Projet de loi n°86841 portant : 1° mise en œuvre du pacte européen sur la migration et l’asile ; 2° modification de la loi modifiée du 29 août 2008 su

(3)) ; maximum trois jours pour un filtrage sur le territoire national (article 8

(4)). Afin de prévenir tout risque de fuite, toute menace éventuelle pour la sécurité intérieure ou toute menace pour la santé publique résultant de cette fuite, chaque État membre est tenu d’inclure, dans sa législation nationale, des dispositions garantissant la présence des ressortissants pendant le filtrage (article 6). Afin de mettre en œuvre les dispositions de ce règlement, le Projet prévoit la création d’un Centre de filtrage au Grand-Duché de Luxembourg, placé sous l’autorité du ministre ayant l’Immigration et l’Asile dans ses attributions (ci-après le « ministre ») et dont la gestion est confiée à l’Administration du Centre de rétention. Afin de se conformer à l’obligation dudit règlement selon laquelle les États membres doivent prévoir dans leur droit national des dispositions assurant que les étrangers soumis au filtrage restent à la disposition des autorités compétentes en charge du filtrage, il est prévu que le Centre de filtrage luxembourgeois comprenne une unité ouverte pour les personnes assignées à résidence et une unité fermée pour celles placées en rétention (article 2

(1)du Projet). Le Projet précise également la répartition des compétences entre les autorités impliquées, confiant notamment le contrôles de vulnérabilité préliminaire au ministre, la vérification d’identité et le remplissage du formulaire de filtrage au ministre et à la Police grand-ducale, le contrôle de sécurité à la Police grand-ducale et au Service de renseignement de l’État (article 6 du Projet). Les auteurs du Projet évaluent à 350 le nombre de ressortissants de pays tiers qui seront soumis au filtrage tous les mois, soit 11 à 12 personnes par jour en moyenne. Concernant la procédure relative à l’octroi et au retrait d’une protection internationale, la procédure à la frontière et les voies de recours Le Projet met en œuvre en droit national le règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024 introduisant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’UE4, ainsi que le règlement (UE) 2024/1351 du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l’asile et de la migration

1. Le règlement (UE) 2024/1348 vise à rendre la procédure d’asile plus rapide et efficace, tout en limitant les abus et en réduisant les mouvements secondaires au sein de l’UE. L’exposé des motifs Règlement (UE) 2024/1356 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant le filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures et modifiant les règlements (CE) n°767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 et (UE) 2019/817 3 Règlement (UE) 2024/1348 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2014 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive 2013/32/UE 4 Règlement (UE) 2014/1351 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l’asile et de la migration, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) n°604/2013 5 4 rappelle que ces priorités sont en ligne avec celles de l’accord de coalition gouvernemental
2. Le règlement (UE) 2024/1351 prévoit l’introduction d’une procédure d’asile obligatoire aux frontières extérieures de l’UE pour certaines catégories de demandeurs, notamment ceux représentant un risque pour la sécurité, ayant fourni de fausses informations ou provenant de pays à faible taux de reconnaissance de la protection internationale. Cette procédure, qui ne permet pas l’entrée sur le territoire, doit être intégralement menée – recours compris – dans un délai maximal de douze semaines à compter de l’enregistrement de la demande de protection internationale. Cependant, le nombre de demandes de protection internationale présentées à l’unique frontière extérieure européenne du pays (l’aéroport du Luxembourg) étant très faible (pas plus de 1% du total des demandes introduites au Luxembourg), l’application de la procédure frontalière devrait rester marginale au Luxembourg. Le concept de « pays d’origine sûr » étant de plus en plus utilisé pour accélérer l’examen de certaines demandes d’asile pouvant être non fondées, le législateur européen définit des critères communs pour désigner les « pays d’origine sûrs » et les « pays tiers sûrs ». Si cette liste s’impose aux États membres, le règlement (UE) 2024/1348 prévoit que ceux-ci puissent établir une liste nationale, en complément des listes établies par les institutions européennes, en fonction des pays d’origine des demandeurs (article 64). Comme souligné dans l’exposé