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Dossier suivi par : Carole Closener Service des commissions Tél: +352 466 966 337 Fax: +352 466 966 309 Courriel: cclosener@chd.lu Madame le Président du Conseil d’Etat 5, rue Sigefroi L-2536 Luxembourg Luxembourg, le 23 février 2021 Objet : 7575 Proposition de révision du chapitre VI. de la Constitution Madame le Président, J’ai l’honneur de vous faire parvenir des amendements à la proposition de révision sous rubrique que la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle (ci-après « la Commission ») a adoptés dans sa réunion du 23 février

1. Je joins, à toutes fins utiles, un texte coordonné de la proposition de révision reprenant les amendements parlementaires proposés (figurant en caractères gras et soulignés) ainsi que les propositions de texte du Conseil d’Etat que la Commission a fait siennes (figurant en caractères soulignés). Amendement 1 Il est inséré un article 1er libellé comme suit : « Art. 1er. L’article 49 de la Constitution est abrogé » Commentaire Les raisons à la base de l’abrogation de l’article 49 sont plus amplement décrites sous l’Amendement
2. Les articles subséquents sont renumérotés. Amendement 2 Dans le chapitre VI. il est inséré un nouvel article 84 libellé comme suit : « Art.
3. Le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux. Les arrêts et jugements sont exécutés au nom du Grand-Duc. » Commentaire Il est proposé de réinsérer un article introductif à l’instar de l’article 93 de la proposition de révision n°6030 afin de consacrer le pouvoir judiciaire. La formulation de l’alinéa 1er, reprise de la Constitution belge1, avait été proposée par le Gouvernement, dans sa prise de position de 2011, et reprend en partie le libellé suggéré par le Conseil d’Etat2 en
4. L’alinéa 2 reproduit l’alinéa 2 de l’article 49 actuel. En pratique, la justice n’est plus prononcée au nom du Grand-Duc, même si l’alinéa 1er de l’article 49 en dispose ainsi
5. Pourtant, les arrêts et jugements sont toujours exécutés en son nom. Partant, la Commission propose de maintenir cette disposition. L’article 49 actuel de la Constitution peut dès lors être supprimé. Les articles subséquents sont renumérotés. Amendement 3 L’article 86 est modifié comme suit : « Art.
6. Les juridictions n’appliquent les lois et règlements que pour autant qu’ils sont conformes aux normes de droit supérieures. L’annulation d’un règlement par une juridiction de l’ordre administratif a un caractère absolu à partir du jour où le jugement ou l’arrêt est coulé en force de chose jugée, à moins que la juridiction prononçant l’annulation n’ordonne un autre délai. La juridiction prononçant l’annulation détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que le règlement a produits sont susceptibles d’être remis en cause. » Commentaire Dans sa prise de position du 26 octobre 2020, le Gouvernement suggère de préciser les effets de l’annulation d’un règlement par les juridictions de l’ordre administratif. Par un arrêt du 15 novembre 2019 (n°150/19), la Cour Constitutionnelle a décidé que l’article 7, paragraphe 3, deuxième phrase, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, en vertu duquel l’annulation d’un acte à caractère réglementaire par les juridictions administratives a un caractère absolu, à partir du jour où elle est coulée en force de chose jugée, n’est pas conforme à l’article 95 de la Constitution en ce 1 Art. 40 Le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux. Les arrêts et jugements sont exécutés au nom du Roi. Art.
7. Le pouvoir judiciaire est exercé par les juridictions, qui comprennent les juges et les magistrats du ministère public. 3 Art.
