CHAMBRE DES METIERS CdM/09/07/2021 21-99 Proposition de révision du chapitre II de la Constitution. Avis de la Chambre des Métiers Résumé structuré La proposition de loi sous avis vise à réviser le chapitre 11 de la Constitution. Alors que les révisions constitutionnelles concernent traditionnellement des articles ponctuels, la proposition de loi sous avis est inédite dans la mesure où elle fait partie d'une série de propositions visant la révision complète de la Constitution. Une série de concepts nouveaux, notamment ceux regroupés dans la section 4 ayant trait aux « objectifs à valeur constitutionnelle » est introduite. Si la Chambre des Métiers rejoint les auteurs dans leur appréciation que ces objectifs à valeur constitutionnelle n'introduisent pas de droit positif individuel à effet direct, elle estime pour sa part que ce n'est le cas que dans la mesure où le verbe promouvoir est utilisé. Or, elle se pose la question de savoir quelle est la normativité des objectifs de valeur constitutionnelle lorsque les formulations utilisées commandent plus qu'ils ne recommandent ? La Chambre des Métiers se permet donc de soulever une certaine ambiguïté entre la clarté des dispositions imposant des obligations au législateur et la faible normativité que les auteurs attribuent à ces objectifs. Les questions liées à la rédaction de la proposition de loi ne sont pas simplement d'ordre juridique ou technique mais revêtent également une dimension proprement politique ; qu'il s'agisse de l'opportunité de procéder par tranches pour aboutir à une réforme globale de la Constitution ; d'y définir une nouvelle vision sociale et de cohésion sociale ; ou de la manière de s'assurer de l'acceptance de la nouvelle Constitution dans l'opinion publique. La proposition de loi sous avis a vocation d'être à la fois le miroir et la boussole de notre société, de sorte qu'aussi bien la perte d'adéquation des concepts écartés avec l'orientation proclamée moderne de la Constitution nouvelle, que le bien-fondé de la reprise de certains concepts ou de certains articles méritent l'exposition des motivations subjacentes de la part des auteurs. La Chambre des Métiers regrette que de nombreuses choses qui auraient mérité d'être dites ne le sont en effet pas ; et la référence fait par les auteurs au projet de loi 6030 de 2009 ne supplée pas à ce vide. 2, Circuit de la Foire Internationale • L-1347 Luxembourg-Kirchberg B.P. 1604 , L-1016 Luxembourg T: 43521 42 67 67-1 • F: 43521 42 67 87 contactrdcdmiu www.cdm.tu Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg page 2 de 7 Elle suggère concrètement de consacrer plus en détail à l'endroit de la liberté du commerce et de l'industrie, le statut des personnes qui par leur activité économique d'entrepreneur indépendant sont le moteur de toute l'économie nationale et contribuent à l'évolution du pays. De la sorte, la Chambre des Métiers demande pour sa part que l'artisanat et le travailleur indépendant soient mentionnés à l'endroit de l'article 28 du texte de la proposition de Constitution révisée. * * Par sa lettre du 6 mai 2021, Monsieur le Premier Ministre, Ministre d'Etat, a bien voulu demander l'avis de la Chambre des Métiers au sujet du projet de la proposition de loi reprise sous rubrique.
- Considérations générales 1.