des motifs, cette désignation commune des concepts par l’ensemble des États membres vise à faciliter l’application uniforme à l’égard des demandeurs dont le pays d’origine figure sur la liste européenne ou pour lesquels il existe un pays tiers sûr et de dissuader les mouvements secondaires. Dans cette ligne, le Projet prévoit que le ministre puisse, par voie réglementaire, adopter une liste de pays désignés comme pays d’origine sûrs ou pays tiers sûrs (article 29). Le Pacte européen accorde une attention particulière aux mineurs non accompagnés, via notamment la désignation d’un représentant dont la mission est d’assister et de guider le mineur au cours de la procédure d’asile, en vue de préserver l’intérêt supérieur de l’enfant. Une personne peut être désignée pour aider provisoirement un mineur non accompagné jusqu’à la désignation d’un représentant. Les auteurs du Projet ont fait le choix, pour le Luxembourg, de désigner un représentant unique (ou une personne unique dans l’attente de la désignation d’un représentant) (article 16). Le Projet prévoit également la création d’une commission consultative chargée d’évaluer l’intérêt supérieur de l’enfant avant toute décision de transfert d’un mineur non accompagné en application du règlement (UE) 2024/1351 (article 40 prévoyant des modifications de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration). Le Projet adapte l’organisation et les délais des juridictions administratives aux exigences du règlement (UE) 2024/
3. La Chambre de Commerce prend acte de la réforme du régime luxembourgeois des recours en matière de protection internationale qui supprime, sauf exception, l’effet suspensif automatique. Désormais, les demandeurs ne disposeront plus automatiquement du droit de rester sur le territoire pendant l’examen de leur recours, à l’exception des recours dirigés contre un refus rendu dans le cadre d’une procédure normale. Ils conserveront toutefois la possibilité de solliciter une autorisation de séjour provisoire auprès du juge administratif. Concernant les mesures privatives et restrictives de liberté Le Projet transpose des dispositions de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 (dite « Directive accueil »), en particulier celles relatives à la rétention, aux mesures moins coercitives et aux autres mesures de restrictions à la liberté de circulation des demandeurs de protection internationale. Les autres dispositions feront l’objet d’une transposition via un projet de loi distinct au sujet de l’Office national de l’accueil. 5 En matière de rétention des demandeurs de protection internationale, le Projet reprend, dans son chapitre VI, largement le cadre législatif luxembourgeois existant (l’article 22 de la loi modifiée du 18 décembre 2015)6, tout en l’adaptant aux nouvelles exigences européennes. De nouveaux motifs de rétention sont introduits, notamment dans le cadre d’une procédure d’asile à la frontière et afin de garantir le respect d’obligations individuelles imposées au demandeur (article 35

(2)du Projet). La durée maximale de rétention des demandeurs de protection internationale est réduite de douze à six mois, marquant un encadrement plus strict de cette mesure privative de liberté (article 35

(4)du Projet). La rétention des mineurs non accompagnés fait l’objet de garanties renforcées, en conformité avec la Directive accueil. Elle n’est possible qu’à titre exceptionnel, pour des mineurs âgés d’au moins 16 ans présentant un danger pour l’ordre public ou la sécurité nationale, et doit toujours tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant. La durée maximale de rétention est limitée à trois mois (un mois, prorogeable deux fois), avec un contrôle juridictionnel obligatoire pour toute décision de placement ou de prorogation et des conditions d’hébergement adaptées à l’âge du mineur (article 35 du Projet). Par ailleurs, le Projet introduit une nouvelle mesure restrictive distincte de la rétention, à savoir l’obligation de résidence dans un lieu déterminé, qui s’inscrit dans le cadre de la directive accueil qui impose aux États membres de privilégier des alternatives à la rétention lorsque celles-ci permettent d’atteindre l’objectif poursuivi. Cette dernière est notamment destinée aux demandeurs qui ne respectent pas l’obligation de rester dans l’État membre compétent ou qui sont transférés au Luxembourg, où ils sont tenus de rester en vertu du règlement (UE) 2024/1351. L’accès aux conditions matérielles est conditionné au respect effectif de cette obligation de résidence (article 36 du Projet). La Chambre de Commerce tient à souligner que si ce mécanisme est cohérent avec l’objectif de