EXPOSÉ DES MOTIFS Dans un contexte international caractérisé par des conflits armés et des crises humanitaires, les mouvements migratoires de personnes sollicitant une protection internationale exercent une pression accrue sur le régime d’asile de l’Union européenne. Cette situation souligne l’importance du droit d’asile, reconnu comme un droit fondamental garanti à l’échelle de l’Union Européenne (article 18 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne), ainsi que du dispositif d’accueil qui en constitue le corollaire. L’ensemble du système d’asile doit dès lors concilier, d’une part, le respect des droits fondamentaux des demandeurs de protection internationale et, d’autre part, la mise en œuvre d’un principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres. Face à ces enjeux, le Conseil de l’Union européenne a adopté le 14 mai 2024 le pacte européen sur la migration et l’asile, qui constitue un ensemble de neuf règlements et d’une directive. La plupart de ces textes entreront en vigueur à partir du 12 juin
- L’objectif du pacte est de garantir une approche globale, équilibrée et solidaire entre États membres, assurant à la fois une meilleure protection des droits fondamentaux des demandeurs de protection internationale, une meilleure gestion des flux migratoires et une répartition équitable des responsabilités. Afin d'assurer une mise en œuvre cohérente des nouvelles règles issues du pacte, la Commission européenne a publié en juin 2024 le Plan commun de mise en œuvre du pacte sur la migration et l'asile, qui recense les mesures à mettre en œuvre par les États membres et par les institutions et agences européennes. Dans ce contexte, le ministère des Affaires intérieures, en collaboration avec le ministère de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l'Accueil, a établi le Plan national de mise en œuvre pour le Grand-Duché de Luxembourg (National Implementation Plan – NIP), qui a été soumis le 11 décembre 2024 à la Commission européenne. La directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant une protection internationale (refonte), ci-après « directive (UE) 2024/1346 », constitue un des instruments clés de ce pacte. Elle remplace la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale, dite « Directive Accueil », et renforce l’harmonisation des conditions d’accueil au sein de l’Union européenne. Sa transposition en droit national constitue non seulement une obligation juridique mais répond également à un impératif politique de la part de l’Union : réduire les disparités entre États membres qui catalysent les mouvements secondaires, harmoniser les standards d’accueil des demandeurs de protection internationale et faciliter leur insertion socio-économique dans la société d’accueil. La directive (UE) 2024/1346 introduit un cadre plus structuré et cohérent pour l’accueil des demandeurs de protection internationale, avec des standards harmonisés concernant les conditions matérielles, l’accès accéléré au marché du travail, la limitation des mouvements secondaires, ainsi que des mécanismes clairs de retrait ou de restriction des conditions matérielles d’accueil en cas de non-respect des règles établies. Elle prévoit également des garanties renforcées pour les demandeurs ayant des besoins particuliers en matière d’accueil, notamment les mineurs non accompagnés, avec des dispositifs spécifiques d’accompagnement, d’hébergement et de prise en charge individualisée. La mise en œuvre du pacte européen sur la migration et l’asile par les États membres intervient dans un contexte marqué par des défis propres à chaque système d’accueil. Au Grand-Duché de Luxembourg, la situation en matière de migration et d’asile est, depuis plusieurs années, caractérisée par 1 une pression constante sur les dispositifs d’accueil, ainsi que sur les procédures de traitement des demandes de protection internationale. L’accueil des demandeurs de protection internationale constitue un véritable défi, tant en raison du nombre soutenu d’arrivées que de la tension structurelle du marché immobilier luxembourgeois, qui ralentit la sortie effective des bénéficiaires d’une protection internationale des structures d’hébergement. Cette pression a été aggravée de manière significative par l’arrivée dans le pays de plusieurs milliers de personnes en provenance d’Ukraine, déplacées à la suite de l’invasion militaire menée par la Fédération de Russie en février