- Observations de droit constitutionnel La Constitution luxembourgeoise est le pilier juridique de notre nation. Il s'agit d'une norme dont la valeur hiérarchique s'impose au législateur alors que ce dernier peut prendre lui-même l'initiative de la modifier. A l'époque, avant la révision de l'article 114 de la Constitution le 19 décembre 2003, une révision constitutionnelle ne pouvait intervenir sans que la déclaration de révision, qui devait toujours précéder la révision proprement dite, n'entraîne la dissolution automatique de la Chambre. Depuis lors, la Chambre des Députés n'a plus l'obligation de déclarer les articles de la Constitution qui sont révisables et de se dissoudre, mais les révisions de la Constitution doivent encore être votées à la majorité de deux tiers des suffrages avec la possibilité de déclencher un référendum en remplacement du 2e vote. Alors que les révisions constitutionnelles concernaient traditionnellement des articles ponctuels, la proposition de loi sous avis est inédite dans la mesure où elle fait partie d'une série de proposition visant la révision complète de la Constitution'. A cet égard, la Chambre des Métiers évoque un principe proclamé par Montesquieu, penseur politique 1689 à 1755 qui est à l'origine du principe de distinction des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, et selon lequel « il ne faut toucher à la Constitution qu'avec une main tremblante ». Pour expliquer le sens de cette citation, il est utile de se rappeler les quatre grandes catégories de normes du droit : • les normes du droit international, qui engagent l'État dans l'ordre juridique international et qui, comme telles, s'imposent à toutes les normes du droit interne ; 'Proposition de loi n°7700, Proposition cie révision des Chapitres ler, 111, V, VII, IX, X, Xl et XII de la Constitution Proposition de loi n '7575, Proposition de révision du chapitre VI de la Constitution Proposition de loi n°7755, Proposition de révision du chapitre II de la Constitution CdM/AS/rif/Avis 21-99 Constitution chapitre IL /09.07.2021 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg page 3 de 7 • les normes du droit constitutionnel, qui s'imposent à toutes les normes internes inférieures ; • les normes de nature législative, adoptées par le pouvoir législatif selon une forme solennelle, et • les normes à caractère réglementaire, qui relèvent de la compétence du pouvoir exécutif. Le fait de toucher à la Constitution d'une manière aussi profonde que le font les auteurs de la proposition de loi sous avis et des propositions y connexes comporte aux yeux de la Chambre des Métiers un risque latent de conflits, aussi bien avec les normes supérieures, qu'avec les normes inférieures. Quoique le respect de cette hiérarchie soit pour ce faire, d'une part, surveillé par une institution incontournable de la procédure législative qu'est le Conseil d'Etat ; et d'autre part, sanctionné par une institution faisant autorité qu'est la Cour constitutionnelle, il est à craindre que l'introduction de nouveaux concepts ne mènent non seulement dans un premier temps, mais même à long terme, à des insécurités juridiques. Les auteurs de la proposition déclarent leur volonté de moderniser et de compléter la Constitution actuelle. A cet effet, ils ajoutent une série de nouveaux concepts, pour la formulation desquels ils se sont inspirés de textes constitutionnels étrangers et de textes internationaux. La proposition de loi sous avis introduit notamment une série de concepts nouveaux dont notamment ceux regroupés dans la section 4 ayant trait aux « objectifs à valeur constitutionnelle ». Si la Chambre des Métiers rejoint les auteurs dans leur appréciation que ces objectifs à valeur constitutionnelle n'introduisent pas de droit positif individuel à effet direct, elle estime pour sa part que ce n'est le cas que dans la mesure où le verbe promouvoir est utilisé. Par exemple, l'Etat promeut la protection du patrimoine culturel ; l'Etat promeut la liberté de la recherche scientifique, ou encore, l'Etat promeut le dialogue social. Ces objectifs ont pour destinataire les pouvoirs publics et avant tout le législateur, mais