Règlement grand-ducal du 18 mars 2020 portant introduction d'une série de mesures dans le cadre de la lutte contre le Covid-195 et la Loi du 24 mars 2

Grand-Duché de Luxembourg Luxembourg, le 30 octobre 2020 PARQUET GENERAL CITE JUDICIAIRE Avis du Parquet général sur la Proposition de révision de l'article 32 de la Constitution (n° 7620) L'article 32, paragraphe 4, de la Constitution dispose que « en cas de crise internationale, de menaces réelles pour les intérêts vitaux de tout ou partie de la population ou de péril imminent résultant d'atteintes graves à la sécurité publique, le Grand-Duc, après avoir constaté l'urgence résultant de l'impossibilité de la Chambre des Députés de légiférer dans les délais appropriés, peut prendre en toutes matières des mesures réglementaires »1, qui «peuvent déroger à des lois existantes »

1. Ce régime dérogatoire doit, au-delà de dix jours, être prorogé pour une durée maximale de trois mois, par une loi qui est à voter par la Chambre des députés dans les conditions de l'article 114, alinéa 2, de la Constitution, donc doit réunir les deux tiers des suffrages des membres de la Chambre. Les règlements cessent leurs effets au plus tard à la fin de l'état de crise
2. Cette disposition, récemment introduite par une loi du 13 octobre 20174, a connu son baptême de feu dans le cadre de la pandémie du Covid-19 par le Règlement grand-ducal du 18 mars 2020 portant introduction d'une série de mesures dans le cadre de la lutte contre le Covid-195 et la Loi du 24 mars 2020 portant prorogation de l'état de crise
3. I Article 32, paragraphe 4, alinéa 1, de la Constitution. Même article, même paragraphe, alinéa
4. 3 Même article, même paragraphe, alinéa
5. 4 Loi du 13 octobre 2017 portant révision de l'article 32, paragraphe 4, de la Constitution (Mémorial, A, 2017, n° 908). Mémorial, A, 2020, n° 165, du 18 mars
6. 6 Mémorial, A, 2020, n° 178, du 24 mars
7. 2 1 Le député M. Roy REDING propose de compléter l'article 32 de la Constitution par un nouvel alinéa aux fins de permettre à « tout citoyen [de] saisir par simple requête la Cour constitutionnelle siégeant comme en matière de référé extraordinaire de la question de la conformité des mesures réglementaires prises en vertu de cet article par rapport à la Constitution et aux traités internationaux ». Les actes adoptés par le pouvoir exécutif sur base de l'article 32, paragraphe 4, de la Constitution constituent de par leur forme des actes administratifs à caractère réglementaire. Par ailleurs, la Constitution confère dans l'état de crise compétence au pouvoir exécutif d'adopter des règlements même dans les matières relevant, en droit commun, de la compétence du législateur. Elle étend donc dans ce cadre le domaine de la compétence du pouvoir exécutif. Les actes adoptés constituent dès lors des règlements tant du point de vue de leur forme que de leur objet. A ce titre il est difficile de considérer qu'ils ne pourraient pas être attaqués, sur base de l'article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, par toutes les « personnes justifiant d'une lésion ou d'un intérêt personnel, direct, actuel et certain »7 , ainsi que par les « associations d'importance nationale, dotées de la personnalité morale et agréées au titre d'une loi spéciale à exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de cette loi spéciale »8 devant le tribunal administratif, avec possibilité d'appel devant la Cour administrative. La Cour administrative a précisé dans son avis sur la présente Proposition de révision que ce recours est susceptible de porter sur la légalité du règlement au sens large, donc y compris sa constitutionnalité ou son respect du droit intemational9 et que « rien n'empêche que, en cas d'urgence vérifiée, une abréviation des délais puisse avoir lieu et que le tribunal administrati f en première instance, puis la Cour administrative en seconde instance, statuent par rapport au règlement en question dans un délai rapproché »
8. Les règlements visés par la Proposition de révision peuvent donc d'ores-et-déjà être attaqués par un recours. L'annulation du règlement qui est susceptible d'être prononcée à la suite de ce recours a, conformément à l'article 7, paragraphe 3, de la loi précitée, « un caractère absolu à partir du jour où elle est coulée en force de chose jugée ». La Cour constitutionnelle vient de constater que cette disposition, en ce qu'elle prévoit certes que l'annulation produit des effets erga omnes pour l'avenir, mais exclut implicitement, mais nécessairement, le caractère rétroactif de ces effets, donc permet que le règlement annulé reste applicable à partir de la date de prise d'effet jusqu'à la date de son annulation, est contraire à l'article 95 de la Constitution, qui dispose que « les cours et tribunaux n'appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu'autant qu'ils sont conformes aux lois »
9. L'annulation du règlement à la suite du recours prévu par l'article 7 produit donc un effet erga omnes à caractère rétroactif Son effet est, partant, même plus radical qu'une décision de non-conformité d'une loi à la Constitution, qui, au regard de l'article 95ter, paragraphe 6, nouveau, de la Constitution12, a pour effet que la disposition non-conforme cesse d'avoir un effet juridique le lendemain de la publication de l'arrêt et ce encore seulement si la Cour 7 Article 7, paragraphe 2, alinéa 1, de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif. Même article, même paragraphe, alinéa 2, de la loi précitée. 9 Avis de la Cour administrative (Document parlementaire n° 7620-1), page 1, avant dernier alinéa. '° Idem, même page, dernier alinéa. 11 Cour constitutionnelle, 15 novembre 2019, n° 150 du registre. 12 Cette disposition a été introduite par une loi du 15 mai 2020 portant révision de l'article 95ter de la Constitution (Mémorial, A, 2020, n° 406). 2 constitutionnelle ne détermine pas d'autres conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. Cette cessation des effets juridiques équivaut à un abrogation de la loin, donc produit certes un effet erga omnes, qui n'est cependant pas rétroactif. Moins « efficace » que le recours prévu par l'article 7 de la loi de 1996, le recours proposé présente en outre la difficulté qu'il se concilie mal avec le statut actuel de la Cour constitutionnelle. Celleci est composée de magistrats des ordres judiciaire et administratif. Les dispositions qui la régissent figurent au chapitre de la Constitution consacré à la Justice. Son rôle actuel se limite à statuer sur les renvois préjudiciels qui lui sont adressés par les juridictions dans le cadre des procès dont celles-ci sont saisis. Elle constitue donc de par sa composition, de l'emplacement des dispositions qui la régissent et de son rôle une juridiction en quelque sorte de droit commun. Si elle devait devenir compétente pour statuer sur des recours directs, il se poserait la question de savoir si elle pourrait encore être composée de magistrats « ordinaires » en exercice, cumulant ces fonctions avec celles de juge constitutionnel'', ou s'il n'y avait pas lieu, à l'instar d'autres Cours constitutionnelles compétentes pour connaître de recours direct, de la composer de juges exclusivement recrutés à cette fin et, en vue de prévenir toute contestation de sa légitimité, nommés par le Parlement. Pour le Procureur général d'État Le Procureur général d'Etadjit 13 Deuxième avis complémentaire du Conseil d'Etat sur la Proposition de révision de l'article 95ter de la Constitution (Document parlementaire n° 7414B-3), page 4, troisième alinéa. 14 Luc Heuschling, Une cour constitutionnelle différente des autres, in: Les 20 ans de la Cour constitutionnelle: Trop jeune pour mourir, Les dossiers de la Pasicrisie, Dossier n° 2, Pasicrisie luxembourgeoise, 2017, pages 55 à 117, voir page 117, dernier alinéa. 3