- En réponse à cette situation, le Conseil de l’Union européenne a activé, le 4 mars 2022, la protection temporaire prévue par la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, offrant ainsi une protection immédiate et harmonisée aux personnes fuyant ce conflit. Conformément à la directive (UE) 2024/1346, le Grand-Duché de Luxembourg et les autres États membres sont tenus d’établir un plan national de contingence destiné à garantir une réponse rapide et coordonnée en cas d’afflux massif de personnes déplacées de force. Ce plan d’urgence doit notamment prévoir l’augmentation temporaire des capacités d’accueil, y compris, si nécessaire, par la mobilisation d’infrastructures disponibles. Il doit également inclure des mécanismes permettant de renforcer rapidement les moyens humains et matériels nécessaires pour garantir des conditions d’accueil respectueuses de la dignité humaine, de la sécurité des personnes et des exigences fixées par le droit de l’Union européenne. Au Grand-Duché de Luxembourg, l’autorité compétente en matière d’accueil des demandeurs de protection internationale et des bénéficiaires de la protection temporaire est l’Office national de l’accueil (ONA). Créé par la loi du 4 décembre 2019, l’ONA constitue une administration placée sous l’autorité du ministre de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l’Accueil. *** Face à ces défis, et dans la mesure où de nouvelles règles ont été édictées dans le cadre du pacte européen sur la migration et l’asile, notamment pour répondre aux difficultés rencontrées par les États membres dans la gestion de leurs dispositifs d’accueil, les objectifs poursuivis par le présent projet de loi sont multiples. Tout d’abord, celui-ci introduit des exigences renforcées et harmonisées en matière de conditions d’accueil, de traitement équitable, de protection des personnes vulnérables, de limitation des mouvements secondaires et de gestion des capacités d’hébergement, notamment par l’instauration d’un plan d’urgence national. En second lieu, le projet de loi procède à l’abrogation de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à l’accueil des demandeurs de protection internationale et de protection temporaire, ci-après « loi du 18 décembre 2015 », dans le but de mettre en place un nouveau cadre juridique modernisé, cohérent et conforme aux exigences actuelles du droit de l’Union, tout en s’appuyant sur son architecture générale comme fondement du nouveau dispositif. 2 Ce nouveau cadre juridique est appelé à répondre durablement aux défis identifiés en matière d’accueil et à assurer la conformité de la politique nationale avec les engagements européens à moyen et long terme. Il introduit des dispositions plus claires, précises et opérationnelles, notamment en ce qui concerne la répartition des responsabilités entre les autorités compétentes, ainsi que les droits et obligations des personnes accueillies. Il en découle une meilleure lisibilité de la législation et une plus grande sécurité juridique, tant pour les bénéficiaires que pour les acteurs institutionnels, conditions indispensables au bon fonctionnement du système d’accueil. Le projet de loi répond à l’obligation pour le pays de disposer d’un cadre juridique garantissant en toutes circonstances un accueil digne conforme à la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne. À cette fin, il fixe des conditions matérielles d’accueil suffisantes pour assurer un niveau de vie digne et adéquat, préserver la santé des demandeurs et garantir leur subsistance. Il consacre également le droit effectif à un hébergement temporaire, en tant qu’élément essentiel du dispositif d’accueil. Afin de mieux anticiper les situations d’afflux exceptionnels ou de crises migratoires, le Luxembourg, à l’instar des autres États membres, se dotera d’un plan d’urgence inspiré des recommandations de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile. Ce plan prévoit la mise en œuvre rapide de mécanismes de gestion de crise, tels que l'extension des capacités d'accueil, l'allocation de ressources humaines et matérielles supplémentaires, ainsi que l'activation de structures d’accueil d’urgence ou temporaires, tout en assurant la protection des droits fondamentaux des personnes concernées, avec une attention spécifique portée à celles ayant des besoins particuliers. Comme prévu dans l’accord de coalition 2023–2028, le Gouvernement entend renforcer l’employabilité des demandeurs de protection internationale en leur permettant d’accéder au marché du travail dès quatre mois