non les particuliers. Or, la Chambre des Métiers se pose la question de savoir quelle est la normativité des objectifs de valeur constitutionnelle lorsque les formulations utilisées commandent plus qu'ils ne recommandent ? Par exemple lorsque les verbes reconnaître et garantir sont utilisés ; tel « l'Etat reconnaît aux animaux la qualité d'êtres vivants non humains dotés de sensibilité et veille à protéger leur bien-être. » Ou bien, « L'Etat garantit le droit au travail et veille à assurer l'exercice de ce droit. ». En outre, le texte sous avis comporte à plusieurs endroits clairement l'obligation pour l'Etat de veiller au respect de droits, voire de garantir des droits. La Chambre des Métiers se permet donc de soulever une certaine ambiguïté entre la clarté des dispositions et la faible normativité que les auteurs attribuent à ces objectifs, les qualifiant d'obligations de moyens ; qui est par ailleurs une notion complexe développée par la jurisprudence du droit privé, alors que la souveraineté du droit constitutionnel relève d'une autre branche de droit. CdM/AS/nf/Avis 21-99 Constitution chapitre ildocx/09.07.2021 page 4 de 7 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg En France, les objectifs de valeur constitutionnelle sont des orientations dégagées par le Conseil constitutionnel données au législateur. lis n'énoncent pas de droits mais permettent au Conseil constitutionnel de limiter certains principes constitutionnels dans le but de rendre certains autres droits constitutionnels effectifs. Au Luxembourg, les objectifs de valeur constitutionnelle sont en revanche inscrits dans la Constitution et sont des normes juridiques à part entière qui déterminent la conduite du législateur de manière impérative. Ainsi, la Chambre des Métiers estime que l'ambiguïté normative des objectifs de la section 4 laisse à étre dissipée. A titre d'illustration de cette ambiguïté, elle se pose la question de savoir quelle est la différence normative entre la disposition « L'Etat veille à promouvoir activement l'élimination des entraves pouvant exister en matière d'égalité entre femmes et hommes »2 et « L'Etat veille au respect du droit de toute personne de fonder une famille et au respect de la vie familiale. 3 » ? En effet, la seconde disposition semble plus précise et contraignante que la première, alors qu'il ne s'agit que d'un objectif de valeur constitutionnelle et la première d'une liberté fondamentale. Plus importante encore, est la question de savoir quelle est la portée individuelle de chaque objectif de valeur constitutionnelle, surtout lorsque les formulations utilisées commandent plus qu'ils ne recommandent. Faut-il s'attendre à ce que le moyen de l'exception d'inconstitutionnalité va devenir un argument standard devant nos tribunaux et que la Cour constitutionnelle sera submergée de questions préjudicielles afin de trancher ses questions ? Par exemple, quel effet faut-il accorder à la disposition « L'Etat veille à faire bénéficier chaque enfant de la protection, des mesures et des soins nécessaires à son bien-être et son développement. » ? Cette disposition ne vise-t-elle pas chaque enfant et ne lui confère-t-elle pas un droit individuel de réclamer cette protection ? En conséquence, l'enfant ne peut-il pas demander un dédommagement par l'Etat, notamment lorsqu'il a été la victime d'une infraction ou d'un méfait en raison du fait qu'il n'a pas bénéficié « des mesures et des soins nécessaires » de la part de l'Etat ou que les mesures existantes sont insuffisantes dans certains domaines ? 1.
- Considérations d'opportunité En outre de ces considérations juridiques, les questions liées à la rédaction de la proposition de loi ne sont pas simplement d'ordre technique mais revêtent une dimension proprement politique ; qu'il s'agisse de l'opportunité de procéder par tranches pour aboutir à une réforme globale de la Constitution ; d'y définir une nouvelle vision sociale et de cohésion sociale ; ou de la manière de s'assurer de l'acceptance de la nouvelle Constitution dans l'opinion publique. 2 Art. 1.1
(3), al. 2 du texte de la proposition de Constitution révisée sous avis 3 Art. 31, al.
