GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG TRIBUNAL D'ARRONDISSEMENT DE ET A LUXEMBOURG Cité Judiciaire L-2080 Luxembourg Avis du Tribunal d'arrondissement de Luxembourg sur la proposition de révision de l'article 32 de la Constitution (n° 7620) Par courrier du 24 juillet 2020, Madame le Procureur général d'Etat a transmis au tribunal d'arrondissement de Luxembourg la proposition de révision n° 7620 de l'article 32 de la Constitution aux fins d'avis. Le tribunal comprend le souci de soumettre les mesures adoptées sur base de l'article 32 paragraphe 4 de la Constitution à un contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité. La proposition de révision de la Constitution, tel que soumise pour avis, soulève toutefois un certain nombre d'interrogations, respectivement de problèmes en ce qu'elle prévoit un régime qui déroge sur de nombreux points au droit commun du contrôle de constitutionnalité tel que prévu par la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle.
- La nécessité d'une réglementation expresse Les mesures prises sur base de l'article 32, paragraphe 4 de la Constitution sont, aux termes même de cette disposition constitutionnelle, des « mesures réglementaires », c'est-à dire des mesures adoptées par le pouvoir exécutif, de nature administrative, à caractère réglementaire. En tant que telles, elles relèvent en principe du contrôle de la Cour administrative en vertu de l'article 7 de loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif. Saisie d'un tel recours, la Cour administrative peut saisir en cas de besoin la Cour constitutionnelle par voie de question préjudicielle selon la procédure de droit commun. Il est vrai toutefois que le déroulement de cette procédure risque d'amener la Cour administrative à poser la question préjudicielle, et à tout le moins la Cour constitutionnelle à y répondre, à un moment auquel la période maximale de trois mois prévue à l'article 32 de la Constitution est révolue. La décision pourra ne plus présente d'intérêt. Il appartient aux pouvoirs politiques de décider si dans ces circonstances, la procédure du « référé constitutionnel » proposé doit être introduit.
- Les dérogations au droit commun La proposition de révision contient de nombreuses règles dérogatoires au droit commun. Pour plus de facilité, le tribunal décompose le texte en ses différentes propositions. a. « Tout citoyen peut saisir par simple requête la Cour constitutionnelle » Cette formulation implique deux dérogations au droit commun du recours constitutionnel actuel : i. Tout un chacun peut saisir la Cour constitutionnelle, sans devoir justifier d'un intérêt concret, personnel et direct à la question soulevée par ses soins. En droit commun, cet intérêt est vérifié par la juridiction saisie de l'instance au fond. La saisine s'opère directement par le justiciable, et non pas par une juridiction qui poserait une question préjudicielle. La représentation par un avocat à la Cour n'est pas nécessaire. On ne saurait écarter le risque que cette ouverture tous azimut du droit de saisir la Cour constitutionnelle puisse engendrer de nombreux recours, motivés par des desseins essentiellement politiques, certains peut être même abusifs ou dictés par un pur esprit de chicane. En l'absence du filtre que joue en droit cotnmun la juridiction du fond, il conviendrait d'instaurer une autre mesure de sauvegarde, par exemple en conditionnant le recours à une lésion ou un intérêt personnel, direct, actuel et certain, à l'instar de l'article 7 précité de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif. b. « siégeant comme en matière de référé extraordinaire » On comprend que l'idée à la base de la formulation consiste à imposer à la Cour constitutionnelle d'agir rapidement, ce qui est encore souligné par le fait qu'elle doit statuer dans les 10 jours de sa saisine. On comprend que sont ainsi écartées toutes les règles de droit commun qui prévoient des délais précis de trois fois un mois pour permettre aux parties d'instruire la question par écrit. La formulation lacunaire « siégeant comme en matière de référé extraordinaire » laisse cependant ouverte de nombreuses questions : - S'agit-il d'une procédure contradictoire ? Pour assurer une instruction complète, cela semble indispensable. Dans l'affirmative, d'autres questions se posent : o Qui doit défendre à l'action : l'Etat, le Gouvernement, la Chambre des Députés, le Ministère public, ... ? o Comment est organisée la convocation des parties : par courrier recommandé, par exploit d'huissier (mais alors à quelle audience ? faut-il saisir le président de la Cour constitutionnelle d'une requête en fixation d'une audience de « référé extraordinaire » ?), par appel téléphonique, ... ? o Compte tenu des contraintes découlant du temps matériellement nécessaire pour convoquer les parties, pour permettre aux parties de préparer leurs plaidoiries et de plaider, pour permettre à la Cour de délibérer et de rédiger la décision, comment observer le délai de 10 jours prévu pour statuer ? On peut imaginer de régler ce point en prévoyant une assignation par voie d'huissier, sur base d'une ordonnance de fixation d'audience rendue par le président de la Cour constitutionnelle, en faisant courir le délai de 10 jours à partir de l'audience d'introduction de l'instance ainsi fixée. o Est-ce que les délais sont suspendus entre le 15 juillet et le 16 septembre de chaque année ? Logiquement Oui, mais il faudrait le préciser. c. « de la question de la conformité des mesures réglementaires prises en vertu de cet article par rapport à la Constitution et aux traités internationaux » En droit commun, le contrôle de la Cour constitutionnelle se limite à la constitutionnalité des lois, à l'exclusion de leur conventionnalité. Il s'agit de deux mécanismes de contrôle différents, et il faut s'interroger s'il est opportun d'étendre la compétence de la Cour constitutionnelle au contrôle de conventionnalité dans le cadre précis du « référé constitutionnel » envisagé par la proposition de révision sous examen. d. « La Cour constitutionnelle statue par un arrêt définitif dans les dix jours de sa saisine » Le commentaire des articles précise que « le délai de dix jours doit donner à la fois la garantie au citoyen demandeur d'obtenir rapidement un arrêt tout en laissant à la Cour constitutionnelle le temps nécessaire pour analyser la demande et venir à une décision réfléchie ». Compte tenu des contraintes que comporte l'organisation de la procédure telles que relevées ci-dessus, il est permis de mettre en doute cette affirmation. Le contrôle de constitutionnalité n'est pas à prendre à la légère, ce d'autant plus que toute décision rendue par la Cour constitutionnelle peut être invoquée à titre de précédent par la suite. 11 appartiendra à la Cour constitutionnelle de bien peser ses décisions et de choisir les mots corrects pour motiver sa décision. Un délai excessivement bref risque de nuire à la qualité des décisions. e. « Toute disposition déclarée contraire à la Constitution ou aux traités internationaux cesse immédiatement ses effets » On comprend à la lecture du commentaire de l'article que son auteur entend voir assurer que « l'arrêt est exécutoire d'office, sans voies de recours ». Cette question ne se pose pas, alors que les arrêts de la Cour constitutionnelle n'admettent aucun recours en droit commun. L'auteur entend écarter un risque qui n'existe pas. Le concept de « cessation immédiate des effets » n'est ensuite pas sans poser quelques problèmes. L'auteur de la proposition de révision ne précise pas si cet effet doit se produire par le seul prononcé de l'arrêt, sans autre mesure de publication : le tribunal admet que pour des raisons évidentes de sécurité juridique, tel ne peut manifestement pas être l'intention. Or, l'article 95ter, paragraphe 6 de la Constitution dans sa version actuelle (sensé devenir l'article 95ter, paragraphe 8 dans le cadre du projet de révision constitutionnelle n° 7575) prévoit concrètement les conditions de prise d'effet des décisions des arrêts de la Cour constitutionnelle. Il faudra soit y renvoyer, soit être plus explicite sur d'autres modalités si d'autres modalités sont envisagées. Luxembourg, le 7 septembre 2020