8. La justice est rendue au nom du Grand-Duc par les cours et tribunaux. 2 Les arrêts et jugements sont exécutés au nom du Grand-Duc. 2 qu’il limite, de façon générale et inconditionnée dans le temps, les effets de l’annulation définitive d’un acte administratif à caractère réglementaire. Afin de tenir compte de l’arrêt précité de la Cour Constitutionnelle, la Commission propose de consacrer constitutionnellement le principe de la non-rétroactivité des effets de l’annulation d’un acte à caractère réglementaire, tout en prévoyant la possibilité pour la juridiction administrative qui prononce l’annulation de déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que le règlement a produits sont susceptibles d’être remis en cause. La juridiction administrative pourra de même postposer les effets de l’annulation. La solution proposée s’inspire de l’article 95ter, paragraphe 8, qui régit les effets des arrêts de la Cour Constitutionnelle déclarant une loi contraire à la Constitution. Amendement 4 L’article 87 est modifié comme suit : « Art.
9. Les magistrats du siège sont indépendants dans l’exercice des fonctions juridictionnelles. Le ministère public exerce l’action publique et requiert l’application de la loi. Il est indépendant dans l’exercice des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du gouvernement d’arrêter des directives de politiques pénales. » Commentaire Il convient de rappeler que la Constitution actuelle est silencieuse quant à l’indépendance du parquet. En pratique, il n’y a toutefois pas eu de problèmes par rapport à l’application d’une indépendance fonctionnelle du parquet, tel que cela a été récemment rappelé dans le Rapport 2020 sur l’état de droit de la Commission européenne
10. Au vu des avis reçus, la Commission a néanmoins décidé de circonscrire avec précision l’indépendance fonctionnelle du parquet. En effet, et comme déjà souligné dans la proposition de révision n°7575 dans sa version initiale, la Commission de Venise du Conseil de l’Europe constate une grande diversité des systèmes qui vont de l’indépendance à l’intégration pleine et entière dans le pouvoir exécutif en indiquant que « la séparation des pouvoirs et le droit à un procès équitable sont inconcevables si les juges ne sont pas indépendants, ce qui est moins évident pour les procureurs, compte tenu de [cette] diversité »
11. Elle en conclut que « si la tendance générale est à accorder une plus grande indépendance au ministère public, aucune norme commune ne l’exige.6 » Il y a lieu d’ajouter que le Conseil consultatif des juges européens et le Conseil consultatif des procureurs européens ont à juste titre mis en évidence « la nécessité de garantir l’indépendance du juge vis-à-vis de l’exécutif et des parties, de même que la nécessaire 4 Rapport 2020 sur l’état de droit - Chapitre consacré à la situation de l’état de droit au Luxembourg, p.4 5 Rapport sur les normes européennes relatives à l’indépendance du système judiciaire : Partie II – Le ministère public, adopté par la Commission de Venise lors de sa 85e séance plénière (Venise, 17-18 décembre 2010), p. 16 6 Rapport sur les normes européennes relatives à l’indépendance du système judiciaire : Partie II – Le ministère public, adopté par la Commission de Venise lors de sa 85e séance plénière (Venise, 17-18 décembre 2010), p.17 3 indépendance des juges et des procureurs, les uns vis-à-vis des autres, quel que soit le degré d’autonomie du ministère public à l’égard du pouvoir exécutif. »7 S’y ajoute que la Commission considère, en rejoignant sur ce point le Gouvernement qui cite pour sa part la Commission de Venise, qu’une indépendance accrue au niveau du ministère public va de pair avec plus de transparence et plus d’accountability : « Certains instruments spécifiques en matière de responsabilité semblent nécessaires, en particulier lorsque le ministère public est indépendant. La présentation de rapports publics par le procureur général pourrait en être un. La question de savoir si ces rapports devraient être soumis au Parlement ou à l’exécutif pourrait dépendre du modèle en vigueur ainsi que des traditions nationales. Au besoin, dans ces rapports, le procureur général devrait rendre compte de manière transparente des modalités d’application des instructions générales données par le pouvoir exécutif. Les lignes directrices relatives à l’exercice de la fonction de procureur et les codes de déontologie destinés aux procureurs