- du texte de la proposition de Constitution révisée sous avis CdM/AS/rif/Avis 21-99 Const ution chapitre II.docx/09.07.2021 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg page 5 de 7 En effet, la proposition de loi sous avis procède à une refonte foncière du chapitre 2 de la Constitution sur les libertés publiques et les droits fondamentaux qui déterminent les traits marquants de notre société. Le texte sous avis est sensé en même temps refléter et diriger notre vie sociale. Un large consensus de la société civile luxembourgeoise pour une nouvelle Constitution est donc de mise. Les choix de fixer tels concepts dans la Constitution plutôt que tels autres ne sont pas neutres, d'autant plus que les Luxembourgeois bénéficient de la protection des droits fondamentaux garantis par des traités internationaux que le Luxembourg a ratifié et inclus dans son droit positif, dont notamment les conventions conclues sous l'égide de l'ONU ; la Convention européenne des droits de l'homme ; et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Ainsi, le concept de la dignité humaine » ; celui du « droit à l'intégrité physique et mentale » ; ou encore la présomption d'innocence` sont expressément introduits dans la proposition de texte constitutionnel sous avis. D'autres concepts empruntés aux traités internationaux, telle l'interdiction de la discrimination', semblent même se voir attribuer une nouvelle signification. En remplacement de la définition précise des critères discriminants compris dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, les auteurs introduisent une nouvelle définition relativement large, comme suit : «Nul ne peut être discriminé en raison de sa situation ou de circonstances personnelles ». Les contours du principe de non-discrimination luxembourgeois semblent indéterminés et ses limites restent à être fixées par la Cour constitutionnelle. D'autres libertés sont toutefois bien circonscrites, par exemple, la garantie de la liberté individuelle'. On y retrouve des modalités de protection minutieuses qu'on situerait plutôt dans le Code de procédure criminelle, telle la disposition « Saufie cas de flagrant délit, nul ne peut être arrêté qu'en vertu d'une décision de justice motivée, qui doit être notifiée au moment de l'arrestation ou au plus tard dans les vingt-quatre heures. » ou encore « Toute personne doit être informée sans délai des raisons de son arrestation ou de la privation de sa liberté, des accusations portées contre elle et des moyens de recours légaux dont elle dispose pour recouvrer sa liberté ». Nonobstant cette précision remarquable que la Chambre des Métiers salue, elle se pose la question de savoir, d'une part, s'il est opportun d'entrer dans un tel détail ; et si oui, s'il n'est pas opportun, d'autre part de consacrer autant de soin aux limitations d'autres libertés, telle celle du commerce et de l'industrie. 4 Article 6 alinéa 2 de la Convention de sauvegarde des droits de rHomme et des libertés fondamentales 5 Article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne « Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur. les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.... » 6 Article 12 du texte de la proposition de Constitution révisée sous avis CdM/AS/nt/Avis 21-99 Constitution chapitrelLdocx/09.07.2021 page 6 de 7 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg Entre parenthèses, le fait que la personne arrêtée en cas de flagrant délit doit être informée sans délai des accusations portées contre elle, devrait encore être précisée par l'ajoute des termes « par le Parquet » ; ou bien, il serait opportun de remplacer « sans délai » par la formulation consacrée « dans le plus court délai et dans une langue qu'elle comprend »
- Encore d'autres libertés sont reprises mot pour mot de la Constitution actuelle, sans commentaires de la part des auteurs et sans explications portant sur les tenants et aboutissants. Quelle est par exemple la portée de la disposition « Aucun serment ne peut être imposé qu'en vertu de la loi, qui en détermine la formule, »8 ? Cette formulation est la reprise de l'article 110 de la Constitution actuelle. Cette version est issue d'un débat en 1983 au sujet de la formule « ainsi que Dieu me soit en aide » qui était prévue pour la prestation de serment par le Grand-Duc, le régent, les députés et les fonctionnaires. Quelle devient la portée de cette disposition qui se retrouve dans la proposition sous avis sous la section « Des libertés publics » ? La Chambre des Métiers regrette l'absence de tout commentaire de la part des auteurs à ce sujet. Encore d'autres libertés sont reprises