après l’introduction de leur demande. À cette fin, le présent projet prévoit de réduire le délai d’accès au marché du travail pour les demandeurs, en supprimant l’exigence préalable d’une autorisation d’occupation temporaire, afin de faciliter leur insertion professionnelle. Dans le même esprit, afin de favoriser l’intégration et la responsabilisation des demandeurs de protection internationale, le présent projet de loi formalise l’accès aux cours de langues et aux modules d’intégration instaurés par la loi du 23 août 2023 relative au vivre-ensemble interculturel1, ainsi qu’à d’autres mesures d’autonomisation mises en place par l’ONA, notamment le « Dispositif d’Autonomisation des Primo-Arrivants ». Ce dispositif propose, à travers des ateliers thématiques, des séances d’informations essentielles sur le parcours des demandeurs et sur le fonctionnement de la vie quotidienne dans la société d’accueil, afin de leur permettre de mieux s’orienter et de gagner en autonomie dans leur nouvel environnement. Le présent projet de loi accorde également une attention particulière à la prise en charge des personnes ayant des besoins particuliers en matière d’accueil, notamment les mineurs non accompagnés, dont la situation nécessite une protection spécifique et renforcée. Il vise à garantir un dispositif structuré de détection précoce des vulnérabilités, ainsi qu’une évaluation systématique et individualisée des besoins dès les premières étapes de la procédure d’accueil. 1 Loi du 23 août 2023 relative au vivre ensemble interculturel 3 En ce qui concerne les mineurs non accompagnés, le texte entend assurer un encadrement, tant sur les droits qui leur sont reconnus que sur la désignation, la formation et le contrôle de l’aptitude du représentant légal chargé d’exercer ce rôle essentiel. Afin de garantir une prise en charge cohérente et conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant, le projet de loi clarifie également la répartition des compétences entre l’ONA et l’Office national de l’enfance. À cet effet, il est prévu que l’accueil et l’hébergement des mineurs non accompagnés relèveront de la compétence exclusive de l’Office national de l’enfance, qui a pour mission la protection et le soutien des enfants, des jeunes et des familles au Grand-Duché de Luxembourg. Cette nouvelle attribution des compétences vise à garantir une prise en charge plus adaptée et cohérente, partant du principe qu’un encadrement assuré par un seul organisme permet une meilleure coordination des actions et un suivi plus efficace des mineurs. Il s’agit également d’offrir aux enfants un cadre de vie à taille humaine, dans un environnement sécurisé et stable, propice à l’établissement d’un lien de confiance durable entre le mineur et les professionnels qui l’accompagnent. En outre, le présent projet de loi insère dans la loi du 4 décembre 2019 portant création de l’Office national de l’accueil une base légale explicite et spécifique pour le traitement et l’échange de données à caractère personnel entre les autorités et organismes compétents intervenant dans le cadre de l’accueil, de la santé, de la formation, de l’intégration et de l’employabilité des demandeurs et, le cas échéant, des bénéficiaires d’une protection internationale. Les dispositions prévues s’inscrivent dans le respect des exigences du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel. Le traitement des données est limité aux finalités strictement nécessaires à l’évaluation, à l’orientation et à la prise en charge individualisée des personnes concernées, afin de garantir une coordination efficiente entre les services concernés, tout en assurant le respect des principes de minimisation, de proportionnalité et de limitation de la conservation des données traitées. Enfin, dans le cadre du présent projet de loi, l’accès des bénéficiaires de la protection temporaire à certaines conditions matérielles d’accueil de l’ONA est formalisé. En l’absence de dispositions spécifiques, l’abrogation de la loi du 18 décembre 2015 aurait créé un vide juridique préjudiciable à ces personnes. Pour conclure, le présent projet de loi intègre l’ensemble des modifications législatives apportées à la loi du 18 décembre 2015 depuis son entrée en vigueur. Il en résulte un texte coordonné, consolidé et actualisé, garantissant une meilleure lisibilité du droit applicable, ainsi qu’une sécurité juridique pour l’ensemble des parties concernées, en particulier les demandeurs de protection internationale. 4