responsabilisation des demandeurs, il appelle une application rigoureuse, proportionnée et juridiquement sécurisée afin d’éviter toute insécurité juridique ou charge administrative excessive. Enfin, au-delà de la transposition des dispositions de la Directive accueil, le Projet étend ces mécanismes à certaines situations postérieures au rejet d’une demande de protection internationale. Les demandeurs déboutés, ainsi que les étrangers en séjour irrégulier bénéficiant d’un délai pour quitter volontairement le territoire, peuvent être soumis à une obligation de résidence ou à des obligations de présentation devant les autorités afin de garantir la préparation de leur départ (nouvel article 125ter du Projet). Concernant les dispositions modificatives de lois en vigueur Le Projet introduit plusieurs modifications de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration ainsi que de la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention, afin d’adapter le cadre juridique national aux nouvelles exigences du Pacte européen. S’agissant de la loi du 29 août 2008, le Projet prévoit en particulier la création d’un statut spécifique pour les mineurs non accompagnés en séjour irrégulier que ne souhaitent pas introduire de demande de protection internationale. Cette réforme vise à combler un vide juridique en instaurant un cadre temporaire applicable jusqu’à ce que la commission consultative se prononce sur l’intérêt supérieur du mineur. Lorsque l’avis conclut qu’un maintien sur le territoire est conforme à cet intérêt, une autorisation de séjour spécifique est délivrée jusqu’à la majorité du mineur (article 40 du Projet). De plus, le Projet prévoit la possibilité de procéder à une évaluation de l’âge en cas de doutes sérieux quant à la minorité alléguée (nouvel article 103bis de la loi du 29 août 2008, via l’article 40 du Projet). 6 Loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection temporaire 6 Le Projet introduit également une avancée en matière d’intégration des bénéficiaires de protection internationale, en rendant obligatoire la prise en compte de la période comprise entre l’introduction de la demande de protection internationale et la délivrance du titre de séjour pour le calcul de la durée de séjour requise en vue de l’obtention du statut de résident de longue durée. En outre, la procédure de recours contre la rétention administrative des étrangers en séjour irrégulier présentant un risque de fuite est alignée sur celle applicable aux demandeurs de protection internationale, afin de concilier célérité des procédures et respect du droit à un recours effectif. Dans ce contexte, le Projet prévoit également la digitalisation systématique des recours en matière de rétention administrative devant le Tribunal administratif, à compter du 16 septembre 2026 (nouvel art. 123bis de la loi du 29 août 2008). Selon la Chambre de Commerce, ces mesures constituent des avancées positives, susceptibles d’améliorer l’efficacité des procédures et de réduire les délais de traitement. L’article 41(1bis) du Projet, qui complète la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention, précise que l’Administration du Centre de rétention sera chargée non seulement de la gestion du Centre de rétention, mais également de « toute structure servant de lieu de filtrage » ainsi que, le cas échéant, d’autres structures d’hébergement collectif utilisées pour l’assignation ou l’obligation de résidence. Le fonctionnement interne du Centre de rétention est adapté par l’introduction de nouvelles dispositions, en particulier l’institutionnalisation de la consignation en chambre (mesure moins coercitive que l’isolement) et le renforcement de l’encadrement hiérarchique, avec la création de deux postes supplémentaires de directeurs adjoints afin d’assurer une présence décisionnelle dans chacune des structures gérées par l’Administration du Centre de rétention. La Chambre de Commerce invite à une vigilance particulière quant à la justification des besoins et à la maîtrise de l’évolution des effectifs, afin d’éviter une complexification des structures de gouvernance. Par ailleurs, la multiplication des structures gérées par une même administration appelle une coordination renforcée et une définition claire des responsabilités, afin de garantir un fonctionnement efficace et juridiquement sécurisé. Concernant la fiche financière La fiche financière annexée au Projet met en évidence la nécessité de renforcer les effectifs du ministère afin d’assurer le fonctionnement du Centre de filtrage en continu (24h/24, 7j/7), l’enregistrement et l’audition des demandeurs de protection internationale et la mise en œuvre des