en changeant de formulation et sans que les auteurs n'exposent non plus le nouveau concept ou la distinction par rapport à l'actuelle disposition. Ainsi, l'article 11, paragraphe 5 de la Constitution actuelle exprime un engagement social claire en faveur des personnes handicapées', alors que la nouvelle disposition : « Toute personne handicapée a le droit de jouir de façon égale de tous les droits » semble inodore et incolore, voire superfétatoire. En effet, cette disposition est précédée de la disposition que « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, » ; quelle est alors la portée de la répétition subséquente excipant que la personne handicapée a le droit de jouir des droits ? La Chambre des Métiers plaide en faveur du maintien de l'actuelle formulation visant « l'intégration sociale des citoyens atteints d'un handicap ». La Chambre des Métiers se doit également de soulever que certains concepts présents dans la Constitution actuelle ne sont pas repris dans la Constitution nouvelle, sans que les auteurs n'expliquent cette façon de faire non plus. En tout état de cause, la proposition de loi sous avis a vocation d'être à la fois le miroir et la boussole de notre société, de sorte qu'aussi bien la perte d'adéquation des concepts écartés avec l'orientation proclamée moderne de la Constitution nouvelle, que le bien-fondé de la reprise de certains concepts ou de certains articles méritent l'exposition des motivations subjacentes de la part des auteurs. La Chambre des Métiers regrette que de nombreuses choses qui auraient mérité d'être dites ne le sont en effet pas. L'indication des auteurs que la présente proposition s'inscrit dans une démarche de modernisation de la Constitution actuelle, initiée par la proposition de révision n ° 6030 déposée en 2009 ne supplée pas à ce vide. 7 Article 5, paragraphe 2 de la Convention européenne des droits de l'homme 8 Article 17 du texte de la proposition de Constitution révisée sous avis 9 Art. 11
(5)de la Constitution : La loi règle quant à ses principes la sécurité sociale, la protection de la santé, les droits des travailleurs, la lutte contre la pauvreté et l'intégration sociale des citoyens atteints d'un handicap. CdM/AS/nf/Avis 21-99 Constitution chapitre It.docx/09.07.2021 page 7 de 7 Chambre des Métiers du Grand-Duché de Luxembourg Ainsi, elle suggère pour sa part de consacrer plus en détail à l'endroit de la liberté du commerce et de l'industrie'', le statut des personnes qui par leur activité économique d'entrepreneur indépendant sont le moteur de toute l'économie nationale, et contribuent à l'évolution du pays. Contribuable, créateur d'emploi et de richesses nationales, justiciable de normes sociales et fiscales de plus en plus ardentes ; l'entrepreneur mérite d'être mentionné expressément dans la Constitution à l'instar des autres partenaires sociaux, tels les syndicats et l'exercice du droit de grève ; les travailleurs et la protection de leur santé et de leurs droits ; le droit au travail et la promotion du dialogue social ; ou encore les emplois publics. Pourquoi la Constitution se tait au sujet des travailleurs indépendants qui constituent indéniablement une partie des forces vives de la nation ; malgré leur statut social boiteux qui ne connait pas de limitation en heures de travail ; pas de revenu de remplacement légal immédiat en cas de maladie, pas de chômage partiel en cas de fermeture d'entreprise pour intempérie ou pandémie ? De la sorte, la Chambre des Métiers demande que l'artisanat et le travailleur indépendant soient du moins mentionnés dans la Constitution et d'ajouter à l'endroit de l'article 28 du texte de la proposition de Constitution révisée : <, Art. 28. L'exercice de la liberté du commerce, de l'artisanat et de l'industrie ainsi que de la profession libérale et de l'activité agricole est garanti, sauf les restrictions déterminées par la loi. La sécurité sociale, la protection de la santé et les droits des travailleurs indépendants sont déterminés par la loi. » 2. Commentaires des articles A l'exception des observations formulées ci-dessus au sujet des divers articles mentionnés, la Chambre des Métiers ne procède pas à un commentaire article par article. La Chambre des Métiers ne peut approuver la proposition de loi lui soumis pour avis que sous la réserve expresse de la prise en considération de ses observations ciava nt formulées. Luxembourg, le 9 juillet 2021 Pour la Chambre des Métiers /himeeel ON Directeur Général 10 Article 28 du texte de la proposition de Constitution révisée sous avis CdM/AS/nf/Avis 21-99 Constitution chapitre iLdocx/09.07.2021 orrY05ÉRWEIS Président