatif. 3. Conclusion La genèse de notre Code de la consommation montre qu'une politique minimaliste (« toute la directive, rien que la directive ») n'a pas toujours guidé notre législateur. Aller plus loin que le minimum imposé par l'Europe, sans se plier aux fortes pressions des milieux professionnels, n'a pas nui par le passé à notre économie ouverte aux échanges transfrontières. Dans cette optique, un exercice ambitieux de transposition de la Directive s'imposait, afin de protéger au mieux le consommateur face au (sur-)endettement. Cependant, force est de constater que le législateur luxembourgeois a majoritairement transposé fidèlement la Directive, faisant usage des options réglementaires prévues principalement pour alléger les obligations du prêteur, au détriment du consommateur. Cette tendance se manifeste notamment à travers : • 56 le champ d'application des dispositions (exclusion des cartes de débit différé, régime allégé pour les BNPL avec intervention d'un tiers mais pas pour les crédits « sociaux »,...) ; V. point 2.2 « Obligations d'information (générales et (pré)contractuelles) » ci-dessus. 12 • • • • • la présentation des informations au consommateur qui manque encore de clarté, ainsi que la charge de la preuve qui continue de peser sur le consommateur , l'absence d'interdictions supplémentaires sur les formes de publicité et l’autorisation de l’usage des termes « conseil(ler) » ; l'autorisation de certaines ventes liées ; le choix de ne pas préciser de plafond chiffré pour les coûts totaux du crédit, afin de réduire les frais subis par le consommateur, mais de se limiter à prévoir que ces coûts (ou ceux compris dans le TAEG, selon l'interprétation donnée) ne doivent pas être « excessivement élevés » ; ou encore l’absence d'une base de données des crédits à la consommation, malgré les nombreuses discussions sur le sujet. Toutefois, il convient de noter que le législateur luxembourgeois a également, par la transposition de la Directive, décidé d'introduire certaines dispositions favorables, parmi lesquelles figurent notamment deux mesures particulièrement déterminantes, à savoir : • • une nouvelle sanction civile, permettant de sanctionner plus efficacement les prêteurs, sans porter préjudice aux consommateurs, ainsi que le renforcement du droit à l'oubli, rendant obligatoire ce droit initialement prévu par la Convention dans le cadre du crédit. Si la transposition de la Directive constitue donc un progrès dans la protection du consommateur face aux crédits à la consommation, l'ULC déplore que de nombreuses opportunités de protection accrue n’aient pas été saisies et exhorte le législateur à corriger ces lacunes. HOWALD, le 25 mars 2026 13

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