Proposition de révision du Chapitre VI de la Constitution, n° 7575 Avis de la Justice de paix de Luxembourg La propositi

Proposition de révision du Chapitre VI de la Constitution, n° 7575 Avis de la Justice de paix de Luxembourg La proposition sur laquelle porte le présent avis a été déposée le 5 mai 2020 par quatre membres de la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle de la Chambre des députés. Elle tire les conséquences de l'abandon du projet de révision globale de la Constitution par voie d'élaboration d'une nouvelle Constitution qui devait (selon l'annonce faite précédemment par les responsables politiques) faire l'objet d'un referendum populaire, et fait suite à la décision subséquente de réformer la Constitution matière par matière, suivant le processus ordinaire des révisions constitutionnelles. La première matière dont la réforme est prévue est la réglementation constitutionnelle de la Justice. La Justice de paix de Luxembourg émet le présent avis après avoir pris connaissance des avis de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative ainsi que de l'avis conjoint des trois parquets du pays. Il est clair que la question vraiment problématique de la proposition parlementaire est celle du statut du ministère public, et plus particulièrement de son indépendance dans l'exercice de ses fonctions. Puisque cette question est d'une importance centrale et ne concerne pas les seuls parquets mais indirectement aussi les juridictions du siège devant lesquelles les membres du ministère public sont appelés à agir, la Justice de paix de Luxembourg souhaite y consacrer les développements qui suivent. Pour le surplus, elle renvoie aux avis des autres autorités judiciaires. Si une matière, en l'occurrence la Justice, fait l'objet d'une révision constitutionnelle, la nouvelle réglementation qui résulte de la révision devrait se caractériser par sa clarté d'une part et par sa modernité d'autre part. A cette aune, il est permis de s'interroger sur la pertinence de la solution de compromis à laquelle ont eu recours les auteurs de la proposition. Celle-ci consiste à rappeler d'une part, dans le paragraphe ler de l'article 87 de la Constitution, que les magistrats du siège sont indépendants dans l'exercice de leurs fonctions (ce que personne n'a jamais cherché à mettre en doute), pour ensuite traiter la question de l'indépendance du ministère public par prétérition : le paragraphe 2 du même article 87 dispose que « le ministère public exerce l'action publique et requiert l'application de la loi », ce qui est une simple description de ses fonctions et ne tranche en rien la question de l'indépendance fonctionnelle des magistrats des parquets. Le résultat en est que la question de l'indépendance du ministère public est entièrement abandonnée à la loi ordinaire. Or actuellement, comme on le sait, la loi ordinaire n'est pas particulièrement moderne. Elle reflète le modèle traditionnel, instauré sous Napoléon, du rôle du ministère public, chargé d'exercer l'action publique et de requérir l'application de la loi, mais subordonné à l'« autorité du ministre de la Justice » (art. 70 de la loi modifiée du 7 mars 1980 sur l'organisation judiciaire). L'article 19 du Code de procédure pénale ajoute même que « le ministre de la Justice peut dénoncer au procureur général d'Etat les infractions à la Ob> loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre d'engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes » (on peut observer que le texte en vigueur au Luxembourg est conforme à un modèle français qui n'est plus en vigueur sous cette forme en France, où l'article 30 du code de procédure pénale exclut désormais que le garde des sceaux adresse des instructions individuelles au ministère public, le texte lui permettant seulement d'adresser aux magistrats du ministère public des instructions générales de politique pénale, « au regard notamment de la nécessité d'assurer sur tout le territoire de la République l'égalité des citoyens devant la loi »). Il semblerait que le but poursuivi par la proposition de révision soit de permettre, sur le plan constitutionnel, le maintien indéfini de cette solution législative ; la proposition n'interdirait même pas une modification du code procédure pénale en ce sens que le ministre peut à l'avenir enjoindre au ministère public de mettre fin à des poursuites déterminées. 1.1 est confirmé par l'avis des parquets qu'actuellement et depuis longtemps, le ministre de la Justice s'abstient de donner des instructions individuelles ou même des « instructions générales de politique pénale » aux parquets. Cependant, l'existence actuelle d'une pratique vertueuse n'empêche pas le développement futur d'une pratique plus autoritaire, si elle est permise par la loi. Seules des garanties constitutionnelles peuvent empêcher ce développement. A partir de là, le choix pour le pouvoir constituant est en réalité le choix entre trois modèles : Premièrement le maintien du modèle actuel, qui se traduit en une législation qui permet théoriquement au ministre de donner des instructions individuelles de poursuite au procureur général, et lui permet par ailleurs de donner aux magistrats du ministère public des instructions générales de politique pénale. Son maintien semble manifestement inopportun pour les raisons détàillées dans l'avis conjoint des parquets, tant des raisons de risque d'incompatibilité avec les orientations récentes de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que la considération, de bon sens, que dans un pays à taille aussi réduite que le Luxembourg, « chaque injonction est forcément perçue comme une faveur personnelle du Gouvernement à l'égard du plaignant et/ou une rancune à l'égard du suspect ». Deuxièmement un modèle de compromis, qui ne permettrait que des instructions générales de politique pénale, comme le prévoit la législation française. Mais si cette possibilité est peut-être indispensable (en l'absence d'un chef national du parquet) en France ou en Belgique à des fins d'harmonisation de la pratique des parquets, la petite taille du Luxembourg permet d'assurer sur le territoire national l'« égalité des citoyens devant la loi » sans que le pouvoir exécutif formule des instructions générales à l'intention des parquets. Troisièmement, un modèle qui garantit au ministère public une pleine indépendance dans l'exercice de ses fonctions par rapport au pouvoir exécutif, tout en le soumettant à une obligation de rendre des comptes. Ce dernier élément serait un gage de transparence, conforme à l'évolution actuelle des idées. On note que les parquets écrivent (avis sub 2.7.3.1.2.4) que le compte-rendu public sur l'activité du ministère public prend actuellement la forme d'un rapport d'activité annuel transmis au ministre à ,- et de la Justice qui le publie ensemble avec le rapport d'activité de son ministère, mais il ajoute que « ce type de publications présente indiscutablement des potentialités de développement futur ». Si, comme il est souhaitable, le troisième modèle, celui de l'indépendance constitutionnellement garantie du ministère public dans l'exercice de ses fonctions, était choisi, la Constitution imposerait d'abandonner l'organisation des relations entre le ministre de la Justice et les parquets héritée des idées du début du 19e siècle, pour entrer de plein pied dans la modernité. Cette dernière est représentée, par exemple, par l'organisation du Parquet européen, tel qu'elle est mise en place par le règlement (UE) 2017/1939 du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen. Le Parquet européen, mis en place pour combattre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne, bénéficie à la fois de garanties d'indépendance absolue tant à l'égard des autres institutions de l'Union qu'à l'égard des Etats membres, et est soumis, « en contrepartie » (selon le considérant e 18 du règlement) à une obligation de rendre compte sur ses activités. Ce modèle est, à notre avis, un modèle d'avenir, dont devrait s'inspirer la Constitution luxembourgeoise. Fait à Luxembourg le 18 septembre 2020 Agn Juge de Luxembo