jouent un rôle important dans la fixation de normes. Ils peuvent être adoptés par les autorités de poursuite elles-mêmes, par le Parlement ou par le gouvernement. » (point 44)8 La Commission note au final que la Cour administrative ne s’est pas prononcée sur le sujet. La formulation retenue s’inspire du libellé de la proposition de révision n°6030 dans sa version initiale et de l’article 151, paragraphe 1er de la Constitution belge qui dispose : « Le ministère public est indépendant dans l'exercice des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. » A la différence de la formulation belge, le terme « contraignantes » n’est pas repris, et les termes « politique criminelle » sont remplacés par ceux de « politiques pénales » au pluriel pour souligner le fait qu’il existe une politique pénale par domaine. Si le bout de phrase « y compris en matière de politique de recherche et de poursuite » n’est pas repris, il va de soi que le « Weisungsrecht » englobe les directives en matière de politique de recherche et de poursuite. L’indépendance fonctionnelle du parquet ne saurait porter préjudice au droit du gouvernement d’arrêter des directives de politiques pénales, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite, à l’instar de la pratique belge. En effet, en Belgique, dans différents domaines, des circulaires ministérielles définissent et précisent des critères de recherche et de poursuite (voir à titre d’exemple la circulaire ministérielle du 16 juin 1998 relative à l’extradition ou la directive ministérielle concernant la politique de recherches et poursuites en matière de traite des êtres humains, datée du 20 avril 2004 ou la circulaire commune du ministre de la Justice, du ministre de la Sécurité et de l’Intérieur et du Collège des procureurs généraux relative à la recherche de liens potentiels entre des faits ayant une motivation sexuelle et/ou violente du 27 février 2020). 7 Avis du Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg relatif à la proposition de révision n°7575, p. 5 8 Le gouvernement renvoie lui aussi au « Rapport sur les normes européennes relatives à l’indépendance du système judiciaire : Partie II – Le ministère public, adopté par la Commission de Venise lors de sa 85 e séance plénière (Venise, 17-18 décembre 2010) » 4 * J’envoie copie de la présente, pour information, au Premier ministre, ministre d'Etat, avec prière de transmettre les amendements aux chambres professionnelles, à la Commission Nationale pour la Protection des Données, à la Commission consultative des Droits de l'Homme du Grand-Duché de Luxembourg, et au Ministre aux Relations avec le Parlement. Veuillez agréer, Madame le Président, l’expression de ma considération très distinguée. Fernand Etgen Président de la Chambre des Députés Annexe : Texte coordonné proposé par la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle 5 Annexe Texte coordonné 7575 - Proposition de révision du Cchapitre VI. de la Constitution « Art. 1er. L’article 49 de la Constitution est abrogé » Art. 2 icle 1er. Le Cchapitre VI. de la Constitution est modifié́ comme suit : « Chapitre VI. – De la Justice §1er. – De l’organisation de la Justice Art.
12. Le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux. Les arrêts et jugements sont exécutés au nom du Grand-Duc. Art. 84bis. Les juridictions de l’ordre judiciaire ont compétence générale en toute matière, à l’exception des attributions conférées par la Constitution à d’autres juridictions à compétence particulière. Art. 84ter bis. Le contentieux administratif et fiscal est du ressort des juridictions de l’ordre administratif, dans les cas et sous les conditions déterminés par la loi. Art. 84quater ter. Les juridictions en matière de sécurité sociale sont réglées par la loi. Art.
13. La loi règle l’organisation des juridictions ainsi que les voies de recours. Art.
14. Les juridictions n’appliquent les lois et règlements que pour autant qu’ils sont conformes aux normes de droit supérieures. L’annulation d’un règlement par une juridiction de l’ordre administratif a un caractère absolu à partir du jour où le jugement ou l’arrêt est coulé en force de chose jugée, à moins que la juridiction prononçant l’annulation n’ordonne un autre délai. La juridiction prononçant l’annulation détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que le règlement a produits sont susceptibles d’être remis en cause. §
15. – Du statut des magistrats Art. 87.