nouvelles procédures issues du Pacte européen (filtrage, procédure à la frontière, obligations de résidence, etc.). Ces besoins découlent des exigences opérationnelles issues des règlements européens, notamment les délais contraints et la multiplication des tâches. La Chambre de Commerce prend acte du renforcement des effectifs prévu afin de permettre la mise en œuvre effective des nouvelles obligations découlant du Pacte européen. Elle souligne cependant l’importance de veiller à ce que ces recrutements soient strictement proportionnés aux besoins réels et qu’ils s’accompagnent d’une évaluation régulière de la charge de travail, afin d’éviter toute augmentation structurelle surévaluée des dépenses de personnel. La fiche financière mentionne l’introduction d’une prime de risque non pensionnable de 20 points indiciaires pour les agents en charge du filtrage, ainsi que de l’enregistrement et de l’audition des demandeurs de protection internationale. Est prévue également une revalorisation de la prime de risque existante pour les agents impliqués dans l’exécution des mesures d’éloignement. Il convient de relever une erreur de référence dans la fiche financière, laquelle mentionne l’article 34 du Projet comme fondement de l’introduction de la prime de risque. Or, cette mesure est prévue à l’article 39 du Projet. 7 La Chambre de Commerce prend acte de la volonté de reconnaître les contraintes particulières pesant sur certains agents exposés à des situations critiques. Elle note également que les primes envisagées sont expressément qualifiées de « non pensionnables », ce qui limite leur impact structurel à long terme sur les finances publiques. Toutefois, elle s’interroge sur la proportionnalité de ces mesures indemnitaires et sur leur impact budgétaire cumulé, en particulier au regard du risque de précédent susceptible d’entraîner des revendications similaires dans d’autres administrations confrontées à des contraintes opérationnelles comparables. Elle insiste, dès lors, sur la nécessité d’un encadrement strict et d’un suivi budgétaire rigoureux de ces dispositifs. Par ailleurs, la fiche financière tient compte des coûts liés à la digitalisation systématique des recours contre la rétention administrative devant le Tribunal administratif, à compter du 16 septembre 2026, et incluant l’adaptation des outils informatiques et la dématérialisation complète des échanges procéduraux. Cette réforme vise une plus grande efficacité administrative et une réduction des délais. La Chambre de Commerce accueille favorablement les investissements liés à la digitalisation des procédures, lesquels sont de nature à notamment réduire les délais de traitement. Elle souligne toutefois que ces investissements doivent s’inscrire dans une stratégie de modernisation cohérente et interopérable, afin de garantir un investissement tangible en termes de coûts et de qualité du service rendu. La Chambre de Commerce note que la fiche financière n’intègre pas les coûts liés à l’extension des missions de l’Administration du Centre de rétention, désormais compétente pour le Centre de rétention, les structures de filtrage et d’autres structures d’hébergement collectif. Or, l’article 41 du Projet, modifiant la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention, prévoit l’assistance du directeur par trois directeurs adjoints (au lieu d’un seul auparavant). Il est ainsi prévu de créer deux postes supplémentaires de directeurs adjoints, destinés, selon les auteurs, à « avoir un responsable avec pouvoir décisionnel dans chacune des structures ». Si le renforcement de l’encadrement hiérarchique peut se justifier au regard de la multiplication des structures à gérer, il doit s’accompagner d’une justification précise des besoins et d’une évaluation rigoureuse de son impact budgétaire, afin d’éviter une complexification excessive des structures de gouvernance. La Chambre de Commerce appelle à une vigilance particulière quant à l’évolution des effectifs et à la clarification des responsabilités. La mise en œuvre du Pacte européen entraîne des coûts budgétaires significatifs, principalement liés aux ressources humaines et à l’organisation administrative. Si ces coûts apparaissent en grande partie dictés par les exigences européennes, la Chambre de Commerce insiste sur la nécessité d’un pilotage budgétaire strict, d’une évaluation régulière des dépenses engagées et d’une recherche constante d’efficience dans l’utilisation des ressources publiques. * * * Après consultation de ses ressortissants, la Chambre de Commerce est en mesure d’approuver le projet de loi sous avis, sous réserve de la prise en compte de ses observations. PSI/TAL/DJI